Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera statistikreformen. I uppdraget ingår också att analysera EU-medlemskapets effekter på statistikens område och lämna förslag till eventuella förändringar i den officiella statistiken.

Bakgrund

Statistikens roll i samhället

Statistik om allmänna samhällsförhållanden är en nödvändig förutsättning för att demokrati och ekonomi skall fungera i ett modernt samhälle. Den statliga statistiken produceras och presenteras för att tillfredställa viktiga behov i samhället. Statistiken används inom planering, beslutsfattande och förändringsarbete på internationell, nationell, regional och kommunal nivå liksom inom specifika samhällssektorer. Utbildningsväsendet är en viktig kanal för bred spridning av statistik men också för att förmedla en allmän förståelse för hur statistik kan användas.

Statistik spelar en väsentlig roll som underlag för kritisk granskning av samhället. Massmedia utgör en viktig kanal som förmedlare av statistisk information till olika opinionsgrupper och direkt till allmänheten. Forskningen har behov av omfattande och detaljerade statistiska underlag, ofta i form av individdata.

Bakgrunden till statistikreformen

Under 1960- och 1970-talen centraliserades den statliga statistikproduktionen till Statistiska centralbyrån (SCB). Statistiken byggdes samtidigt ut inom flera samhällssektorer. En bidragande orsak till centraliseringen var den nya datatekniken. Den innebar att statistikproduktionen kunde effektiviseras men ansågs också förutsätta stora enheter.

Regeringen beslutade år 1980 att tillkalla en kommitté med uppgift att se över den statliga statistikens innehåll och framtida inriktning. Kommittén föreslog i betänkandet Framtida statlig statistik (SOU 1983:74) bl.a. en ny beslutsmodell där departementens ansvar för statistiken inom det egna verksamhetsområdet skulle stärkas. Riksdagen beslutade i enlighet med kommitténs förslag (prop. 1984/85:100 bil. 14, bet. 1984/85 FiU16, rskr. 1984/85:115). Den nya beslutsmodellen gjorde det emellertid svårt att införa sektorövergripande statistik och var tidsödande för arbetet i Regeringskansliet. Riksrevisionsverket kritiserade det sätt på vilket statistiken styrdes. En annan viktig orsak till att styrningen av statistiken behövde utvecklas var förändringen inom den offentliga sektorn med ökat decentraliserat beslutsfattande genom mål- och resultatstyrning.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen år 1990 att tillkalla en utredare med uppgift att pröva hur den statliga statistiken skulle kunna effektiviseras. Man ansåg att detta skulle kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare fick en tydligare beställarroll. Vidare ansågs att statistiken så långt som möjligt borde finansieras direkt av beställarna. Möjligheten att helt uppdragsfinansiera SCB verksamhet skulle också prövas.

Utredaren lämnade i maj 1992 betänkandet Effektivare statistikstyrning - Den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48). Utredaren föreslog att i princip all statlig statistik skulle finansieras med anslag till sektorsmyndigheter eller genom avgifter. Remissinstansernas synpunkter på utredarens förslag var blandade. De flesta välkomnade ett ökat användarinflytande. Förslaget tillstyrktes i stor utsträckning av de myndigheter där statistiken har en operativ roll i verksamheten. Förslaget avvisades däremot i allmänhet av de remissinstanser som har tydliga sektorövergripande statistikbehov.

Lagen (1992:889) om den officiella statistiken

Regeringen beslutade i december 1987 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en samlad regelöversyn inom statistikområdet. Utredaren överlämnade i april 1990 betänkandet Förenklad statistikreglering - Med förslag till lag om den statliga statistikframställningen (SOU 1990:43). Mot denna bakgrund beslutade riksdagen våren 1992 en lag om den officiella statistiken (prop. 1991/92:118, bet. 1991/92: FiU23, rskr. 1991/92: 316). Enligt lagen är officiell statistik sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell raportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

Beslut om ändrade principer för statistiken

Riksdagen beslutade i november 1992 om förändrade principer för ansvarsfördelning och finansiering av den officiella statistiken (prop. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122). Beslutet innebar en kompromiss i förhållande till remissutfallet på så sätt att en oberoende statistikmyndighet skulle ansvara för sektorövergripande statistik och vissa samordnande uppgifter medan sektormyndigheter så långt möjligt skulle ansvara för sektorbunden statistik. SCB fick således ansvar för officiell statistik som griper över flera sektorer eller som saknar en entydig huvudanvändare eller där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken. SCB fick också ansvar för förvaltningsuppgifter såsom samordning och bevakning av den officiella statistiken, grundläggande metodutveckling, nationell statistiksamordning, nomenklaturarbete, internationellt statistiksamarbete, information och statistikservice samt vissa centrala databaser. SCB fick vidare ansvar för långsiktiga prognoser och analyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad. Dessa verksamheter skulle enligt beslutet anslagsfinansieras.

Beslutet innebar vidare att sektoransvariga myndigheter fick ansvar för den officiella statistiken inom sina områden. Denna statistik skulle finansieras genom anslag vid de berörda sektormyndigheterna. Övrig statistik och statistiska tjänster skulle enligt beslutet finansieras av beställaren.

Riksdagen hade redan tidigare beslutat att decentralisera beställaransvaret för skolstatistiken till Skolverket från den 1 juli 1992 och ansvaret för livsmedelsstatistiken till Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden från den 1 juli 1993.

Lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik

Regeringen beslutade i december 1992 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Utredaren lämnade i september 1993 delbetänkandet Statistik och integritet, del 1 (SOU 1993:83) och i maj 1994 slutbetänkandet Statistik och integritet, del 2 (SOU 1994:65). Mot denna bakgrund beslutade riksdagen i juni 1995 lag om vissa personregister för officiell statistik (prop. 1994/95:200, bet. 1994/95:FiU24, rskr. 1994/95: 368).

Genomförandekommittén

Regeringen beslutade i februari 1993 att tillsätta en kommitté med uppgift att förbereda ändringar i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken. Kommittén, som antog namnet Genomförandekommittén, lämnade under 1993 två delrapporter och i januari 1994 sitt slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1).

Statistikreformen träder i kraft

Riksdagen ställde sig, i likhet med regeringen, i april 1994 i stort bakom Genomförandekommitténs förslag till genomförande av en ny ansvarsfördelning och finansiering av delar av statistikproduktionen (prop. 1993/94: 100, bil. 8, bet. 1993/94: FiU15, rskr. 1993/94:269). Den 1 juli 1994 fördes ansvaret för den officiella statistiken inom ett stort antal avgränsade sektorsområden över från Statistiska centralbyrån till ett femtontal andra statliga myndigheter. SCB:s statistikansvar koncentrerades samtidigt till bl.a. arbetsmarknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss utbildningsstatistik. Samtidigt fördes sammanlagt ca 90 miljoner kronor över från SCB:s anslag till de övriga berörda myndigheterna vilket sammantaget med de 50 miljoner kronor som tidigare förts över för jordbruks- och skolstatistik innebar att SCB:s anslagsfinansierade verksamhet minskade till ca 50% av den dåvarande verksamhetens volym.

Statistiksamarbetet inom EUEU-samarbetet på statistikområdet innebär att medlemsländerna är skyldiga att harmonisera stora delar av den befintliga statistiken och att fortlöpande utveckla statistiken med hänvisning till bl.a. det fördjupade samarbetet och utvidgningen av unionen. För närvarande ställs omfattande krav på ekonomisk statistik. De kommande utvidgningsförhandlingarna liksom fokuseringen på bl.a. sysselsättning, miljö och transporter förväntas ställa nya krav på statistik som stöd för EU:s politik och gemensamma satsningar.

Kommissionen ger i vissa fall ekonomiskt stöd till medlemsländerna för att utveckla ny statistik men det är dessa länder som finansierar och ansvarar för produktionen av statistik. Kommissionen sammanställer och publicerar den gemensamma statistiken.

EU:s regelverk är mycket omfattande på statistikens område och ytterligare författningar förbereds. Författningarna gäller framför allt ekonomisk statistik, jordbruksstatistik och arbetsmarknadsstatistik.

Inom EU-kommissionen ansvarar Eurostat (DG 34) för statistikfrågor. Under kommissionen finns ett 70-tal kommittéer och arbetsgrupper där SCB och andra statistikansvariga myndigheter är representerade. Utvecklingsarbetet inom statistiken sker i dag i många fall i dessa kommittéer och arbetsgrupper. Finansdepartementet är representerat i ministerrådets arbetsgrupp för statistikfrågor.

Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting

I betänkandet Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179) föreslås bl.a. hur kvalitet, jämförbarhet och aktualitet kan förbättras i statistik som samlas in från kommuner och landsting och hur uppgiftslämnarnas börda kan minskas. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet.

Uppdraget

Mot bakgrund av de stora förändringar som statistikreformen inneburit för statistiken, statistikansvariga myndigheter och statistikens användare finns det skäl att utvärdera denna. Även medlemskapet i EU har medfört betydande förändringar vilket motiverar en analys av medlemskapets effekter på statistikens område. Utifrån denna utvärdering och analys skall utredaren föreslå hur eventuella brister inom området kan åtgärdas.

Har reformen haft de förväntade positiva effekterna?

Syftet med statistikreformen var att göra styrningen av den statliga statistiken effektivare genom att öka användarnas möjligheter till påverkan. Detta skulle uppnås genom att huvudanvändare utsågs till statistikansvariga myndigheter. Den officiella statistiken inom ett visst samhällsområde skulle utformas som en löpande dialog mellan statistikansvariga myndigheter och övriga användare, vars intressen skulle fångas upp genom användarråd.

Utredaren skall utvärdera om syftet med statistikreformen har uppnåtts. Av utvärderingen skall det särskilt framgå hur statistikens omfattning, innehåll, kvalitet och relevans har förändrats genom reformen och om användarnas inflytande över statistikens innehåll har utvecklats på det sätt som var förväntat. Utredaren skall också analysera hur flexibiliteten inom statistiksystemet har påverkats och möjligheterna att tillgodose behovet av ny statistik.

En utgångspunkt för reformen var att den officiella statistiken skulle bli mer tillgänglig. Tillgängligheten ansågs kunna upprätthållas och på sikt även ökas genom en särskild databasservice vid SCB. Utredaren skall utvärdera hur reformen har påverkat statistikens tillgänglighet och användning samt användarnas möjlighet att överblicka den officiella statistiken.

En annan utgångspunkt för reformen var att systemet med beställare och producenter borde leda till ökad konkurrens mellan olika producenter och en ökad press på att rationalisera och effektivisera produktionsprocessen. Utredaren skall därför analysera produktivitetsutvecklingen för statistikproduktionen vid SCB och andra statistikproducenter och i vilken utsträckning statistikproduktionen upphandlas under konkurrens. Utredaren skall vidare undersöka om eventuellt dubbelarbete vid de statistikansvariga myndigheterna har ökat eller minskat efter reformen.

Inför reformen bedömdes att uppgiftslämnarnas börda skulle kunna minska om de statistikansvariga myndigheterna samordnade insamlingen av specifika sektorsuppgifter med insamlingen av uppgifter för statistik. Utredaren skall utvärdera om uppgiftslämnarnas börda har minskat av denna anledning.

Ytterligare en positiv effekt som förväntades av reformen var att en större rörlighet bland statistiker skulle öka det statistiska kunnandet i samhället i stort. Utredaren skall därför undersöka reformens effekter för statistikkompetensens utveckling och spridning i statistiksystemets olika delar.

Enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken skall individbaserad officiell statistik, när inte särskilda skäl talar däremot, vara könsuppdelad. Utredaren skall utvärdera om den könsuppdelade statistikens omfattning och kvalitet har påverkats av statistikreformen.

Har reformen haft de befarade negativa effekterna?

Inför statistikreformen framfördes från olika håll farhågor om att reformen skulle leda till försämringar inom vissa områden, bl.a. att allmänhetens möjligheter att påverka och få tillgång till statistik skulle försämras. Vidare fanns en oro för att reformen skulle leda till brister i objektivitet och kvalitet, sämre jämförbarhet och till att uppgiftslämnarnas börda ökade.

Utredaren skall därför utvärdera om reformen har försvårat möjligheterna för statistikanvändare i allmänhet att påverka, få tillgång till och använda statistik. För att få en uppfattning om detta är det exempelvis av intresse att undersöka i vilken utsträckning statistikansvariga myndigheter har inrättat programråd eller liknande, och i så fall deras sammansättning och hur de fungerar.

Vissa statistikansvariga myndigheter fick genom reformen ansvar för statistik som på olika sätt rör den egna verksamheten. Detta förhållande kan medföra att statistikens objektivitet riskeras. Utredaren skall därför undersöka om statistiken har påverkats negativt av detta förhållande.

Utredaren skall också utvärdera hur statistikens kvalitet har förändrats och i vilken utsträckning eventuella försämringar beror på bristande kompetens vid den statistikansvariga myndigheten eller statistikproducenten.

Utredaren skall vidare utvärdera om decentraliseringen av statistikansvaret har medfört att statistiken inte är lika jämförbar som tidigare, bl.a. vad gäller möjligheterna att jämföra statistik över lång tid.

Enligt reformens intentioner får belastningen inte öka påuppgiftslämnarna. Utredaren skall utvärdera om detta har skett och om möjligheterna att samutnyttja insamlade data har försämrats som följd av att statistikansvaret är uppdelat på olika myndigheter. För att över tiden kunna studera belastningen på uppgiftslämnarna skall utredaren också förslå hur kostnaderna för dessa kan beräknas. Utredaren skall bl.a. beakta de beräkningar på området som har gjorts i andra länder.

De statistikansvariga myndigheternas nya roller efter reformen

Statistikreformen innebar att SCB:s verksamhet delades upp i tre delar. Myndigheten fick ansvar för sektorövergripande statistik samtidigt som förvaltningsrollen förstärktes, framför allt samordningen av den statliga statistiken. En tredje uppgift var att producera statistik på uppdrag.

Utredaren skall utvärdera hur SCB har utfört arbetet inom de olika delarna av verksamheten och studera bl.a. hur SCB:s anslagsfinansierade statistik har utvecklats jämfört med statistik vars ansvar har delegerats till andra myndigheter.

En fråga av särskilt intresse är hur väl SCB har lyckats samordna den officiella statistiken i stort men också statistiken inom den egna myndigheten. En annan fråga är hur information och service till andra statistikansvariga myndigheter har fungerat. Ytterligare en fråga är hur databasservicen har utvecklats.

Utredaren skall vidare granska konsekvenserna av att ansvaret för de nämnda tre verksamheterna ligger inom samma myndighet.

Huvuddelen av den statistik som andra myndigheter ansvarar för produceras även efter reformen av SCB på uppdrag av dessa myndigheter. Det är därför motiverat att utredaren granskar hur SCB fungerar som producent av andra statistikansvariga myndigheters officiella statistik. Av intresse är bl.a. hur förhandlingar om avtal, prissättning och offentlighet fungerar utifrån producentens och beställarens synvinkel.

Genom statistikreformen fick ett 25-tal myndigheter en ny uppgift att ansvara för officiell statistik inom ett avgränsat sektorsområde. Utredaren skall granska rollfördelningen mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter och utifrån denna lämna förslag till eventuella förändringar.

Utredaren skall också bedöma hur de nya statistikansvariga myndigheterna har hanterat sina olika roller efter reformen, exempelvis rollen som statistikansvarig myndighet, som beställare av statistik och som producent i vissa fall.

Vidare skall utredaren pröva om de statistikansvariga myndigheterna har levt upp till de förväntningar som fanns inför reformen. Utifrån denna prövning skall utredaren lämna förslag till eventuella förändringar av vilka myndigheter som skall ha detta ansvar och vilken statistik som dessa myndigheter skall ansvara för.

EU-medlemskapets effekter på statistiken

Medlemskapet i EU har på flera sätt påverkat den svenska statistiken. Innehållet i statistiken har förändrats genom krav på harmonisering och ny statistik inom främst områdena ekonomi, jordbruk och arbetsmarknad. SCB har till stor del finansierat EU-anpassningen genom rationaliseringar, minskat utvecklings- och förändringsarbete, med sparade anslagsmedel och genom vissa ambitionssänkningar inom främst sådan statistik som inte är reglerad inom EU.

Medlemskapet har således inneburit att EU-reglerad statistik till viss del prioriterats på bekostnad av annan statistik. Det är därför väsentligt att utredaren analyserar i vilken utsträckning och på vilket sätt den officiella statistiken har påverkats av medlemskapet och i vilken omfattning kraven från EU har medfört omprioriteringar mellan olika statistikområden och vilken effekt detta har haft för statistikanvändarna. Utredaren skall med utgångspunkt i analysen lämna förslag till eventuella förändringar av vilken statistik som skall ingå i förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. Förslagen skall utgå från nuvarande anslagsnivå och de krav som finns i lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Förslagen skall också ta hänsyn till statistikbehoven inom i första hand områden som är sektorövergripande och inte reglerade inom EU, exempelvis befolkningsfrågor och vissa fördelnings- och välfärdsfrågor. Utredaren skall beakta de utvärderingar av sektorstatistik som statistikansvariga myndigheter har genomfört och i övrigt det utvecklingsarbete som gjorts för att anpassa statistiken till nya och förändrade behov.

Utredaren skall i detta sammanhang förutsättningslöst pröva möjligheterna att avgiftsfinansiera statistik som i dag finansieras med anslagsmedel.

EU-arbetet på statistikens område berör ett stort antal intressenter, både i Sverige och i olika EU-institutioner. SCB samordnar det svenska arbete som bedrivs inom EG-kommissionens kommittéer och arbetsgrupper och ansvarar för att EU-arbetet förankras hos berörda svenska intressenter, såsom exempelvis statistikansvariga myndigheter och organisationer som Svenska kommunförbundet och Näringslivets nämnd för regelgranskning. Utredaren skall utvärdera SCB:s samordning av EU-arbetet och arbetsfördelningen mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter på detta område. Utredaren skall också utvärdera i vilken omfattning Sverige har fått gehör för sina ståndpunkter i EU-arbetet på statistikens område.

EU-medlemskapets effekter på statistiken har visat att finansieringen och styrningen av den sektorövergripande statistiken inte fungerar tillfredsställande. Det nuvarande systemet försvårar bl.a. budgetarbetet inom Regeringskansliet. Regeringen har uppdragit åt SCB att senast den 1 mars 1998 lämna förslag till hur regeringens finansiella styrning av myndighetens verksamhet kan förbättras. SCB föreslår att myndighetens anslag för statistikproduktion delas upp på flera departement. Förslaget bereds i Regeringskansliet inför budgetpropositionen för 1999. Utredaren skall beakta resultatet av beredningsarbetet och utifrån detta ta ställning till behovet av ytterligare förslag till åtgärder som kan förbättra styrningen av den sektorövergripande statistiken.

Mot bakgrund av EU-medlemskapets stora effekter på den svenska statistiken är det av intresse att veta om också andra medlemsländer har en liknande situation. Utredaren skall därför översiktligt undersöka hur statistiken har påverkats i andra länder efter medlemskapet i EU. Utredaren bör t.ex. studera ett eller flera länder som varit medlemmar under en längre tid och ett eller flera länder som liksom Sverige nyligen blivit medlemmar. Utredaren skall också studera i vilken omfattning kraven från EU har medfört omprioriteringar mellan statistikområden, hur statistiken styrs och hur de växande statistikkraven från EU hanteras.