SOU 1994:65

Statistik och integritet

SOU l994:65

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 17 december 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades generaldirektören Jan Freese som särskild utredare från den 1 januari 1993.

Utredningen, med vilken arbetet inleddes under mars månad 1993, har antagit namnet Integritetsskyddsutredningen (ISU).

I en första etapp har kartläggning skett av skyddet för de uppgifter som hämtas in från olika källor för framställning av statlig statistik. Samtidigt har en granskning utförts av vilka risker frän integritetssyn- punkt som kan uppkomma vid en delegering av ansvaret för officiell statistik till olika myndigheter. Vidare diskuteras olika rättsliga aspekter på användningen av uppgifter i en ny ansvarsordning. Utredningen har efter olika överväganden föreslagit att förutsätt- ningarna för insamling och hantering av sådana uppgifter med stöd av ADB skall regleras i en lag om statistikregister. Avslutningsvis granskas användningen av s.k. mikrodata i samband med ekonomiska konsekvensanalyser i regeringskansliet.

Utredningens överväganden och förslag i denna första etapp redovisades i betänkandet Statistik och integritet, del 1, Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. (SOU 1993:83), som överlämnades i september 1993.

Delbetänkandet har remissbehandlats. I en andra och avslutande etapp har innebörden i och de rättsliga konsekvenserna av ett delegerat ansvar för officiell statistik utvärderats mer i detalj. I samband härmed har utredningen slutfört arbetet med ett förslag till registerlag. Förslaget presenteras i det föreliggande be- tänkandet tillsammans med synpunkter på hur en till lagen anslutande förordning bör utformas. De två författningarna avses tillsammans

SOU 1994:65

styra framställningen av den officiella statistiken i den nya ansvarsord- ningen och säkra skyddet för den enskilde. Utredningen har vidare granskat vissa arkivfrågor, främst bevarande och gallring, beträffande uppgifter till den officiella statistiken.

Slutligen har några frågor tagits upp kring SCB:s databaser. I samband härmed har en slutlig analys gjorts av de integritetsfrågor som uppkommit vid regeringskansliets användning av mikrodata i samband med ekonomiska konsekvensanalyser.

Som sakkunniga har medverkat (fr.o.m. den 24 februari 1993) byrådirektören vid Datainspektionen Kristina Blomberg, överdirek- tören vid Riksarkivet Claes Gränström, kammarrättsassessorn i Justitiedepartementet Agneta Lundgren samt chefsjuristen vid Statistiska centralbyrån Per Samuelson.

Som experter har medverkat (om inte annat sägs fr.o.m. den 24 februari 1993) departementssekreteraren i Arbetsmarknadsdeparte— mentet Bo Barrefeldt, verkställande direktören i Företagens Upp- giftslämnardelegation Nils Rydén och kanslirådet i Finansdepartement- et Lilian Wiklund (fr.o.m. den 27 oktober 1993).

Sekreterare åt utredningen har varit kammarrättsassessorn Rickard Sahlsten.

Under utredningsarbetet har överläggningar och samråd ägt rum med företrädare för en rad olika myndigheter inom landet.

Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande Statistik och integritet, - Lag om personregister för officiell statistik m.m., Del 2 (SOU 1994:65).

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Claes Gränström. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 16 maj 1994 Jan Freese

/Rickard Sahlsten

SOU 1994:65 InnehållVörteclating

Innehållsförteckning

Sammanfattning ............................... 9 Författningsförslag ............................ 15 1. Förslag till lag (1995:000) om personregister för officiell statistik ........................... 15 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ............................... 18 1 Inledning .............................. 19 1.1 Direktiven .............................. 19 1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet ............ 20 2 Statistik och integritet m.m. ................... 21 2.1 Utredningens tidigare ställningstaganden ........... 21 2.1.1 Skydd för uppgifter vid statistikframställning . . . . 26 2.1.2 Remissutfallet ....................... 33 2.2 Överväganden och slutsatser ................. 33 3 Delegerat statistikansvar och omciell statistik ........ 37 3.1 Utredningens delbetänkande ................... 37 3.1.1 Remissutfallet ....................... 38 3.2 Genomförandekommitténs förslag ............... 45 3.2.1 Den officiella statistiken ................. 45 3.2.2 Statistikansvariga myndigheter ............. 49 3. 2. 3 Utformningen av statistikansvaret ........... 58 3. 2. 4 SCB:s fortsatta uppgifter ................. 63 3.3 Överväganden och slutsatser .................. 64 3.3.1 Konsekvenser för berörda myndigheter ........ 65 3.3.2 Statistiktjänster och avtal ................. 67 3.3.3 Dataunderlag för framställning av officiell statistik ........................... 70 3.3.4 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen . . . . 75 3.3.5 Arkivansvar ........................ 80 4 Datalagstiftning .......................... 83 4.1 Den nuvarande datalagen .................... 83

Innehållsförteclming sou 199455

4.2

4.3

5.3 5.4

6.2

6.3 6.4.

6.5

Datalagsutredningen ....................... 84 4.2.1 Remissutfallet ....................... 87 Beredningsläget .......................... 88 Registerlag för statistikregister ................ 91 Allmänt om registerlagar .................... 91 Utredningens delbetänkande ................... 95 5.2.1 Remissutfallet ....................... 96 EG:s direktiv ............................ 96 Överväganden och slutsatser .................. 97 5.4.1 Registerlagens utformning ................ 98 5.4.2 Lagens tillämpningsområde .............. 101 5.4.3 Statistiksekretessen ................... 102 5.4.4 Registerändamål ..................... 102 5.4.5 Registeransvar ...................... 103 5.4.6 Insamling av uppgifter och registerinne-

håll m.m. ......................... 103 5.4.7 Registerförordning ................... 104 Arkiv, bevarande och gallring ................ 105 Allmänt .............................. 105 6.1.1 Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund . . . . 105 6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället ........ 106 6.1.3 Gallring av allmänna handlingar ........... 108 Motiv för gallring ........................ 112 6.2.1 Gallring av integritetsskäl ............... 113 6.2.2 Forskningens användning av primäruppgifter

för statistik ........................ 119 Gallringsbestämmelser i registerlagar ............ 124 Datalagsutredningens slutbetänkande ............ 129 6.4.1 Remissutfallet ...................... 130 6.4.2 Beredningsläget ..................... 132 Överväganden och slutsatser ................. 132 6.5.1 Vem skall besluta om gallring? ............ 132 6.5.2 Förslag .......................... 136 Urvalsregister med gemensamma data m.m. ........ 141 Allmänna utgångspunkter ................... 141 SCB:s centrala databaser .................... 142 7.2.1 Genomförandekommitténs betänkande ....... 142

7.2.2 Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT . . . . 149 7.2.3 Regeringskansliets ekonomiska konsekvens-

analyser med mikrodata ................ 149

SOU 1994:65 Innehållsförteckning

7.3 Överväganden och slutsatser ................. 151 8 Fåtfattningskommentar ..................... 155 Särskilt yttrande ............................. 167 Bilagor Bilaga 1 Utredningsdirektiv .................... 173 Bilaga 2 Principutkast till utformning av förordning

om personregister för officiell statistik ....... 183

SOU 1994:65

Sammanfattning

Kapitel ] ägnas dels åt direktiven för mitt uppdrag och bakgrunden till detta, dels åt en kortare beskrivning av de olika etapperna i arbetet. Uppdraget är uppdelat i två huvudmoment. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritets- skydd som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav utreda vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkom- ma en hög skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål.

I kapitel 2 återfinns sålunda, förutom en granskning av några centrala begrepp på området, en översikt över det ”skydd” i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken. Av central betydelse är härvid den s.k. Statistiksekretessen som regleras i 9 kap. 4 & sekretesslagen. Övervägandena i kapitlet utmynnar i att säkerheten för statistikupp— gifter i den nya ansvarsordningen bör angripas ur två vinklar. En gäller den mer generella säkerheten, till vilken räknas framför allt sekretessen för statistikuppgifter. De myndigheter som blir ansvariga för officiell statistik skall därför enligt mitt förslag organisera sin verksamhet så att den omfattas av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 & sekretesslagen (1980:100). En annan vinkel gäller säkerheten på myndighetsnivå. De myndigheter som är aktuella för statistikansvar uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisations- former och arbetssätt. Ett högklassigt uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas bara med generella regleringar. Framför allt måste vissa specifika säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå. De aktuella myndigheterna måste därför se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskrifter beträffande ADB m.fl. i förhållande till de nya uppgifterna. Det noteras att SCB ger bistånd i olika frågor till de Statistikansvariga myndigheterna som en del av de framtida för- valtningsuppgifterna. Det finns också andra organ inom statsför- valtningen som torde vara skickade att på olika sätt lämna de Statistikansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art.

Jag skall som ett andra huvudmoment analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Detta behandlas i kapitel 3, som inleds med att jag

Sammanfattning sou 1994:65

återknyter till vad jag tagit upp i mitt delbetänkande beträffande strukturerna i det blivande statistikansvaret.

Kommittén om genomförande av ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (Genomförandekommittén) har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik som skall styras av myndigheter och att precisera omfattningen av det ansvaret. Det har också varit en uppgift för kommittén att se över innehållet i begreppet officiell statistik (dir. 1993z9). Två rapporter har lämnats; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande (SOU 1994:1) Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser i väsentliga delar ges i kapitlet, tillsammans med en sammanställning av de myndigheter som är aktuella för ansvar för officiell statistik och den statistik ansvaret kommer att omfatta.

Ett ansvar för officiell statistik måste bygga på vissa premisser. En sådan är att myndigheten har tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken. Jag anser att en statistikansvarig myndighet skall förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas in för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av den förändrade ansvarsordningen förut- sätter därför ändringar i en rad lagar, förordningar och myndighetsför— fattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den statliga statistiken.

En konsekvens av detta är att de statistikansvariga myndigheterna blir registeransvariga för personregistren enligt gällande datalag (1973z289).

Myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet och de statistiksansvariga myndigheterna blir därför också arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning av statistik.

Mina överväganden senare i samma kapitel utmynnar bl.a. i att den förändrade ansvarsfördelningen inte bör förorsaka några kostnadseffek- ter av betydelse utöver de som redan tagits i beaktande. Detta förutsätter naturligtvis att de statistikansvari ga myndigheterna utnyttjar de möjligheter som öppnas vid upphandling av statistiktjänster. Jag tänker då på att marknaden med all sannolikhet kommer att utsättas för konkurrens efter en tid när andra aktörer än SCB kan erbjuda tjänster kring framställningen av officiell statistik.

Av central betydelse för utredningsarbetet har varit vilka be- stämmelser som gäller vid hantering av personuppgifter med stöd av ADB. Kapitel 4 ägnas därför åt en sammanställning av gällande

10

sou 1994:65 Sammanfattning

datalag, Datalagsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:10) En ny datalag och remissyttrandena över betänkandet samt det aktuella beredningsläget.

Jag skall enligt direktiven vidare pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna. Som framgår av mitt delbe- tänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3. (s. 70) krävs för fram- ställningen av dagens statliga statistik en omfattande personregistrering och en kvalificerad bearbetning av uppgifter som förutsätter stöd av ADB. Personregistreringen på detta område är av sådan karaktär att det krävs tillstånd enligt datalagen för att inrätta och föra register. — Enhetlig systematik saknas beträffande dessa tillstånd och de före- skrifter som meddelats i samband med att tillstånd givits. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en register- lagstiftning som kan ersätta dessa tillstånd. Flera starka skäl talar för en sådan lösning. I kapitel 5 behandlar jag såväl bakgrunden till registerlagstiftning i allmänhet som principerna för hur en registerlag för register för den officiella statistiken bör utformas.

Syftet med registerlagstiftning är framför allt att värna om de registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås i önskad utsträckning även om de närmare detaljerna kring registren och registerföringen inte regleras i lagform. Lagen bör ange de från integritetssynpunkt viktiga yttre gränserna för personregistre- ringen, varefter regeringen i förordning fastställer ändamål och innehåll samt regler om inhämtande av uppgifter för varje register. En reglering av personregistreringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintres— sena samtidigt som den — vilket är viktigt - medger erforderlig flexibilitet i förhållande till den styrning som skall åligga de statistik- ansvariga myndigheterna.

Till registren knutna frågor om bevarande och gallring tas upp i kapitel 6, som inleds med en allmän översikt av regleringen på området. Vidare behandlas olika motiv för gallring med framställ— ningen inriktad på gallring av integritetsskäl. För mig är det naturligt att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner om principer för bevarande och gallring. Jag hävdar att för ett antal register med personuppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsin— tresset så starkt för gallring - när det ändamål för vilket uppgifterna samlats in är uppfyllt - att ett bevarande i identifierbar form inte bör få komma i fråga annat än i särskilda undantagsfall. Med hög känslig- hetsgrad menar jag förekomst av sådana uppgifter som avses i 4 5 datalagen och som kan gälla bl.a. den enskildes sjukdom, hälsotill- stånd eller sexualliv, att han har begått brott eller avtjänat straff eller

11

Sammanfattning sou 1994:65

att han varit föremål för vissa administrativa tvångsingripanden. En gallringsregel grundad på detta synsätt anser jag bör bli en förut- sättning för att få hantera personuppgifter med stöd av ADB för framställning av officiell statistik. Regleringen härav bör ske i den föreslagna registerlagen och i den anslutande förordningen.

Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Det är därför ofrånkomligt att möjligheter till bevarande bör få finnas i undantagsfall. För forskningsändamål anser jag sålunda att bevarande skall kunna ske i vissa särskilda situationer. Härmed avses uteslutande fall där uppgifterna inte bevaras i annan ordning.

För övriga register - med uppgifter som inte är av denna känslig- hetsgrad - kan en huvudregel av motsvarande slag inte upprätthållas med samma styrka. En vägning mellan integritets- och övriga intressen får göras när registret inrättas.

Jag skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhets— skatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som gäller för den statliga statistiken. I kapitel 7 ges en sammanfattning av SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn av Genomförandekommittén, vars analyser och slutsatser presenteras i väsentliga delar. Enligt Genomförandekom- mittens mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del av systemet SOS.

Det noteras vidare att SCB, för att kunna fullgöra sin databasservice även i framtiden, i viss utsträckning är beroende av att få uppgifter även från övriga statistikansvariga myndigheter. Att registren i analys- databaserna, i den mån de innehåller känslig personinformation, hamnar under den reglering som är avsedd för övriga statistikregister, får dock anses tillräckligt. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag alltså inte erforderlig för att uppnå ett gott integritetsskydd.

För att bl.a. åstadkomma att de centrala databaserna vid SCB erhåller de uppgifter som behövs, föreslår jag dock en ändring i Statistiksekretessen på så sätt att ett utlämnande skall kunna ske, förutom som i dag för forskning, även för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen av SOS—systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmateri- al för databasservicen.

Hos användare av mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet av de uppgifter som används bl.a. för att ta fram olika

12

sou 1994:65 Sammanfattning

modeller och som handläggare och utredare i regeringskansliet behöver ha direkt tillgång till. I det lagrum i sekretesslagen som reglerar Statistiksekretessen, 9 kap. 4 5, finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 & sekretessförordningen (1980:657) och förordnat att sekretess gäller för sådana uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrätt— ningar. Enligt min mening är detta en frarnkomlig väg att förstärka skyddet för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata som används för simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna identifieras. Jag föreslår därför att regeringskansliets modell- simulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförord- ningen jämställs med ”annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet”.

Slutligen ges i kapitel 8 en författningskommentar dels till förslaget till registerlagen, dels till ändringsförslaget i sekretesslagen.

13

mmm-111 mm;

mimimnrmmwlmwmwm 131111 Wannabe-- amwwm. 1.1-111111 M— 53.11111111111111111111151111111 35611 mamma. maa-111 .e. m.., 91 .aWWWnnm -mu11henmmawalaw War ww www &%%me mm;? %! (13.11. 1 1» Win-WH Emmas murarna-nanm» . -—'—.—-—'»- 1 1

Wahman-iam 1 1- -. ma .... 111111111111111111111 111111» Mill.”. nama??? cw

_' emm WW ” 113311 " WW” 11.111 amn ”fm 1 111111 1. 11. 11111. 111111 a :=

R'J- ilwi c.a-11 fört—si! "11 Brali-' reåiräw "14 lilltån? few änkeman 111.111. mama? mammanmmwm 1115.th "nu Matsal!!! :(1. Mini ..111-11 11 111.1'3-1111- »nmpirtwra'hu nämna,—MJ, ue mink! lirat ans nen—":| . ".11511.1r11_g_1'1d1 samanhang 111111 gälller liir den 1111-11-31 31.11...” i 1.1,11'111115 :1 ger -11 '.;- manlfatinäng ::... Si'Y:,11'e1kwni'-Fa 111 -.| '. 511. 11.9 ..:1...ll-.11:|. 1.1-11111=.-_1' ut'-samhet har man förut. 11 Ur even.» .1 1j-.1111-1.11--11n1=u11r.zn11=u11 111111 an.-111111 11511 513115ng postats-11111 i f.ö-111315. 113.111 411,31- alu-n' mförrmdr'lum- mindra maning 911.111 111131 -.1id.1p_.,1,tl- W hW'WMdMöMWW ingå som en magnum, in Jaya. w...-: S-J' .

, 213.911111111111111111111115133. 115511 madame” 1111 mina-111511 111111 'Evunl Emma;, 111141 .u'..- .-1_ 1.:l..,r1l, .,. 111 :emtrda 11,1- 1115 & uppg-1119

v0'1md1'f'fiaa W&W? 13,51; 1,1 1 1 galan-111111: 1.1.1W11111i3111111113 mh 11.11.1113... ha "'tt' 3:10. dr,-n; 314111; 111151. u- .1 rit.-111.111.» mhn: 'kregla;

.1." 1'11

11711 är... 1

, 111111- "111.1111111'111 renarna-lg;

mansnamn.... 11.153..- 1511: ' ll” Wifi...

mmm-11 111111 mir-m Nm malmmidwgimrle-rrI-Mmmmw

immunawmmmmwumwm Madonnan-tarm WMI-11.1 Mr 111.111 mm 1.1-1.11

sou 1994:65 Författningsförslag

F örfattningsförslag

1 Förslag till lag (1995:000) om personregister för officiell statistik

Inledande bestämmelser

1 5 I denna lag avses med

personregister: personregister i datalagens (1973 :289) mening, omciell statistik: officiell statistik enligt lagen (19922889) om den officiella statisti- ken, statistikansvarig myndighet: myndighet som enligt vad regeringen föreskriver är ansvarig för officiell statistik enligt lagen om den officiella statistiken.

2 & Denna lag tillämpas på personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik.

Regeringen beslutar genom förordning föreskrifter om ändamålet för och innehållet i ett register enligt första stycket, liksom föreskrifter för förande av registret som inte regleras genom denna lag.

Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela föreskrifter med stöd av 6 a 5 och 18 & datalagen.

3 & En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndig- hetens handläggning av övriga ärenden.

Registeransvar m.m.

4 5 En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen (1990:782) för ett register enligt 2 5.

15

Författningsjörslag sou 1994:65

Insamling av uppgifter

5 5 I de fall uppgifter inhämtas direkt från den som avses bli registrerad, skall denne skriftligen upplysas om

1. den statistikansvariga myndighetens namn och adress,

2. registrets ändamål och innehåll,

3. vilka uppgifter som skall bearbetas med hjälp av automatisk databehandling,

4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är,

5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik,

6. hur länge myndigheten planerar att föra registret,

7. innebörd och omfattning av sekretesskyddet,

8. registrerads rätt att enligt 10 & datalagen få utdrag ur registret samt

9. huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk. Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.

6 5 Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål som avses i 2 &, gäller dessa bestämmelser.

7 5 En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen föreskriver, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som förs av en annan myndighet.

Uppgiftsskyldighet

8 & Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.

Registerinnehåll

9 5 I ett register enligt 2 5 får inte registreras andra personuppgifter än sådana som hämtats in med stöd av 5 — 7 55.

16

sou 1994:65 Författningvörslag

Övriga bestämmelser

10 & Enskild persons identitet får inte avslöjas i statistiska redovis- ningar.

11 5 En personuppgift i ett register enligt 2 5 första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 5 andra stycket.

Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva att register- uppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter som avses i 4 & datalagen får bevaras endast om de är av synnerligt värde för forskningen.

Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

17

Författningsförslag

SOU 1994:65

2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 & sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Sekretess gäller i sådan sär- skild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar under- sökning, som utförs av myndig- het, för uppgift som avser en- skilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Upp- gift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, som inte genom namn, annan identi- tetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. .

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio är, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

18

45

Föreslagen lydelse

Sekretess gäller i sådan sär- skild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar under— sökning, som utförs av myndig- het, för uppgift som avser en— skilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Upp- gift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteck- ning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock läm— nas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio är, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

SOU 1994:65

1 Inledning

1. 1 Direktiven

Mina direktiv (dir. 19922110) innefattar uppdrag att granska ett antal frågor med anknytning till integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken.

Frågorna har aktualiserats på olika sätt, främst i anledning av riksdagens principbeslut om ändrad ansvarsfördelning och finansiering beträffande den officiella statistiken (prop. 1992/93:101, bet. FiU: 1992/93:7, rskr. 1992/93: 122).

Två huvudmoment kan urskiljas. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritetsskydd som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav överväga vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål.

För det andra skall jag analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Vid behov av ändringar skall förslag till sådana lämnas.

Jag skall vidare pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna.

I mitt uppdrag ingår slutligen att föreslå en rättslig reglering som till- fredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter inom ramen för det s.k. för- delningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som gäller för den statliga statistiken.

Direktiven bifogas i sin helhet som bilaga 1. Arbetet inleddes i mars 1993 och har, mot bakgrund av vad som anförts i direktiven, kommit att indelas i två etapper.

19

Inledning sou 1994:65

1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet

I den inledande etappen som redovisades i september 1993 genom delbetänkandet (SOU 1993283) Statistik och integritet, del 1 - skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m., har jag utfört en rättslig analys av principerna för och konsekvenserna av ett delegerat statistikansvar. Jag har vidare kartlagt det ”skydd” i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken och presenterat principer kring ett förslag till registerlag för statistikregister, dock utan förslag till författningstext. Slutligen har jag tagit upp vissa frågor kring regeringskansliets användning av mikrodata för modellsimuleringar.

I den andra och avslutande etappen har jag mer i detalj utvärderat innebörden i och olika rättsliga konsekvenser av det delegerade statistikansvaret. I denna del har samråd hållits med en rad myndig— heter som föreslagits bli statistikansvariga. Jag har i anslutning härtill också slutfört mitt arbete med den tidigare berörda registerlagen. Ett författningsförslag presenteras i slutbetänkandet tillsammans med synpunkter på hur en kompletterande registerförordning bör utformas. Dessa två författningar avses tillsammans styra framställningen av den officiella statistiken i den nya ansvarsordningen och skapa ett säkert skydd för uppgifter om den enskilde.

Jag har vidare granskat olika principer för bevarande och gallring av uppgifter i personregister liksom de regler som gäller på området. Mot bakgrund härav anser jag att bevarande och gallring av uppgifter i personregister för framställning av officiell statistik bör regleras i registerlagen. Jag har slutligen granskat vissa frågor med anknytning till SCB:s databaser. I samband härmed har analysen slutförts av de integritetsfrågor som uppkommit vid regeringskansliets användning av avidentifierade s.k. mikrodata för bl.a. konsekvensanalyser.

I utredningsarbetets andra etapp har samråd hållits med Arbetar- skyddsstyrelsen (ASS), Fiskeriverket, Forskningsrådsnämnden (FRN), Konjunkturinstitutet (KI), NUTEK, Riksrevisionsverket (RRV), Soci- alstyrelsen (808), Statens naturvårdsverk (SNV), Statens skolverk och Verket för högskoleservice (VHS). Synpunkter har inhämtas från Brottsförebyggande rådet (BRÅ).

Samråd har vidare hållits med Genomförandekommittén (Fi 1993:05), Personnummerutredningen (Ju 1993:01), Socialtjänst- kommittén (S 1991:07) och Hälsodatakommittén (S 1993:12).

20

SOU 1994:65

2 Statistik och integritet m.m.

2.1 Utredningens tidigare ställningstaganden

Allmänna utgångspunkter

1990 års statistikutredning föreslog i sitt betänkande (SOU 1992:48) Effektivare statistikstyrning (s. 127 - 128) att ansvaret för detaljstyr- ningen av den statliga statistiken så långt det var lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändama av statistiken. Vidare föreslogs att all statistikproduktion vid SCB skulle uppdragsfinansieras med departement eller myndigheter som beställare. Endast då det inte kunde finnas någon lämplig myndighet som beställare, borde be- ställaransvaret läggas på ett departement. För statistik som inte på något entydigt sätt kunde hänföras till ett departementsområde borde beställaransvaret läggas på Finansdepartementet.

I prop. 1992/93:101 om den statliga statistikens finansiering och samordning anförde föredragande departementschef (s. 3) att hon funnit starka skäl för att inte delegera ansvaret för eller avgiftsfinan- siera all statistik. Samtidigt framhöll hon att staten i första hand borde engageras i sådan statistik som är av grundläggande betydelse och där allmänintresset är stort. Departementschefen föreslog mot den bakgrunden att SCB skulle få ansvar för sådan statistik som griper över flera områden, som inte har någon naturlig myndighetsanknyt- ning eller där förtroendet för statistiken påtagligt gagnas av detta. Ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sektorsområden eller med en huvudanvändare föreslogs fördelat så långt som möjligt till myndigheter med finansiering genom anslag hos berörda myndigheter. Samma ansvarsförhållande föreslogs gälla beträffande övrig statistik och statistiska tjänster, som dock skulle finansieras av beställaren. I propositionen betonades särskilt att den officiella statistiken inte skulle komma att omfatta all den statliga statistik som då producerades. Användarna förutsattes styra framställningen av statlig statistik som inte klassificeras som officiell statistik och att ordna finansieringen av densamma. En tillämpningsförordning utlovades under hösten 1992 och kom sedermera i form av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken.

21

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Departementschefen framhöll samtidigt vikten av att få de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksamhet allsidigt genomlysta och fastställda. I detta sammanhang ansågs särskilt integritetsskyddet böra beaktas, liksom forskningens behov av statistik. Dessa rättsliga frågor ansåg departementschefen böra utredas i särskild ordning och de kom att utgöra en central del av direktiven för mitt utredningsuppdrag.

Riksdagen har beslutat godkänna de principer för ansvarsfördelning och finansiering mellan SCB och övriga myndigheter som förordats i prop. 1992/93:101, (bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/932122).

Genomförandekommittén

Kommittén om genomförande av ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (Genomförandekommittén) har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik som skall styras av myndigheter och att precisera omfattningen av det ansvaret. Det har vidare varit en uppgift för kommittén att göra en precisering av innehållet i begreppet officiell statistik (dir. 1993z9).

Kommittén har lämnat två rapporter; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande (SOU 1994:1) Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser ges i kapitel 3.

Betydelse och användning av vissa begrepp

I mitt delbetänkande har jag tagit upp några begrepp jag ansett borde granskas närmare.

Först och främst har användningen av begreppet statistik inte på något sätt varit given eller självklar. Det står numera klart att begreppet förekommer i två icke synonyma betydelser. Den första avser att beteckna någon form av kvantitativa sammanställningar av observationer som kan hänföras till tillstånd eller skeende. Den andra avser att beteckna den vetenskap och de metoder som används för framställningen härav. I 1990 års statistikutrednings betänkande (SOU 1992:48) Effektivare statistikstyrning framhålls särskilt (s. 23) att utredningen använder begreppet statistik i samma betydelse som 1979 års statistikutredning, nämligen som ”beteckning för numeriska sammanställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd”.

Jag har stannat för att ansluta mig till denna analys av begreppet

22

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

statistik.

Det bör noteras att även Genomförandekommittén tar upp an- vändningen av begreppet statistik och dess betydelse i sitt betänkande (SOU 1994:1, s. 23). Kommittén framhåller särskilt att man med begreppet statistik avser ”numeriska sammanställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd”. Med statistik avser Genomförandekommittén även "data i statistik- register från vilka uttag kan göras”.

Det föreligger således inte några skiljaktigheter av betydelse i tolkningen av statistikbegreppet. Begreppet används för övrigt också i lagen om den officiella statistiken.

Jag har vidare pekat på den skiljelinje av stor betydelse i den statliga statistiken som går mellan å ena sidan ojiciell statistik och å andra sidan s.k. övrig statistik. Förändringarna i statistikansvaret avser huvudsakligen den förstnämnda. Departementschefen har i tidigare nämnda prop. 1992/93:101 (s. 3) också framhållit att användarna själva styr framställningen av statlig statistik som inte klassificeras som officiell statistik.

1990 års statistikutredning utförde vidare en grundlig analys av begreppet basstatistik. Departementschefen hävdade dock i nyssnämn- da proposition (s. 4) att begreppet basstatistik enligt hennes bedömning sammanfaller med officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken.

Sådan statistik som framställs vid myndigheter men som inte klassificeras som officiell statistik benämnde departementschefen (s. 3) övrig statistik. Häri torde i stor omfattning en speciell kategori statistik ingå. Den kan sägas ha till främsta syfte att utgöra en del av en informationsprocess för styrning av verksamheter innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och värdering. Den kallas ofta driftsstatistik men fler beteckningar förekommer såsom uppföljnings- statistik, verksamhetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell statistik. Den tas fram för att ge information av mera internt intresse vid myndigheter och om mera snävt avgränsade verksamheter. Statistik av detta slag framställs vid i stort sett samtliga statliga och kommunala myndigheter.

Personlig integritet och integritetsintrång m.m. I delbetänkandet betonade jag att svensk rätt saknar en legal definition av begreppet personlig integritet.

Det förekommer åtskilliga teorier kring betydelsen av (personlig) integritet, som ofta förklaras med ”självständig och oberoende". I

23

Statistik och integritet m.m. sou [994:65

delbetänkandet redogjorde jag allmänt för några av dessa teorier. Ingen av dem kan göra anspråk på att vara allmänt accepterad.

Ytterst bör exempelvis enligt Hiselius mening (SCB:s statistikverk- samhet och gällande rätt, IRI-rapport 199027, Stockholm 1990, s. 70- 71) ”individens subjektiva åsikt vara av avgörande betydelse”.

Man bör dock samtidigt ha klart för sig att denna individens åsikt - i likhet med andra företeelser i samhället - förändras med tiden. För egen del har jag någon gång indirekt definierat begreppet sålunda att ”integritetsintrång” sker ”när någon - fysisk eller juridisk person - använder personuppgift om mig mot min vilja eller utan min vetskap till något oavsett om det är till min fördel, nackdel eller saknar betydelse för mig”. En sådan definition för självfallet för långt men dess förtjänst är att den kan tjäna som grund för alla de undantag från fullständig integritet som behöver göras i ett samhälle. Statistik för samhällsnyttiga ändamål kan, även när den görs med hjälp av uppgifter ursprungligen insamlade för helt andra ändamål, självklart vara ett sådant undantag.

Behovet av skydd för ”juridiska personers integritet” aktualiseras emellanåt i den allmänna debatten. Många av de skäl som kan anföras som motiv för att skydda den personliga integriteten kan också hävdas beträffande behovet att skydda företagets integritet. Lika svårt som att generellt bestämma innehållet i begreppet personlig integritet torde det vara att definiera ett företagsintegritetsbegrepp. Det bör framhållas att 1 kap. 2 & tredje stycket regeringsformen (RF) endast värnar om den enskildes privatliv och familjeliv och att datalagen (19731289), till skillnad mot vad som gäller i t.ex. Danmark och Norge, endast är tillämplig på personuppgifter. Det kan å andra sidan invändas att den s.k. Statistiksekretessen i 9 kap. 4 & sekretesslagen skyddar uppgift som ”avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde”, dvs. inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnumer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan hänföras till en viss enskild. Till enskild räknas ju här såväl fysisk som juridisk person.

Regleringen av skyddet för vad som i allmänna ordalag kan kallas personlig integritet sker genom ett flertal olika bestämmelser av skiftande valör.

Den 1 januari 1989 utökades den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF med en grundregel i 3 5 andra stycket om skydd för den enskildes personliga integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Grundlagsskyddet är emellertid inte absolut utan gränserna skall närmare anges i lag.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens prop. 1987/88:57 om

24

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

grundlagsfäst integritetsskydd, ställde sig riksdagens konstitutions- utskott (bet. KU l987/88:19 s. 3) bakom vissa uttalanden i pro— positionen. Dessa gällde dels att den personliga integriteten inte kunnat ges en närmare definition som ett rättsligt begrepp, dels att den mycket väl kan ha olika innebörd vid skilda tidpunkter och för- hållanden. Detsamma ansågs gälla det rekvisit beträffande otillbörligt intrång i personlig integritet som används i datalagen.

Den enskildes fredade sfär är av uppenbara skäl inte helt okränkbar. Tveklöst har denna sfär krympt under senare decennier - trots datalagen, registerlagar och andra skyddsåtgärder. Exempelvis har, genom ändring i sekretesslagen (1980:100), sekretesskyddet för statistikuppgifter förlängts från 20 till 70 år. Trots att det inte finns något uttryckligt förbud mot att gallra sekretessbelagda uppgifter, innebär detta att uppgifterna kan komma att sparas under längre tid. Därmed kommer mängden av personinformation och den tidsrymd under vilken den bevaras dramatiskt att förändras - till nackdel för den personliga integriteten. Den personliga sfären hotas i och för sig även av annan teknik än ADB, exempelvis DNA-tekniken.

I det moderna samhället måste självfallet undantag kunna göras från en huvudregel om integritetsskydd. Intrång i den personliga in- tegriteten måste därför i viss utsträckning tillåtas om andra jämbördiga eller stundom viktigare intressen så påkallar, vilket också kan vara i den registrerades eget intresse. Den oenighet som i dag råder om in- tegritetsskyddets omfattning torde främst röra vilka undantag som skall kunna göras till följd av sådana allmänt övergripande intressen. Denna fråga kan i sin tur inte besvaras utan att hänsyn också tas till ex- empelvis arten och mängden av de uppgifter som skall registreras och i vilka sammanhang de är tänkta att förekomma.

Av stor betydelse för den enskildes integritetsskydd är i vilken utsträckning de personuppgifter som registreras med stöd av ADB också bevaras sedan det primära ändamålet - det för vilket de samlats in - är uppfyllt. Detta kan enkelt förklaras med att uppgifter som inte längre finns registrerade av naturliga skäl inte heller kan användas, vare sig till fördel eller till nackdel för den enskilde. Detta gäller helt oavsett vilken uppfattning man kan ha i fråga om integritetsskyddet och dess omfattning eller vilka sekundära behjärtansvärda ändamål för uppgifternas bevarande som förr eller senare må dyka upp. Tryck— frihetsförordningens (TF) och arkivlagens regler innebär att allmänna handlingar som huvudregel skall bevaras. Orsakerna härtill är många. Insynen, rättssäkerheten samt forskningens och kulturens behov är några mycket tungt vägande skäl. De utan tvekan starkaste rösterna för ett bevarande kommer dock från forskarhåll. Från deras ut— gångspunkt är all gallring — även av integritetsskäl - ett undantag.

25

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

lntegritetsskyddsintresset talar motsatsvis och i konsekvens med vad som ovan sägs för gallring som huvudregel när det primära ändamålet är uppfyllt. Bevarande blir i det sammanhanget ett undantag.

Självfallet förutsätter varje form av undantag att man har bestämt sig för en utgångspunkt från vilken undantag är möjliga. Med hänsyn till direktiven och till vad som nyss sagts är det naturligt för mig att ta integritetsskyddet som utgångspunkt. Detta gäller bara val av utgångspunkt och utesluter naturligvis inte att uppgifter i registren kan bevaras. Detta efter en noggrann vägning mellan olika intressen som trots allt måste göras så snart undantag från huvudregeln aktualiseras. Jag återkommer till detta i kapitel 6.

Det bör slutligen inflikas att ett personregister kan behöva skyddas mot andra faror än obehörig åtkomst t.ex. avbrott i produktionen, otjänlig datakvalitet, ”virus”, spridning av affärshemligheter eller otillåtna ändringar i bokföring eller andra viktigare dokument osv. Listan kan göras längre. Det faktiska skyddsbehovet kan därför vara större än vad som krävs från enbart integritetssynpunkt.

2.1.1 Skydd för uppgifter vid statistikframställning

I delbetänkandet har ett kapitel med ovan angivna rubrik ägnats åt en genomgång av skyddet i vid bemärkelse för uppgifterna till den statliga statistiken.

Uppgiftsskyddet hos SCB

Det skydd som hos SCB kringgärdar primäruppgifterna till den statliga statistiken anses vara mycket gott. SCB använder dataskyddet som ett samlat begrepp för de regler samt fysiska/tekniska arrangemang och åtgärder som syftar till att skapa och vidmakthålla ett starkt skydd för de uppgifter som används vid centralbyråns statistikframställning. Reglerna består dels av lagar och andra författningar som är tillämp- liga i SCB:s verksamhet, dels av interna förskrifter som berör säkerheten. På författningsområdet är främst sekretesslagen, datalagen och lagen om den officiella statistiken av intresse.

26

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

Statistiksekretessen

Den s.k. Statistiksekretessen regleras i 9 kap. 4 $ sekretsslagen. Sekretess gäller för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning som utförs av myndighet.

Regeringen har med stöd av den senare bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 5 sekretessförordningen (1980:657). Sekretess har på denna grund föreskrivits i en rad av myndigheter utförda undersökningar.

Genom sekretessens konstruktion skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på enskilda utan även uppgifter som över huvud taget går att hänföra till en viss enskild. Detta oavsett om uppgifterna hämtats direkt från enskilda eller från en myndighet och oavsett vilket det ursprungliga syftet med insamlandet varit. Är således uppgiften offentlig hos den myndighet varifrån den inhämtas, blir den likväl hemlig hos statistik-

myndigheten. Den som vill ta del av uppgiften får vända sig till en myndighet där den är offentlig.

Den första Statistiksekretessen tillkom år 1908 och utformades då som ett tillägg till 2 5 4 mom. då gällande tryckfrihetsförordning, vari undantag från offentlighetsprincipen återfanns. Skyddet omfattade ekonomiska uppgifter och regeln var enligt motiven framtvingad av att vissa näringsidkare vägrat lämna uppgifter till den officiella statistiken. Ett motivuttalande tyder på att hänsynen till statistikkvaliteten ansågs väga tungt. Ändamålet var att offentliggöra resultaten och genom att införa sekretesskydd skulle man kunna bringa ett större och pålitligare material till allmänheten. Statistiksekretessen har genom tiderna ansetts behövlig, inte minst av det skälet att statistikkvaliteten så uppenbart är beroende av att sekretess kan utlovas uppgiftslämnarna (jfr bl.a. SOU 1975:22 s. 234 ff). Den enskilde har inte något eget intresse av att lämna uppgifter för statistik, eftersom uppgiftslämnandet inte är förknippat med några direkta fördelar för denne. Syftet med och resultatet av uppgiftslämnarens bidrag är allmännyttigt och avsikten är att den enskildes uppgifter inte skall kunna urskiljas. Förtroendet hos allmänheten är alltså ett oundgängligt villkor för verksamheten.

Sekretessen gäller som redan sagts för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och utlämnande av dessa uppgifter efter någon form av skadeprövning kan som huvudregel inte ske. Detta har medfört att Statistiksekretessen kommit att benämnas ”absolut sekretess”, trots att huvudregeln är försedd med undantag.

27

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Det finns sålunda fem undantag från huvudregeln. Dessa avser 1. uppgifter i företagsregister (exempelvis uppgifter i det centrala företagsregistret),

2. uppgifter som avser avliden (uttag skall möjliggöras av uppgifter ur intyg om dödsorsak - som bara funnits vid SCB - till enskilda för annat ändamål än forskning),

3. uppgifter som behävsförforskningsändamdl (det finns behov av att kunna genombryta sekretessen för vissa särskilda fall såsom för forskning om yrkessjukdomar - som framgår på annan plats i betänkandet föreslår jag en ändring i bestämmelsen så att detta undantag skall avse även uppgifter för statistikändamål),

4. uppgifter som avser personal- och lönestatistik (skall göra det möjligt för personalorganisationer att använda sådana uppgifter vid lokala avtalsförhandlingar) och 5 . uppgifter som inte genom namn m.m. är direla hänförliga till den enskilde (undantaget har tillkommit på grund av behovet av detaljerad statistik).

För undantagen gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. Statistiksekretessen förutsätter emellertid att det finns en särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik. Av motiven (prop. 1979/8012, Del A, s. 263) framgår att sekretessen har knutits till främst uppgift i myndighets särskilda verksamhet för att framställa statistik. Statistik kan ju framställas för att användas som underlag för beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksamhet som avses. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Skälet härför är att skilja hanteringen av statistiska uppgifter från myndighetens handläggning av vanliga ärenden för vilken särskilda sekretessöverväganden gjorts och i förekommande fall föranlett regler i sekretesslagen.

Det saknas regler för hur en sådan särskild verksamhet skall se ut eller vara organiserad och en bedömning får göras i varje enskilt fall. I prop. 1981/82:186 med förslag till ändringar i sekretesslagen m.m. framhåller föredragande departementschefen (s. 40) att den statistik- produktion som SCB bedriver visserligen är typisk för sådan verksam- het men att motsvarande framställning av statistik också förekommer hos andra myndigheter. Förutsättningarna för statistiksekretess, fortsätter departementschefen, är att statistikframställningen sker utan anknytning till något särskilt ärende och att verksamheten är organise- rad som en egen enhet eller liknande. Han syftar tillbaka på vad som sagts i nyssnämnda proposition (prop. 1979/8022, Del A, s. 263). Vidare anser han - i anledning av en särskild framställning i frågan - att Stockholms kommuns utrednings- och statistikkontor torde uppfylla

28

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

förutsättningarna för en tillämpning av Statistiksekretessen. Detta torde också gälla för kommuner utan egen statistikenhet, men där verksam- heten med framställning av statistik ändå är avgränsad från annan verksamhet, i första hand sådan som avser enskilda ärenden.

Departementschefens uttalande bör enligt min mening tolkas så att förekomsten av en s.k. särskild verksamhet inte primärt avgörs utifrån sådana faktorer som den fysiska storleken av den aktuella enheten eller avdelningen vid myndigheten eller det antal personer som sysselsätts där, utan fastmer hur statistiken och uppgifterna till denna hanteras i förhållande till myndighetens verksamhet i övrigt. Avgörande för om bestämmelserna om statistiksekretess kan tillämpas blir med en sådan tolkning huruvida myndigheten har en särskild reglering, ordning eller organisation för framställning av statistik.

Jag föreslår längre fram i detta kapitel (s. 34) att de myndigheter som får statistikansvar skall särskilt avgränsa sin verksamhet för framställning av statistik.

Datalagen

I datalagen finns bestämmelser som skall iakttas av den som vill inrätta och föra ett personregister med hjälp av ADB. Syftet är att hindra att inrättande och förande av personregister medför otillbörligt intrång i den personliga integriteten.

Datainspektionen (DI) har till uppgift att se till att datalagens regler efterlevs. Inspektionen prövar också frågor om licens och tillstånd för personregister.

Datalagen, liksom det pågående reformarbetet med författningen, behandlas utförligt i kapitel 4.

Lagen om den oficiella statistiken Lagen om den officiella statistiken tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik. Den reglerar främst uppgiftsplikten för vissa enskilda och kommuner m.fl. gentemot det allmänna.

Säkerhetsskyddsfäreskrifter och säkerhetsnonner

Basen i det interna säkerhetsarbetet vid SCB utgörs av säkerhets— skyddsföreskrifter, utfärdade av SCB:s styrelse den 1 juli!-1978.

29

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Säkerhetschefen skall komplettera dessa med tillämpningsföreskrifter. SCB:s säkerhetsnormer innehåller sådana tillämpningsföreskrifter. Särskilda föreskrifter har utfärdats för användning av persondatorer inom SCB. Byrån anger som en grundförutsättning för säkerhets- arbetet att säkerhetsnivån anpassas till de hot och risker som kan bedömas föreligga mot statistikproduktionen och dess material. Samtidigt utbildas och motiveras personalen till att se säkerhets- frågoma som en naturlig och viktig del i det dagliga arbetet och att med gott omdöme anpassa arbetet till de givna situationerna.

SCB:s säkerhetsnormer består av regler med krav på säkerhetsnivån som är tvingande till sin karaktär, kompletterade med kommentarer. De senare är förklaringar och har formen av förtydliganden, ex- emplifieringar, förslag m.m. Dessa skall betraktas som en vägledning. Det material som normerna gäller för är omfattande och förekommer på många ställen under produktionsprocessen. Reglerna har därför givits en förhållandevis generell utformning. Kommentarerna anger däremot förslag till hur regeln lämpligast efterlevs i vissa situationer eller förslag till viss åtgärd.

Etikregler och interna normer

Etikregler och interna normer har av SCB ansetts vara av stor betydelse som komplement till författningsregleringen. Det för- hållningssätt till statistiska primäruppgifter och till uppgiftslämnare som ingår som en del av den yrkesmässiga kulturen, är numera kodifierad i en etisk deklaration för statistiker som antagits av Internationella statistiska institutet (ISI) år 1985 . Den etiska deklaratio- nen har också antagits som SCB:s egen deklaration. SCB framhåller som ett viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftslämnarnas personliga integritet inte bara som något påtvingat genom tekniska och juridiska åtgärder utan som ett levande yrkesetiskt åtagande.

Några principer i ISI:s deklaration som tillhör gruppen 4 - Skyldig- heter gentemot undersökningsobjekt bör särskilt nämnas. Här gäller det skyddet för undersökningspersonernas intressen (4.4), att vid- makthålla sekretess för uppgifter (4.5) och att förhindra att identitets- data avslöjas (4.6). De sålunda uppräknade principerna har ett starkt inbördes samband och den sistnämnda principen kommenteras på följande sätt: Statistiker bör vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att deras data publiceras eller på annat sätt släpps ut i en sådan form att någon undersökningspersons identitet skulle kunna röjas eller gtssas.

30

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

Jag vill tillägga följande. För att statistikens kvalitet skall kunna hållas på en så hög nivå som möjligt krävs att de uppgifter som lämnas av enskilda är så verklighetsanknutna som möjligt. Det behöver knappast utvecklas att så snart den enskilde känner någon form av oro för spridning av de uppgifter om känsliga förhållanden som efterfrågas, det föreligger en uppenbar risk för att vederbörande lämnar uppgifter som inte återspeglar verkligheten. Detta talar för att uppgifter som är insamlade för statistik inte skall få användas för annat ändamål. Här finns också motivet till det starka sekretesskyddet för statistikuppgifter i sekretesslagen.

Behovet av ett starkt skydd för statistikuppgifterna utgör för övrigt, som jag redan framhållit, en utgångspunkt för mitt synsätt i detta utredningsuppdrag.

Uppgifter om försvaret eller rikets säkerhet

Myndigheter som har befattning med uppgift som angår totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt skall enligt säkerhetsskyddsförordningen (1981:421) vidta åtgärder för säkerhetsskydd inom sitt verksamhets- område. Skyddet skall tillförsäkra att innehållet i hemlig handling eller annan uppgift av betydelse för landets säkerhet inte kommer till obehörigs kännedom. Säkerhetsskyddet omfattar sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd. Säkerhetsskyddet vid resp. myndighet skall handhas av en ledande tjänsteman (säkerhetschef). Råd och föreskrifter om tekniska skyddsåtgärder lämnas av Riks— polisstyrelsen (RPS). I anslutning till säkerhetsskyddsförordningen har RPS och Överbefälhavaren meddelat Föreskrifter, anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av säkerhetsskyddsförordningen (FA SAK).

Arkivbestämmelser

I arkivlagen (1990:782) ges bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Bestämmelserna reglerar bl.a. arkivbildningen och dess syften, arkivvården, arkiv- myndigheterna och deras uppgifter samt frågor om gallring. Frågor om arkiv, bevarande och gallring behandlas i kapitel 6.

31

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Ansvarsf'rägor

Ansvarsfrågorna har i realiteten betydelse som en del av dataskyddet. Vid SCB betonas det individuella ansvaret för alla som är anställda eller på annat sätt knutna till byrån, exempelvis som uppdragstagare.

Formella utlämnandeärenden enligt reglerna om allmänna handlingar i TF och enligt sekretesslagens regler får enligt SCB:s arbetsordning beslutas av högre chefer vid SCB.

Med hänsyn till de många gånger grannlaga frågor som uppstår kring sekretess och SCB:s praxis i anslutning till sekretesslagens regler finns ett särskilt organ inom verket, dataskyddsrådet, som bereder dessa frågor. Förutom chefer för ämnesavdelningarna finns inom rådet juridisk expertis.

Uppgiftsskyddet ijämförelse med skyddet vid andra myndigheter

Samtal har förts dels med några myndigheter som redan tidigare tagit fram s.k. sektorsstatistik och som förfogar över stora mängder delvis integritetskänsliga individuppgifter, dels med ett antal av de myndig- heter som föreslagits få ett delegerat statistikansvar. Den bild som jag fått vid kontakter med dessa myndigheter får förutsättas vara i stort sett representativ för de myndigheter som i dag framställer statistik. En utvärdering av den information som inhämtats påvisar stora variationer i dataskyddet och dess utformning. Rent allmänt kan sägas att myndigheterna sätter stor tilltro till det skydd som ges genom bestämmelser i sekretesslagen och datalagen, liksom till lokala föreskrifter om datasäkerhet.

Den tidigare behandlade statistiksekretesseni 9 kap. 4 5 sekretess- lagen ger förvisso ett starkt skydd för uppgifter som tillhör en sådan avgränsad statistikverksamhet som fyller sekretesslagens krav. Kunska- perna om och tolkningen av dessa krav skiftar emellertid något och bestämmelserna om statistiksekretess förefaller över huvud taget inte att tillämpas i särskilt stor utsträckning utanför SCB. En förklaring till detta kan vara att en del av de register som används för statistikfram- ställning vid myndigheter bedömts ha huvudkaraktär av administrativa eller operationella register och att bestämmelserna om statistiksekretess därför inte ansetts tillämpliga. En annan förklaring kan vara att det på sina håll råder osäkerhet om avgränsningen av den särskilda verksam- heten.

I kapitel 8 i mitt delbetänkande har summariskt redogjorts för olika åtgärder som aktualiseras för att säkerställa skyddet för statistikupp- gifter. Som en möjlighet har angivits att någon form av utkast kan

32

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

utarbetas för hur de statistikansvariga myndigheterna bör hantera sitt nya ansvarsområde. Detta med särskild inriktning på de fall där myndigheten väljer att producera statistiken i egen regi. Jag har emellertid betonat ett annat alternativ, en registerlag för statistikregis- ter.

2. 1.2 Remissutfallet

Få av remissinstanserna har yttrat sig över den del av delbetänkandet som behandlar integritetsskyddet och skyddet för primäruppgifter.

Datainspelaionen betonar statistiksekretessens betydelse och understryker vikten av att myndigheterna organiserar sin statistikverk- samhet så att hanteringen av personuppgifter sker i särskilda verksam- hetsgrenar.

SCB anser att jag har gett en rättvisande beskrivning av skyddet vid byrån och att redovisningen av det rättsliga läget är korrekt. SCB anser det värdefullt att myndigheter som planerar att framställa statistiki egen regi uppmärksammas på vad som krävs i sekretesshän- seende beträffande organisationen av denna verksamhet. Eftersom SCB har lång erfarenhet av åtgärder för integritetsskydd framhålls att man kan vara behjälplig med råd i dessa avseenden. Detta kan ses som en del av SCB:s roll som samordnande organ för den statliga statistiken.

2.2 Överväganden och slutsatser

Som jag nyss berört, har i den sammanfattande delen i delbetänkandet presenterats två alternativa förslag till hur skyddet för de uppgifter som används för den statliga statistiken skall kunna säkerställas när ansvaret för en stor del av den officiella statistiken läggs ut till myndigheter utanför SCB. Utredningsarbetet har dock efter hand klarlagt att båda alternativen — om än i modifierad form - kommer att bli nödvändiga för att uppnå önskvärd nivå på hanteringen av statistikuppgifter i den nya ansvarsordningen. Problemet bör nämligen ses och angripas ur två vinklar. En gäller den mer generella säker- heten, den andra gäller säkerheten i mer specifika fall, dvs. vid respektive myndigheter.

33

2—14-0675

Statistik och integritet m.m. sou 1994:65

Den generella säkerheten

Till den generella säkerheten för statistikuppgifter måste först och främst Statistiksekretessen räknas. Att myndigheterna organiserar sin statistikverksamhet så att primäruppgifterna blir omfattade av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 & sekretesslagen är grundläggande. Som tidigare angivits medför detta ett gott skydd för uppgifterna.

Det krävs emellertid också en reglering av de i många fall in- tegritetskänsliga register som används vid statistikframställningen, oavsett om denna sker vid SCB eller vid andra statistikansvariga myndigheter. Här kommer den tidigare förespråkade registerlagen in i bilden, om än i något annorlunda form. Den kommer att bilda utgångspunkt för att lösa från integritetsskyddssynpunkt väsentliga frågor om uppgiftsinsamling, registerinnehåll, registeransvar, bevaran- de och gallring m.fl.

Hur registerlagen författningsmässigt bör utformas behandlas i kapitel 5.

Säkerheten på myndighetsnivå

De statistikansvariga myndigheterna uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett kvalificerat uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas fullt ut med generella regleringar. Framför allt måste en rad säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå.

De aktuella myndigheterna måste först och främst se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskrifter beträffande ADB i förhållande till de nya uppgifterna. Detta på grund av statistiksekretes- sen men även av allmänna hänsyn till det material som skall behandlas för framställning av officiell statistik. Om det förekommer användning av persondatorer, bör det utfärdas särskilda föreskrifter eller motsva- rande beträffande användningen av dessa. Detta med hänsyn till de särskilda risker som bearbetning på persondatorer, fristående och i nätverk innebär.

Här bör även framhållas att DI har gett ut en samling allmänna råd ”ADB-säkerhet för personregister”, som riktar sig till alla som lagrar personuppgifter på datamedium. De allmänna råden är inte bindande utan ger inspektionens syn på hur persondata bör skyddas. De ligger emellertid till grund för inspektionens föreskrifter om ADB-säkerhet som meddelas i samband med att tillstånd ges till nya personregister. De tillämpas också när inspektionen granskar befintliga personregister och kan då ges i form av direkta föreskrifter. Råden ersätter inte före-

34

sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.

skrifter som inspektionen tidigare meddelat. En sammanfattning av råden har givits i delbetänkandet.

Det är också viktigt att de statistikansvariga myndigheterna tillägnar sig de etiska regler som SCB anser vara av stor betydelse som komplettering till författningsregleringen. SCB framhåller ju som ett viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftsläm- narnas personliga integritet inte bara som något påtvingat utan som ett levande yrkesetiskt åtagande. Den etiska deklaration för statistiker som antagits av ISI år 1985 har ju också, som tidigare nämnts, antagits som SCB:s egen deklaration. Syftet med deklarationen anges vara att uppnå att den enskilde statistikerns moraliska bedömningar och beslut präglas av värderingar och erfarenheter som delas av yrkeskåren och inte motsatsvis påtvingats honom av denna. Jag har tidigare i detta kapitel tagit upp hur nära förknippat skyddet för statistikuppgifter - och därmed integritetsskyddet för uppgiftslämnare - är med kvaliteten på den produkt man framställer med hjälp av uppgifterna. Det kan rimligen inte heller vara främmande för någon av de myndigheter som blir aktuella för ansvar för officiell statistik att verka för att dessa yrkesetiska principer blir en hörnsten i arbetet med framställning av statistik.

I vad avser myndigheternas befattning med uppgifter som angår totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt skall åtgärder vidtas för Säkerhetsskyddet inom myndighetens verksamhetsområde. Här lämnar RPS råd.

SCB ser det för övrigt som en del av de framtida förvaltningsupp- gifterna att erbjuda bistånd i olika frågor till de statistikansvariga myndigheterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen, Statskontoret och Kammarkollegiet exempelvis, som torde vara skickade att på olika sätt lämna de ansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art.

35

WRWmmi-Päet Wäbm Wä'bi' (3550qu mot. Billda- nbtwinmedlab : mig vad nebär Wramwuwumwu. månggwmegqu . stumma». rånmisstmuäiämtfga gelatin.-= mf”. !? ivf?- wwmöwwnww Milka. —- .. ».- rum:-.se. %%]!qu 11' %;th .- . . ä....

materialist—Meningen '

amma mmfm

mmm _ Mapmate. m få.-pts tunä 3911ng .miåäéamnmm I.. mami-1: .. W

m bmw 911 en noalt] 1 ebnmmh'i mv sti anti malm! steel) nu till 5.11sz ifs mmm. lie—19310 161 11;le rti! tum till] t: minimaran! bem hindu i seum att ne. zild iaqiouhq M

Mat] "på nu Miglltfml- få 11131832 113111 urea miliana» han anamma! ..smurartgibmgm mirr. im i

mmm». W&W 15133ng . Wmnmhwåmw] ___.; _. ___.

lauliiinerm n 311113:de kan nätt-1 m... 11.4ch iu WMWMtuma ' _ 'a'" ' ' " "_ ___"b WH Dinh l' hound -"..'

_ Mammatuu'

D'- ":|-* "ml-atm ml plmånw. LEE-#"; i' .] ju:-; L,],f1'L'?" ;."'. ' ' iii- wanna.” hifi: ballt.-tung 'om uta 31.15.qu _aanjw, Ähtäiipcq. 119551... Was _mluluu fil: ....th 014”.me— kg., % åts—m. Dnm. sund! Maadi ...i.

ensuite, i.et' tmn beats.-nin... på .; 'FCQHFPW'. _iru'égi dr: och. i

. _|].'- ri,...r'iu'ijgt .

Wi?

mt ..;55]

, Dlnm'és'uim

(meller—Lyd till 3de. fö; lus knight-13161”. kalif]? (grn 3.113.— gama. ..- ru mwidy-Lål- ]. Lato Mäki; att Lillstlhlö g...; gill, ...,...Ww r..-..: å%_ Witr— ww mmm.

fästes” .Rädnn W&Wm

Qin.

SOU 1994:65

3 Delegerat statistikansvar och officiell statistik 3.1 Utredningens delbetänkande

I delbetänkandet förde jag en diskussion kring strukturer i det blivande statistikansvaret för att skapa underlag för en rättslig utvärdering. Detta med ledning av de linjer som lagts fram i 1990 års statistikutred- nings betänkande (SOU 1992:48) Effektivare statistikstyrning och i prop. 1992/93:101 om den statliga statistikens finansiering och samordning.

Jag framhöll att det ligger i sakens natur att ett ansvar för statistik med skyldighet att bl.a. samordna användarbehov inom en sektor är ett myndighetsansvar av sådan beskaffenhet att en reglering härav måste ske i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Av detta följer att myndigheten skall fullgöra sitt uppdrag på bästa tänkbara sätt och till lägsta möjliga kostnad. Allmänna regler för myndigheters upphandling bör gälla, vilket jag återkommer till senare. Jag noterade dock att någon reglering i enlighet med det föregående inte gjorts beträffande Skolverket. Det naturliga är sedan att myndig- heten - om inte någon annan myndighet särskilt anvisas som sam- arbetsorgan - antingen utnyttjar en befmtlig kompetens inom sin verksamhet för att fullgöra uppdraget eller bygger upp en sådan. Detta i all synnerhet om det handlar om ett uppdrag av viss varaktighet. Det kan emellertid i många fall ställa sig lämpligt att inhandla tjänster utifrån. Hela tiden gäller att åtgärderna utförs under respektive myndighets fulla ansvar och att myndigheten inte på något sätt kan ”avtala bort” sitt ansvar. Att detta kan åläggas en myndighet bygger dock på vissa förutsättningar. En väsentlig sådan är att myndigheten har eller får tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken och som kan förutsättas bli bearbetade via ADB. Jag har framhållit att den ansvariga myndigheten bör förfoga över dessa i TF:s mening. Som en naturlig följd härav bör myndigheten även ha ansvar för frågor om utlämnande m.m. enligt TF, registeransvar enligt datalagen samt arkivansvar enligt arkivlagen (1990:782).

Det är först och främst den ansvariga myndigheten som, efter samråd med andra användarmyndigheter m.fl., fattar beslut om statistikens omfattning och inriktning. Vidare förutsätts myndigheten på sikt väga kostnaderna för statistik mot andra kostnader i verksam-

37

Delegera: statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65

heten. En upphandling måste därför kunna ske till bästa villkor. Detta låter sig knappast göras om myndigheten skall behöva förhandla beträffande tillgång till behövliga primäruppgifter.

Somliga myndigheter saknar egen statistikkompetens och kan inledningsvis finna det lämpligast att fullgöra sin skyldighet genom att lägga ut statistikframställningen som ett uppdrag till SCB. Andra myndigheter, som kanske i dag förser SCB med primäruppgifter, kan finna det mer förenligt med sina intressen att anlita en annan pro- ducent eller att framställa statistiken helt i egen regi. Det senare torde ligga närmast till hands för myndigheter som redan nu har statistikpro- duktion. Som uppdragstagare kommer inte bara SCB m.fl. myndig- heter med gedigen statistikkompetens ifråga utan så småningom även aktörer i det privata näringslivet. I avsnittet 3.3.2 (s. 67) redogörs översiktligt för de regler som styr upphandlingsförfarandet.

Det är en helt annan sak att somliga myndigheter av olika skäl inte kommer att söka någon annan leverantör av statistik än SCB. Det får dock inte accepteras att myndigheten i avtal med SCB eller annan binder upp sig på sådant sätt beträffande t.ex. tillgång till primärupp- gifter eller rätt till programvara att andra alternativ av den orsaken ställer sig ekonomiskt mer kostsamma och därmed sämre.

3. 1. 1 Remissutfallet

Flera remissinstanser ställer sig tveksamma till de överväganden och slutsatser som framförs i delbetänkandet beträffande statistikansvaret och till detta anslutande frågor.

Justitiekanslern UK) delar min utgångspunkt att 2 kap. 3 & TF är grundläggande för frågan om förfogande Över uppgifter. Vilka praktiska och organisatoriska effekter detta kan få är dock något som enligt JK inte omedelbart framstår som klart. Frågan om vilken ställning SCB får i förhållande till beställarmyndigheten när det gäller den närmare tillämpningen av 2 kap. TF på materialet måste bedömas mot bakgrund av fler faktorer. En första fråga är, menar JK, vilket organ som rent faktiskt inhämtar grunduppgifterna från tredje man. Den andra frågan gäller uppdragets konkreta innehåll. Här pekar JK på sådana frågor som om SCB bara skall tekniskt bearbeta materialet eller också svara för analyser och program etc. Den tredje frågan rör i vilken rättslig status SCB organiseras i fråga om uppdragsverksam- heten, myndighet eller annan juridisk person. Betänkandet synes enligt JK bygga på förutsättningen att SCB:s uppdragsverksamhet skall, som en slags servicebyrå, vara ordnad i myndighetsform. Av detta följer enligt IK:s mening att de rättsliga frågor som tas upp i det särskilda

38

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och omciell statistik

yttrandet är mycket beaktansvärda. Frågorna bör enligt JKzs mening utredas ytterligare.

När det gäller frågan om registeransvar för myndigheterna resp. SCB delar DI min bedömning i så måtto att det bör eftersträvas att ansvaret ligger på myndigheten även i fall där SCB anlitas för att producera statistiken åt den statistikansvariga myndigheten. Emellertid kan av den nuvarande datalagen i vissa situationer — i avsaknad av annan lagreglering - följa ett för beställaren och SCB gemensamt registeransvar. Det torde gälla om SCB skall ha befogenhet att t.ex. bestämma om ett registers innehåll. SCB torde också bli ensam registeransvarig i fall där centralbyrån helt självständigt skall ansvara för en statistikframställning och för detta ändamål behöver inrätta ett s.k. uppdragsregister. I den avsedda registerlagen bör därför noggrant anges vad som skall gälla i fråga om beställarens resp. SCB:s befogenheter och förfoganderätt över registren så att det står klart var registeransvaret kommer att ligga. Principen bör vara ett odelat registeransvar för beställaren såsom ansvarig för den verksamhet för vilken statistiken produceras. Om inte detta uppnås förloras enligt DI fördelarna från integritetssynpunkt med en decentralisering av statistikverksamheten, vilket inte kan accepteras.

SCB framhåller inledningsvis att byrån enligt riksdag och regering skall ha en central roll i den statliga statistikverksamheten, vilket inte har beaktats. SCB är därför kritisk mot stora delar av övervägandena och menar att det lagts fram ett förslag som leder till att byråns roll reduceras till en servicebyrå åt de statistikansvariga myndigheterna. Jag har enligt SCB inte dragit korrekta slutsatser av min analys av förfoganderätt och registeransvar. SCB betonar att man, för att uppfylla kraven på att tillgängliggöra statistik byggd på olika statistis- ka grundmaterial, måste förfoga över de register varifrån statistik och mikrodata hämtas. Att framställa statistik är en verksamhet som innebär en serie av åtgärder som självständigt måste utföras genom inmatning av uppgifter i personregister, bearbetningar av dessa register och framtagande av utdata. Detta kan enligt SCB inte fullgöras med instruktioner från en myndighet som reducerar SCB:s roll till en servicebyrå, utan måste göras i en successiv process av verket med fullt förfogande över'de ingående materialen, inklusive förekommande personregister. SCB hävdar att frågan om vem som äger eller disponerar över statistiken är av grundläggande betydelse. SCB:s möjligheter att utveckla statistiken, utnyttja registrens informations- möjlighet och ställa det statistiska materialet till användarnas för— fogande är helt beroende på om SCB äger sina register, dvs. är registeransvarig för dem. Särskilt bör här uppmärksammas forsk- ningens ofta stora krav på statistisk information. Det gäller både

39

Delegerat statistikansvar och ojj'iciell statistik sou 1994:65

mängden av statistik och speciella kombinationer av uppgifter som bara kan tillgodoses genom inhämtning och sammanställning av uppgifter från olika statistikkällor. SCB har i dag en konstruktion som gör verket speciellt lämpligt för att tillgodose sådana behov.

Vidare har SCB ålagts att verka för att statistiken överlag görs mer tillgänglig. Det innebär att, förutom forskningens behov, även övriga användares behov av statistik skall kunna bättre tillgodoses. I de projekt vid SCB som arbetar med dessa frågor har man tydligt erfarit att det är just kombinationer av data från olika register som är värdefulla. Detta gäller även långa, jämförbara tidsserier för sådana kombinerade data. Mina förslag, hävdar SCB, innebär att denna ordning inte kan åstadkommas på avsett sätt eftersom förslaget skulle innebära att både sekretesslagen och datalagen skall tillämpas vid varje tillfälle som ett personregister skall bearbetas med ett annat register. Vidare måste samtliga berörda beställarmyndigheter även formellt godkänna sådana bearbetningar. Lika lite som några rättsliga hinder har anförts mot att SCB alltjämt skall kunna vara registeransvarig för de register som kommer att användas, lika lite har några fördelar anförts för den föreslagna förändringen. SCB framhåller att en myndighets ansvar kan utövas fullt ut utan att registeransvaret måste tillkomma myndigheten. SCB hänvisar därvid till innehållet i det särskilda yttrande som bifogats delbetänkandet. Registeransvaret för de register som upprättats av SCB för att fullgöra den anslagsverksam— het som nu i delar föreslås bli överflyttad till beställarmyndigheter har hittills självklart legat hos SCB. Men SCB har också varit registeran- svarig för de register som bildats i anledning av de uppdrag verket fullgjort. Samtliga de kriterier som konstituerar registeransvar pekar entydigt ut SCB; primärmaterial som inkommer till SCB blir allmänna handlingar enligt TF, vilket också medför arkivansvar, överföring till ADB-medium handhas av SCB, kontroll och rättning görs av SCB, tabellayouter skrivs av SCB, utdata produceras av SCB, inklusive registerutdrag enligt 10 & datalagen. Till detta kommer de olika åtgärder som vidtas för att tillämpa internationella standarder och inte minst den stegvisa ansats som "måste tillämpas i statistiskt metodhän- seende. SCB förfogar således över registren i sin verksamhet för att fullföra beställarens uppdrag. Det är för verket självklart att personre- gistren i SCB:s statistikproduktion - oavsett vem som är beställare av produkten - är det verktyg som SCB ansvarar för i sin verksamhet.

SCB poängterar att det synsätt som regeringen givit uttryck för ifråga om den förändrade ansvarsfördelningen kan fullgöras på bästa sätt om uppdrag från beställarmyndigheten i framtiden formellt och reellt sker med den utgångspunkten att SCB skall vara registeransvarig för förekommande register för att kunna hålla data från olika register

40

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

tillgängliga. SCB vill betona att ett sådant förhållande inte innebär några restriktioner för beställarmyndigheterna att få ett avgörande inflytande över den statistikframställning som uppdraget avser. SCB pekar på tre, som man vill uttrycka det, besvärande omständigheter, som hävdas bli följden av att man följer min uppfattning. För det första kommer den beställaransvariges register inte att kunna komplet- teras med uppgifter från andra register. Detta hindras av statistiksekre— tessen i 9 kap 4 & sekretesslagen. För det andra innebär dessa legalt vattentäta skott att beställarmyndighetens material inte kan omfattas av den bredare satsning på att göra kombinationer av data tillgängliga som ligger i kravet på ökad tillgänglighet. För det tredje blir det svårt att leva upp till de åtaganden som Sverige gjort på statistikområdet inom ramen för EES-avtalet.

SCB påminner slutligen om att registeransvaret är en komponent i rättsligt avseende. Även ansvar enligt TF och enligt arkivlagen hör hit. Reglerna i dessa författningar kommer att ge effekter i min modell som också talar för den lösning som verket förespråkar.

Genomförandekommittén anser att de myndigheter som förslås bli beställaransvariga för officiell statistik skall kunna styra och kontrolle- ra produktionen av den statistik de fått ansvaret för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut beställningen till någon annan (SCB, annan myndighet eller servicebyrå). Kommittén delar inte bedömningen att beställar- myndigheten nödvändigtvis måste bli registeransvarig för de register som kan behövas för produktionen av den officiella statistiken. Man kan inte utesluta att en myndighet kan behöva utnyttja uppgifter i register hos andra myndigheter, t.ex. de centrala databaser som SCB kommer att ha, för att producera sin statistik. Det är i princip också tänkbart att flera beställarmyndigheter gemensamt finansierar ett register som används för vars och ens statistikproduktion.

Även" 1 det fall då ett register entydigt kan härledas till en beställar- myndighet, torde det faktum att beställarmyndigheten alltid skall vara registeransvarig leda till behov av utökade administrativa rutiner vid beställningar som kräver samkörningar mellan olika register. Genom- förandekommittén bedömer att sådana förfaranden kommer att bli krångligare och mer tidskrävande, i vart fall övergångsvis, än nuvarande rutiner vid SCB. Utformningen av en generell statistikregis— terlag skulle dock eventuellt kunna påverka dessa förfaranden. Kommittén betonar att frågan om registeransvaret inte får försvåra förutsättningarna för rationell och kostnadseffektiv produktion av den officiella statistiken. Kommittén ifrågasätter slutligen min tolkning av reglerna i TF.

41

Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou l994:65

Skolverket tolkar ansvaret för officiell statistik som ett system där beställarmyndigheten tar ansvar för helheten i informationssystemet, dvs innehållet i informationssystemet presenterat som föreskrifter för uppgiftslämnare, statistikförsörjningeni en allmän mening, dvs andra användares behov, innehåll i Sveriges Officiella statistik (SOS) samt kostnadsansvaret för statistikproduktionen inom sektorn. Verket vill ha möjlighet att lägga ut den rent tekniska delen av informationssyste- met, tillgängligheten i ett offentligt perspektiv och vissa övergripande uppgifter, t ex internationell rapportering. Verket framhåller att man som beställarmyndighet aldrig kan avtala bort sitt beställaransvar och därmed inte heller det yttersta ansvaret för statistiksystemet och de juridiska förpliktelser som följer, t ex registeransvar. Det måste emellertid inom ramen för detta ansvar finnas en möjlighet att lägga ut större uppdrag. Skolverket måste således förvissa sig om att uppdragstagaren fullgör verkets uppgift på ett sådant sätt som det skulle ha ålegat verket att göra. Härvidlag kan mina förslag till ”mall” och utformning av en ny typ av statistikreglering vara vägledande. Skolverket framhåller att man som beställarmyndighet redan i dag tar ett samlat ansvar för vad som ska samlas in genom föreskrifter. I föreskrifterna presenteras informationskravet och de begrepp och definitioner som ska användas vid uppgiftslämnandet. Verket skall också ta ansvar för statistikförsörjningeni allmän mening. Med detta avses att ta ansvar för att andra användares behov beaktas vid awägningen av omfattningen och utformningen av den officiella statistiken om skolan. Till detta hör också ansvaret för medlen för statistikproduktionens alla led. Skolverket vill dock upphandla den tekniska delen av statistikproduktionen, dvs insamling och uppläggning av register. Till detta kommer arbetet med systemförvaltning och registervård, t ex gallring, rättningar och arkivansvar, uppgifter som i dag i princip åvilar den som är registeransvarig. Verket vill vidare upphandla tillgänglighet i ett offentligt perspektiv. Statistiken blir inte tillgänglig bara för att den finns upplagd i ADB-register eller för att vissa delar finns publicerade i SOS. En bred allmänhet och forsk- ningen måste få tillgång till primärdata, så långt som sekretesslagen och datalagen medger. Detta genom att man kan ge uppdrag till någon som har tillgång till statistiken. I detta arbete ingår t ex olika typer av prövningar för utlämnande. Skolverket vill även kunna upphandla vissa övergripande delar som internationell rapportering och ansvar för standarder och klassificeringar. Det måste därför skapas såväl administrativa som juridiska förutsättningar för beställarmyndigheter att lägga ut stora statistikuppdrag som även innehåller tillgängligheten till informationen, till en kompetent och professionell uppdragstagare. Verket menar att jag i mitt delbetänkande har förbisett denna proble-

42

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oj'iciell statistik

matik. Skolverket anser att en av grundtankarna i reformeringen av statistikproduktionen är att beställarmyndigheterna måste, för att klara sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller. Verket menar att jag helt förbigår grundproblemet med att å ena sidan decentralisera statistikansvaret för att öka ”flexibiliteten” och kostnadsmedvetandet och å andra sidan behovet av ett nationellt sammanhållet statistiksystem som fungerar som en infrastruktur. Här aktualiseras t.ex. problemen med hur man i en decentraliserad statistikproduktion skall kunna sambearbeta vitala register som i dag och i en framtid kommer att finnas på SCB som en förvaltningsupp- gift.

Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att definitionen av beställaransvar respektive sektorsansvar måste klargöras. Om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsansvaret som regeringen bestämmer skall utgöra den officiella statistiken måste lagar, författningar och myndig- hetsinstruktioner avse sektorsansvaret och inte enbart beställaransvaret. En myndighets ansvar för statistik bör enligt styrelsens mening regleras i dess instruktion. Med ett sektorsansvar följer att myndig— heten måste erhålla resurser för att bevaka och samordna statistikbe- hovet inom den sektorn.

Riksarkivet ställer sig på flera avgörande punkter tveksamt till mina överväganden. Huruvida SCB inom ramen för ett uppdrag skulle kunna betecknas som enbart utförare av en teknisk bearbetning beror enligt Riksarkivet givetvis på uppdragets innehåll och utformning. Ett uppdrag med de rättsliga förutsättningar som tycks vara åsyftade skulle göra SCB - liksom varje konkurrent till SCB - till endast en mekanisk utförare av detaljerade instruktioner. Kraven måste då omvänt ställas högt på beställarmyndighetens sakkompetens vad gäller utformande av beställning inklusive kravspecifikation. De rättsliga begränsningarna för SCB skulle i praktiken lägga ett kvalitativt tak för de tjänster som skulle kunna upphandlas genom ett sedvanligt anbudsförfarande. Riksarkivet vill ifrågasätta om de ökade kraven på sakkompetens hos upphandlande myndigheter och de rättsliga hindren att inte få ta SCB:s fulla kapacitet i anspråk kan förenas med kravet på kostnadseffektivitet inom statsförvaltningen. På denna punkt saknas, enligt Riksarkivet, en genomförd analys.

Några myndigheter ställer sig i stort bakom mina överväganden i denna del. Kommerskollegium delar sålunda uppfattningen att beställaransvaret för statistik, bl.a. med skyldighet att samordna användarbehovet inom en statistiksektor, är ett myndighetsansvar av sådan beskaffenhet att det bör regleras i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Kollegiet delar också uppfattningen att en myndighet med beställaransvar i princip bör ha registeransvar enligt

43

Delegerat statistikansvar och oji'iciell statistik sou 1994:65

datalagen och arkivansvar enligt arkivlagen. Man kan inte se att en delegering till Kommerskollegium av beställaransvaret för utrikeshan- delsstatistiken från sekretessynpunkt skulle innebära några problem jämfört med nuläget. Kommerskollegium har för övrigt redan i dag tillgång till sådant sekretessbelagt statistiskt material.

Socialstyrelsen ställer sig bakom mina ställningstaganden i denna del.

Företagens uppgijislämnardelegation delar min uppfattning och understryker att förslaget synes vara det enda rätta om beställar- myndigheten verkligen skall kunna företa ett val beträffande var statistiken skall produceras, om den inte skall framställas av be- ställarmyndigheten själv.

Sammanfattning av remissyttrandena

Remissinstanserna har beaktat problemställningarna från egna utgångspunkter, vilka delvis skiljer sig från varandra. Remissyttran- dena kan därför inte sammanfattas till att ge en helt samstämmig bild av kritiken. Härtill kommer att Genomförandekommittén i sitt betänkande klarlagt vissa omständigheter och i väsentliga delar anslutit sig till de tankegångar som framförts i mitt delbetänkande. Följande generella aspekter kan dock sägas vara representativa för en stor del av remissinstanserna. - Frågan om ansvarsbegreppets innebörd, dvs främst vilken ställning SCB får i förhållande till den statistikansvariga myndigheten, måste utredas mer nyanserat och bedömas mot bakgrund av fler faktorer än de jag beaktar i delbetänkandet. - Myndigheterna har stora förväntningar på vilka problem som kan lösas inom ramen för den kommande statistikregisterlagen. Flera myndigheter höjer dock ett varnande finger för en restriktiv hållning beträffande tillgång till sådana statistiska uppgifter som man i dag får via SCB. En sådan kan kraftigt fördyra eller till och med omintetgöra en stor del av den svenska statistikproduktionen. - De statistikansvariga myndigheterna måste, för att klara sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller.

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

3.2 Genomförandekommitténs förslag

I direktiven för Genomförandekommittén (dir. 1993z9) har ingått bl.a. att kommittén skall utvärdera de delar av SCB:s nuvarande statistik för vilka ansvaret bör överföras till andra myndigheter. Kommittén har haft till uppdrag att gå igenom den statliga statistiken och ytterligare precisera hur gränsen mellan officiell och annan statlig statistik skall dras. Kommitténs uppdrag har också innefattat att föreslå vilken officiell statistikproduktion som bör ligga under olika sektorsmyndig- heters ansvar.

3.2.1 Den officiella statistiken Statistikens omfattning och innehåll

Genomförandekommittén betonar i sitt betänkande (SOU 1994:1) Ändrad ansvarsfördelning för den officiella statistiken (s. 35) att ett huvudsyfte med reformeringen av den statliga statistikproduktionen är att öka incitamenten för omprövning av statistinJroduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge en rad myndigheter vad kommittén kallar ”beställaransvar” för den statliga statistiken vill man åstadkomma en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de ändamål som statistiken är avsedd för. En myndighet med ansvar av detta slag skall ha vissa möjligheter att öka eller minska statistikpro- duktionen och därmed ta ställning till åtgärdens inverkan på annan verksamhet. Kommittén framhåller dock att lagen (1992:889) om den officiella statistiken i viss utsträckning begränsar myndigheternas handlingsfrihet, eftersom den föreskriver att viss uppräknad statistik skall produceras. I lagen anges sålunda att

”Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar".

Genomförandekommittén konstaterar att det krävs att den officiella statistiken skall vara - objektiv och allmänt tillgänglig, samt - framställd och offentliggjord med beaktande av skyddet för enskilda

Att en viss statistik blir oj'iciell får då den konsekvensen — att den skall produceras

45

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

- att den skall framställas via beställarmyndighetens ordinarie budget, - att uppgiftsskyldighet i vissa fall kan föreskrivas, - att det finns krav på att statistiken görs tillgänglig och publiceras.

En användare skall med hänsyn härtill kunna räkna med en god tillgänglighet och regelbundenhet i presentationen. Det förutsätts att statistiken i fråga produceras med hjälp av god statistisk teori och praxis.

Genomförandekommittén använder i sin framställning ett begrepp ”systemet Sveriges officiella statistik” (SOS) som skall beteckna hela produktionssystemet av ojiciell statistik och inte enbart publ ikationsse— rien. Kommittén noterar att begreppet SOS tidigare mer eller mindre informellt har använts som beteckning på en publikationsserie och att den statistik som publicerats under denna beteckning av många betraktats som kvalitetsstämplad och särskilt viktig. Det har emellertid inte funnits någon klar reglering i författning eller i annan ordning av vad som skall ingå i publikationsserien före tillkomsten av lagen om den officiella statistiken. Kommittén betonar också att de där angivna kriterierna för vad som är'officiell statistik inte heller ger någon entydig vägledning för vilka produkter som skall ingå i den officiella statistiken. Det nuvarande innehållet i och omfattningen av officiell statistik anges i grova termer i den till lagen anslutande förordningen (1992: 1668) om den officiella statistiken. Förordningen har för övrigt ändrats en gång med anledning av att Livsmedelsekonomiska sam- arbetsnämnden (LES) inkluderades bland myndigheter med be- ställaransvar för officiell statistik.

Jag använder i den fortsatta framställningen beteckningarna statistikansvar och statistikansvarig myndighet istället för beställaran- svar, beställaransvarig myndighet, sektorsansvar och sektoransvarig myndighet. Det finns flera skäl för detta. Arbetarskyddsstyrelsen framhåller i sitt remissvar på mitt delbetänkande att definitionen av beställaransvar respektive sektorsansvar måste klargöras. Styrelsen påpekar att om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsan- svaret som regeringen bestämmer skall utgöra den officiella statistiken, måste lagar och myndighetsintruktioner m.fl. författningar avse ett sektorsansvar och inte enbart ett beställaransvar.

För egen del anser jag att det inte går att göra en klar avgränsning mellan de åsyftade begreppen utan att de i nu aktuella avseenden har en likartad betydelse. Inget av dessa begrepp är heller enligt min mening lämpligt som beteckning på det ansvar för officiell statistik som utredningsarbetet avser. Statistikansvar är en allmänt sett mer rättvisande benämning och motsvarar bättre författningsregleringen av den officiella statistiken.

46

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ofi'iciell statistik

Genomförandekommittén betonar att preciseringen av vad som skall ingå i den officiella statistiken bör göras med minsta möjliga låsning till viss produktion eller särskilda resursinsatser. Innehållet bör därför i så stor utsträckning som möjligt anges så att det klargörs för vilka områden det kommer att finnas statistisk information. Det framhålls som viktigt att olika användare kan få uppgifter om vilka samhällsom- råden som finns belysta och vad man kan räkna med kommer att finnas tillgängligt också i framtiden. Beslutsutrymmet för ompriorite- ringar inom respektive statistikansvarig myndighet blir ju avhängigt av den detaljeringsnivå med vilken statistikprodukterna specificeras i statistikförordningen. En mycket detaljrik specificering av vad som är officiell statistik kommer att i hög grad inskränka myndigheternas möjligheter att ompröva statistikproduktionen. Åtminstone innebär det att varje gång en förändring planeras måste en betydande procedur genomföras via anslagsframställning, regleringsbrev och kanske t.o.m. författningsändring.

Kommittén har mot bakgrund härav valt att föreslå en relativt övergripande beskrivningsnivå för innehållet i den officiella statistiken och gör inte någon precisering i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. Detta överlämnas till den aktuella statistikansvariga myndigheten att besluta efter samråd med statistikens övriga användare.

Principerna för den officiella statistikens innehåll skall, enligt kommitténs mening, gälla för all ojiciell statistik, således även sådan för vilken ansvaret redan ligger på myndighet.

Den officiella statistiken skall enligt Genomförandekommittén (s. 21) omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgör väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning, allmän in- formation och internationell rapportering. Med primårstatistik avses resultat av statistiska undersökningar baserade på särskild datainsam- ling eller utnyttjande av data från administrativa källor. Statistiska sammanställningar avser vidarebearbetningar av resultat från statistis- ka undersökningar. '

Förslaget till vad som skall utgöra den officiella statistiken för- tecknas i en bilaga till Genomförandekommitténs betänkande och är indelad i 22 statistikområden. I varje område ingår en rad statistiska titlar, statistik inom området. Dessa är angivna i termer av statistiska beskrivningar av samhällsområden och -fenomen. En ytterligare indelning görs sedan i statistikprodulder/dehrrodukter. Redovisningen bygger i väsentliga hänseenden på nuvarande gruppering av den officiella statistiken.

47

Delegerat statistikansvar och oficiell statistik sou 1994:65

Inte all statistik som används för internationell rapportering är medtagen i SOS-förslaget. Mycket av den regelbundna rapporteringen sker på frivillig basis. Vid kommitténs bedömning har därför bl.a. överenskommelser inom EES-avtalet varit styrande.

Ett antal preciseringar har gjorts för att förtydliga omfattningen av den officiella statistiken. Vidare har några produkter lagts till och några som tidigare funnits med i bilaga till statistikförordningen har strukits. Detta har gjorts i syfte att uppnå en så stor enhetlighet som möjligt mellan olika samhällssektorer. Strävan har varit att så långt möjligt knyta den officiella statistikens omfattning direkt till de i lagtexten angivna användningsområdena. Den i bilagan angivna statistiken föreslås ingå och redovisas i enhetlig form i publika- tionsserien Sveriges officiella statistik (SOS). SCB föreslås få meddela eventuella föreskrifter för SOS-serien, som är tänkt att kunna jämföras med serien Statens Offentliga Utredningar (SOU).

Krav på den officiella statistiken

Genomförandekommitténs förslag bygger på att respektive ansvarig myndighet, efter samråd med statistikens övriga användare, tar ställning till en precisering av variabelmängden inom respektive Statistikområde och statistikprodukt. För att mer i detalj kunna ange vad som skall ingå i den officiella statistiken kan en sådan precisering bygga på en indelning i brytvariabler som utgör underlag för upp- delning i redovisningsgrupper (regionalt, kön, näringsgren, etc.) och i resultatvariabler (antal, värde, volym, genomsnitt, etc.).

Precisering behöver också göras vad avser hur ofta, dvs. med vilken frekvens, som statistiska resultat ska mätas, produceras och presente- ras. All officiell statistik skall vara regelbundet återkommande. Frekvensen eller periodiciteten kan delas in i intermittent (längre frekvens än årligen) och löpande statistik (årlig, kvartalsvis, må- nadsvis etc.). När det gäller frekvensen är det flera aspekter som kommer in (referensperiod, mätfrekvens och publiceringsfrekvens).

Genomförandekommittén betonar att det för varje statistikprodukt som ingår i SOS bör upprättas en aktuell produktbeskrivning av den statistikansvariga myndigheten. Förslag lämnas till hur en sådan kan utformas. Produktbeskrivningen utgör en del av SOS.

Vidare skall den officiella statistiken, menar kommittén, alltid dokumenteras och kvalitetsdeklareras. SCB utfärdar föreskrifter och allmänna råd för hur detta skall ske.

När en statistikansvarig myndighet önskar göra stora förändringar av officiell statistik skall detta redovisas i anslagsframställningen.

48

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

Ändringar i statistikens innehåll och omfattning, t.ex. ändring av frekvens, redovisningsnivåer eller variabelinnehåll, skall anmälas till SCB. Detta görs via produktbeskrivningarna och eventuellt komplette- rande underlagsmaterial. För ändringar som direkt påverkar an- vändarnas möjligheter att dra nytta av statistiken skall kontakter med respektive användare ha tagits i förväg och finnas dokumenterade.

SCB skall följa utvecklingen på den officiella statistikens område och bevaka att ansvariga myndigheter tillgodoser olika användarintres- sen. Byrån har härvid att särskilt beakta allmänintresset av statistiken ifråga.

Den officiella statistikens tillgänglighet

Genomförandekommittén betonar att den officiella statistiken skall göras tillgänglig så snart den är producerad och respektive ansvarig myndighet föreslås ansvara för att så sker. Formkraven bör på motsvarande sätt som för SOU begränsas till en enhetlig logotype, med systematisk förteckning m.m. Varje statistikansvarig myndighet anges själv bli ansvarig utgivare för sina publikationer i SOS och skall i övrigt kunna profilera sina delar.

Statistiken kan göras tillgänglig i tryckt form eller via ADB-baserade medier så snart den är producerad. Statistiken skall göras så lätt tillgänglig som möjligt för alla intresserade användare. Allmänintres- sets krav betonas i detta sammanhang. Tillgängligheten måste bl.a. därför arrangeras på ett sådant sätt att statistiken kan distribueras via allmänna bibliotek. Kommittén framhåller vidare att officiell statistik, inom ramen för gällande sekretess— och integritetsskyddsbestämmelser, skall göras tillgänglig för enskilda användare, såväl i form av observa- tionsregister som i mer bearbetat utförande. Den ansvariga myndig- heten skall, enligt kommitténs mening, inte kunna motsätta sig utlämnande av officiell statistik eller underlag härför.

Samlingspublikationerna Statistisk Årsbok och Allmän månadsstatis- tik skall ingå i SOS och SCB skall ansvara för att dessa båda centrala skrifter tas fram.

3.2.2 Statistikansvariga myndigheter

I Delrapport 1 har Genomförandekommittén ställt upp en rad förut— sättningar att tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av delegering och val av ansvariga myndigheter enligt följande;

1. Statistikens nuvarande användning,

49

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Framtida behov och användningssituationer, Statistikens trovärdighet, Sektormyndighetens tyngd i det totala användarperspektivet och Sektormyndighetens kompetens och möjligheter att utveckla nödvändig kompetens.

9.559.”

Till dessa har successivt tillkommit några ytterligare förutsättningar, nämligen myndighetens syn på sin framtida roll och sina huvudupp— gifter, myndighetens egen syn på ett eventuellt övertagande av ansvaret för den nämnda statistiken samt myndighetens bedömning av hur ett övertagande kan se ut. Genomförandekommittén har applicerat dessa förutsättningar på SCB:s reguljära statistikproduktion och utifrån en tabellarisk gruppering av statistikprodukterna bedömt hur starka skäl som i varje enskilt fall talar för en utflyttning av statistikansvaret.

I Delrapport 2 har Kommittén, efter en genomgång av all nuvarande anslagsfinansierad statistik vid SCB, redovisat ett förslag omfattande statistik där ”beställaransvar" bör läggas på en ”sektoransvarig myndighet”. I sitt betänkande föreslår kommittén utläggning av sådant ansvar för officiell statistik till 16 myndigheter. Endast några få av dessa har tidigare haft ansvar för officiell statistik i någon form. Ytterligare åtta organ förslås få ansvar för övrig statlig statistik. Kommittén redovisar sitt förslag till myndigheter med förändrat ansvar departementsvis i en tabell (Tabell 1 s. 51).

Jag har nedan gjort en sammanställning som bygger på Genom- förandekommitténs förslag. I sammanställningen anges det Statistikom- råde och den statistik inom området för respektive myndighet som används i Genomförandekommitténs förslag till förteckning av Officiell statistik och statistikansvariga myndigheter (bil. 5). Slutligen anges de statistikprodukter eller delprodukter som kommittén tidigare publicerat tillsammans med föreslagna beställarmyndigheter i en produktlista i Delrapport 2 (bil. 4). Sammanställningen syftar endast till att åskådliggöra omfattningen av det förändrade statistikansvaret och de statistikansvariga myndigheterna.

Vissa förändringar i jämförelse med Genomförandekommitténs förslag har redan aktualiserats genom regeringens budgetproposition (prop. 1993/94: 100, bilaga 8, s. 94). Regeringen uttalar att man i stort ansluter sig till Genomförandekommitténs förslag om vilka myndig— heter som skall få ett ansvar för officiell statistik, men att man på några områden dock har en avvikande mening:

- Ansvaret för publikationen Välfärdsbulletinen bör ligga kvar på SCB och innehållet anpassas till de krav på spridning och offent- ligggörande som den officiella statistiken ställer. Välfärdsbulletinen

50

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

spänner över flera sektorsområden och har sin tyngpunkt i under- sökningarna om levnadsförhållanden. Eftersom SCB i det nu lagda förslaget får ansvar för huvudparten av den statistik som berörs bör också medel för publicering vara kvar. - Ansvaret för statistik inom området Boende och Byggande bör inte delas upp mellan Boverket och SCB på det sätt som Genomförande- kommittén föreslår. Med hänsyn till att en stor del av statistikpro— duktionen inom området bl.a. används för att framställa vissa indexserier för byggsektorn och eftersom ansvaret för dessa index— serier även fortsättningsvis skall ligga på SCB bör frågan om vem som framdeles bör ansvara för statistiken övervägas ytterligare. I avvaktan härpå bör ansvaret för statistiken inom området Boende och Byggande tills vidare ligga kvar på SCB. - Ansvaret för statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö delas inte upp mellan Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöinstitutet utan hålls samman av Arbetarskyddsstyrelsen. - Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet (DPU) föreslås få ansvaret för transportstatistiken. Frågan har diskuterats i Genomförandekommittén, men någon utläggning föreslogs inte eftersom DPU:s verksamhet inte bedömdes ha den stabilitet som krävdes. Regeringen anser dock att verksamheten har en långsiktig karaktär. Av 1993 års forskningsproposition (prop. 1992/93:170 s. 152) framgår också att statistik rörande transporter och prognoser skall ingå i DPU:s verksamhetsområde. Regeringen kommer att vidta ytterligare åtgärder för att ge verksamheten den stabilitet som krävs.

Riksdagen har, såvitt avser denna del, beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. FiU 1993/94:15, rskr. 1993/94:269). Sist anges en förteckning över de åtta organ som föreslås bli ansvariga för viss övrig (ej officiell) statlig statistik som nu produceras vid SCB med anslagsfinansiering.

Statistik som är aktuell för ändrad ansvarsfördelning A: Officiell statistik; statistikansvariga myndigheter

1 Brottsföreb ande rådet RÅ

Statistikområde: Kriminal- och rättsväsende Statistik inom området: Brott, F ör brott lagförda personer, Domstolar- nas verksamhet, Kriminalvård, Aterfall i brott

51

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Statistikprodukter/delprodukter:

- Brottsstatistik (preliminär och definitiv) - För brott lagförda personer - För narkotikabrott lagförda personer - Återfall i brott

- Kriminalvård

- Domstolars verksamhet

2) Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB)

Statistikområde: Näringsverksamhet Statistik inom området: Statistik för särskilda varugrupper dör beredskapsdndamål)

Statistikprodukter/delprodukter: — Varustatistik

3) Socialstyrelsen (SOS)

Statistikområde (1): Hälso- och sjukvård Statistik inom området: Hälsa och sjukdomar, Hälso— och sjukvård, Dödsorsaker

Statistikprodukter/delprodukter: - Dödsorsaksstatistik - Hälsostatistik

Statistikområde (2): Socialtjänst Statistik inom området: Barnomsorg, Individ- och familjeomsorg, Äldre- och handikappomsorg

StatistikprodukterIdelprodukter:

- Barnomsorgsstatistik (förskolor, fritids- & familjedaghem) - Socialbidrag (individuppgifter) - Socialbidrag (utgivet bidragsbelopp) — Vägledande socialbidragsnormer - Faderskap och underhåll - Insatser för barn och unga - Insatser för vuxna missbrukare - Sociala utgifter - Social hemtjänst och hemhjälp

- Färdtjänst

- Vårdnad och underhåll (vart tredje år)

52

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

- Hem för vård eller boende — Personal inom äldreomsorgen - Äldre & Handikappomsorgsstatistik (serviceboende för äldre/handikappade) - Kostnader o intäkter för äldreomsorg

4 Dele ationen för ro nos- och utrednin sverksamhet PU

Statistikområde: Transporter och kommunikationer Statistik inom området: Motorfordon, Persontransporter på väg, Godstransporter på väg, Vägtrafikolyckor, Sjöfart

Statistikprodukter/delprodukter:

- Utrikes sjöfart - Utveckling Samfårdselstat - Trafikolycksstatistik

- Varutransporter på väg (UVAV) - Bilstatistik enligt bilregistret - Utländska lastbilstransporter i Sverige - Svenska lastbilstransporter i utlandet - Rederiverksamhet

- Hamnstatistik - Fartygsstatistik - Stuverier och stödtjänster

5 Kon'unkturinstitutet

Statistikområde: Priser och konsumtion Statistik inom området: Hushållens inköpsplaner

Statistikprodukter/delprodukter: - Hushållens inköpsplaner

6) Riksrevisionsverket (RRV)

Statistikområde: Offentlig ekonomi Statistik inom området: Taxering, Utfallet av statsbudgeten

Statistikprodukter/delprodukter: — Taxeringsutfallet

53

Delegerat statistikansvar och ajj'iciell statistik sou 1994:65

7) Statens skolverk

Statistikområde: Utbildning och forskning Statistik inom området: Skolväsende

Statistikprodukter/delprodukter: — Utveckling och publicering av skolstatistik

8) Verket för högskoleservice (VHS)

Statistikområde: Utbildning och forskning Statistik inom området: Högskoleväsende

Statistikprodukter/delprodukter:

- Personalstatistik för högskolan - Grundläggande högskoleutbildning - Högskoleregistret - Forskarutbildning

9) Fiskeriverket

Statistikområdet: Jord, skogsbruk och fiske Statistik inom området: Fiske, Vattenbruk

Statistikprodukter/delprodukter:

— Deklarationsundersökning fiskare - Vattenbruk

- Fiskets avkastning (2 delar) - Fiskeriräkning (vart femte år)

10) Skogsstyrelsen (SKS)

Statistikområde: Jord, skogsbruk och fiske Statistik inom området: Produktion i skogsbruket, Sysselsättning i skogsbruket

Statistikprodukter/delprodukter: - Skogsstatistik

11 ) Arbetarskyddsstyrelsen (ASS)

Statistikområde: Arbetsmarknad Statistik inom området: Arbetsskador, Arbetsmiljö

54

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oji'iciell statistik

Statistikprodukter/delprodukter:

- Arbetsskadestatistik

- Arbetsskadestatistik (basregisteravisering) - Arbetsmiljöstatistik

- Metodarbete arbetsmiljöstatistik (rent utvecklingsarbete)

12 tens kulturråd

Statistikområde (1): Kultur och fritid Statistik inom området: Bibliotek, Kulturmiljövård, Museer, Studieför- bund

Statistikprodukter/delprodukter: - Biblioteksstatistik

- Kulturmiljövårdsstatistik

- Museistatistik

- Studieförbundens verksamhet

Statistikområde (2): Offentlig ekonomi Statistik inom området: Samhällets utgifter för kultur

Statistikprodukter/delprodukter: - Samhällets utgifter för kultur

13) Statens invandrarverk (SIV)

Statistikområde: Befolkning Statistik inom området: Invandring och asylsökande

Statistikprodukter/delprodukter: - Invandring/invandrare

14 Närin s- och teknikutvecklin sverket NUTEK

Statistikområde (1): Energi Statistik inom området: Tillförsel och användning av energi, Energiba- lanser

Statistikprodukter/delprodukter:

- Kortperiodisk energistatistik - Årlig energistatistik - Energistatistik för småhus - Energistatistik för flerbostadshus

55

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

- Energistatistik för lokaler - Energibalanser

Statistikområde (2): Näringsverksamhet Statistik inom området: Nyetableringar, Konkurser och offentliga ackord, Utlandsägda företag, Svenskt ägande av utländska företag

Statistikprodukter/delprodukter: — Nyetableringsstatistik

- Konkurser & offentliga ackord — Utlandsägda företag

15) Statens naturvårdsverk (SNV)

Statistikområde: Miljövård och naturresurshushållning Statistik inom området: Miljöbelastning, Miljöövervakning, Miljö- skyddslagens tillämpning, Miljöskyddskostnader

Statistikprodukter/delprodukter:

- Luftkvaliteti tätorter

- Avrinningsområdesstatistik

- Vattenkvalitet i inlandsvatten - Avfall och återvinning - Utsläpp till luft (av försurande ämnen m.m.) - Miljöskyddslagens tillämpning

- Miljöstatistik (rent utvecklingsarbete)

- Utsläpp till vatten

1 Kemikalieins ektionen emI

Statistikområde: Miljövård och naturresurshushållning Statistik inom området: Kemikalier; försäljning och användning

Statistikprodukter/delprodukter: — Bekämpningsmedel (handel och förbrukning)

B: Övrig statistik; statistikansvariga myndigheter 1 Brottsföreb ande rådet RA

- Rättstatistisk årsbok (RÅ)

56

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

2) Socialstyrelsen (805)

- Hälsostatistik (utveckling av hälsostatistiskt system) - Årsbok för socialtjänsten - Resultatindikatorer hälsa/sjukvård - Automatisk kodning dödsorsaker - Dödsorsaker (omläggning till ICD 10)

&) Konjunkturinstititet (KI)

- Utgifts- & inkomstprognoser för kommuner

4) Boverket

- Bo- & byggstatistik (utveckling) - Bostads- och byggstatistisk årsbok

5 Statens skolverk

- Lärarprognoser och analyser

6) Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

- Informationsteknologi - Energistatistik (övergripande samordning)

7) Statens naturvårdsverk (SNV)

- Havets tillstånd & belastning (utveckling) - Utsläppsstatistik (utveckling)

Kemikalieins ektionen eml - Kemikaliestatistik (utveckling) SCB och ansvar för officiell statistik

Kommitténs förslag innebär att SCB bibehåller statistikansvar på en rad områden men också att ansvaret delas upp mellan SCB och andra ansvariga myndigheter för ett antal områden enligt följande;

- Handel med varor och tjänster; SCB svarar för all varu- och tjänstestatistik utom det som behövs inom ramen för försörjningsbe— redskapen.

57

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

- Miljövård och naturresurser; SCB ansvarar för miljöräkenskaper, statistik över handelsgödsel och naturresursstatistik - Näringsverksamhet; SCB ansvarar för hela blocket utom pro- dukterna nyföretagande och utlandsägda företag. - Offentlig ekonomi; SCB ansvarar för kommunal finansstatistik m.m. - Utbildning och forskning; SCB ansvarar för forskningsstatistiken, utbildningsregistret samt produkten Kostnader för utbildnings— väsendet.

Principen anges vara att SCB:s statistikansvar skall utformas på samma sätt för dessa områden som föreslagits för andra ansvariga myndigheter. Det innebär att SCB har ansvar för hela processen från behovsprecisering och kontakter med användarrepresentanter till frågor om utformningen av produktionen och publicering i SOS.

3.2.3 Utformningen av statistikansvaret En ”beställarmyndighets” ansvar

De myndigheter som föreslås bli vad Genomförandekommittén kallar ”beställaransvariga för officiell statistik” skall enligt kommittén (s. 43 ff) kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de får ansvar för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon annan (SCB, annan myndighet eller servicebyrå).

Den ”beställaransvariga” myndigheten skall därför ansvara för att statistiken:

- tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar samt internationella överens- kommelser, vilket innebär bl.a. att bestämma statistikens innehåll,

form, frekvens och övriga produktionskrav, - löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhälls-

behoven, '

- utformas så att uppgiftslämnandet så långt möjligt begränsas och

förenklas,

- granskas och kvalitetskontrolleras före publicering samt - görs allmänt tillgänglig och att användare kan få upplysningar om

statistiken ifråga.

Vidare faller det, enligt kommitténs mening, på den ansvariga myndig— heten att, inom ramen för gällande författningsreglering, ställa sådant

58

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och Officiell statistik

grundmaterial till SCB:s förfogande som samlats in för framställning av officiell statistik och som krävs för centralbyråns databasservice. Underlag för framställning av officiell statistik skall också kunna utnyttjas av annan myndighet som behöver detta för att fullföra sitt eget statistikansvar på ett rationellt sätt.

Genomförandekommittén slår vidare fast att ”beställaransvaret” omfattar ansvar för att statistiken ifråga underhålls och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Statistikens innehåll, form, frekvens etc. bör fastställas i samråd med övriga användare. För att kunna fullgöra uppgiften som ”beställaransvarig myndighet för officiell statistik” är det lämpligt att ett organiserat samarbete med övriga användare byggs upp i den mån sådant ännu inte finns. Detta kan, enligt kommitténs mening, göras i form av att en fast referensgrupp med representanter för de olika användarna etableras eller att ett liknande beredningsorgan skapas.

Den ansvariga myndigheten föreslås vidare få besluta om hur och var statistiken skall produceras. Detta innefattar ansvar för att ändamålsenliga och rationella statistiska metoder används vid pro- duktion och publicering. Vid all förändring skall den ansvariga myndigheten beakta vad valet får för konsekvenser för

- produktionskostnaderna (därvid skall de totala produktionskost- naderna för framtagning av statistiken i fråga utgöra bedömnings-

grund)

- statistikens kvalitet - statistikens tillgänglighet samt - uppgiftslämnarbördan

Genomförandekommittén framhåller särskilt (s. 49) att innehållet i den statistik som föreslås bli utlagd från SCB till myndigheter är av högst varierande karaktär. Till vissa delar avser den i första hand samord- ning inom ett visst område (Invandrarverket m.m.) medan den till andra delar gäller mer omfattande reguljär statistilqaroduktion (BRÅ, Socialstyrelsen m.m.). En ytterligare annan variant gäller främst sammanställning av underlag från olika primärkällor (Statskontoret m.fl.).

För alla statistikprodukter som ingår i Sveriges officiella statistik (SOS) föreslås att det skall finnas aktuella produktbeskrivningar (jfr s. 48). En produktbeskrivning skall innehålla, förutom uppgifter om ansvarig myndighet och aktuellt Statistikområde, uppgifter om bl.a. (primära) variabler, frekvens, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna register vid myndigheten, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området samt skapade statistikregister. Produktbeskrivningarna

59

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

skall lämnas till SCB, och SCB ansvarar för att beskrivningarna upprättas på ett enhetligt sätt och finns allmänt tillgängliga.

Den officiella statistiken skall alltid dokumenteras och kvalitets- deklareras av den ”beställaransvariga" myndigheten. SCB utfärdar allmänna råd beträffande hur detta skall ske.

Myndigheten skall vidare redovisa en publiceringsplan med tidsangivelser för den officiella statistik man ansvarar för. Publice- ringsplanen skall överlämnas till SCB som ansvarar för att planerna sammanställs och görs allmänt tillgängliga. Statistiken ska publiceras i SOS, och SCB meddelar, som tidigare angivits, eventuella före- skrifter för serien.

Genomförandekommittén föreslår också att SCB får en bevakande roll när det gäller den officiella statistiken. Byrån skall se till att olika användarintressen - inte minst allmänintresset — tillgodoses. Finner SCB att den officiella statistikens syfte och användning äventyras av den statistikansvariga myndigheten skall byrån i första hand kontakta myndigheten i fråga och i sista hand rapportera till regeringen.

Upphandling av statistiktjänster

För samtliga statistikansvariga myndigheter utanför SCB torde det, enligt min bedömning, ställa sig nödvändigt att inhandla tjänster i någon form utifrån för att kunna leva upp till de åligganden statistikan- svaret skall innefatta.

All upphandling inom den statliga sektorn skall ske med beaktande av affärsmässighet och konkurrens. Genomförandekommittén betonar att upphandling av statistiska tjänster ställer krav såväl på god statistisk och ämnesmässig kompetens som på upphandlingskompetens. Beställaren måste klart och entydigt kunna precisera innehållet i den produkt man önskar få levererad, ta ställning till produktegenskaper i offererad tjänst, samt kunna granska kvalitet och övriga produktegen- skaper på ett sakkunnigt sätt också i efterhand.

Avtal om statistiktjänster

SCB kommer att bli en naturlig samarbetspartner i statistikfrågor för de flesta statistikansvariga myndigheter, åtminstone inledningsvis. Somliga myndigheter kommer att söka samarbete på annat håll. Det är emellertid av väsentlig betydelse att mellanhavandena med SCB, servicebyråer eller andra regleras i ett skriftligt avtal med angivande

60

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och omciell statistik

av samtliga villkor. Avtalen kommer av naturliga skäl att variera i art och omfång.

Genomförandekommittén har ansett det vara av värde att något belysa hur ett avtal mellan myndighet och extern producent kan utformas (s. 52 ff).

Redan utformningen av förfrågningsunderlaget är av central betydelse vid upphandlingen. Myndigheten måste vinnlägga sig om att precisera detta så i detalj att presumtiva leverantörer får en klar och entydig bild av vad som efterfrågas. Genomförandekommittén framhåller att det från den officiella statistikens synpunkt är värdefullt med fleråriga ramavtal. Ett sådant förfarande främjar, enligt kommit- téns mening, otvivelaktigt statistikens kvalitet och dess tillgänglighet för tredje man. Avtalsregleringen måste samtidigt, menar kommittén, ge utrymme för successiva modifieringar och anpassningar till ändrade förutsättningar. Kravet på kostnadseffektivitet torde även tala för att avtalet inte låses i alla detaljer, eller för en mycket lång tidsperiod. Kommittén menar att en modell som i många fall balanserar dessa önskemål är ett flerårigt ramavtal, vartill knyts årligaproduldionsavtal där innehåll, tidsramar, fakturabelopp m.m. fixeras mer i detalj. En sådan lösning bör enligt kommitténs mening kunna erbjuda acceptabel långsiktighet och ge planeringsmöjligheter för båda parter, samtidigt som möjligheterna till flexibilitet behålls. Genomförandekommittén ger i bilaga 6 till sitt betänkande en skiss till avtalsreglering mellan beställare och producent under ett antal föreslagna avtalsrubriker. Skissen har sitt ursprung i det s.k. skolverksavtalet.

Skolverksavtalet

Skolverksavtalet är ett flerårigt ramavtal mellan Skolverket och SCB som reglerar bl.a. - volym och priser för statistik, - kvalitet i termer av relevans, tillgänglighet och tillförlitlighet, - rätten till publicering, - sekretess och integritet,

- uppdragsverksamhet,

- samordning av andra användares behov, - samordning av uppgiftsinsamling med annan statistik, - beaktande av krav från internationella organisationer, - deltagande i det internationella samarbetet, - spridning av allmäninformativ statistik och - insyn i SCB:s ekonomi och kostnader.

61

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

SCB har i förhandlingarna med Skolverket uppfattat sin roll som en konsult som erbjuder verket sina tjänster. Det innebär att SCB åtagit sig att samla in och bearbeta material, att bygga upp register och producera statistiska tabeller. Priset för skolstatistik och övrig utbildningsstatistik skall sättas på ett affärsmässigt sätt, dvs. det skall också täcka SCB:s overheadkostnader inklusive utvecklings- och riskkostnader.

I Skolverksavtalet regleras bl.a. insamling av uppgifter från kommuner, landsting och andra skolhuvudmän enligt föreskrifter i Skolverkets författningssaml ing (SKOLFS). Detta skall utföras av SCB (se SKOLFS 1993:11).

SCB åtar sig att utföra sedvanliga kontroller av insamlade uppgifter. Skolverkets uppdrag till SCB anges kunna utföras i enlighet med de tillståndsbeslut som Datainspektionen redan har meddelat för SCB:s personregister. Om det under avtalstiden, för fullgörande av upp- draget, uppstår behov av tillståndsansökan enligt datalagen, skall SCB svara härför. SCB skall vidare, i egenskap av registeransvarig, fullgöra de skyldigheter som följer av 7-14 55 datalagen. SCB skall vidare ansvara för kontakterna med Riksarkivet och handläggningen av arkivfrågor.

SCB skall för framställningen av skolstatistik enligt avtalet inrätta och föra de personregister samt de övriga register som erfordras. Uppgiftslämnandet till SCB inom ramen för avtalet skall även kunna utnyttjas för att ta fram ytterligare statistik på skolområdet. Skolverket ges enligt avtalet rätt att efter varje insamlingstillfälle för eget bruk erhålla kopia av registerdata som insamlats av SCB i enlighet med avtalet.

Skolverket skall vid all publicering ange SCB som källa. SCB skall vidare vid all publicering ange om statistikredovisningen bygger på material som insamlats på uppdrag av Skolverket. Alla rättigheter till programvara, systemlösningar, metoder, register och annat material som SCB framställt som hjälpmedel för uppdragets utförande tillkommer enligt avtalet SCB. När statistiken har publicerats innebär avtalet inga begränsningar av SCB:s rätt att utföra bearbetningar och uppdrag på register eller att tillhandahålla och publicera skolstatistik.

62

SOU 1994:65 Delegerat statistikansvar och oj'iciell statistik

3.2.4 SCB:s fortsatta uppgifter SCB:s anslagsverksamhet

SCB:s anslagsverksamhet skall enligt Genomförandekommitténs mening bestå av tre delar;

- Vissa förvaltningsuppgifter avseende statlig statistik - Ansvar för viss officiell statistik - Vissa myndighetsuppgifier

SCB:s förvaltningsuppgifter innefattar enligt förslaget - Samordning och bevakning av SOS,

- Information och statistikservice,

- Nationell statistiksamordning (standarder etc),

- Internationellt statistiksamarbete, - Grundläggande metodutveckling och - Ansvar för centrala databaser.

SCB skall enligt Genomförandekommitténs förslag även i fortsätt- ningen ha ansvaret för all officiell statistik som inte läggs ut. Byrån får ansvar för hela statistikområden men i några fall kommer ansvaret, som framgår ovan, att delas med en statstikansvarig myndighet.

I vad avser myndighetsuppgifter för SCB föreslår Genomförande- kommittén att medlen för analysverksamheten som gäller lärarprogno- ser och -analyser förs till Skolverket och att Barnombudsmannen får ansvaret för produkten Barns levnadsförhållanden. Övriga delar av analys- och prognosverksamheten, som inte ingår i den officiella statistiken, föreslås ligga kvar på SCB. Annan verksamhet, som inte heller faller inom ramen för statistikproduktionen eller SCB:s förvaltningsuppgifter, är tätortsavgränsning, frågor kring fjärranalys, regionala indelningar samt samordning av regionalpolitikens statistik- behov. Dessa uppgifter bör, enligt kommittén, även i fortsättningen ligga kvar vid SCB. Även Centrala Företags- och arbetsställeregistret (CFAR) får ligga kvar mom SCB:s myndighetsuppgift.

Övriga uppgifter; SCB:s uppdragsverksamhet

Med hänsyn till riksdagens principbeslut (jfr s. 19) och Genomföran- dekommitténs förslag förväntas SCB:s uppdragsverksamhet öka kraftigt i framtiden.

Det övergripande syftet med uppdragsverksamheten är enligt SCB:s uppdragspolicy att tillgodose efterfrågan på statistisk information,

63

Delegerat statistikansvar och oficiell statistik sou 1994:65

statistiska bearbetningar, expert- och konsultinsatser samt därtill anknytande tjänster. Volymmässigt är verksamheten helt beroende av uppdrag från ett fåtal stora kunder, där statliga myndigheter domine- rar. De olika uppdragsinsatserna kan grovt delas in i sex kategorier. En sådan kategori är löpande statistikproduktion, vartill räknas bl.a. officiell statistik på uppdrag. Den löpande statistikproduktionen på uppdrag har under senare tid successivt ökat i betydelse i och med den överflyttning av statistikansvar som redan skett till ett antal myndig- heter och andra organ.

SCB:s konkurrenskraft varierar mellan de sex kategorierna. Allmänt sett kan noteras att konkurrensen med privata undersökningsinstitut är mycket hård vad gäller utförande av specialundersökningar. SCB har under en tid haft svårt att prismässigt kunna konkurrera med sådana traditionella uppdrag.

SCB:s uppdragsverksamhet förväntas öka såväl i volym som vad gäller andel av den totala omslutningen. Genomförandekommittén utgår från att byrån kommer att lämna offerter på produktion av den statistik för vilken ansvaret läggs ut. I detta sammanhang framhåller kommittén att ansvar för utveckling av statistiken i fråga också förs över till respektive ansvarig myndighet.

SCB:s insatser som konsult i frågor om statistisk metodutveckling och utbildning av statistiker vid statistikansvariga myndigheter förväntas också komma att efterfrågas i ökad utsträckning. Genom- förandekommittén utgår från att SCB snarast avsätter resurser samt utformar principer och rutiner för att kunna tillgodose kommande behov inom området. Vidare kan efterfrågan beträffande utbildningsin— satser och skräddarsydd hjälp till främst myndigheter som väljer att producera statistik i egen regi väntas öka avsevärt. På motsvarande sätt förutsätts att SCB:s kunnande och kompetens vad avser tillämp- ning av datalagstiftningen och hantering av integritetsfrågor i ökad utsträckning kommer att efterfrågas av de statistikansvariga myndig- heterna.

3.3 Överväganden och slutsatser

Som flera av de remissinstanser som yttrat sig över mitt delbetänkande framhållit, bör de rättsliga frågorna kring statistikansvaret såsom registeransvar enligt datalagen, arkivansvar enligt arkivlagen m.fl. analyseras ytterligare. Den ändrade ansvarsfördelningen förutsätter för sitt genomförande att största möjliga klarhet nås i dessa frågor. Emellertid måste starkt betonas att frågorna haft ett mycket nära samband med utformningen av statistikansvaret. Denna var inte klar

64

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojj'iciell statistik

vid tiden för delbetänkandet, varför ledning till stora delar måst sökas i utredningsbetänkanden och propositioner.

3.3.1 Konsekvenser för berörda myndigheter

En översikt över de föreslagna nya statistikansvariga myndigheterna och de aktuella statistikprodukterna har presenterats i avsnitt 3.2.2 (s. 51).

Särskilda direktiv till statistikansvariga myndigheter

Jag har redan i mitt delbetänkande framhållit att ansvar för officiell statistik är en uppgift av sådan karaktär att den bör framgå av myndighetens instruktion. Genomförandekommittén har också tagit upp saken i sitt betänkande (s. 57) och förslår att, för samtliga myndigheter som får ansvar för officiell statistik, bestämmelser härom tas in i förordningen med instruktion för myndigheten ifråga.

I samband med att en myndighet ges ansvar för officiell statistik kan det enligt Genomförandekommitténs bedömning vara motiverat att inkludera särskilda bestämmelser i myndighetens regleringsbrev. Utöver sådana allmänt formulerade utgångspunkter kan det finnas anledning att för vissa områden också inkludera mer preciserade stadganden, t. ex. vad avser rollfördelningen i de fall där statistikan- svaret för ett större område delats upp på flera myndigheter. Exempel härpå är Kulturrådet som endast ansvarar för en del av folkbildningen, men ändå föreslås svara för statistiken över hela området, liksom för bibl ioteksstatistiken där Kungliga biblioteket tar fram statistik avseende forskningsbiblioteken.

Konsekvenser i ett vidare perspektiv

Förändringarna av ansvarsfördelningen inom den statliga statistiken kommer att medföra en rad konsekvenser för de berörda myndig- heterna. Ansvarsövertagandet och inte minst förberedelserna härför kommer att förorsaka myndigheterna en del planerings— och organisa- tionsarbete. Detta medför vissa kostnadsmässiga konsekvenser av reformen som, även om det torde ligga utanför mina direktiv, i viss mån bör diskuteras inom ramen för detta betänkande.

Ett försök att, mot denna bakgrund och med ledning av vad som nu är känt, skissera huvuddragen i vilka arbetsuppgifter det delegerade

65

3—14—0675

Delegerat statistikansvar och officiell statistik SOU 1994:65

statistikansvaret kan komma att föra med sig för de aktuella myndig- heternas del, utvisar följande (jfr även s. 58):

a) Sammanställning av den nuvarande statistikframställningen inom ansvarsområdet och analys av användarintressena inom detsamma, b) Planering av hur användarintressenas synpunkter och önskemål, dvs. användarbehoven, skall fångas upp och samordnas, i före- kommande fall genom organisation av samrådsgrupper eller liknande, c) Klarläggande av statistikens produktionskrav och överväganden beträffande framställningen på kort och på längre sikt,

d) Löpande uppföljning av utvecklingen inom ansvarsområdet med anslutande konsekvensanalyser för statistikproduktionen.

e) Organisation av avgränsad verksamhet för statistikframställning, f) Fastställande av rutiner för handläggning av frågor kring TF och sekretesslagen (”TF-ansvaret”).

g) Översyn av ADB-säkerheten och fastställande av rutiner för ansvaret enligt datalagen (registeransvar m.m.) om användning av personregister förekommer.

h) Fastställande av rutiner enligt arkivlagen (”arkivansvaret”).

Ekonomiska konsekvenser

De centrala delarna av statistikansvaret återfinns under punkterna a) -

d). Kring denna kärna måste myndigheten bygga upp en kompetens i någon form. Härmed avses inte med nödvändighet en stor kader av anställda. Konsulttjänster finns att tillgå och SCB ser, som framgår på flera platser i betänkandet, sin samordnande roll i inledningsskedet som viktig. Inte minst kostnadsmässiga faktorer talar dock för att de statistiksansvariga myndigheterna på sikt och i vart fall beträffande uppföljnings- och samordningsfunktionerna bygger upp ett eget kunnande för att klara fullgörandet av sina uppgifter.

Under punkterna e) - h) återfinns faktorer av mer praktisk art. En avgränsad statistikverksamhet är exempelvis en rent organisatorisk fråga som direkt knyter an till det kunnande som bör och så små- ningom måste byggas upp vid myndigheten. Rutiner för handläggning av det s.k. TF-ansvaret diskuteras senare under avsnittet 3.3.5 (s. 75). En stor del av det praktiska arbetet kan i denna del läggas ut på den som bearbetar uppgifterna och framställer statistiken. Beslut i frågor om utlämnande av allmänna handlingar måste dock tas av den statistikansvariga myndigheten. Handläggning av frågor av denna art torde vara vanligt förekommande vid myndigheternas juridiska kanslier och för verksjuristerna.

66

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

Frågor kring den säkerhet för statistikuppgifter som måste garante- ras har utvecklats i kapitel 2. Inte heller här ser jag några större problem. Man måste hålla i minnet att statistikfrarnställningen - efter en viss övergångstid - är avsedd att bli en naturlig del av den övriga myndighetsverksamheten. De extra kostnader för översyn av ADB— säkerheten som nu uppkommer är därför i stort av engångskaraktär. Personregister finns redan vid de flesta av de aktuella myndigheterna och jag ser här ingen risk för några påtagliga ekonomiska konsekven- ser av reformen. Sak samma gäller arkivfrågorna. Även här förutsätter jag en inplantering av rutiner för hantering av ADB-upptagningar och i viss utsträckning även pappershandlingar i myndighetens befintliga arkivrutiner. En fråga i detta sammanhang blir vad som skall bevaras för främst forskningens behov. En genomgång av frågor kring arkiv, bevarande och gallring görs i kapitel 6. I anslutning härtill presenterar jag min syn på hur frågor kring bevarande och gallring bör lösas för framtiden beträffande register för officiell statistik.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla följande. Kostnadseffekter av påtaglig betydelse kan komma att uppstå främst i samband med den organisationsöversyn och uppbyggnad av eget kunnande som de statistikansvariga myndigheterna måste genomföra. Till stora delar bör detta kunna undvikas med en väl utförd planering. Genom att successivt och noggrant analysera vilka funktioner myndigheten själv måste inrätta och vilka som med hänsyn till flexibilitet m.fl. faktorer kan inhämtas utifrån, är mycket vunnet. I vad avser de mer praktiska funktionerna under punkterna e) - h) bör undersökas hur stor del av dessa som kan ombesörjas av statistikleverantören och ingå i upp- handlingen. Här kommer SCB under en tid att ha en konkurrensfördel som man inte kan bortse från i upphandlingssituationen.

3.3.2 Statistiktjänster och avtal

För att statistikansvaret skall kunna utövas i så effektiva och kostnads- besparande former som möjligt måste den ansvariga myndigheten, som Genomförandekommittén framhållit, ägna upphandlingsfrågorna stor omsorg. Marknaden kommer efter en tid att utsättas för konkurrens när andra aktörer än SCB kan erbjuda tjänster kring framställningen av officiell statistik. Å andra sidan har SCB genom ett gediget kunnande i och mångårig erfarenhet av dessa frågor ett försprång och en konkurrensfördel som tar viss tid att hämta in.

Konstruktionen med ram- och produktionsavtal är sannolikt en god garanti för kontinuitet och kvalitet i den officiella statistiken. Samtidigt ställer den förändrade ansvarssituationen onekligen vissa affärsmässiga

67

Delegerat statistikansvar och oå'iciell statistik sou 1994:65

krav på de statistikansvariga myndigheterna. De bör därför undvika att kort tid efter den ändrade ansvarsfördelningen på olika sätt binda upp sig med fleråriga avtal, vilket i längden kan ställa sig ofördelaktigt och leda till att fördelarna med det delegerade statistikansvaret påtagligt begränsas eller helt uteblir. Detta talar för att myndigheterna endast i speciella fall bör teckna avtal som sträcker sig längre tid än tre år. Avtalen bör ingås i förvissning om att konkurrenssituationen sannolikt ser helt annorlunda ut inom loppet av ett par år.

Vidare måste rättigheter till framtaget material och underlag, liksom till programvaran noggrant regleras i avtalet. Denna del i avtalet bör även rymma reglering av användning av ADB-register och rätten att vidareanvända uppgifter som tagits fram inom ramen för uppdraget. Detta framför allt mot bakgrund av principen att den statistikansvariga myndigheten skall vara registeransvarig i datalagens mening för de personregister som används för framställning av officiell statistik (se avsnitt 3.3.3 5. 74 - 75). '

Myndigheten måste också ha i åtanke att förfoganderätt till programvara m.m. kan bli av stor betydelse för möjligheterna att byta statistikproducent. Kostnaderna för att ta fram en ny programvara kan i ogynnsamma fall ställa sig så höga att ett byte till en annan leveran- tör med lägre kostnader sammantaget ändock inte blir ekonomiskt fördelaktigare. De etiska regler för statistikframställning som tidigare berörts talar också för att den ansvariga myndigheten måste bevaka i vilken utsträckning uppgifterna kan komma att användas vidare, exempelvis i den del av SCB:s uppdragsverksamhet som inte avser framställning av officiell statistik.

Statistikansvaret skall enligt Genomförandekommitténs förslag omfatta statistikens innehåll och dess kvalitet, utveckling och publice- ring. Myndigheten kan inte, som tidigare sagts, frånskriva sig detta ansvar med hänvisning till ett avtal med en statistikproducent .

Som Genomförandekommittén framfört är det viktigt att söka uppnå konkurrensneutralitet mellan produktion av statistik i egen regi, produktion vid annan statlig myndighet respektive utnyttjande av ett privat företag för produktionen. Reglerna om uppgiftsskyldighet myndigheterna emellan skulle kunna innebära komplikationer beträffande upphandling mellan två statliga myndigheter. Detta torde till större delen kunna lösas genom att man vid reglering av upp- giftsinsamling och uppgiftsplikt m.fl. ser den officiella statistiken som en enhet som spänner över de ansvariga myndigheterna. Frågan tas upp i kapitel 5 som behandlar principerna kring en registerlag.

68

sou [994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

Regler vid upphandling

Fram till EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 har upp- handlingsförordningen (1986z366) reglerat statliga myndigheters upphandling. Vissa myndigheter måste också iaktta GATT-överens- kommelsen om statlig upphandling, se SFS 1980:849. Från och med den 1 januari 1994 gäller lagen (1992: 1528) om offentlig upphandling (LOU). I samband med ikraftträdandet av LOU upphävdes upp- handlingsförordningen.

I LOU kategoriseras tjänster i två olika kategorier, s.k. A-tjänster och B-tjänster. Om värdet av A—tjänsterna överstiger tröskelvärdet för tjänster (f.n. 1 493 000 kr) skall de tjänsterna upphandlas enligt reglerna i 5 kap. LOU, vilket innebär att de skall annonseras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och vidare att de olika upphandlingsformerna för "europeisk” upphandling skall iakttas. För upphandling av B-tjänster gäller, oavsett deras värde, att de skall upphandlas enligt 6 kap. LOU, vilket i huvudsak innebär att upp- handlingen sker med hjälp av s.k. förenklad upphandling som i stort överensstämmer med öppen upphandling och förhandlingsupphandling enligt upphandlingsförordningen. Reglerna skiljer sig därmed inte nämnvärt från vad som hittills tillämpats. Den viktigaste nyheten torde vara att även upphandling enligt 6 kap. kan hamna inför domstol på talan av en leverantör. Domstolen har rätt att stoppa upphandlingen, besluta att den skall göras om eller att den får fortsätta först sedan rättelse av något konstaterat fel vidtagits.

Det bör även nämnas att LOU inte behöver tillämpas om en statlig myndighet inköper något från en annan statlig myndighet. Däremot har varje myndighet alltid rätt att tillämpa lagen om den vill undersöka marknadens möjligheter. Det bör framhållas att en myndighet, även om den inte tillämpar LOU, alltid har att ordna sina inköp på ett sådant sätt att anslagsmedel läggs ut på ett rationellt sätt. En myndig- het skall ju alltid agera affärsmässigt oavsett om LOU tillämpas eller inte. » Sammanfattningsvis kan man därför säga att statistikproduktion inte behöver utsättas för internationell eller europeisk konkurrens. LOU och det intresse för upphandling som EES medfört torde likväl innebära att affärsmässighet och konkurrens på ett annat sätt än tidigare kommer att sättas i fokus. Inte minst kommer överprövnings- reglerna m.m. i LOU att innebära att leverantörer kommer att kunna bevaka upphandlande enheters agerande på ett bättre sätt än förut.

69

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

3.3.3 Dataunderlag för framställning av officiell statistik Allmänt

Den nuvarande officiella statistiken bygger till stor del på samut- nyttjande av administrativa grundmaterial med stöd av ADB (jfr SOU 1994:1, s. 56). Administrativa källor används alltså i en mycket stor del av den nuvarande produktionen. För omkring en tiondel av de reguljära produkterna används mer än en statistikkälla. För andra myndigheter än SCB som i dag producerar officiell statistik gäller att primära datakällor från olika håll ofta behöver kombineras för att uppnå en kostnadseffektiv statistikproduktion. I vissa fall förekommer också utbyte mellan myndigheter av uppgifter ur rena statistikregister för att kunna ta fram den officiella statistiken. Det bör i samman- hanget framhållas att SCB också tar in en hel del uppgifter på s.k. aggregerad nivå, dvs. på ett sådant sätt att enskilds uppgifter inte på något sätt kan identifieras och härledas till individen. Dessa är således bearbetade i ett tidigare stadium av en annan myndighet och bildar inte ett personregister förrän andra, personrelaterade uppgifter tillförs.

DI ger, där så erfordas, tillstånd för de sambearbetningar som sker i syfte att producera den officiella statistiken. För sådana sambe- arbetningar som krävs regelmässigt och kan förutses redan vid upprättandet av ett statistikregister söks tillstånd för detta redan i samband med ansökan om att upprätta registret ifråga.

Totalt utnyttjas ett 20-tal personregister vid SCB för sådana sambearbetningar och mest frekvent som underlag för produktion av officiell statistik är registret över rikets totala befolkning (RTB). Andra regelmässigt utnyttjade register är Inkomst- och förmögen- hetsregistret (IoF), Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) samt utrikeshandelsstatistikens register. Externa dataregister utnyttjas vid produktion av officiell statistik såväl för att identifiera en aktuell ram för undersökningen som för att påföra variabler, förbättra de statistiska beräkningarna och för kvalitetskontroll av statistiken. Genom decentraliseringen av statistikansvaret kommer några i detta sammanhang viktiga register att tillhöra statistikområden med ansvariga myndigheter utanför SCB.

Utöver regelmässiga sambearbetningar för löpande produktion av officiell statistik görs också samkörningar i samband med vidarean- vändning av den officiella statistiken och dess underlag. Ett 100-tal sådana samkörningar genomförs årligen vid SCB. För att få tillstånd till detta av DI tillämpas ett" förenklat ansökningsförfarande. Här kommer också aspekter kring de centrala databaserna in i bilden. Genomförandekommittén framhåller i sitt betänkande (s. 56) att

70

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

förutsättningarna för en rationell och kostnadseffektiv statistikpro- duktion måste säkerställas också i den föreslagna decentraliserade modellen. Det är därför särskilt viktigt att alla statistikansvariga myndigheter vinnlägger sig om att inom ramen för ett fullgott integritetsskydd samarbeta i syfte att uppnå en rationell statistikpro- duktion. Det fordras emellertid viss författningsreglering härvidlag, vilket närmare diskuteras i kapitel 5.

Registeransvar Datalagens bestämmelse i belysning av motiven

Enligt 1 ädatalagen avses med registeransvarig den för vars verksam— het personregister förs, om han förfogar över registret. Definitionen har funnits sedan datalagen trädde i kraft den 1 juli 1973. Innehållet i paragrafen bygger på Offentlighets- och sekretesslagstiftnings- kommitténs (OSK) delbetänkande Data och integritet (SOU 1972:47) med förslag bl.a. till en datalag. OSK, som hade som uppdrag att bl.a. granska användningen av automatisk databehandling (ADB) både på den offentliga och den privata sektorn, förordade att ADB-tekniken skulle få användas för registrering av personuppgifter när det inte fanns anledning anta att otillbörligt intrång i personlig integritet skulle uppkomma. Frågan om otillbörligt intrång borde enligt OSK avgöras genom en avvägning av de intressen som talar för upprättande av ADB-register över personuppgifter mot de faror för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma. Den förordade lösningen borde enligt kommittén genomföras med införande av tillståndstvång för upprättande av personregister med ADB. Detta tillståndtvång avsågs omfatta både statliga, kommunala och enskilda register som i princip borde behandlas lika. Prövningen och tillsynen föreslogs bli anförtrodda åt en självständig myndighet, Datainspektionen (DI), vars sammansättning skulle ge garantier för att den företrädde en bred medborgaropinion. Flertalet av de specialbestämmelser som OSK förordade för integritetsskyddet föreslogs bli samlade i en särskild lag, datalagen. I denna lag skulle samlas regler om tillståndtvång och anmälningsskyldighet liksom om DI och dess befogenheter. Lagen föreslogs bl.a. innehålla föreskrifter om skyldighet för registerförare att kontrollera riktigheten av uppgifterna och att rätta felaktiga uppgifter samt att högst en gång om året på begäran lämna under- rättelse åt den som är registrerad om innehållet i de uppgifter som rör denne.I 1 & i OSK:s förslag till datalag definierades sålunda begreppet registerförare med ”den för vars verksamhet automatisk databehand-

71

Delegerat statistikansvar och officiell statistik SOU 1994:65

ling utförs” . Enligt specialmotiveringen till den aktuella bestämmelsen i föreslaget borde tillstånd enligt lagen lämnas en fysisk eller juridisk person. I de fall då driften överlämnats åt en servicebyrå eller i övrigt till annan än den för vars verksamhet den automatiska databehand— lingen skulle utföras, borde tillståndet enligt OSK:s mening lämnas den för vars verksamhet den automatiska databehandlingen skulle utföras. Denne skulle i lagen benämnas registerförare.

Den av OSK föreslagna beteckningen registerförare kom att kritiseras av flera remissinstanser. Departmentschefen ansåg för sin del i prop. 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsför- ordningen m.m. (varigenom bl.a. förslaget om en datalag lades fram för riksdagen) (s. 1 19) att han ansåg beteckningen mindre lämplig med hänsyn till att den lätt för tankarna till den som rent tekniskt handhar bearbetningen av ett visst register utan att bestämma om dess innehåll. Som beteckning på den som skulle ha att ansöka om tillstånd och som skulle ansvara bl.a. för att registret förs i enlighet med datalagens bestämmelser borde istället väljas uttrycket registeransvarig. Definitio— nen av uttrycket registeransvarig borde, enligt departementschefens mening utformas med uteslutande av dels servicebyråer och andra som helt osjälvständigt handhar bearbetningen av ett register, dels sådana som använder sig av registret utan att kunna bestämma om dess innehåll. Med hänsyn härtill borde med registeransvarig avses den för vars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Begreppet förfogande borde därvid ges samma innebörd som i de samtidigt föreslagna bestämmelserna i 2 kap 2 & tredje stycket och 9 5 första stycket 777. Detta torde enligt min mening, med ledning av vad som sägs i propositionen (s. 76), innebära att förfogande Över ett register skulle anses föreligga i mån av befogenhet och möjlighet att överföra registret till läsbar form. Regeln förutsattes bli tillämpad på sådant sätt att alltid någon kunde konstateras vara registeransvarig. Såväl fysiska som juridiska personer skulle kunna vara registeransvari- ga liksom myndigheter, trots att de senare inte är att anse som självständiga juridiska personer.

Somliga myndigheter har hävdat att de i lagens mening inte förfogar över vissa register som de har tillgång till. Detta har gällt bl. a. statens generella löneuträkningssystem (SLÖR-registret). - Praxis utvisar att principen kommit att tolkas så att den som antingen själv eller genom annan kan gå in i ett register och förse det med uppgifter och därigenom påverka innehållet i registret därmed också får anses förfoga över det (jfr Kring m.fl. Datalagen s. 58).

Det hade, enligt departementschefen (prop. 1973:33, s. 119), inte så sällan förekommit att ett visst datasystem inrättats och förts för flera myndigheters eller organisationers räkning. I ett sådant fall skulle

72

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

varje myndighet eller organisation bli att anse som registeransvarig, under förutsättning att myndigheten eller organisationen kunde bestämma över registerinnehållet eller någon del av detta. I en sådan situation skulle det åligga var och en av myndigheterna eller organisa- tionerna att ansöka om tillstånd beträffande registret.

Överklagade beslut av DI

Det finns några avgöranden på området som belyser hur registeransva- ret tolkats av DI och hur regeringen därefter sett på saken efter överklagande. Några slutsatser kan dras av dessa. Det är först och främst viktigt att hålla i minnet att det finns två led i datalagens registeransvarsbegrepp. Det första ledet gäller i vems verksamhet ett personregister förs. Det andra ledet gäller vem som förfogar över registret.

Man kan inte heller bortse från uttalandet i propositionen att registeransvarsbegreppet skall tolkas så att det i princip alltid skall vara möjligt att få fram någon som är registeransvarig för ett personregister. Om stor tvekan råder vem som skall anses registeran- svarig av två eller tre personer med nära anknytning till ett register bör man enligt min mening först se vem som uppfyller förfogandekri- teriet. Detta torde oftast vara enklare att konstatera i rent fysiska termer. Möjligen kan detta leda till att flera blir registeransvariga men det torde vara mindre vanligt.

I vad avser register hos myndigheter torde man lägga stor vikt vid vilka ärenden myndigheten handlägger enligt tillämpliga föreskrifter och den grad av självständighet med vilken arbetet utförs. Tillgänglig praxis utvisar att myndigheter i normalfallet får anses förfoga över de personregister som förs för myndighetens verksamhet, såvitt för- foganderätten inte har tillagts ett annat organ. Vem inom myndig- hetssektorn som har rätt att direkt eller indirekt gå in i ett specifikt register och påverka dess innehåll bör kunna avgöras med ledning av registrets konstruktion i förhållande till berörda myndigheters verksamhetsinriktning och allmänna behörighetsregler.

73

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Registeransvar för statistikansvariga myndigheter Förfogandet

I mitt delbetänkande behandlar jag förfogandebegreppeti avsnitt 5.4.2. Analysen utmynnar i att det centrala förfoganderättsbegreppet i detta sammanhang beträffande ADB-upptagningar är grundregeln i 2 kap. 3 5 andra stycket TF; en upptagning skall anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas.

Jag har tidigare framhållit att ett ansvar för officiell statistik måste bygga på vissa premisser. En väsentlig sådan är att myndigheten får tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken. Den föreslagna utformningen av statistikansvaret visar att det är den ansvariga myndigheten som efter samråd med övriga användare inom sektorn skall fatta beslut om statistiken, dess omfattning och inriktning etc. Vidare skall den statistikansvariga myndigheten väga kostnader för statistik mot andra kostnader i verksamheten. Detta låter sig knappast göras om myndigheten behöver förhandla om tillgång till den centrala primäruppgiftsmasSan på grund av att uppgifterna inte samlats in för den ansvariga myndighetens räkning.

Enligt min mening skall den statistikansvariga myndigheten därför förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas in för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av detta system förutsätter ändringar i en rad lagar, förordningar och myndighetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsaml ing till den statliga statistiken. Bland dessa kan nämnas 63 & socialtjänstlagen (1980:620) med anslutande förordning (l981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter, 3 kap. 1 - 10 55 förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor samt 1 5 skolverkets författningssamling (SKOLFS) 1993:11.

Register för vems verksamhet Med hänsyn till den föreslagna utformningen av statistikansvaret och mot bakgrund av vad som ovan återgivits beträffande datalagens regler om registeransvar, är det enligt min mening givet att ett personregister som används för att samla in och bearbeta uppgifter för officiell

74

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

statistik måste räknas till verksamheten vid den statistikansvariga myndigheten.

Skäl skulle kunna hävdas för en annan bedömning beträffande sådana register som har mer begränsad betydelse för den slutliga produkten. Jag tänker då på sådana register som endast används för en viss begränsad del av bearbetningen och som i många fall har en förhållandevis kort livslängd. Register av detta slag kan exempelvis upprättas av en uppdragstagare som hjälpmedel vid en enkät eller annan mer begränsad undersökning. Utredningsarbetet har emellertid utvisat att register av den åsyftade typen är sparsamt förekommande och att avgränsningen kan bli svår.

Nyss angivna principer beträffande registeransvar m.m. bör därför gälla för samtliga register som inrättas och förs för framställning av officiell statistik. Principerna föreslås bli fastslagna inom ramen för den registerlag som närmare behandlas i kapitel 5 med reglering av registren i en till lagen anslutande förordning.

3.3.4 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen

Jag har redan framhållit att den statistikansvariga myndigheten skall förfoga över de register som behövs för att framställa officiell statistik med stöd av ADB. Detta förutsätter bl.a. att en statistikansvarig myndighet har kontroll över registret på sådant sätt att det är den som kan påverka dess innehåll. Modellen reser dock en rad frågor när någon annan än den statistiksansvariga myndigheten tar befattning med registret eller när registret i fysisk bemärkelse befinner sig hos någon annan än den ansvariga myndigheten. Frågorna gäller förhållandet till reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, dvs. registrering av handlingar och prövning av utlämnande av handlingar, något jag fortsättningsvis benämner ' ”TF-ansvar”.

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 & TF bl.a. upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 55 är'att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt lagrummets andra stycke anses sådan upptagning förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

Handling i form av sådan teknisk upptagning anses, enligt 2 kap. 6 & TF, inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sådant sätt att den kan uppfattas på nyss angivet sätt.

75

Delegerat statistikansvar och oj'iciell statistik sou 1994:65

Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall dock inte anses leda till att handling är inkommen till den myndig- heten. Detta framgår av tredje stycket av nyss angivna lagrum. Att den statistikansvariga myndigheten måste kunna koppla upp sig mot registret är uppenbart och torde inte medföra några större problem. Det krävs alltså inte att man ständigt har en linje öppen via en terminal och bildskärm.

Den första fråga som inställer sig när en statistikansvarig myndighet ger annan myndighet t.ex. SCB, i uppdrag att framställa statistik blir till vilken av myndigheterna en handling - i form av en register- uppgift - anses inkommen.

Svaret bör stå att finna i omfattningen av statistikmyndighetens ansvar. Som detta är utformat i Genomförandekommitténs betänkande, bör myndigheten inte kunna ge ett uppdrag till en underleverantör som sträcker sig utöver vad som i 2 kap. 6 & tredje stycket och 10 & TF betecknas ”teknisk bearbetning eller teknisk lagring”. Motiven bakom dessa regler var främst att statliga myndigheter utan tillräcklig datorkapacitet skulle kunna vända sig till servicebyråer inom myndig- hetssfären för att få vissa arbeten utförda utan att handlingarna skulle anses inkomna till uppdragstagaren. Ett typiskt exempel på ett sådant förhållande var när myndigheter anlitade DAFA - då myndighet - för olika uppdrag. En underleverantör måste kunna ges i uppdrag att också utföra åtgärder som är en förutsättning för databehandling. Därför måste i detta sammanhang i ”teknisk bearbetning eller teknisk lagring” innefattas vissa självständiga arbetsmoment. Som exempel härpå kan ges inmatning av listade uppgifter och bearbetning i form av strukturering av primärdata.

Eftersom statistikens form, innehåll och kvalitet ligger under den uppdragsgivande myndighetens ansvar måste - i och för sig - upp- dragstagarens arbetsmoment så långt rimligt och möjligt specificeras i avtalet. Detta på ett sådant sätt att utrymme inte lämnas för en alltför fri bearbetning. Det är således uteslutet att det på detta område råder någon form av ”avtalsfrihet" som i förlängningen skulle kunna medföra tveksamheter beträffande till vilken myndighet handlingar är inkomna.

Den andra frågan blir då hur den statistikansvariga myndigheten rent praktiskt fullgör sitt ”TF-ansvar”.

Den grundläggande bestämmelsen om myndighets skyldighet att registrera allmänna handlingar återfinns i 15 kap. 1 & sekretesslagen. Bestämmelsens syfte är att garantera allmänhetens rätt att få del av allmänna handlingar. Vilka uppgifter som skall registreras framgår av 15 kap. 2 5 samma lag. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett

76

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik

skall kunna fungera på det sätt som är avsett i TF, har det ansetts nödvändigt att ålägga myndigheterna en skyldighet att hålla sina allmänna handlingar registrerade. I fråga om allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, är det tillräckligt att de hålls så ordnade att det utan svårighet kan konstateras om handlingarna har kommit in eller upprättats. Myndigheternas skyldighet skall sålunda fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta kan i vissa fall innebära krav på'längre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än vad som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter. Skyldig— heten att registrera allmänna handlingar gäller alla myndigheter och därmed jämställda organ. I 15 kap. 1 5 andra stycket sekretesslagen föreskrivs dock att regeringen, om särskilda skäl föreligger, får förordna att handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning inte behöver registreras. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse föreskrivit att SCB är undantagen från registreringsskyldigheten beträffande statistiskt primärmaterial. Detta framgår av 5 & sekretessförordningen. Ett ytterligare undantag gäller enligt 15 kap. 13 & sekretesslagen. Om upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig.

Väsentligt i detta sammanhang är emellertid att det enligt huvud- regeln inte uppställs särskilt höga krav på hur registreringen ordnas. Den tidigare relaterade bestämmelsen i 15 kap. 1 5 första stycket sekretesslagen ger myndigheterna en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som befinnes lämpligt för den enskilda myndigheten. Den krävs inte någon central registrering och myndig- heten åläggs inte heller att föra en daglig lista över inkomna hand— lingar. Registreringen kan ske såväl manuellt som med hjälp av ADB. Det står myndigheterna fritt att föra speciella register, t ex. för en viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. Bestämmelsen ställer således i formellt hänseende inga krav på registreringen. Det kan många gånger vara fullt tillräckligt att erforderliga anteckningar om handlingarna görs t.ex. på omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ett dagboksblad eller i en liknande innehållsförteckning till akten (jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl. s. 432). Reglerna i 15 kap. 2 & sekretesslagen om vad ett register skall innehålla anger bara det minimikrav som måste uppfyllas för att tillgodose möjlig- heterna till insyn. Det står myndigheterna fritt att vid sidan härav föra de ytterligare register som kan visa sig "nödvändiga för att verksam— heten skall kunna bedrivas effektivt.

77

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65

Det nyss sagda visar att de statistikansvariga myndigheterna har förhållandevis vida ramar för att organisera registreringen av till statistikverksamheten inkommande handlingar. Värt att notera är exempelvis att ett speciellt register kan föras vid sidan av myndig- hetens centrala diarium. Det torde därför inte möta något större problem att utföra registrering på plats av de handlingar som rent fysiskt insamlas av eller per post anländer till exempelvis SCB för den uppdragsgivande myndighetens räkning. Varken arbetsinsatsen eller mängden av inkommande material torde innebära någon kostnadsfaktor av betydelse. Uppdraget att utföra vissa praktiska delar av den uppdragsgivande myndighetens registreringsskyldighet måste dock - och detta är viktigt — i detalj regleras i avtalet. Enligt min mening bör emellertid övervägas om inte flertalet av de statistikansvariga myndigheterna kan undantas från registreringsskyldighet beträffande statistiska primäruppgifter, med stöd av 15 kap 1 & sekretesslagen, på samma sätt som gäller för SCB.

Begäran om att få ta del av allmän handling görs, enligt 2 kap. 14 & TF, hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också den myndigheten som prövar begäran, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Med den modell som ovan beskrivits, ankommer utlämnandeprövningen på den statistikan- svariga myndigheten. Det blir meningslöst att ställa en begäran om utlämnande till en uppdragstagande myndighet, eftersom handlingen inte kommer att anses inkommen där. Handlingen blir ”allmän" hos den uppdragsgivande myndigheten.

Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap. 12 & TF. Härav framgår att handlingen genast eller så snart det är möjligt skall tillhandahållas på stället, om inte betydande hinder möter. I fråga om teknisk upptagning föreligger inte skyldighet att tillhandahålla handlingen på stället om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägen myndighet. Medan själva prövningen av utlämnandet skall ske av den statistikan- svariga myndigheten, är utlämnandet av handlingen en praktisk hanteringsfråga som får lösas på bästa sätt från fall till fall.

Statistiksekretess och uppgiftsskyldighet

Som redan framhållits i avsnittet 2.1.1 innebär Statistiksekretessen i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter lämnas ut mellan myndigheter, även i sådana fall där det kan finnas starka skäl för ett utlämnande. Uppgifter som är hemliga enligt sekretesslagen skall ju skyddas inte bara i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska

78

sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

personer utan också i förhållande till andra myndigheter. Bestämmel- serna om sekretess mellan olika myndigheter gäller därför också mellan skilda verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, när dessa är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Så gäller exempelvis beträffande en myndighets särskilda verksamhet för framställning av statistik i förhållande till den övriga verksamheten.

I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få tillgång till sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet, har man öppnat möjligheter att få dessa utlämnade genom en särskild reglering om uppgiftsskyldighet. Som exempel härpå kan tas socialnämndemas skyldighet enligt 63 & socialtjänstlagen att ur personregister lämna ut uppgifter till SCB för angelägna statistiska ändamål.

Det delegerade ansvaret för officiell statistik kommer att skapa nya situationer med krav på utlämnande. Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna anlitar servicebyråer för hela eller delar av fram— ställningen eller kanske t.o.m. tar över produktionen av statistiken i egen regi, uppkommer ett stort behov av att kunna lämna ut uppgifter mellan myndigheterna. Dessa uppgifter kan förutsättas vara i stor utsträckning sekretesskyddade. Sålunda måste SCB få tillgång till de uppgifter som behövs för att byrån skall kunna fullgöra databasservi- cen. Vidare kommer byrån under överskådlig framtid såväl att vara statistikansvarig myndighet för en försvarlig mängd officiell statistik som ha en central och sammanhållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva en stor mängd uppgifter.

Inte minst genom vad som nu sagts torde stå uppenbart att det delegerade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerande samarbete mellan en rad myndigheter av mycket skiftande beskaffenhet. Visserligen finns i grunden, dels i 6 & förvaltningslagen (19862223), dels i 15 kap. 5 & sekretesslagen, allmänna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter. Stadgandet i förvaltningslagen är dock mycket allmänt hållet och regeln i sekre- tesslagen är beroende av att hinder inte möter på grund av bestämmel- ser om sekretess eller av hänsyn till ”arbetets behöriga gång". De nyss angivna bestämmelserna innefattar inte heller någon uppgiftsplikt och bryter därför inte sekretess. Eftersom det i stora delar är sekretessbelagt material som måste utväxlas för att garantera effektivi- teten i det nya decentraliserade. systemet, krävs enligt min mening såväl en i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en öppning i reglerna om statistiksekretess. Hur regleringen av uppgiftsplikten bör lösas anges i kapitel 5, som behandlar registerla- gen.

79

Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou [994:65

Som räckvidden för sekretessen är angiven i 9 kap. 4 & sekretessla- gen, gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt huvudregeln inte ske utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som således möjliggör utlämnande efter en skadeprövning. Enligt min mening bör undantag göras även för uppgifter som behövs för statistikändamål. Skaderekvisitet skulle som för övriga undantag i paragrafen vara omvänt, dvs. endast om det står klart att en uppgift kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men skall uppgiften få lämnas ut. Främst bör undantag kunna göras för uppgifter som behövs för den officiella statistiken. Någon skada torde inte uppkomma vid utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig myndighet med avgränsad statistikhantering. Uppgifterna kommer ju även fortsätt— ningsvis att omfattas av statistiksekretess. Vidare underlättas med en sådan bestämmelse ett utlämnande av äldre men i vissa fall erforderli- ga statistikuppgifter från Riksarkivet till en statistikansvarig myndig- het.

Det kan inställa sig behov av uppgifter även för den s.k. övriga statistiken som motiverar en möjlighet till utlämnande. Eftersom användarbehovet av den övriga statistiken har visat sig svårt att överblicka, har jag valt att inte begränsa möjligheten till utlämnande enbart till framställning av officiell statistik. I de fall utlämnandet inte avser framställning av officiell statistik får naturligtvis en sedvanlig skadeprövning utvisa om utlämnande kan ske. I de fall uppgifterna begärs av en myndighet där Statistiksekretessen inte är tillämplig torde Skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således inte kunna ske.

3.3.5 Arkivansvar

Arkivlagen (1990:782) trädde i kraft den 1 juli 1991 (prop. 1989/90:72, bet. 1989/90:KrU 29, rskr 1989/901307). Den ger de grundläggande bestämmelserna om arkiv och arkivvård hos såväl statliga som kommunala myndigheter. Arkivlagen har karaktär av ramlag och meddelar endast allmänt hållna regler för verksamheten. Arkivförordningen fyller ut regelverket med vissa kompletterande föreskrifter och delegerar i vissa fall till Riksarkivet att i viss utsträckning generellt men i huvudsak för statliga myndigheter m.fl. meddela de ytterligare föreskrifter som kan anses behövliga.

I lagens 3 & regleras arkivbildningen och dess syften. En myndig— hets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens

80

SOU 1994:65 Delegerat statistikansvar och officiell statistik

verksamhet och sådana handlingar som avses 2 kap. 9 & TF (minnes- anteckningar m.fl.) och som myndigheten beslutar skall tas omhand för arkivering. Vissa handlingar blir således allmänna handlingar när de arkiveras. Det slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att de skall hållas ordnade och vårdas. De skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, men också forsk- ningens behov. Arkiven har enligt den nya lagstiftningen en särställ- ning bl.a. däri att de har byggts upp av allmänna handlingar från myndighetens verksamhet och sålunda speglar verksamheten. Hand- lingarna i ett ärende är att anse som arkivlagda och därmed tillhörande arkivet när ärendet har slutbehandlats och myndigheten enligt 6 5 4 arkivlagen har avgränsat arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar. Arkiven kan därför innehålla mycket material som är förhållandevis aktuellt.

I arkivlagens4 - 6 55 regleras myndigheternas skyldighet till arkivvård och vad som räknas in i denna. Varje myndighet skall sålunda svara för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet med stöd av 9 & arkivlagen har övertagit detta ansvar.

Vad som ingår i varje myndighets skyldighet till arkivvård regleras i fem punkter i 6 & arkivlagen. Det handlar om att organisera arkivet på visst sätt, att upprätta en arkivbeskrivning, att skydda arkivet, att avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar samt att verkställa föreskriven gallring i arkivet.

Eftersom myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet, blir de statistikansvariga myndigheterna arkivansvari- ga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksam- het som avser framställning av statistik. Hit räknas naturligtvis innehållet i de register som inrättas för framställning av statistik.

81

ini

*".f'iu, _u'ul.1 11

-"l-' . _. val!; 'I- . _ _l.|..'IT-'v'ff_'|'.v. 1”: #1. ”ff —.I_

."ii aceaiaatw ...a... : » ..

.- 'u'|'d" | _

.. ”gr: _, fru _? fail.-crucial

in . ...i-ir”? it:-F: +H: ." uaefttäwiiW-qufh . » fia" "t' 1: &.

" a'hä'illuäjä

" ov.

denn

SOU 1994:65

4 Datalagstiftning

4.1 Den nuvarande datalagen

Den nuvarande datalagen (1973:289, omtryckt 1992:446) reglerar användningen av personregister och syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling (ADB). Med personregister förstås sålunda register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Det som avgör om ett register faller under datalagens regler är således huruvida registret förs med ADB eller inte. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller utanför datalagens tillämpnings- område.

För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed förstås den för vars verksamhet personregistret förs, om denne förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Vad som avses med att förfoga över ett register har jag behandlat i kapitel 3 i detta betänkande.

Ett personregister får inrättas och föras endast av den som efter anmälan har fått licens av DI. Licensen berättigar den registeransvari- ge att föra ett eller flera personregister. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten krävs - utöver licensen - ett särskilt tillstånd från DI. Tillstånd krävs i regel för att inrätta och föra ett person- register med följande innehåll:

- känsliga personuppgifter - omdömen om den registrerade - uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundför- hållande eller något därmed jämförligt förhållande samt

- personuppgifter som inhämtats från något annat personregister (s.k.

samkörning)

En grundläggande förutsättning för att DI skall kunna ge tillstånd för att inrätta och föra personregister är att det inte finns anledning att

83

Datalagstiftning sou 1994:65

anta att registreringen kan medföra otillbörligt intrång i de registrera- des personliga integritet.

Finns det anledning anta att personuppgifter skall användas för ADB i utlandet, får uppgifterna lämnas ut endast efter medgivande av DI. Sådant medgivande får lämnas endast om det kan antas att utlämnandet av uppgifterna inte kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig integritet. Något medgivande behövs dock inte, om personuppgifter skall användas för ADB enbart i en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid ADB beträffande personuppgifter.

I datalagen finns allmänna bestämmelser om gallring av personupp- gifter.

DI har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt datalagen.

Har förande av personregister medfört eller kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet kan DI meddela villkor eller, om rättelse inte kan åstadkommas på annat sätt, förbjuda fortsatt förande av personregister eller återkalla meddelat tillstånd.

DI:s beslut får överklagas hos regeringen genom besvär.

4.2 Datalagsutredningen

Den svenska datalagen var den första nationella lagstiftningeni sitt slag och blev vid sin tillkomst föremål för stor uppmärksamhet. Redan vid dess tillkomst förutsattes att lagen skulle ses över inom en snar framtid. 1976 tillsattes Datalagstiftningskommittén (DALK) med ett sådant uppdrag. Kommittén avslutade emellertid sitt arbete år 1984 utan att detta slutförts. Samma år tillsattes en ny kommitté, Data- och offentlighetskommittén (DOK), för att utreda vissa frågor på an- gränsande områden men också inom datalagens ram. Kommittén avslutade sitt arbete år 1988. De båda kommittéernas förslag har delvis genomförts. Bl.a. beslutade riksdagen år 1982 om ändringar i datalagen av innebörd att det tidigare generella kravet på tillstånd av DI för att inrätta och föra personregister ersattes med ett anmälnings- system med licenser och med bibehållet tillståndskrav endast för register där integritetsriskerna generellt ansågs påtagliga samt för sambearbetning av register. Lagens grundläggande struktur har dock inte varit föremål för ändringar under de 20 år som nu förflutit, vilket är en lång tid i dessa sammanhang. Lagen anses numera, såväl innehållsmässigt som till sin tekniska utformning, vara ganska föråldrad.

84

sou 1994:65 Datalagstiftning

I maj 1989 tillsattes den senaste datalagsutredningen. Den har haft i uppdrag att se över datalagen (1973:289) såväl från saklig som från lagteknisk synpunkt.

I en första etapp i utredningsarbetet har Datalagsutredningen övervägt vissa principiella utgångspunkter för en framtida datalag. Utredningens överväganden och förslag i denna del redovisades i betänkandet (SOU 1990:61) Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag.

I en andra etapp har utredningen behandlat vissa frågor som rör integritetsskyddet i samband med personregistrering och automatisk databehandling inom områdena för forskning och statistik samt för massmediernas och arbetslivets del. Övervägandena i denna del redovisades i april 1991 ibetänkandet (SOU 1991:21) Personregistre- ring inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m.

I en tredje etapp, som redovisades i september 1991 i (SOU 1991 :62) Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB— området, har utredningen behandlat vissa särskilda frågor på in- tegritetsområdet. Det gäller framför allt begreppen personregister och registeransvarig, liksom frågor om straff och skadestånd samt fullföljd mot DI:s beslut. Samtliga tre delbetänkanden har remissbehandlats.

Den avslutande etappen, som redovisades i februari 1993 i slutbe- tänkandet (SOU 1993:10) En ny datalag, har bedrivits under parla- mentarisk medverkan. Datalagsutredningen har, med beaktande av de remissyttranden som avgetts, tagit fram ett förslag till en ny datalag. Enligt förslaget skall även den nya datalagen endast reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Lagen skall, liksom hittills varit fallet, gälla såväl för den privata som för den offentliga sektorn. I övrigt innebär den föreslagna lagstiftningen mycket betydande förändringar. De viktigaste delarna i förslaget kan spaltas upp enligt följande.

- Personregisterbegreppet, som förorsakat åtskilliga tolkningspro- blem, försvinner. Den föreslagna datalagen blir tillämplig på behandling av personuppgifter. Med behandling skall förstås varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom ADB. Vissa undantag görs från huvudregeln, bl.a. tas ordbehandling och behandling som sker uteslutande för personligt bruk undan från lagens tillämpnings- område. - Det skall bli lättare att avgöra vem som är registeransvarig, persondataansvarig enligt utredningens terminologi, i system som används av flera. Endast den är persondataansvarig som bestämmer ändamålet med behandlingen, vilka personuppgifter som skall behandlas och hur de skall behandlas. - Systemet med licens och tillstånd avskaffas.

85

Datalagstiftning sou 1994:65

- De resurser som frigörs genom att systemet med licens och tillstånd avskaffas skall användas för en intensifierad tillsyn, särskilt inspektioner ute på fältet. - Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet som varit svårtolkat avskaffas. I stället införs regler för de olika momenten i informationsbehandlingen. I den föreslagna datalagen finns sålunda bestämmelser om bl.a. den nödvändiga anknytningen till ett ändamål, förutsättningarna för behandling av personuppgifter, vilka personuppgifter som får behandlas, formen för samtycke från den enskilde, säkerhet och gallring. - Regleringen i den nya datalagen avses bli kompletterad med bestämmelser utfärdade av DI och gällande för olika branscher eller sektorer. - Ett system med anmälningsskyldighet för vissa persondataansvariga införs. En anmälan skall göras till DI när vissa känsliga uppgifter behandlas med ADB. Anmälningarna skall ligga till grund för DI:s tillsyn. Anmälningsförfarandet blir betydligt enklare och riktar sig mot betydligt färre persondataansvariga än det nuvarande till— ståndssystemet. - Liksom" 1 dag skall personuppgifter få hanteras med ADB bara för bestämda ändamål. Ändamålet skall dock anges med större precision än enligt nuvarande datalag. Möjligheterna begränsas att använda personuppgifter som samlats in för ett ändamål för andra ändamål. - När den enskildes samtycke behövs för en viss ADB—behandling skall det vara ett uttryckligt samtycke. Passivitet eller s.k. konklu- dent handlande kommer inte att vara tillräckligt. - Känsliga uppgifter skall få ADB-behandlas bara om, när samtycke inte föreligger, det finns särskilt stöd i författning för behandlingen. - I några paragrafer ges särskilt författningsstöd i fråga om be- handling av känsliga uppgifter på forskningsområdet och hos arbetsgivare. - Särskilda regler införs som klargör hur de intressen som följer av TF och yttrandefrihetsgrundlagen skall avvägas mot integritetsintres- sena. - Vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling hos myndigheter kan integritetsintressena komma i koanikt med intresset att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forsk- ningen. En särskild bestämmelse i utredningens förslag till datalag anger hur den avvägningen skall ske.

Förslaget till ny datalag innebär vissa avvikelser i förhållande till förslaget till EG—direktiv. Datalagen skall, enligt förslaget, som redan nämnts och i motsats till vad som gäller enligt direktivförslaget, även

86

l !

sou 1994:65 Datalagstiftning

i fortsättningen bara reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Enligt Datalagsutredningens uppfattning är varken omfattningen av eller innehållet i den manuella registreringen av någon betydenhet och innebär inte heller några mer påtagliga integritetsrisker. Vidare berör en del föreskrifter i direktivförslaget den svenska offentlighetsprincipen. De bestämmelser i förslaget till EG-direktiv som reglerar utlämnande av personuppgifter tillåter enligt utredningen inte något utlämnande enligt offentlighetsprincipen. Ett utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan inte heller anses förenlig med det sätt på vilket ändamålet för en viss hantering med ADB skall anges enligt förslaget till direktiv. Förslaget till EG-direktiv påverkar vidare principen i TF att en sökande som begär att få ut en handling har rätt att vara anonym. Slutligen innehåller inte direktivförslaget något undantag från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgifter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I de hänseenden som nu har nämnts innebär utredningens lagförslag avvikelser från det föreslagna EG-direktivet i syfte att lämna offentlighetsprincipen orörd.

Avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv förekommer också när det gäller information till den enskilde och underrättelser till dataskyddsmyndigheten.

I direktivförslaget är kraven på information till den enskilde långtgående. Den enskilde har sålunda rätt att på begäran bli in- formerad om förekomsten av en viss hantering med ADB och om olika uppgifter som hänför sig till behandlingen. När en persondataan- svarig lämnar ut personuppgifter skall vidare den enskilde (vars personuppgifter det är fråga om) i princip underrättas om utlämnandet. Tanken bakom dessa bestämmelser i direktivförslaget är att den enskilde skall bli medveten om att personuppgifter som rör honom hanteras med ADB för att kunna göra sina rättigheter enligt data- skyddslagstiftningen gällande.

4.2. 1 Remissutfallet

En rad myndigheter och organisationer har yttrat sig över datalagsut- redningens slutbetänkande. Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och ersätts med ett renodlat tillsynssystem har mötts av en överväldigande positiv remissopinion. Flertalet remissinstanser riktar dock kritik mot olika delar av förslaget och anser att det måste övervägas ytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget är svårtillgängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligt preciserat. Många instanser har ifrågasatt att

87

Datalagstiftning SOU [994:65

utredningen så nära följt förslaget till EG—direktiv. Bl.a. Justitie- kanslern, DI, SCB, Statskontoret, Svenska Arbetsgivareföreningen, Industriförbundet och Försäkringsförbundet anser att införandet av en ny datalag i Sverige bör avvakta direktivens slutliga utformning. De hävdar att Sverige, när man inom EU tagit ställning på integritets- skyddsområdet, ändock kommer att tvingas genomföra en större revision av lagstiftningen om dataskydd. Samtidigt framhålls behovet av ändringar i den nuvarande lagen.

4.3 Beredningsläget

I prop. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet m.m. tar regeringen upp en grundlagsfråga som behandlas i förslaget till en ny datalag. Sålunda föreslår regeringen att det område inom vilket riksdagen enligt 8 kap. 7 & RF i lag kan bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter utvidgas. Förslaget innebär att regeringen efter bemyndigande i lag skall till DI kunna delegera normgivnings- kompetens avseende skyddet för den personliga integriteten vid hantering av personuppgifter med stöd av ADB.

Regeringen har i propositionen vidare uttalat sig för att en ny datalag bör anstå till dess att ett slutligt ställningstagande av EG föreligger till det förslag till direktiv om dataskydd EG-kommissionen presenterat. Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur direktiven slutligen kan komma att utformas. Regeringen framhåller (s. 8) att det hos medlemsländerna finns olika uppfattningar om behovet av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också om vilken omfattning och utformning ett direktiv skall ges. Detta har lett till att tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt nu är känt förväntas inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän tidigast under andra halvåret 1994. Regeringen anser att Datalagsutredningens förslag inte utan betydande justeringar kan läggas till grund för lagstiftning. Härtill kommer, vilket flera remissinstanser uppmärksam- mat, kostnadskonsekvenserna för ett genomförande av förslaget. Regeringen anser därför att en ny datalag bör anstå till dess ett slutligt ställningstagande av EG är för handen.

För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men medlemsländerna skall själva för egen del bestämma om form och medel för detta. Regering- en framhåller i detta sammanhang att ett deltagande i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) sannolikt medför skyldighet för Sverige att ha en motsvarande reglering.

88

sou 1994:65 Datalagstiftning

Däremot menar regeringen att det är angeläget att vidta en del ändringar i det nuvarande systemet och har nyligen lämnat en proposition om ändringar i datalagen (prop. 1993/94:217) till riksdagen. Regeringen föreslår sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering av personuppgifter med ADB för olika branscher och sektorer. Detta i syfte att sträva mot en situation där en tillståndshante- ring av personregister övergår i ett tillsynsförfarande.

Vidare föreslås i propositionen att den normgivningskompetens som skall kunna delegeras till DI begränsas till att avse personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet och för ett visst ändamål. Vad som närmast åsyftas är föreskrifter som skall gälla för person- register som förs för ett visst ändamål inom olika branscher och sektorer. Som exempel på personregister som kan komma ifråga nämns sjukhusens patientregister, forskningsregister, direktreklam- register samt register inom försäkringsbranschen och bankväsendet.

DI:s normgivningsrätt bör enligt regeringens mening inte omfatta en rätt att utfärda generella föreskrifter om gallring av allmänna hand- lingar. Regeringen anser inte att det finns skäl att nu avvika från den reglering av gallringen av allmänna handlingar som fastslagits i arkivlagen. Principen om att undantag från huvudregeln i 10 & arkivlagenskall göras i lag eller förordning bör inte ändras. DI:s normgivningsmakt bör därför inte innefatta en rätt att utfärda generella gallringsföreskrifter avseende allmänna handlingar.

Möjligheten för DI att utfärda föreskrifter för vissa verksamheter bör, enligt propositionen, kombineras med en bestämmelse som från tillståndsplikt undantar de personregister som inrättas och förs i enlighet med föreskrifterna. DI kommer också att kunna ersätta eller ändra tidigare meddelade generella föreskrifter med nya föreskrifter.

Regeringen poängterar att möjligheten till en detaljerad norm— givningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda register- författningar för integritetskänsliga personregister och hänvisar härvidlag till uttalandena i prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. I den sistnämnda propositionen uttalas (s. 58) att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras ilag. Normgivningskompetens för DI skall således inte ses som en ersättning för dessa registerförfatt— ningar utan som ett komplement till dem.

För att minska DI:s arbetsbörda är avsikten att den nuvarande skyldigheten för regeringen och riksdagen att inhämta yttrande från inspektionen enligt 2 a & datalagen avskaffas.

DI:s befogenheter att meddela föreskrifter för ett enskilt register och förbud mot fortsatt förande av personregister enligt 18 & datalagen

89

Datalagstiftning SOU 1994:65

föreslås kompletteras med en möjlighet att förena en sådan föreskrift eller ett sådant förbud med ett vitesföreläggande.

Slutligen föreslår regeringen att DI:s beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och inte som i dag till regeringen. En sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete som sedan flera år pågår inom regeringskansliet i syfte att minska regeringens befattning med förvaltningsärenden.

90

SOU 1994:65

5 Registerlag för statistikregister 5.1 Allmänt om registerlagar Utredningsuppdraget

I mitt uppdrag ingår att analysera ett antal problemställningar. De har aktualiserats på olika sätt, främst genom riksdagens tidigare beskrivna principbeslut om nya decentraliserade styrformer för den statliga statistiken. Frågorna har dock klara gemensamma beröringspunkter. För att kunna komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som i dag gäller för den statliga statistik- framställningen, har de olika problemställningarna ansetts böra lösas i ett sammanhang. Härigenom skall den statliga statistiken ges klart samlade och väl genomtänkta villkor.

En central del av utredningsarbetet avser registerfrågor. Regleringen av flera känsliga register hos SCB har med åren blivit mycket svåröverskådlig och DI har framhållit behovet av en författnings- reglering av registren. Antalet personregister med mycket integri- tetskänsliga uppgifter har under senare år ökat starkt. Uppgifterna har samlats in för ett visst ändamål knutet till t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av känsliga uppgifter upplevs av många som oroande. Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening och vissa av dessa register innehåller känslig information för särskilda statistiska ändamål. I mitt uppdrag ingår därför att pröva möjligheten till en reglering av SCB:s samlade registerbestånd.

Härtill kommer en rad frågor kring bevarande och gallring av uppgifter i registren som behandlas i kapitel 6.

Personregistrering för statistiska ändamål

Som framgår av mitt delbetänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3, krävs för framställningen av dagens statliga statistik en omfattande personregistrering och en kvalificerad uppgiftsbearbetning som förutsätter ADB-stöd. De personuppgifter som används har en mångskiftande härkomst, även om den övervägande delen av dem

91

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

kommer från myndigheternas administrativa register. Många av uppgifterna - oftast ursprungligen lämnade för helt annat ändamål - är känsliga för den enskilde och ett personregister med sådana uppgifter kan uppfattas som obehagligt och kränkande.

Personregistreringen på detta område är i stort sett alltid av sådan karaktär att det krävs tillstånd för att inrätta och föra registren enligt datalagen. Detta beror på att registren skall innehålla uppgifter om personer som saknar naturlig anknytning till den registeransvarige (2 5 3 p).

Någon enhetlig systematik över dessa tillstånd och de föreskrifter som meddelats i samband med tillstånden finns inte, även om det har införts ett förenklat ansökningsförfarande. Det är därför svårt att erhålla en klar överblick över registren och att bilda sig en uppfattning om vad som gäller för dem. Detta kan, med tanke på registrens många gånger känsliga innehåll, i längden inte accepteras från integritets- synpunkt. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en registerlagstiftning som kan ersätta dessa tillstånd.

Flera starka skäl talar för en sådan lösning. Som ett led i den förestående men begränsade revisionen av datalagstiftningen föreslås nu en rätt för DI att utfärda bransch- eller sektorföreskrifter. Detta i syfte att sträva mot en situation där tillståndshanteringen av person— register övergår i ett tillsynsförfarande. Denna normgivningskompe- tens för DI skall dock, vilket framgår av kapitel 4, ses som ett komplement till och skall således inte ersätta författningsregleringen av vissa register. Det finns här också skäl att peka på några uttalanden vid riksdagsbehandlingen i mars 1991 av prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. Konstitutionsutskottet framhöll då (bet. 1991/92:KU:11, s. 11) att det allmänt sett var av stor betydelse att en författningsreglering kom till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Enligt utskottet borde bl.a. register hos Socialstyrelsen, landstingen och Riksförsäkringsverket regleras i särskilda registerlagar. En författningsreglering av känsliga register ligger också väl i linje med utvecklingen på datarättsområdet i Europa.

Mot bakgrund härav har den lösning jag tidigare förespråkat - en generell lag med vissa grunder för förande av statistikregister, vilka fortfarande skulle kräva tillstånd - måst överges. Genomförandet av det delegerade statistikansvaret där särskilt utvalda myndigheter ges ansvar för stora delar av den statliga statistiken, vilket på sikt kan innebära även framställning av densamma, förstärker ytterligare behovet av en reglering av registren. Jag vill återigen framhålla att integritetsfrågor kring känsliga register inte bör bedömas och avgöras

92

SOU 1994:65 Registerlag för statistikregister

av enskilda tjänstemän utan av statsmakterna genom riksdag och regering.

En reglering av de känsliga statistikregistren ligger därför ut alla nu berörda synvinklar rätt i tiden.

Registerlagar

Som påtalas i delbetänkandet, har under senare år visats en klar benägenhet att komplettera eller ersätta integritetsskyddet i datalagen med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister. Lagstift- ningsprocessen har ansetts ge en särskild garanti för integritetsskyddet vad beträffar register med särskilt känsliga uppgifter. Sedan mer än ett decennium har datalagen därför på olika områden kompletterats med särskilda registerlagar och förordningar för vissa register. Således gäller för skattemyndigheternas centrala och regionala skatteregister sedan 1980 skatteregisterlagen (1980:343), kompletterad med skatte- registerförordningen (19801556). För skattemyndigheternas folkbokfö- ringsregister finns lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och förordningen (1991:750) om folkbokföringsregister. Det finns härutöver ett 25-tal ytterligare registerförfattningar.

Som jag redan berört har utredningen om socialförsäkringsregister- lag i sitt slutbetänkande Socialförsäkringsregister (SOU 1993:11) föreslagit att all registrering på ADB-medium som behövs för hand- läggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner m.m. skall regleras i en lag om socialförsäkringsregister. Lagförslaget syftar bl.a. att till att ange de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för person- registrering.

Pågående utredningar m.fl.

Författningsreglering av ADB-register hos myndigheter är för närvarande föremål för flera olika utredningar.

Kommittén (S 1991:07) för översyn av socialtjänstlagen m.m. (Socialtjänstkommittén) har fått tilläggsdirektiv att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom social- tjänstens verksamhetsområde. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör enligt tilläggsdirektiven (dir. 1993z72) vara att identifiera och analysera vilket behov som finns av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde. Kommittén förutsätts mot bakgrund av sin behovsinventering lämna förslag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett om

93

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolags- form eller som personalkooperativ. En närmare analys förutsätts ske av vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter.

Hälsodatakommittén (S 1993:12) har i uppdrag att se över en författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område. Enligt direktiven (dir. 1993:111) skall utgångspunkten för kommitténs arbete vara att identifiera vilka behov som finns på central statlig nivå av personregister för forskning och statistik inom hälso- och sjukvården. Kommittén skall undersöka och analysera på vad sätt centrala personregister i hälso- och sjukvården kan innebära risker för kränkning av individers personliga integritet. Kommittén förutsätts vidare lämna förslag till vilka slag av register som bör regleras och analysera vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerför- ordningar och myndighetsföreskrifter.

Vidare har regeringen i prop. 1993/94:235 lagt fram förslag till en lag om arbetsförmedlingsregister. Förslaget går ut på att hanteringen av vissa av Arbetsmarknadsverkets personregister skall lagregleras. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

Registerlagstiftningsteknik

Registerlagstiftningen reglerar allmänt sett i olika omfattning bl.a. följande; (jfr Kring och Wahlqvist, Datalagen med kommentarer, Stockholm 1989, s. 26)

— registreringsteknik - registerändamål

- registeransvar (registerförare) - vilka personer som skall eller får ingå i registret - inhämtande av uppgifter - vilka uppgifter som får göras tillgängliga - utlämnande av uppgifter - underrättelse till berörda personer - bevarande och gallring av uppgifter - överlåtelse / upplåtelse av register samt - rapportering av felaktigheter

Omfattningen av specialregleringen av olika register varierar av naturliga skäl stort med hänsyn till de skiftande ändamål för vilka registren inrättats. Jag har personligen alltid .varit tveksam till särskilda registerlagar vid sidan av datalagen. Det är inte heller alltid som specialreglerna beträffande personregistreringen har tillkommit

94

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

enbart för att tillgodose integritetsskyddsintresset. Tvärtom har de i vissa fall införts då DI ansetts sakna förmåga att hantera integritets- skyddsfrågorna i enlighet med datalagen eller då andra myndigheters administrativa krav gått längre än vad datalagen kunnat medge. I vissa fall bör författningen därför ses mer som ett led i en administrativ reglering från statsmakternas sida av en viss myndighets arbetsupp- gifter och utbyte av information med andra myndigheter.

Datalagen gäller även för statsmaktsregister. En myndighet måste således ha licens för att föra ett sådant personregister och DI har tillsyn över registren. Härtill kommer övriga skyldigheter för registeransvarig som anges i datalagen.

5.2 Utredningens delbetänkande

I mitt delbetänkande har presenterats några riktlinjer kring en registerlag för statistikregister av det slag som tidigare diskuterats under utredningsarbetet. Personligen skulle jag föredra att den reglering av register för den officiella statistiken som nu erfordras infogades i datalagen. Den väntade reformeringen av datalagen har, som framgår av kapitel 4, nu skjutits upp i avvaktan på direktiven från EG på integritetsskyddsområdet. Men hänsyn härtill och mot bakgrund av vad som i övrigt har anförts, är det uteslutet att genomföra regleringen på annat sätt än i form av en särskild registerlag. Den dag direktiven träder i kraft kommer de, som tidigare antytts och alldeles oavsett svenskt medlemskap i EU, att få effekt på informationsbe— handlingen i Sverige. I det skedet torde finnas anledning att pröva i vad mån behovet av existerande registerlagar bortfaller. I vart fall bör innehållet i en registerlag för den officiella statistiken infogas i en ny datalag.

De grundläggande reglerna för statistikregister bör således samman- ställas i en särskild författning. Dock presenterades inte något författningsförslag i mitt delbetänkande och skälen härför var flera. Framför allt hade de delar av utredningsuppdraget som berör bevarande och gallring inte hunnit beredas i någon större utsträckning. En väsentlig del av författningsförslaget hade därför ändock måst anstå till slutbetänkandet.

95

Registerlag för statistikregister sou l9)4:65

5.2. 1 Remissutfallet

Ett flertal av remissinstanserna har berört förslaget om reglering genom en registerlag, varav den helt övervägande majoriteten ställer sig positiv.

Justitiekanslern, DI, Kommerskollegium, Överstyrelsen för civil beredskap, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, och Företagens uppgiftslämnardelegation tillstyrker de föreslagna principerna kring en statistikregisterlag.

Riksförsäkringsverket ställer sig viss mån mer tveksamt men menar att möjligheterna att reglera förutsättningarna för inhämtande av uppgifter till statistikregister och av uppgiftsflödet mellan myndigheter skulle kunna tala för en sådan lag.

SCB menar att en statistikregisterlag som endast omfattar SCB:s registerbestånd är att föredra framför en generell reglering av det slag jag förespråkade. Byrån pekar på att en fördel med en lag av först- nämnda slaget är att tillstånd enligt datalagen inte behövs, vilket inte minst lättar arbetsbördan i denna del för DI.

Genomförandekommittén framhåller vikten av att man inte onödigt- vis begränsar möjligheterna att använda grundmaterial för statistiska ändamål men ställer sig inte avvisande till principen. Kommittén framhåller dock att ett införande av en generell statistikregisterlag utan att hänsyn tas till bl.a. SCB:s förvaltningsuppgifter skulle kunna rasera förutsättningarna för reformeringen av ansvaret för officiell statistik.

Arbetarskyddsstyrelsen anser att en registerlag av mer övergripande karaktär behövs för att erhålla enhetliga regler för statistikfram- ställning hos olika ”beställarmyndigheter”. Styrelsen anser däremot att en statistikregisterlag av generell karaktär inte går att tillämpa på register, som har flera olika ändamål. Frågor som registeransvar, arkivfrågor, gallring och uppgiftsflöde mellan olika myndigheter måste regleras för varje register.

5.3 EG:s direktiv

EG-kommissionens direktiv angående personlig integritet på dataom- rådet koncentreras till behandling av personuppgifter (processing of personal data) men täcker även manuellt förda register. Under begreppet behandling av personuppgifter faller alla elementära åtgärder såsom insamling, inmatning, lagring, bearbetning, överföring, utlämnande och radering av personuppgifter (art. 2). Begreppet

96

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

personregister (personal data file) som användes i tidigare direktivut- kast tillämpas numera endast på manuella register.

All behandling av personuppgifter skall utföras i enlighet med de materiella bestämmelserna i 2 kap. (art. 5 - 21).

Begreppet personuppgift har givits en så vid definition som möjligt. Uppgifter som redovisas i form av statistik anses inte vara personupp- gifter, eftersom ingen enskild person rimligen kan identifieras i statistik. En följd av detta är att sålänge uppgifter har identifikations- värde räknas de som personuppgifter, t.ex. i statistik- eller forsk- ningsregister som ännu inte avidentifierats.

Beträffande gallring av personuppgifter gäller enligt art. 6 e att de skall bevaras i en form som inte gör det möjligt att identifiera den registrerade under längre tid än som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna lagrats. Undantag gäller för personuppgifter som på ett säkert sätt lagras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Undantaget tillkom vid revidering av förslaget till direktiv för att bl.a. tillgodose arkivlagstiftningens krav. Något annat undantag än det i art. 6 e ges inte. Register som inte faller under undantaget skall således gallras enligt huvudregeln, vilket t.ex. måste gälla myndighetsregister.

5.4 Överväganden och slutsatser

En registerlag kommer att få en central funktion i det nya systemet med decentraliserat ansvar för en stor del av den statliga statistiken. Hur än detaljerna i statistikansvaret slutligt blir utformade, kommer inflytandet över statistiken att successivt flyttas över på de ansvariga myndigheterna och användarintressena. Detta får, som jag sökt belysa i avsnitt 3.3.1, skiftande konsekvenser för myndigheterna. Somliga myndigheter kan på sikt förväntas vilja ta en större del av statistikpro— duktionen i egen regi medan andra sannolikt söker lägga ut pro- duktionen som ett uppdrag vid SCB eller hos en servicebyrå. Just av detta skäl är det viktigt att de register som skall användas för framställningen av statistik blir föremål för en klar reglering, främst i fråga om ändamål, innehåll och registeransvar. Detta bör, som jag senare kommer in på, inte förorsaka något större problem.

Jag har inledningsvis i avsnitt 3.3.3 redogjort för hur jag ser på registeransvaret för de statistikregister som kommer att användas för framställning av den officiella statistiken. Jag hävdar ånyo att de register som behövs för framställningen av officiell statistik skall ligga under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att

97

4— 14-0675

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

myndigheten förfogar över registret i TF:s mening. Det är med andra ord den myndigheten som skall kunna påverka innehållet i registret.

5.4.1 Registerlagens utformning

Lagen bör utformas med tidigare omnämnda och befintliga registerla- gar som förebild. Sålunda bör författningsreglering ske av centrala frågor som registerändamål, registeransvar, insamling av uppgifter och registerinnehåll. Härtill kommer några för verksamheten kring den officiella statistiken specifika förhållanden, såsom det tidigare angivna behovet av en uppgiftsplikt.

Utformningen av en registerförfattning påverkas av de materiella bestämmelserna på det område som registerförfattningen skall reglera. Som tidigare angivits är den statliga statistikproduktionen till stora delar oreglerad och faller tillbaka på beslut och föreskrifter från DI. Styrningen och kontrollen av den officiella statistiken kommer att ligga hos de statistikansvariga myndigheterna och kan förväntas undergå ständiga förändringar. En fullständig reglering i lagform av registeran- vändningen på detta område skulle bli alltför detaljerad och därtill närmast oöverskådlig. Lagstiftningen skulle behöva undergå ständiga förändringar. Ett sådant system skulle bli så tungrott att det skulle falla på sin egen omöjlighet.

Syftet med registerlagstiftning är, som redan framhållits, att värna om de registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås även om de närmare detaljerna kring registerföringen inte regleras i lagform. Lagen kan ange de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personregistreringen i form av de gemensamma riktlinjerna för innehållet i statistikregistren, vilket är framställning av officiell statistik. Regeringen bör sedan i förordning närmare be— stämma ändamål och innehåll samt inhämtande av uppgifter för varje register och har då att hålla sig inom de gränser för ändamålsbe- stämningen som lagen om den officiella statistiken anger. Med en sådan ordning har regeringen möjlighet att inrätta olika register och för varje register begränsa ändamålet till det som lagen tillåter. Jag lägger som bilaga till detta betänkande fram ett principutkast till en sådan förordning för att åskådliggöra hur regleringen på förordnings- nivå kan utformas. Förslaget skall inte uppfattas som en fullständig lösning av alla de frågor som kan uppkomma.

Lagen bör också reglera vad ett personregister för officiell statistik får innehålla. Detta förorsakar inte några större komplikationer eftersom ramarna för den officiella statistiken finns angivna i särskild lagstiftning, lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Några

98

SOU 1994:65 Registerlag för statistikregister

möjligheter för regeringen att meddela sådana föreskrifter om innehållet som går utöver de i lagen angivna finns då inte.

En reglering av registerföringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintres— sena samtidigt som den medger erforderlig flexibilitet i förhållande till den styrning som skall åligga de statistikansvariga myndigheterna.

Grundlagsfrågor

En väsentlig fråga är hur en författningskonstruktion av ovan angiven art ställer sig i förhållande till grundlag.

Bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. regerings- formen (RF). Enligt 13 5 första stycket 2 får regeringen genom förordning besluta föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar kallas regeringens rest- kompetens. Privaträtten hänförs enligt 2 5 i sin helhet till lagområdet. Detta innebär att restkompetensen bara kan omfatta offentligrättslig normgivning. I detta sammanhang är bestämmelsen i 3 5 om betung- ande offentligrättslig föreskrift av intresse. Där sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Detta innebär att man till restkompetensen bl.a. kan hänföra sådana offentligrättsliga föreskrifter, som inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan är av intern natur. Sådana föreskrifter kan gälla de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer, dvs. interna förvaltningsföreskrifter. Föreskrifter av detta slag ges vanligen i instruktioner för de olika myndigheterna. Regler för förfarandet hos myndigheter, dvs. regler som gäller handläggningen av mål och ärenden, faller i allmänhet utanför 3 &. Visserligen kan de beröra en enskilds förhållande till en myndighet men de lägger i allmänhet inga förpliktelser på den enskilde. Förfaranderegler tillhör därmed regeringens restkompetens, om inte annat följer av någon bestämmelse i grundlag.

I fråga om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna finns inte någon sådan grundlagsbestämmelse. Av förarbetena till RF framgår också att bestämmelser om förvaltningsförfarandet är avsedda att tillhöra regeringens kompetensområde (prop. 1973:90 s. 210). Skulle emellertid riksdagen utnyttja sin möjlighet att i en sådan fråga gå in på regeringens kompetensområde, kommer till följd av principen om den formella lagkraften denna fråga vara undandragen regeringens kompetens så länge lagregleringen består (se 8 kap. 14 5 och 17 & RF).

99

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

En registerförfattning på det statliga förvaltningsområdet innehåller i allmänhet interna förvaltningsföreskrifter och förfaranderegler. Sådana bestämmelser hör således till regeringens restkompetens i den mån de inte rör riksdagen eller dess myndigheter. Syftet med registerförfattningen är emellertid ofta att den skall tillgodose integritetsskyddsintresset. Det bör därför närmare granskas vad grundlagen säger om regler med detta syfte och om det är möjligt att även hänföra dem till regeringens restkompetens.

I RF:s fri- och rättighetskapitel finns, som tidigare angivits, en bestämmelse som innebär att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av ADB (2 kap. 3 5 andra stycket). Enligt 20 5 första stycket 2 i samma kapitel likställs utlänningar med svenska medborgare i fråga om detta skydd. Vad frågan gäller är om dessa grundlagsbestämmelser innebär att integritetsskyddet vid dataregistrering alltid måste regleras i lag och om regeringen därmed endast har möjlighet att meddela verkställig- hetsföreskrifter till lagen. I så fall kan detta ämne aldrig falla under regeringens restkompetens. Restkompetensen innebär ju som tidigare nämnts att regeringen genom förordning får besluta föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Det kan emellertid konstateras att något sådant lagkrav inte ställs upp i grundlagsregeln om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering. Regeln slår fast att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Att grundlagsregeln inte innebär något lagkrav för registerförfattningar framgår också av motiven till regeln (prop. l987/88z57). Till grund för propositionen låg ett förslag som Data- och offentlighetskommittén hade lagt fram i delbetänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 3. Grundlagsfrågor (Ds Ju 1987z8). Enligt kommittén skulle utredningens förslag till grundlags- regel hindra att regeringen meddelar föreskrifter om dataregistrering med stöd av 2 kap. 13 5 första stycket 2 RF, dvs. med stöd av restkompetensen (specialmotiveringen s. 66). Vid remissbehandlingen av förslaget anmärkte också ett par remissinstanser att regeln möjligen kunde tolkas så att regeringens förordningsmakt på området inskränks till verkställighetsföreskrifter. Man pekade på att detta kunde få konsekvenser för de s.k. statsmaktsregistren, något som kommittén emellertid inte hade gått in på.

Det framgår av propositionen att grundlagsregleringen inte var avsedd att få denna innebörd. I propositionen anförs nämligen att regeln inte fick leda till några större problem vid tillämpningen eller till några avgörande förändringar i dåvarande rättsläge. En lösning som enligt propositionen borde avvisas var att i fri— och rättighetska-

100

SOU 1994:65 Registerlag för statistikregister

pitlet skriva in ett krav på att bestämmelser om skydd för personlig integritet vid dataregistrering i princip skall meddelas i lag. Ett sådant krav angavs få till följd att det inte skulle vara möjligt att i samma utsträckning som tidigare i t.ex. en regeringsförfattning ge föreskrifter om integritetsskydd. Lagkravet skulle enligt propositionen därför motverka sitt syfte och i praktiken försvaga dataskyddsmöjligheterna. En annan lösning som inte heller ansågs vara möjlig var att direkt i grundlagen ange ett visst mått av integritetsskydd som inte får underskridas. Regeringens slutsats blev ett förslag som i huvudsak överensstämde med kommitténs. I propositionen underströks att lagregeln inte borde hindra att regeringen, andra myndigheter och kommuner meddelar dataskyddsbestämmelser. För att klargöra detta jämkades den av kommittén föreslagna lydelsen något.

Frågan om nya registerlagar togs upp i prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. Där sägs att föreskrifter till skydd för den personliga integriteten återfinns i många författningar av olika konstitutionell valör. I propositionen anförs några exempel på registerlagar och registerförordningar. Som ett nytt exempel på en registerförordning kan ges förordningen (1992:1027) om register för strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot m.m. Förordningen har ingen anknytning till någon registerlag och innehåller bestämmel- ser om registerändamål, registeransvar, terminalåtkomst, registerinne- håll, sambearbetning, sökbegrepp, utlämnande och gallring.

Mot bakgrund av det nu anförda finner jag att den författningsteknik jag förordar är förenlig med grundlagen.

5.4.2 Lagens tillämpningsområde

Jag har tidigare varit inne på tanken att söka reglera samtliga de register som används för framställning av statlig statistik men fått avskriva detta. Det har visat sig vara ett omfattande arbete bara att sammanställa de register som används för detta ändamål. Även om en sådan inventering skulle vara tekniskt möjlig, skulle en författnings- reglering av allt att döma bli så till den grad oöverskådlig att den skulle motverka sitt syfte. Frågan är också vilken nytta en sådan reglering skulle få, eftersom stora delar av den s.k. övriga statistiken inte sammanställs av uppgifter som kan betecknas som integri- tetskänsliga. Bl.a. avgränsningsfrågor skulle bli mycket svåra. Utredningsarbetet har istället visat att den helt övervägande delen av de register som innehåller integritetskänsl ig information är de som används för att framställa officiell statistik. De finns i dag nästan uteslutande hos SCB. Dessa register är således den avgränsning av

101

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

registerlagens omfattning som jag funnit lämplig. Detta inte minst mot bakgrund av den ändrade ansvarsfördelningen för officiell statistik och de rättsliga konsekvenser denna får, vilket medför att jag från integritetsskyddsynpunkt inte kan acceptera en avgränsning av regleringen till de register som är och förblir helt knutna till SCB. Med denna avgränsning blir det också fråga om en registermängd som är möjlig att hantera på ett överskådligt sätt inom ramen för en författning.

5.4.3 Statistiksekretessen

En förutsättning för att genomföra en förändrad ansvarsordning för den statliga statistiken har varit att skyddet för primäruppgifterna skall bli oförändrat eller högre i jämförelse med det skydd som SCB hittills upprätthållit. Jag har redan tidigare pekat på det goda skydd som Statistiksekretessen i 9 kap. 4 & sekretesslagen erbjuder. Det är viktigt att de uppgifter som kommer att användas för att framställa officiell statistik i den nya ansvarsmodellen i framtiden också omfattas av detta skydd. Ett krav härför är dock att myndigheten har en statistikverk- samhet som är organisatoriskt avgränsad från myndighetens övriga ärendehantering.

Jag har tidigare konstaterat att kännedom om förutsättningarna för statistiksekretess liksom tolkningen av bestämmelserna härom varierar vid de olika myndigheterna. Jag menar därför att en organisatoriskt avgränsad statistikframställning skall vara en absolut förutsättning för att en myndighet skall få ansvar för officiell statistik. Detta bör författningsregleras och då lämpligen i registerlagen.

5 .4.4 Registerändamål

Ändamålet för ett register anger ramen för registrets innehåll och användning och registret får endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. Ändamålsbeskrivningen har därför en avgörande betydelse för vilka uppgifter som får tillföras registret och vilka möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet.

För de register som nu är i fråga är ändamålet ”i vid bemärkelse” framställning av Officiell statistik. Ytterligare inskränkningar finns i form av indelning i statistikområden i bilagan till förordningen om den officiella statistiken. Härtill kommer att den statistikansvariga myndigheten, enligt Genomförandekommitténs förslag, skall göra en särskild produktbeskrivning för den officiella statistiken inom sitt

102

sou 1994:65 Registerlag för statistikregister

ansvarsområde. I beskrivningen skall ingå bl.a. uppgifter om primära variabler, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna register, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området samt skapade statistikregister och databaser vid myndigheten. Ändamålet för ett statistikregister för officiell statistik skall med hänsyn till vad som nyss sagts inte kunna awika vare sig från vad som föreskrivs i lagen och förordningen om den officiella statistiken eller från den specifikation som utgör produktbeskrivningen. Tvärtom måste ändarnålsbeskriv- ningen stå i överensstämmelse med dessa. Ändamålet bör å andra sidan inte beskrivas mer i detalj än att sådana återkommande och smärre justeringar i statistikens inriktning som den ansvariga myndig- heten kan förutsättas utföra med viss kontinuitet kan företas utan ändringar i ändamålsbeskrivningen. Som jag tidigare angivit bör regeringen specificera ändamålet för respektive register i den till lagen anslutande förordningen.

5.4.5 Registeransvar

En registerförfattning behöver, förutsatt att datalagens regler är tillräckliga, inte innehålla några bestämmelser om vem som skall vara registeransvarig. Som jag tidigare angivit i avsnitt 3.3.3, är dock datalagens reglering av ansvarighetsfrågorna många gånger svår att tillämpa, särskilt vad gäller personregister hos det allmänna. I en registerförfattning kan registeransvaret också regleras efter delvis andra riktlinjer än de som kommer till uttryck i datalagen. Med detta vill jag dock inte påstå att man kan konstruera ett registeransvar som strider mot bestämmelserna i datalagen.

Jag har i detta tidigare sammanhang också angivit skälen för min slutsats att registeransvaret i den nu gällande datalagens mening skall ligga hos den statistikansvariga myndigheten. Detta ligger för övrigt i linje med DI:s praxis på området. För att undvika tveksamheter och missförstånd menar jag dock att en särskild reglering av registeransva- ret bör ske i registerlagen.

5 .4.6 Insamling av uppgifter och registerinnehåll m.m.

Ett personregister för officiell statistik skall få användas av de statistikansvariga myndigheterna för insamling, lagring och be- arbetning av uppgifter i de olika led som ingår i framställningen av officiell statistik. Registren omfattar en stor mängd uppgifter som på olika sätt berör ett stort antal människor. Flera statistikregister kan

103

Registerlag för statistikregister sou 1994:65

förutsättas innehålla uppgifter om i stort sett hela den svenska befolkningen.

Vilka uppgifter som skall få förekomma i ett register av denna art måste, som jag nyligen varit inne på, härledas ur de normer som styr den officiella statistiken och dess inriktning. När produktbeskrivningen är fastställd skall registret inte få innehålla andra uppgifter än de som angivits i form av inhämtade data och variabler. Vill myndigheten i mer betydande avseenden ändra på statistiken och dess underlag, blir det en fråga som får tas upp i anslagsframställningen och handläggas av respektive departement. Regeringen får då möjlighet att samordna de ändringar i förordningen som aktualiseras.

5.4.7 Registerförordning

Detaljregleringen av registren för officiell statistik bör, som jag tidigare angivit, återfinnas i en till registerlagen anslutande förordning. Jag avser då specifika uppgifter om den registeransvariga myndig- heten, registrets ändamål och innehåll, insamlingen av uppgifter till registret och vad som gäller ifråga om bevarande av detta.

Regleringen bör göras i så förenklade former och så överskådligt som möjligt. Som bilaga till betänkandet bifogas ett förslag till hur en förordning av föreslagen beskaffenhet kan se ut. Jag har vid upp— rättandet av förslaget utgått från SCB:s ansökningar till DI och de tillstånd från DI som i dag gäller för de aktuella registren. En viktig fråga gäller de i registren ingående variablerna och om dessa behöver specificeras i förordningen. Enligt min mening behöver så inte ske under förutsättning att registerinnehållet kan ges en adekvat be- skrivning på annat sätt. I förslaget till förordning har jag därför strävat efter en sådan lösning.

104

SOU 1994:65

6 Arkiv, bevarande och gallring

6. 1 Allmänt

6.1.1 Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund

Begreppet arkiv kan i vanligt, dagligt språkbruk ha flera betydelser, t.ex.

- bestånd av arkivhandlingar - institution för förvaring och vård av arkivhandlingar och - lokal för förvaring av arkivhandlingar

Inom arkivteorin och de olika arkivförfattningarna används termen i sin egentliga betydelse, bestånd av arkivhandlingar (jfr Gränström m.fl. Arkivlagen s. 11 ff). Det är enbart i denna betydelse som termen arkiv framgent används. För de övriga betydelserna finns mer preciserade termer som arkivmyndighet, arkivinstitution, arkivlokal etc.

Aspekterna på syftet med arkivverksamheten har förändrats med tiden. Statsmakterna såg från början arkiven och arkivverksamheten huvudsakligen ur statsråttslig och juridisk synvinkel. Arkiven skulle skydda ägarens rättigheter och egendom. En restriktiv inställning intogs ofta gentemot utomstående. Efter hand förändrades denna inställning, vilket berodde på att samhällena utvecklades och olika andra intressenter inte längre accepterade en slutenhet.

I Sverige kom den ändrade synen på tillgången till statsförvalt- ningens handlingar till uttryck i och med införandet av tryckfrihetsför- ordningen 1766. Vad som idéhistoriskt har betytt mer inom arkivverk- samheten är dock att de franska arkiven öppnades för medborgarna under den franska revolutionen för att dessa skulle få tillgång till juridiskt bevismaterial. Tillträdet till arkiven utvecklades till att bli en rättighet för var och en inte enbart en favör för vissa gynnade medborgare. Denna franska förordning från 1794 har kallats för förklaringen av de arkivaliska rättigheterna. Under 1800-talet tog historieforskarna över ledningen hos arkivinstutitionerna. Detta ledde till en annan syn på arkivtjänsten.

Den teoretiska grunden för arkivbildningen i Sverige har under 1900-talet varit proveniensprincipen. Den innebär i korthet att ett arkiv

105

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

skall uppfattas som en enhet, att det skall hållas samman i orubbat skick och i sin ursprungliga karaktär, inte sammanblandas med andra arkiv och att det skall förtecknas i enlighet med arkivbildarens verksamhet. Proveniensprincipen har dock satts ifråga under 1900-talet och ställts inför en rad prövningar som självklart inte var förutsedda vid dess tidiga tillkomst. Även innebörden av offentlighetsprincipen har genomgått en utveckling. Proveniensprincipen anses emellertid tillgodose de krav som ställs i dag. Det har inte heller kunnat presenteras någon alternativ teoribyggnad som i lika hög grad bevarar text och kontext och därmed lyfter fram arkivens potential.

Arkivens roll har satts under debatt och diskuterats livligt såväl nationellt som internationellt under de senaste årtiondena. Centrala frågeställningar har därvid varit arkivens förhållande till yttrandefrihe- ten och tillgången till information dvs. offentlighetsprincipen, till integritetsfrågorna, till samhällsförnyelsen och reformarbetet, till den undersökande journalistiken, till samhällskritiken och den offentliga debatten. Den tidigare förhärskande tanken att arkivarien enbart har arbetat och arbetar åt forskningen har kommit att utgöra en alltför smal bas för den moderna arkivtjänsten. Målsättningen för arkiwerk- samheten är betydligt vidare än så. Insikten härom har kommit fram vid det arkivlagstiftningsarbete som sker världen över och inte minst vid tillkomsten av den svenska arkivlagen.

Förutom de statliga och kommunala arkiven finns en betydande enskild sektor där den som äger en handling i normala fall fritt förfogar över den. I en internationell jämförelse överensstämmer det svenska offentliga arkiwäsendet i väsentliga avseenden med förhållandena i jämförbara länder. De särskilda legala utgångspunkter för tillgång till offentliga handlingar som offentlighetsprincipen ger är dock specifika för det svenska arkivväsendet.

6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället

I Sverige har arkiven i hög grad präglats av samhällets utveckling. Under Gustav Vasas tid lades grunden för den arkivbildning som kommit att bli riktningsgivande för arkivens utseende under de kommande seklerna (jfr Gränström m.fl. s. 51 f). Det var den nya centrala statsmaktens krav på inkomster och krigsmaktens behov som spelade en avgörande roll för arkivbildningen. Detta blev ännu tydligare under 1600-talet, då stormaktstidens politik med bl.a. starkt utökade utskrivningar till krigsmakten ställde krav på en av staten kontrollerad folkbokföring. Statens informationsövertag accentuerades

106

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

och förstärktes under 1700-talet, då bl.a. tabellkommissionen (före- gångaren till SCB) inrättades 1749 med anor beträffande befolknings- statistiken från 1730-talet.

Under 1800-talet inträffade inte några större förändringar som påverkade utvecklingen i detta avseende.

Det svenska samhället har omdanats fullständigt under 1900-talet. Förändringarna tog verklig fart under efterkrigstiden och kan beskrivas på olika sätt beroende på vilka utgångspunkter man väljer och vilka perspektiv man vill anlägga. Vilka betraktelsesätt man än väljer gäller dock att de skildrar en utveckling från ”det gamla bondesamhället" över en epok med dominans för mekanisk och annan industri till en ordning som kan ges olika benämningar: informations- samhälle, servicesarnhälle, postindustriellt samhälle.

Under de senaste decennierna har en företeelse, den s.k. sociala ingenjörskonsten, alltmer betonats när det gäller samhällets in- formationssträvanden. Föreställningen att man genom utökad kunskap och tillgång till information (s.k. kunskapspositivism) skulle kunna utveckla ett bättre samhälle, har lett till att det samlats in stora mängder uppgifter i de flesta ämnen. Detta har fått betydande konsekvenser för arkivens tillväxt men också påverkat debatten om skyddet för den personliga integriteten.

Den första uppgiften för arkiwerksamheten är den kunskapsförsör- jande, därvid medborgarnas behov av information principiellt bör ses som något för sig. Öppenhet krävs för att skapa förtroende för beslut och beslutsfattare. Här kommer offentlighetsprincipen in i bilden. Allmänna handlingar är i princip offentliga och skall hållas till- gängliga. Undantagsfallen är noggrant reglerade i lag.

Den andra uppgiften för arkiven är den kulturella. Samtidigt som landet har präglats av ett energiskt arbete för att förverkliga de mål som angavs i 1974 års kulturpolitiska proposition (prop. l974:28) har förutsättningarna för kulturpolitiken ändrats åtskilligt under de senaste två decennierna. Jämsides med det skrivna/tryckta ordet, bokutgivning och bibliotek har data, ljud och bild fått en dramatisk omfattning som komplement. Mångfalden av radiosändare och TV-kanaler är bara ett par exempel. Samtidigt riskerar kulturutbudet i landet genom den accelererande informationsteknologin att monopoliseras av utländska aktörer, att det utländska inflytandet blir alltför dominerande. Å andra sidan har ett pånyttfött intresse för vår svenska historia kunnat iakttas. Det måste vara i linje med statsmakternas politik att söka så långt som möjligt bevara mångfalden utan att därför avvisa insatserna till förmån för det svenska kulturarvet. Här kan arkiven få en mer central position i sammanhangen än hittills.

107

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Den tredje uppgiften för arkivverksamheten är den efektiviserande eller rationaliserande.

6.1.3 Gallring av allmänna handlingar

En successiv gallring av allmänna handlingar företas sedan lång tid tillbaka. Gallringsarbetet är en praktisk nödvändighet. Utan detta skulle arkivmaterialet växa i en omfattning som vore ohanterlig, utan att det skulle medföra några fördelar från insyns- eller informations- synpunkt. Gallringen syftar till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, som bara utgör en dubblering av information som bättre kan sökas i ett annat arkiv eller som har ett informationsvärde som är markant begränsat i tiden (jfr prop. 1989/90:72 om arkiv m.m. s. 40 ff).

Vid sidan av den gallring som är betingad av hanterlighetsskäl och ekonomiska skäl, har med tiden aktualiserats en gallring av handlings- bestånden som är påkallad av något helt annat, nämligen integritets- skyddet för den enskilde. Detta gör sig i all synnerhet gällande beträffande register som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB), men i några fall också beträffande personakter, oavsett om de förs på papper eller med elektroniska hjälpmedel. Här är gallringsprin— cipen en annan. I allmänhet går den ut på att uppgifterna efter en tid skall förstöras, om det inte finns särskilda föreskrifter om bevarande. Principen har aktualiserats på grund av att ADB-tekniken skapat tidigare okända möjligheter att samla in, bearbeta och återvinna information. Tekniken medför dessutom att information kan bevaras i hanterlig form mycket länge.

Frågan uppkommer då vad begreppet gallring innefattar, eftersom detta inte är legaldefinierat, vare sig i TF eller i arkivlagen. Riks- arkivet har däremot en definition av begreppet gallra i sin för— fattningssamling (RAFS 1991: 1) enligt följande;

Förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar (hos enskilda: handlingar respektive uppgifter); förstöring av sådana handlingar/uppgifter i samband med överföring till annan databärare räknas som gallring om överföringen medför - informationsförlust,

- förlust av sökmöjligheter eller, - förlust av möjligheter att fastställa informationens autencitet.

Denna definition har blivit allmänt vägledande vid tolkningen av begreppet gallring och täcker enligt min mening väl vad som bör innefattas däri. Med gallring avses traditionellt en åtgärd i två steg -

108

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

vissa (pappers)handlingar sorteras ut eller avlägsnas ut sitt samman- hang och förstörs sedan. Vid gallring från upptagningar för automatisk databehandling (ADB) raderas information bort från det fysiska underlaget.

Från gallring skiljer man s k rensning. Med rensning avses att akten i ett ärende befrias från sådant material som inte skall utgöra arkiv- handlingar. I praktiken innebär det att sådant som inte är allmänna handlingar eller bör bli det vid arkivläggningen (värdefulla utkast, minnesanteckningar och liknande) tas bort från akten.

Arkivutredningen beräknade i sitt betänkande (Öppenhet och minne, SOU 1988:11) att gallringen av statsförvaltningens handlingar svarar mot ungefär 80 procent av de ursprungligen tillförda handlingarna. Hårdast är gallringen vid lokala och regionala myndigheter. Detta beror främst på att samma information ofta finns vid en central myndighet och att det anses räcka att den finns bevarad där.

Utredningens direktiv

I mina direktiv framhålls beträffande bevarande och gallring följande. Uppgifter i skatteregister, som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd enligt 13 & skatteregisterlagen (1980:343), får bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 & tredje stycket samma lag får dock regeringen förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen (prop. 1979/80:136) framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsin- tressena.

Det framgår vidare av direktiven att regeringen i beslut den 19 december 1991 har medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxerings- uppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetssta- tistiken (IOF), inkomstfördelningsundersökningen (HINK), under- sökningen om levnadsförhållandena i samhället (ULF), deklarations- undersökningen för jordbrukare (DU-registret), jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukarnas tillgångar och skulder (TSU-registret). Medgivandet gällde längst t.o.m. utgången av år 1992. Beslut har senare fattas om en förlängning. Nuvarande medgivande gäller längst t.o.m. utgången av år 1994.

Det betonas i direktiven att det inte är tillfredsställande att regering— en från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras, eftersom det i många fall är fråga om omfattande register

109

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

med många gånger tämligen känsligt material. Det krävs därför att en helhetslösning av frågan tas fram för framtiden. Principiellt riktiga lösningar förutsätts kunna ske inom ramen för någon form av registerlag. Detta skulle ligga i linje med DI:s uppfattning i frågan. Riksarkivet har för övrigt i en skrivelse till regeringen den 15 oktober 1991 förordat att bevarandefrågan författningsregleras.

Departmentschefen berör i detta sammanhang ytterligare ett register, personregistret ”Socialtjänstens individinriktade insatser”, som enligt DI:s tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik som belyser socialnämndernas och länsrätternas beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990252) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988z870) om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt beslut av DI den 19 december 1991 skall personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den 1 juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 mars 1992 till regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för att bevara registret genom en reglering i en lag eller en förordning. DI har sedan på grund av en annan skrivelse i ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993. Enligt ett ytterligare DI-beslut skall gallringen påbörjas först den 1 januari 1995.

Departementschefen framhåller att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är högt och att det därför är viktigt att gallringsproblemen får en allsidig belysning och kan lösas med en ändamålsenlig och tydlig reglering. Det framhålls som en fördel att frågan behandlas i detta sammanhang.

Förslag till en långsiktig lösning av gallringsfrågorna emotses utifrån en allsidig analys bl.a. ifråga om eventuell tillämpning av de olika urvalsmetoder för bevarande som anges i propositionen 1989/90:70 om Arkiv m.m.

Gallringen och dess principer - materiella regler om gallring

Arkivlagen och dess reglering behandlas närmare i avsnittet 3.3.4. Lagens 10 & har följande lydelse: ”Allmänna handlingar får gallras.

Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 & tredje stycket.

Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa

110

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

bestämmelser, dock med undantag för bestämmelserna i 12 & datalagen (1973:289).”

Huvudregeln är, vilket framgår av 3 & arkivlagen, att myndigheternas arkiv skall bevaras. Att allmänna handlingar får gallras framgår, som nyss angivits, av 10 &. Gallringen skall dock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och på ett sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller arkivens i 3 5 angivna ändamål.

Om det i annan lag eller i förordning finns avvikande regler om gallring, tar dessa över arkivlagens bestämmelser. Bestämmelserna i arkivlagen gäller dock, enligt 10 å, framför bestämmelserna i 12 å datalagen.

Enligt 12 5 datalagen skall personuppgifter som inte längre behövs med hänsyn till registerändamålet utgå ur personregistret, såvitt de inte skall bevaras på grund av bestämmelser i författning eller myndighets beslut som meddelats med stöd av författning. Detsamma gäller då den registeransvarige upphör att föra personregistret. Bestämmelsen gäller för alla personregister.

DI kan meddela beslut om bevarande och gallring av personuppgif- ter i ett visst register med stöd av 6, 6a eller 18 55 datalagen. Beträffande s k tillståndsregister bestämmer inspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten, vad som skall gälla om bevarande och gallring av uppgifterna i registret. Detta görs i de villkor som meddelas för personregistret (6 5). Skulle författningsföreskrifter i detta hänseende saknas beträffande ett sådant statsmaktsregister som avses i 2 a 5 första stycket andra meningen datalagen, ankommer det på DI att besluta härom (6 a 5). Beträffande s k licensregister kan inspektionen meddela beslut om gallring om förandet av registret lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller om det finns anledning anta att sådant intrång skall uppkomma (18 å). Möjligheten för statliga myndigheter att gallra regleras genom en bestämmelse i 14 & arkivförordningen (1991:446). Bestämmelsen anger att gallring endast får ske i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet eller Krigsarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller har meddelats med stöd av 6, 6a eller 18 55 datalagen. Det måste därför konstateras att bestämmelsen i 10 å de facto har karaktär av undantag.

Begreppet gallring har av hävd och i tidigare författningar varit förknippat med arkivhandlingar. Att gallring i arkivlagen relateras till allmänna handlingar följer av den nära kopplingen till TF och dess ändamål. I fråga om upptagningar för ADB bör observeras, att vad som regleras i arkivlagen är gallring eller förstöring av information,

111

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

inte av det fysiska underlaget för informationen (databäraren). Handlingen, dvs konstellationen av uppgifter, utraderas slutgiltigt från sin plats på skivminnet, magnetbandet etc. Det senare kan återan- vändas för att lagra ny information. Gallring kan också ske på ljud- och videoband genom att informationen spolas bort eller raderas ut. Handlingar på vissa slag av upptagningar för ADB, s.k. optiska skivor (CD—ROM), kan däremot inte raderas ut från sitt fysiska underlag. Detsamma gäller handlingar som lagrats på mikrofilm. En gallring förutsätter i sådana fall att det fysiska underlaget förstörs.

Gallring eller förstörande av informationen på en ursprunglig databärare kan, efter det att samma information överförts till annat slag av databärare exempelvis från ADB-upptagning till mikrofilm eller från papper till mikrofilm, få effekter som kan jämföras med dem som följer av gallring. Detta gäller även om all sakinformation faktiskt finns bevarad.

6.2 Motiv för gallring

Det finns många skäl, inte minst av praktisk och ekonomisk karaktär, som talar för gallring i myndigheternas arkiv. Tidigare har dessa skäl främst utgjorts av den snabba tillväxten av de traditionella och - mätta i antal hyllmeter - omfångsrika pappersarkiven och de stigande kostnaderna för förvaring av dessa. Inte minst den moderna kontors— tekniken och lättheten att mångfaldiga och sprida information i form av kopior och datautskrifter verkar för att arkivmassorna växer i en omfattning som kan förefalla okontrollerbar.

Det är mot den bakgrunden lätt att inse att en sådan omsorgsfull gallring i pappersbaserade arkiv som åstadkommer en volymminskning utan att de i 3 & arkivlagen angivna ändamålen äventyras ger be- tydande ekonomiska besparingar.

Pappersarkivens tillväxt tenderar emellertid att avta i takt med att datatekniken tas i anspråk för allt fler uppgifter, exempelvis inom folkbokföring och skatteadministration. I samma takt förlorar också volymargumenten för gallring sakta i tyngd. I stället tillkommer som motiv för gallring mer komplicerade och därmed kostsamma faktorer vid förvaring och vård av de nya slagen av databärare, som är känsligare än de traditionella pappershandlingarna. Här gör sig också integritetsskyddsaspekter gällande som ytterligare skäl för gallring (se nedan). Man kan inte bortse från vården av mikrofilms— och magnet- bandsarkiv. De kan med jämna mellanrum kräva kopiering eller konvertering till ny teknik. Inom vanvårdade pappersarkiv som kommit i oordning kan ursprungliga strukturer och Sökvägar rekon-

112

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

strueras. Skadade papper kan återställas i läsbart skick eller räddas från fortsatt självförstöring genom konserveringsåtgärder. Den ödeläggelse som på kort sikt kan drabba vanvårdade eller negligerade ADB-arkiv är däremot i de flesta fall oåterkallelig och slutgiltig.

Helt klart är att en gallring inte får utföras på ett sådant sätt att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de i 3 & arkivlagen angivna tre konkreta huvudmålen med arkivverksam- heten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven sålunda kunna tillgodose

- rätten att ta del av allmänna handlingar, - rättsskipningens och förvaltningens behov av information och - forskningens behov.

Samtidigt måste de berättigade kraven på integritetsskydd i informa- tionsåldern tillgodoses. Det som krävs för att tillgodose dessa syften förändras med tiden.

Många uppgifter - särskilt sådana av mer perifer karaktär i ett ärende - förlorar med tiden sin aktualitet både från insyns- och informationssynpunkt och kan därför gallras, om de inte är intressanta för forskningen. Det har sålunda ansetts rimligt att det är det avklingande intresset från insyns- och informationssynpunkt som får avgöra gallringsmöjligheterna. Med detta tankesätt blir då till sist kvar det material som har en utpräglad kulturarvsaspekt, det material som också tjänar forskningen som en kunskapskälla om förhållandena i vårt land (jfr prop. 1989/90:72 s. 42). Vilket material och hur mycket som behövs för att tillgodose detta behov är mycket omtvistat.

Den i arkivlagen inskrivna skyldigheten att vid gallring beakta rätten att ta del av allmänna handlingar (10 & jfr 3 & tredje stycket) ställer tidigare praxis att medge gallring av handlingar för vilka sekretess- tiden ännu inte löpt ut i en något tveksam dager. Någon ledning finns inte heller att hämta i lagens förarbeten.

Det som nu sagts visar att det finns ett betydande utrymme för gallringsföreskrifter men att lagen sätter en ram såväl för närmare föreskrifter om gallring som för konkreta avgöranden om gallring.

6.2.1 Gallring av integritetsskäl

Vid sidan om den gallring som nyss behandlats och som är betingad av hanterlighetsskäl och ekonomiska skäl har, som redan antytts, under senare tid också aktualiserats en gallring av handlingsbestånden som är betingad av integritetsskäl.

113

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

DI:s rätt att fatta beslut enligt datalagen beträffande gallring är motiverad av de särskilda risker för integritetsintrång som ADB- tekniken kan medföra. Det kan, för den som inte är insatt i ADB- teknik och dess möjligheter, vara svårt att inse vilka oerhörda mängder av information som kan lagras och bearbetas med stöd härav. Övergången till användning av ADB har medfört bredare och djupare information, dvs. större populationer och informationsrikare innehåll i registren. Man kan bevara en större mängd information längre i tiden. Samkörning av uppgifter och s.k. selektering har vidare underlättats avsevärt. Samkörning av personregister ger dessutom ofta tillgång till tidigare oanade mängder s.k. överskottsinformation, dvs. information som inte är eftersökt men ändock faller ut och som dessutom kan vara väsentligt känsligare än det eftersträvade resultatet. Överskottsinformationen kan vidare sakna sekretesskydd. Innan ADB— tekniken på allvar gjorde sitt inträde, fanns nämligen påtagliga begränsningar i möjligheterna att bearbeta ett stort informationsflöde. En stor del av arbetet fick göras mer eller mindre för hand och detta innebar vad jag brukar kalla "den manuella tröskeln". Detta medförde att informationsbearbetningen - på gott och ont - begränsades av den tidens resurser. ADB-teknikens intåg var också ett av motiven till att sekretessen för statistikuppgifter förlängdes från 20 till 70 år. Ett utbyggt skydd, även i vad gäller sekretesstiden, har framstått som ofrånkomligt i dataåldern eftersom dataregistrerat primärmaterial är så påtagligt mycket mer lättillgängligt än vad det skulle vara vid manuell arkivering (jfr SOU 1975:22 s. 16).

Integritetsskyddet som motiv för gallring aktualiserades redan i samband med att man började nyttja ADB-teknik och ytterligare vid tillkomsten av datalagen men betonas i den proposition (1979/80:1 s. 448 f) som ligger till grund för socialtjänstlagen några år senare. Syftet med gallringsbestämmelsen anges här vara att det från allmänna integritetsskyddsynpunlaer i princip framstod som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor slatlle sparas för längre tid än de behövdes för det ändamål för vilket de hade samlats in. Vidare nämns att det vid sidan av dessa integritetsskäl också måste beaktas att det av ekonomiska skäl förr eller senare måste bli nödvändigt att i någon form gallra socialnämndernas på papper förda personregister.

Bestämmelser om att vissa handlingar skall bevaras under en bestämd tid finns redan i vissa författningar som främst gäller ekonomiska förhållanden. Socialtjänstlagen har redan nämnts. Vidare finns regler av detta slag i lagen (1968:430) om mervärdeskatt (24 $, 7 år), bokföringslagen (1976:125)(22 5, 10 år), fastighetstaxeringsla— gen (1979:1152)(18 kap. 16 5 andra stycket, 6/ 10 år), lagen

114

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

(1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter (4 kap. 13 ä, 6/ 10 år) och i körkortsförordningen (l977:722)(92 5).

I propositionen till arkivlagen (1989/90:72 s. 31 ff) tar departe- mentschefen i en längre utläggning upp de olika intressen som har betydelse för hur länge uppgifter skall bevaras. Han framhåller särskilt att man också måste föra in integritetsaspekten när det gäller bevaran- de av arkivmaterial. Han anser förhållandet vara så viktigt att det nämns i omedelbart samband med förslaget att ett av arkivens huvudsyften skall vara att tillgodose forskningens behov. Departe- mentschefen framhåller dock att integritetshänsyn kan leda till att material inte bevaras i den utsträckning som skulle vara önskvärd från andra synpunkter eller till att tillgången till bevarat material begränsas. Sådana av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande bör tas in i de särskilda lagar som reglerar integritetskänsli- ga akter och register. Reglerna kan därmed bäst anpassas till vad det speciella materialet kräver. Det är uppenbart att hänsyn måste tas till vad departementschefen sålunda uttalat vid utformningen av gallrings- bestämmelser för personregister för framställning av statistik som förs med hjälp av ADB-teknik. Vad som speciellt utmärker SCB:s register är att de innehåller en blandning av uppgifter från administrativa register och uppgifter som inhämtats direkt från den enskilde och som därför kan ge en bild av denne som saknar motsvarighet i andra delar av statsförvaltningen. Jag tänker då bl.a. på Folk— och bostadsräk- ningsregistren, de s.k. FoB:arna. Omfattningen av uppgifter om den enskilde i dessa register medför att de måste skyddas mot en okänd framtida klåfingrighet. Information i de mängder det i ADB-samman- hang är fråga om och där varje uppgift inte kan bedömas och vägas individuellt är mer än ”manuellt” lagrade och bearbetade och beroende av hög kvalitet. Information i ADB-register är i större utsträckning ”färskvara” som inte alltid tål att återanvändas - särskilt inte för nya ändamål som för samkörning med annan information. Vidare kan nya programvaror påverka kvalitet och innehåll.

Enligt Datalagsutredningen (SOU 1993: 10 s. 282) bör vid skyddsåt— gärderna inte minst offentlighetsintressena beaktas så att rätten att ta del av allmänna handlingar inte inskränks på ett otillbörligt sätt. Samtidigt måste bevarandefrågan med hänsyn till ADB-teknikens effekter på skyddet för den personliga integriteten också bedömas mot bakgrund av människors befogade krav på skydd mot otillbörliga integritetsintrång. En ökad användning av ADB-teknik i handlägg- ningen kan, enligt Datalagsutredningen, innebära en utveckling där hänsynen till integritetsintresset kan komma att få en allt större betydelse vid bedömningen av gallringsfrågor. Önskemålet att ta tillvara viktig och t.ex. för den medicinska forskningen eftertraktad

115

Arkiv, bevarande och gallring sou [994:65

information kan i allt större utsträckning komma i konflikt med önskemålet att begränsa tillgängligheten till uppgifter som rör enskilda människor.

Jag vill tillfoga följande. Hur man än ser på gränserna för den personliga integriteten har många av uppgifterna samlats in för ett givet ändamål, antingen med laga stöd eller frivilligt - dock även då ofta med s.k. faktiskt tvång. Detta är dessutom en fråga om datakvali- tet. Uppgifter som år lämnade för ett ändamål kan som redan framgått vara olämpliga att använda för ett annat ändamål.

I Datalagsutredningens slutbetänkande med förslag till ny datalag uppställs olika regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmelserna finns i 11 å, som ger uttryck för den grund- läggande principen att behandling av personuppgifter får förekomma bara när detta är nödvändigt för vissa syften. En annan grundläggande princip för integritetsskyddet är att en påbörjad behandling inte får hålla på längre än nödvändigt. Reglerna i 11 5 i lagförslaget har därför kompletterats med en föreskrift i 19 5 första stycket, som säger att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas (se SOU 1993:10 s. 283 f)

Frågan om när personuppgifter inte längre behöver behandlas för sitt ändamål anser Datalagsutredningen emellertid vara svår att besvara generellt. Man framhåller dock att integritetsintressena talar för en så snabb gallring som möjligt och berör på några ställen i betänkandet frågan om gallring för särskilda situationer. Det framhålls emellertid att det i vissa fall är ofrånkomligt att personuppgifter får behandlas under lång tid, t ex när longitudinella studier görs inom forskningen. I sådana fall torde en prövning med jämna mellanrum böra ske om de berörda personuppgifterna fortfarande behöver behandlas. Man kan dock, menar utredningen, inte bara ta hänsyn till integritetsintressena när man diskuterar bevarande och gallring. Andra motstående intressen får också vägas in i bedömningen. Datalagsutredningen pekar på att dessa motstående intressen, i fråga om allmänna handlingar, har angetts i 10 & arkivlagen. Någon allmän bestämmelse om hur integritetsintressena skall vägas mot de intressen som anges i 3 & tredje stycket arkivlagen finns dock inte i den nuvarande datalagen. Hur avvägningen skall göras i det enskilda fallet är svårt att närmare ange. Datalagsutredningen menar allmänt att ju känsligare materialet är desto tyngre väger integritetsskyddet medan omvänt bevarandein- tressena får större tyngd när materialet är mindre känsligt från integritetsskyddssynpunla. Viktiga bevarandeintressen kan leda till att även mycket integritetskänsliga uppgifter bevaras.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny arkivlag framhölls nödvändigheten av att göra en avvägning mellan olika intressen i fråga

116

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

om gallring och att integritetsaspekten därvid är särskilt viktig att beakta (jfr bet. KrU 1989/90:29 s. 12).

Datalagsutredningen vill dock (SOU 1993:10 s. 282) betona att gallring av personuppgifter endast är en av flera möjliga integritets- skyddande åtgärder och att den personliga integriteten i vissa fall kan anses bli tillräckligt skyddad utan att någon gallring sker. Under vissa förutsättningar anser man sålunda att t ex sekretesslagstiftningen kan ge tillräckliga garantier för att något otillbörligt integritetsintrång inte sker. Vidare kan redan ett överlämnande av materialet till arkiv- myndighet innebära ett förbättrat skydd mot bl.a. tillgrepp och obehörig åtkomst och därmed också innefatta en förstärkning av skyddet mot otillbörligt intrång. En följd av överlämnande till arkivmyndighet är dock att myndighetens egen tillgång till materialet blir begränsad av sekretesslagens regler (jfr prop. 1989/90:72 s. 102).

Datalagsutredningen menar också att den omständigheten att uppgifter på ADB-medium gallras inte behöver innebära att in- synsmöjligheterna helt försvinner. Motsvarande information kan ju föreligga på annat slags medium, då huvudsakligen papper. In- synsmöjligheterna torde dock i de flesta fall bli sämre på grund av en minskad överblick och svårigheter för exempelvis forskare att bearbeta vissa uppgifter.

Inledande synpunkter

För egen del vill jag framhålla följande. De statliga statistikregistren innehåller en stor mängd integritetskänsliga uppgifter. Mitt uppdrag är att finna en bestående lösning som svar på frågeställningarna kring bevarande och gallring av uppgifterna i just dessa statistikregister. Underförstått eftersträvas en enhetlig och klar reglering i en register— lag för just dessa statistikregister. Förslag till en lag om personregister för den officiella statistiken har nu tagits fram och presenteras på annan plats i betänkandet.

Man kan välja olika utgångspunkter för sitt synsätt i frågor om bevarande och gallring av uppgifter i statistikregister. Som jag antytt redan i kapitel 2, är mitt uppdrag så utformat att jag främst skall anlägga integritetsaspekter på framställningen av den statliga statisti- ken. För mig är det därför naturligt att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner om principer för bevarande och gallring.

Integritetsskyddsdebatten sköt fart vid tiden för datalagens tillkomst. Den har även speglats internationellt och organisationer som Europarå-

117

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

det och OECD började intressera sig för frågan. Europarådet har utarbetat en konvention om dataskydd som Sverige har ratificerat. Även OECD. s Guidelines med samma innehåll har godkänts av Sverige. Europarådet har efterhand studerat olika områden, däribland statistiken och kommit fram till att bevarande utöver den ändamålsen- liga tiden skall vara undantag från huvudregeln att gallring skall ske. Under de senaste åren har det förts diskussioner inom EG beträffande personregistrering. Dessa berör inte bara dataskyddet utan omfattar även manuellt förda register. Enligt de senaste uppgifterna från EG väntas direktiv på området antas under innevarande år. Direktiven kan allmänt förväntas leda till en uppstramning av integritetsskyddet i Sverige.

Statistikregistren innehåller, som jag nyss framhållit i avsnitt 6.2. 1, i stor utsträckning uppgifter av känslig art och utgångspunkten måste därför vara att uppgifterna i registret skall gallras (jfr bl.a. vad som sagts i motiven till socialtjänstlagen). Jag vill inledningsvis återknyta dels till Datalagsutredningens uttalande att integritetsintressen talar för en så snabb gallring som möjligt, dels till vad som sägs i motiven till arkivlagen om att av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande bör regleras i en registerlag. Resonemang- et behöver emellertid nyanseras ytterligare.

Jag har också tidigare berört vissa etiska aspekter kring hantering av uppgifter som insamlas för statistik. Grundläggande både för statistik och forskning är att informationsinsamlingen bör bygga på s.k. informerat samtycke från de personer som berörs. I massin— formationssamhället är detta ofta en omöjlighet. Principen kräver undantag, men detta avkall från en huvudregel kräver då vissa garantier för hur informationen hanteras. En sådan garanti är att uppgifter som samlats in för statistikändamål inte senare används för andra ändamål. Frågan när personuppgifter inte längre behöver användas för ett statistikändamål bör inte ställa sig omöjlig att besvara i dessa sammanhang. Register med personuppgifter för statistik är i princip alltid tillståndspliktiga och för dessa personregister har därför fastställts ett ändamål. Vilken statistik som skall framställas skall med andra ord vara bestämt redan när uppgiftsinsarnlingen inleds. Uppgifterna kan i vissa fall komma att behövas en längre tid för framställning av longitudinell statistik, vilket ibland framkommer på ett senare stadium och därför ligger utanför det ursprungliga ända- målet. Detta problem bör lösas genom att ändamålet, efter sedvanliga överväganden, ändras.

Härtill kommer naturligtvis att integritetsskyddet och därmed gallringsaspekterna väger tyngre ju känsligare materialet är. Trots insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov

118

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

samt forskningsintresset hävdar jag att för ett antal register med uppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsskyddet så starkt för gallring att ett bevarande i identifierbar form inte kan komma ifråga annat än i rena undantagsfall när ändamålet är uppfyllt. Sedan den statistiska produkten presenterats i färdig form torde för övrigt såväl insyns- och rättssäkerhetsaspekter som myndigheternas informationsbe- hov till stora delar ha avklingat och i realiteten i huvudsak forsknings- intresset kvarstå kring registren. - Sj älvfallet bör resultatet tillsammans med en beskrivning av urval av population och metoder för be- arbetningen bevaras.

En gallringsregel grundad på detta synsätt bör därför bli en förut- sättning för att få hantera personuppgifter med ADB för framställning av officiell statistik. Den skall stå klar för envar redan innan insamling av uppgifterna inleds och bör fastslås inom ramen för den föreslagna registerlagen.

6.2.2 Forskningens användning av primäruppgifter för statistik

Den svenska folkbokföringen med individuella personnummer har - internationellt sett - gett unika förutsättningar att spåra varje individ som ingår i ett undersökningsmaterial och att knyta samman in- formation från olika samhällssektorer om t.ex. sjukdomar, socialvårds- kontakter, kriminalitet och yttre miljöbetingelser. Låt vara att personnumrets betydelse är övervärderad. Det går att istället utnyttja namn och adress eller namn och födelsetid eller andra variabler. Personnumret kan dock betraktas som en sådan speciell förutsättning som ger svenska forskare en i viss mån särställning i den internationel- la konkurrensen men som också innebär att Sverige av somliga intressegrupper anses böra tjäna som ett nödvändigt "laboratorium” med ansvar gentemot omvärlden för sådana forskningsinsatser. Bestämmelserna om statistiksekretess i 9 kap 4 & sekretesslagen medger också att uppgifter som behövs för forskningsändamål i viss utsträckning kan lämnas ut efter en skadeprövning.

Begreppet forskning har i ett OECD-dokument från 1970 fått en tvådelad förklaring. Där talar man om dels grundforskning, dels tillämpad forskning, riktad forskning. I båda fallen finns det emellertid en gemensam kärna som getts formuleringen att man med forskning menar ”ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer”. Denna definition är vid och allmänt inriktad men jag har den som utgångspunkt när jag talar om ”forskning”, oberoende av inriktning, område och finansiering. Det råder dock stor skillnad om

119

Arkiv, bevarande och gallring SOU 1994:65

forskaren är en del av en organisation som på ett påtagligt och konkret sätt kan förändra situationen för individer och grupper, såsom inom medicinskt område, eller om forskaren endast står i ett passivt förhållande till sådana organisationer, såsom inom humaniora och samhällsvetenskap. Givetvis påverkar denna skillnad också forsk- ningens karaktär. Inom arkivväsendet ges begreppet forskning ofta en mycket vid tolkning som innefattar både vetenskaplig forskning och amatör- och hobbyforskning. Den forskning som sålunda är potentiell användare av arkiven omfattar i dag ett betydligt vidare fält än den historiska forskning som traditionellt förknippas med arkiven såsom sociologisk, ekonomisk och medicinsk forskning.

De statistikregister som bevarats intresserar forskare inom en rad olika discipliner. Uppgifterna i registren behövs för forskningen dels som ”ramar” och utgångsmaterial, dels som primärmaterial men även som komplettering av registerdata. Forskare som framhåller vikten av att bevara dessa statistikregister även i fall där uppgifterna bevaras i annan form grundar ofta detta på kostnadsskäl. Ibland åberopas dock ett annat argument. De administrativa registren uppdateras ofta. För den longitudinella forskning som baseras på kombinationen av många uppgifter om invididen vid flera exakt angivna tidpunkter innebär förslaget att endast spara de administrativa registren ett allvarligt hot.

Personrelaterade register har kommit till störst användning vid forskningsmetoder som traditionellt förknippats med medicinska och samhällsvetenskapliga ämnen. En dominerande del av det empiriska underlaget för studier inom vetenskaper såsom psykologi, pedagogik, sociologi och socialt arbete och angränsade discipliner utgörs nämligen av direkt eller indirekt inhämtade uppgifter om förhållanden inom befolkningen. Det kan röra sig om sådant som hur olika resurser är fördelade, relationer mellan missbruk och social situation, opinioner och uppfattningar i politiska frågor osv. (jfr SOU 1989:74 s. 35 f). Metoder som aktualiseras är exempelvis distribution och bearbetning av enkäter till olika befolkningsgrupper men även, vilket är intressant i detta avseende, användandet av redan insamlad information från olika register. Endast undantagsvis söker forskaren efter konkreta individer i dessa i och för sig personrelaterade data. Det som primärt gör tillämpad forskning till vetenskap inom detta fält är just att man arbetar med material på ett sådant sätt att resultaten kan nå generalitet. Därmed är forskaren inriktad på att finna mönster, fördelningar och trender i sitt material och således inte enskilda individer. Likväl anses personanknytningen mycket viktig för många forskare som hävdar att man, för att nå viktiga kunskaper om människors förhållanden, ofta måste utgå från personrelaterad information. Man pekar därvid på att de konkreta kunskaper vi har i dag om förhållandet mellan exempelvis

120

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

arbetsmiljö och olika sjukdomsarter inte vore annat än spekulation om inte personrelaterad information kunnat användas i forskningen. Det framhålls - trots att goda vetenskapliga resultat nås i många andra länder med helt andra förutsättningar än i Sverige - att stora person- register är en förutsättning för kvalitativt goda resultat. På samma sätt hävdas att ett meningsfullt reformarbete inom till exempel det sociala området förutsätter den typ av baskunskaper och breda data som finns i personregistren.

Vid de samtal som förts med Forskningsrådsnämnden (FRN) har det också klartgjorts för mig att knappast någon gallring i register för officiell statistik kan genomföras utan att det upplevs få negativa konsekvenser för forskningen. De diskussioner som förts kring integritetsaspekten utvisar bl.a. att DI från forskarhåll inte anses ha den kompetens som krävs för att bedöma vilka uppgifter som är värda att bevara ur forskningens synvinkel. Man glömmer dock att DI:s primäruppgift är att värna den personliga integriteten och att DI därvid oftast tillämpat de inom forskarsamfundet utvecklade etiska reglerna. Forskningens behov, framhåller man, är ett specialbehov som det krävs särskild kunskap för att förstå. Att uppgifter i ett statistikregister ursprungligen samlats in för ett annat ändamål och att forskningens användning av dem därför är ett undantag från det primära ändamålet, menar man är ett förenklat synsätt. Forskningens tillgång till uppgifter måste ses i ett mycket bredare spektrum. För 'att rätt kunna bedöma med vilken rätt forskningen kan kräva bevarande och tillgång till upp- gifterna måste man sätta sig in i vad som blir följden av att gallra utskillningslöst. Bevarandefrågor bör för övrigt aldrig diskuteras i kvantitativa termer. Man pekar istället på andra möjligheter att öka skyddet för den enskildes integritet än att förstöra eller avidentifiera registren, såsom att förlänga sekretesstiden, att förbättra skalskyddet m.fl. åtgärder.

Man vill från FRN:s sida också stryka under att kriterierna för gallring inte bara skall baseras på en nutida uppfattning av forsknings- potentialen. Vidare framhålls vikten av att primärmaterial bevaras under betryggande former på ett sätt som gör det möjligt att rekonstru— era tidigare gjorda studier. Endast så kan tidigare forskningsresultats giltighet kontrolleras t.ex. när nya rön pekar ut andra och mer tillförlitliga ansatser.

Följande aspekter kan tilläggas. Eftersom det är omöjligt att förutse morgondagens problem är det på motsvarande sätt mycket svårt att förutse vilka variabler som längre fram kommer att framstå som viktiga. Ofta är det dessutom så att förståelsen av ett händelseförlopp kräver en kombination av många variabler med ett inbördes samspel och att man under arbetets gång upptäcker nya och tidigare obeaktade

121

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

variablers oförutsedda och i vissa fall övergripande betydelse. Att försöka skissera några allmänna forskarsynpunkter vad gäller variabelinnehåll ställer sig därför ytterst vanskligt. Uppenbart torde dock vara att om information om någon eller några variabler finns på flera ställen, vilket inte sällan är fallet, behöver man endast spara en av inforrnationskällorna. Andra synpunkter framträder beträffande täckningsgraden (dvs. hur stor del av befolkningen som uppgifterna omfattar). Vad gäller forskning som strävar efter mer generellt giltiga resultat - som den logitudinella - är principen att material med hög täckningsgrad ger underlag för tillförlitligare resultat än små material. Det finns ett spänningsfält mellan innehåll och täckningsgrad där såväl rimliga kombinationer som olika forskningsambitioner kan hävdas.

Den forskningsetiska debatten

Vid den diskussion som förts i det föregående aktualiseras också den etiska problematik som mycket av senare års forskningsetiska debatt kommit att centreras kring. Det gäller utnyttjande av personregister för forskningsändamål samt vad den enskildes integritet och frivillighet att delta skall innebära i dessa sammanhang. Mycket av den debatt som förts har här kommit att speciellt uppmärksamma s.k. longitudi- nell forskning.

En del befintliga register bygger på uppgifter om personer som samlats in vid flera tillfällen under lång tid. Det är främst sådana register som används i longitudinell forskning som syftar till att belysa övergripande orsakssamband. Om man sålunda vill kartlägga vilken betydelse olika typer av kost har för vissa sjukdomar framhåller man vikten av att ha tillgång till uppgifter som har samlats in under en längre tidsrymd. På samma sätt kan effekterna av att ha varit utsatt för vissa förhållanden i arbetsmiljön komma att visa sig först årtionden senare, då man kanske sedan lång tid befinner sig i en annan arbets- miljö. Forskarna hävdar därför att det inte räcker med att göra en kartläggning av nuläget utan att man också måste ha tillgång till sparade uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Att kunna basera ett forskningsmaterial på information som är insamlad vid olika tidpunkter förutsätter enligt forskarintressena att information om identifierbara individer bevaras. Utan ett sådant grundmaterial menar man att denna form av studier inte är möjlig att genomföra. Den övervägande delen longitudinella studier finns inom det medicinska området. En longitudinell ansats ses dock från forskarhåll allmänt som grundläggande för en beskrivning av sociala förhållanden. Med detta avses att det är först när man ser hur olika företeelser och problem

122

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

fördelar sig mellan olika befolkningsgrupper över längre tid som man får en föreställning om grundläggande sociala villkor. Det har påståtts att retrospektiva frågor, dvs. att man frågar människor om deras situation i förfluten tid, ofta inte ger kvalitetsmässigt god information.

Viktigt att notera är dock att varken utnyttjandet av uppgifter från register eller förvaringen av materialet på data från forskarhåll anses innebära integritetshot eller etiska problem (jfr SOU 1989:74 s. 39). På detta stadium menar man att man kan förvara de identifierade uppgifterna separat och i praktiken arbeta med anonym information. De etiska avvägningarna uppstår i regel tidigare och i synnerhet när man kombinerar registeranvändning med personinformation insamlad på annat sätt, exempelvis genom intervjuer eller deltagande observa- tion. Det kan gälla sådant som att avgöra vilka frågor som bör ställas till vilka grupper. En del frågor kan upplevas som alltför känsliga, särskilt när det gäller utsatta grupper. Det gäller också att undvika ett direkt utpekande av personer som deltagit i undersökningen. Detta påvisar att forskarna själva i regel vill förlägga den forskningsetiska problematikens tyngdpunkt till de forskningssituationer där man direkt interagerar med de människor som ingår i en studie. Det är här, säger man, som den stora merparten av de forskningsetiskt komplicerade frågeställningarna finns. Det gäller sådant som det personliga ansvarstagandet för information forskaren blir delaktig av i en intervjusituation. Det gäller forskarens ansvar inför den minoritets- grupp som gett honom förtroendet att få en inblick i deras dagliga liv. Ju större personliga band till den undersökte, desto mer skärps den etiska problematiken för forskaren.

Det är viktigt att ha denna forskningens syn på personlig integritet och etik klar för sig när man diskuterar frågor om bevarande och integritetsskydd kring register för officiell statistik. Ett över- levnadsvillkor för forskningen är att ha högt ställda etiska krav. Ett sådant krav är naturligtvis att inte använda information för annat ändamål än den är avsedd för och inte längre än absolut nödvändigt.

I Sverige har vi under de senaste årtiondena haft ett antal offentliga debatter av forskningsetisk relevans. Primärt är det medicinsk forskning som aktualiserats. Inga av de hittills förda debatterna kan dock i omfattning och intensitet mäta sig med de som bröt ut hösten 1974 om det s.k. ULF-registret och våren 1986 kring Metropolitpro- jektet. Med sina förgreningar in i frågor kring människosyn, sam- hällsutveckling, politik och moral avslöjar dessa debatter flera drag som är av principiellt intresse för synen på forskningsetik.

Forskningsetiska utredningen, med uppdrag att utreda vissa forskningsetiska frågor, har tagit upp en rad frågor kring detta ämne i sitt slutbetänkande (SOU 1989:74) Forskningsetisk prövning,

123

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

organisation, information och utbildning. När det gäller den personliga integriteten i forskningssammanhang menar utredningen att man inte kan komma ifrån att forskning ofta måste baseras på känsliga uppgifter om individer. Vi vill t.ex. ha kunskaper om opinioner och upp- fattningar i politiska frågor, om fördelning av välfärdsresurser i olika delar av befolkningen och om orsakerna till vissa sjukdomar. Det viktiga från integritetssynpunkt är därför, menar utredningen, att se till att uppgifterna också i fortsättningen hanteras på rätt sätt. Forskare bör liksom hittills följa de stränga sekretessbestämmelser som gäller och som bl.a. innebär att insamlade uppgifter bara får användas för forskning och aldrig får ligga till grund för beslut om enskilda individer och att resultaten (med undantag för författarbiografier och liknande) bara redovisas i sådan form att enskilda individer inte kan identifieras. Vidare framhåller utredningen forskarnas behov av att ibland utnyttja databaser som bygger på personuppgifter som samlats in vid återkommande tillfällen under lång tid. Man måste därför ha sparat uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Utred- ningen betonar att det är viktigt att identitetsuppgifter alltid förvaras skyddade och skilda från registret eller databasen.

Alla dessa synpunkter på hur personinformation bör hanteras och skyddas vittnar dock om att forskningens företrädare har god insikt i de undersökta personernas inställning till frågorna och vikten av att upprätthålla förtroendet hos dem för forskningen.

6.3 Gallringsbestämmelser i registerlagar

Under senare år har statsmakterna, som framhållits i annat samman- hang, visat en tydlig benägenhet att komplettera eller ersätta datala— gens integritetsskydd med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister.

Denna speciallagstiftning innehåller i varierande omfattning särskilda bestämmelser om bl.a. bevarande och gallring av uppgifter. Det föreligger dock stora skillnader i omfattningen av specialreglering av olika register; alltifrån enbart regler om att ett register skall föras av viss myndighet (t.ex. passregistret) till en ingående reglering av frågor om och kring ett visst register (t.ex. det centrala skatteregi- stret). Den rika variation som registerlagarna uppvisar beträffande reglering av bevarande- och gallringsfrågor måste ses mot denna bakgrund. Som en gemensam princip beträffande gallring framträder dock att materialet skall förstöras efter en viss tid, om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. Sådana särbestämmelser som nu har berörts finns bl.a. i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, fastig-

124

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

hetstaxeringslagen (1979:1152), skatteregisterlagen (1980:343), socialtjänstlagen (1980:620), utsökningsregisterlagen (1986:617) och tullregisterlagen (1990: 137).

I lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och polisregister- kungörelsen (1969z38) stadgas att uppgifter skall utgå ur registret när vissa förutsättningar har inträffat. I patientjournallagen (1985:562) finns föreskrifter om att journalhandlingar skall bevaras en minsta tid.

I lagen (1990: 1536) om folkbokföringsregister stadgas att gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referens- registret skall ske i enlighet med arkivlagens bestämmelser.

Utredningen om socialförsäkringsregisterlag föreslår i sitt slutbe- tänkande, SOU 1993:11, att all registrering på ADB-medium av känsliga personuppgifter som behövs för handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som enligt lag eller annan författning ankommer på försäkringskassorna och Riksför- säkringsverket skall regleras i författningsform. Utredningen föreslår en lag om socialförsäkringsregister, som anger de från integritetssyn- punkt viktiga gränserna för personregistrering. Lagförslaget innehåller i 16 å en generell gallringstid av tio år från det uppgiften registrera- des. Regeringen ges dock rätt att föreskriva en kortare bevarandetid. Undantag från huvudregeln om gallring föreslås vidare för andra föreskrifter i eller med stöd av förordning som gäller bevarande av ett urval av material för forskningens behov. Sådant material skall dock överlämnas till arkivmyndighet.

Socialtjänstens register

Som redan angivits finns i socialtjänstlagen en rad bestämmelser som gäller för personregister hos socialnämnder (59 — 66 55).

Enligt 60 5 skall anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter (om ömtåliga personliga förhållanden) om samma person inte har gallrats av nämnden enligt paragrafens andra stycke. Enligt nyssnämnda stycke skall uppgifter i personregister som avses i 59 5 första stycket (uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden) gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört. Enligt 60 å tredje stycket skall gallringen vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

Av motiven till bestämmelsen (prop. l979/80:1 s. 446 ff) kan bl.a. utläsas följande. Departementschefen betonar att det inte fanns några generella gallringsföreskrifter för de kommunala arkiven. Riksarkivet

125

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

hade på regeringens uppdrag och efter samråd med Kommunförbundet utfärdat råd och anvisningar om gallring av socialnämndernas arkiv. Personakterna omfattades dock inte av dessa råd och anvisningar och vanligen arkiverades (=bevarades) dessa utan gallring.

Socialutredningen hade framhållit att det hos socialförvaltningarna fanns en omfattande dokumentation av enskilda klienter och att det från integritetssynpunkt var angeläget att denna minskades. Ut- redningen pekade på att tyngdpunkten av socialnämndernas verksamhet skulle komma att förskjutas från myndighetsutövande uppgifter och till service och rådgivning och därmed jämförlig verksamhet. Som en följd av detta föreslogs också en förhållandevis långtgående sekretess för de uppgifter som därvid lämnas. Enligt utredningen kunde man vänta sig att anteckningar i personakterna i än högre grad skulle komma att innehålla känsliga uppgifter om klienterna och deras anhörigas personliga förhållanden, ofta lämnade i förtroende. Det framstod då som mycket angeläget och följdriktigt med gallringsbe- stämmelser så att uppgifter av detta slag inte skulle komma att förvaras för längre tid än som är motiverat från vård- och behand- lingssynpunkt. Mot bakgrund av socialtjänstens behov av dokumenta- tion för att genomföra sina uppgifter föreslog socialutredningen en generell gallringsfrist på tre år beträffande personakterna. Av praktiska skäl föreslogs tiden räknad från datum för sista anteckningen i akten. Från gallringen skulle enligt förslaget undantas handlingar om fastställande av faderskap och underhåll med hänsyn till dessas värde som bevisurkunder. Utredningen förklarade vidare att forskningens behov av primärmaterial borde kunna lösas genom att viss del av materialet undantogs från gal.lringen Beträffande registren föreslog utredningen en motsvarande gallringstid på tre år räknat från den tid anteckningen avsåg.

Departementschefen pekade bl.a. på att det från allmänna in- tegritetssynpunkter i princip framstod som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor skulle sparas för längre tid än de behövdes för det ändamål för vilket de samlats in. Vid sidan av dessa integritetsskäl ansågs också gallring förr eller senare bli nödvändig av arkivekonomiska skäl. Det fanns därför mycket starka skäl för att gallra socialtjänstens personregister. I den nya lagstift- ningen ansågs därför en bestämmelse om gallringsplikt för socialnämn- dernas personregister böra tas in i huvudsak i enlighet med socialut- redningens förslag. Departementschefen framhöll dock att förslaget om gallring inte var avsett att inkräkta på DI:s möjligheter att med stöd av datalagen meddela föreskrifter om gallring av personregister förda med ADB-stöd. Tiden för gallringens genomförande ansåg dock departementschefen vara alltför snävt tilltagen och föreslog i stället att

126

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

gallringsfristen skulle bestämmas till fem år. Beträffande barn- och ungdomsvården kunde det emellertid inte uteslutas att ens en utsträckt gallringsfrist skulle vara tillräcklig för att tillgodose behovet av tillförlitligt material som grund för utredningar i ärenden om vård av barn och ungdom. Det fanns, enligt departementschefen, framför allt när det gällde ärenden i Vilka det varit aktuellt att ingripa mot olämpliga vårdare ett behov av att spara gjorda utredningar för en längre tid.

Vilka urvalskriterier som skulle gälla för att utredningsmaterialet skulle bevaras för längre tid och vilka gallringsfrister som kunde accepteras beträffande sådant material avsågs bli föremål för närmare överväganden. En utgångspunkt måste då, enligt departementschefens mening, vara att undantag från gallring borde göras enligt objektivt fastställda regler.

Det noterades att de remissinstanser som på ett eller annat sätt företrädde forskningen i allmänhet ställt sig kritiska till gallringsför- slaget. De ansåg att detta skulle äventyra den framtida sociala forskningen. Många av dem befanns likväl vara positiva till gallring, förutsatt att forskningens behov av primärmaterial kunde tillgodoses. Departementschefen delade i princip socialutredningens bedömning att denna fråga kunde lösas genom undantagande av viss del av materialet från gallring. Socialutredningen hade inte lämnat något förslag om hur detta skulle gå till, vilket inte heller hade ingått i utredningens uppgifter. Enligt departementschefens mening var frågan av sådan vikt att den borde bli föremål för särskild utredning.

Urvalsprinciperna och dess bakgrund

I socialtjänstförordningen (198l:750) infördes genom förordningen 1991:26 kompletterande regler om och gallring. Av en ny bestämmel- se, 51 å, framgår sålunda att handlingar som omfattas av gallrings- skyldighet enligt 60 & socialtjänstlagen (1980:620) av hänsyn till forskningens behov undantas från gallring i de kommuner som ingår i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län samt i Göteborgs kommun. I landets övriga kommuner skall sådana handlingar undantas från gallring i fråga om personer födda den femte, femtonde och tjugofemte i varje månad. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1991.

Genom dessa bestämmelser har regeringen i praktiken kommit att styra hur ett kombinerat regionalt urval och individurval åtminstone i stora delar skulle kunna vara sammansatt. Riksarkivet förutsätts verka för den angelägna samordningen mellan de olika offentliga arkivhuvudmännen i frågan.

127

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Olika urvalsprinciper har diskuterats under en följd av år. Här kan nämnas bl.a. SOU 1987:38 Arkiv för individ och miljö.

I huvudsak kan man sägas ha uppnått enighet om en kombination av ett regionalt urval (s.k. intensivdataområden) och ett individurval.

Diskussioner har förts om vilka regioner som ur olika anspekter borde utväljas och hur stort ett individurval borde vara för att möjliggöra studier även av företeelser med ringa spridning. För- arbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 44 ff) redovisar inte något klart ställningstagande till dessa diskussioner, men synes utgå från att en kombination av regionalt urval och individurval är att föredra och att den närmare utformningen borde föreslås av Riks- arkivet. Förberedelser har gjorts genom att ändringar har införts i vissa lagar, varigenom möjlighet lämnats för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda undantagsbe- stämmelser om bevarande av handlingar som annars enligt gällande regler skulle gallras. Ändringar av sådant slag har sålunda tidigare införts i 60 och 62 55 socialtjänstlagen (1980:620). Vidare har motsvarande ändringar företagits i 8 & patientjournallagen (1985:562) och 11 & utsökningsregisterlagen (1986:617).

Det står dock klart att varje beslut om urvalsförfarande noga måste prövas mot arkivlagens ändamålsbeskrivningar. Det finns också starka kritiker till ett system med urvalsbevarande. Professor Adam Taube vid Uppsala universitet tar upp saken i en uppsats, Studier av hälsorisker i den industriella arbetsmiljön - ett forskningsfält i farozonen, som publicerats i oktober 1990. Taube framhåller att nya forskningsresultat undan för undan har ökat våra kunskaper om de vådor som är förknippande med hantering av lösningsmedel, asbest, blyföreningar etc. Inte minst vad gäller cancersjukdomarna har på senare år vuxit fram en ny kunskap och aktiv medvetenhet om en rad riskfaktorer i den industriella miljön. Karaktäristiskt för praktiskt taget alla samband mellan mil jöfaktorer och uppkomsten av olika former av cancer, hävdar Taube vidare, är tidsfaktorns roll - det var gårdagens miljö som påverkade dagens morbiditet och mortalitet och det är dagens miljö som eventuellt kommer att visa sig ha haft hälsovådliga konsekvenser om, säg tjugo år. Denna tidsförskjutning gör att kartläggningen av riskfaktorer bakom dagens sjukdomspanorama med nödvändighet måste genomföras med hjälp av retrospektiva studier. Behovet av historiska data medför enligt Taube givetvis att epidemio- logerna har ett starkt behov av att skydda existerande källmaterial och se till att nya relevanta data kontinuerligt lagras för framtida bruk. Taube framhåller särskilt att det i svenska epidemiologiska forsknings- projekt ofta varit möjligt att utnyttja välbevarad basinformation som vid en internationell jämförelse visat sig vara imponerande komplett

128

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

och av hög kvalitet. Den utveckling som innebär att viktiga grunddata i stor utsträckning nu direkt ”förs över på data” och att nya regler och åtgärder blir aktuella för svenska register och arkiv synes dock enligt Taube. kunna innebära avsevärt försämrade möjligheter för kommande epidemiologiska undersökningar. I sin uppsats beskriver Taube hur man gick tillväga vid den s.k. Rönnskärsstudien, vilket grundmaterial som användes vid studien och hur detta bearbetades. Längre fram i uppsatsen betonas hur svårt det skulle ha varit att genomföra Rönnskärsstudien om t.ex. endast ”representativa urval” av personakter hade sparats vid företagen eller om vissa företagsarkiv inte bevarats därför att företagen råkat bedriva sin verksamhet någon annanstans än i de angivna intensivdataområdena. Taube betonar avslutningsvis att om principen med intensivdataområden kombinerad med stickprov av individer ur resten av populationen i framtiden tillämpas på näringslivsarkiv och/eller vissa andra arkivserier som t.ex. sjukjournaler så kommer detta att innebära ett dråpslag för forskning av den typ han beskrivit.

Jag vill kommentera det sagda med följande. Taubes studie är i första hand baserad på ett på frivillig väg och av en slump bevarat pappersarkiv och hör inte hemma i detta sammanhang. Den åberopas likväl ofta. Här gäller det statistikregister som i sin tur ofta bygger på andra register som bevarats av andra skäl. Forskarnas behov av material är självfallet beaktansvärt men är dock bara ett intresse bland många andra i informationssamhället. Det står stundom i samklang med andra intressen, stundom gäller ett motsatt förhållande. I det senare fallet måste de andra intressena få ta över.

6.4 Datalagsutredningens slutbetänkande

I Datalagsutredningens förslag till en ny datalag återfinns en rad olika regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmel- serna har redan nämnts i andra sammanhang.

Lagförslagets 11 5 ger uttryck för den grundläggande principen att behandling av personuppgifter får förekomma bara när detta är nödvändigt för vissa syften. En annan grundläggande princip för integritetsskyddet är att en påbörjad behandling inte får hålla på längre än som är nödvändigt. Reglerna i 11 & kompletteras därför med en föreskrift som säger att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas. En sådan bestämmelse finns i 12 å i den nuvarande datalagen och en motsvarighet till den har, som redan nämnts, förts in i 19 & första stycket i utredningens förslag. En särskild bestämmelse i lagförslagets 35 & avser gallring av

129

5— l4-0675

Arkiv, bevarande och gallring SOU 1994:65

vissa känsliga uppgifter som behandlas för anställningsändamål. Vidare berörs gallringsfrågor i den allmänna motiveringen i samband med en diskussion kring möjligheten att i anställningsförhållanden behandla personuppgifter som rör den enskildes arbetsinsatser.

I förhållande till EG-direktiven konstaterar datalagsutredningen i avsnitt 5.4 att direktivförslaget inte innehåller något undantag från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgif- ter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I övrigt stämmer ut- redningens förslag i huvudsak överens med direktivförslaget. Ut- redningen anser det dock tveksamt om behovet av information för rättskipningen och förvaltningen (3 & tredje stycket 2 arkivlagen) enligt artikel 6.1.e i direktivförslaget utgör någon grund för att bevara personuppgifter längre än som behövs för det utsprungliga ändamålet. Datalagsutredningen har inte heller, i överensstämmelse med vad som gäller enligt arkivlagen, gjort något uttryckligt undantag för person- uppgifter som kan vara av intresse för den framtida statistikpro- duktionen.

6.4. l Remissutfallet

En rad remissinstanser tar upp frågor kring bevarande och gallring i sina yttranden.

Flera av remissinstanserna vill betona vikten av att arkivmyndig- hetema ges stort inflytande i gallringsfrågor.

Krigsarkivet hävdar att det helhetsgrepp på bevarande och gallring för framtida forskning som den nya arkivlagen medfört uppenbart kommer att försvagas om gallring skall kunna komma att beslutas även med stöd av datalagen och av annan än arkivmyndighet. En prin- cipiellt och praktiskt bättre lösning på denna punkt vore, enligt Krigsarkivets uppfattning, en kompletterande reglering i registerlagar, sekretesslagen och/eller arkivlagen. Väljer man att behålla den nuvarande ansvarsuppdelningen, är den föreslagna balansen mellan berörda arkivmyndigheter och DI godtagbar. Detta förutsätter emellertid att samråd enligt nuvarande regelverk består.

DIK(Dokumentation-Information-Kultur)-förbundet noterar att data- lagsutredningen funnit det naturligt att gallrings- och bevarande- aspekterna aktualiseras under utarbetandet av den lag eller författning som alltså krävs och flyter in i den. Därmed skulle den ordning som utredningen tidigare föreslagit, nämligen att DI skulle få besluta generella gallringsnormer, bli inaktuell. Risken för att forskningsin- tressanta uppgifter gallras utan att Riksarkivet haft möjlighet att vinna

130

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

gehör för bevarandeaspekterna - något som påtalats i tidigare remissvar - torde härmed enligt förbundet minska.

Enligt Svenska kommunförbundets mening är det tillfredsställande att samma bestämmelser om bevarande och gallring av personuppgifter kommer att gälla oavsett vilket medium de finns på. Det kan enligt förbundets mening inte längre anses motiverat att låta DI meddela särskilda gallringsföreskrifter bara för att uppgifterna finns på ADB- medium. Vidare förefaller det rimligt att arkivlagens intressen att bevara uppgifter skall vägas mot integritetsintressena.

Stockholms läns landsting framhåller att Datalagsutredningen har valt den bästa lösningen beträffande kompetensfördelningen mellan DI å ena sidan och Riksarkivet och de kommunala myndigheterna å den andra. Detta när man följt linjen att avstå från att förslå att DI skulle ges befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring av personuppgifter som behandlas.

Forskningsrådsnämnden finner den föreslagna kompetensför- delningen mellan DI och Riksarkivet otillfredsställande. Lika nöd— vändig som DI:s kompetens är vad gäller integritetsfrågor är Riks- arkivets och andra arkivmyndigheters vad gäller bevarande— och gallringsfrågor. Detta gäller såväl principer som kontakter med forskarvärlden. Riksarkivet och andra arkivmyndigheter borde med andra ord vara indragna i samtliga ärenden rörande bevarande och gallring.

Riksarkivet tillstyrker den föreslagna utformningen av 19 å och hälsar med tillfredsställelse motivuttalandet, att vid gallring in- tegritetsintresset resp de intressen som anges i 3 & arkivlagen skall tillmätas samma betydelse. Riksarkivet utgår från att gallring av känsliga personuppgifteri stor utsträckning kommer att regleras direkt i lag eller förordning och att föreskrifter om gallring därutöver enligt arkivlagstiftningen eller bemyndigande i annan ordning kommer att beslutas av Riksarkivet, Krigsarkivet eller kommunal arkivmyndighet med tillämpning av bestämmelserna i 19 5 andra stycket.

Statskontoret finner, i konsekvens med sitt ställningstagande för en specialreglering genom statsmaktsregister, mest ändamålsenligt att frågan om gallring av personuppgifter vid behov regleras i det statsmaktsregister där den hör hemma.

Socialstyrelsen anser inte att det finns fog för någon regel om gallring i datalagen annat än för sådana uppgifter som inte regleras i arkivlagen eller på annat håll. För t ex patientjournaler finns be- stämmelser både i patientjournallagen och arkivlagen. Socialstyrelsen avstyrker därför förslaget om en regel som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i arkivlagen. Det finns inte skäl att frångå reglerna i arkivlagen om gallring för sådana uppgifter. Samma

131

Arkiv, bevarande och gallring SOU 1994:65

regler för gallring bör givetvis gälla för allmänna handlingar, oberoende av om de är skriftliga handlingar eller dataförda. När personuppgifter i allmänna handlingar finns både dataförda och i form av skriftliga handlingar räcker det med att arkivlagens bestämmelser tillämpas endast beträffande den ena formen av handlingar. Möjligen bör ett sådant förtydligande finnas i datalagen.

Riksförsälo'ingsverket noterar att, enligt 19 ådatalagsförslaget skall vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling, vid sidan av skyddet för den enskildes integritet, beaktas de intressen som anges i arkivlagen. Enligt Riksförsäkringsverkets mening är detta en riktig princip. Det är också riktigt att i datalagen göra en direkt hänvisning till de aktuella bestämmelserna i arkivlagen. En fråga som inte belysts i sammanhanget är möjligheten/lämpligheten att i samband med gallring av uppgifter på ADB-medium föra över motsvarande information på ett annat slags medium, t ex papper eller film. Enligt Riksförsäkringsverkets mening skulle det vara önskvärt med ett klarläggande av denna fråga.

6.4.2 Beredningsläget

Beredningen av Datalagsutredningens slutbetänkande framgår av kapitel 4.

Regeringen förordar sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering av personuppgifter med ADB för olika branscher och sektorer. Detta i strävan mot en situation där tillståndshanteringen av personregister Övergår i ett tillsynsförfarande. Ett införande av en sådan ordning i det nuvarande systemet medför att de typer av register för vilka DI utfärdat bransch- eller sektorsföreskrifter kan undantas från tillståndsplikt. DI:s generella föreskriftsrätt kommer dock inte att omfatta föreskrifter om gallring.

6.5 Överväganden och slutsatser

6.5.1 Vem skall besluta om gallring?

Enligt 10 & tredje stycket arkivlagen får sådana särbestämmelser som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i 10 5 första och andra styckena bara meddelas i form av lag eller för- ordning. Riksdagen har vid antagandet av arkivlagen understrukit att avvikelser som regel skall ske i lag och endast undantagsvis i

132

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

förordningsform (bet. 1989/90 KrU:29 s. 13). En sådan avvikande bestämmelse som avses i 10 & tredje stycket arkivlagen finns i 19 å i förslaget till ny datalag.

Datalagsutredningen tar också upp frågan om även DI skall ges rätt att meddela gallringsnormer (s. 286), vilket förutsätter en ändring av bestämmelsen i 10 & tredje stycket arkivlagen. Av den materiella gallringsregeln i 19 & framgår inte vem som skall besluta om gallring, dvs kompetensfördelningen mellan DI å ena sidan och Riksarkivet och kommunerna å andra sidan.

Bestämmelser för statliga myndigheter finns i arkivförordningen. Föreskrifter och särskilda beslut om gallring avseende myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsornråde meddelas dock av Krigsarkivet. Gallringsnormerna i form av verkställighetsföreskrifter har, såvitt gäller statsförvaltningen (prop. 1989/90:72 s. 42 ff) avsetts bli fattade företrädesvis av Riksarkivet i samarbete med berörda arkivbildande myndigheter. Gallringsföreskrifter för kommunala myndigheter avses i allt väsentligt bli meddelade av kommunerna själva. Inom statsförvaltningen avses myndigheterna normalt få gallra endast enligt de föreskrifter som den centrala arkivmyndigheten har utfärdat. Bestämmelser i enlighet med det sagda finns för statliga myndigheter i arkivförordningen.

DI kan, som tidigare nämnts, med stöd av bestämmelser i datalagen (6, 6 a eller 18 åå) meddela beslut om bevarande och gallring av personuppgifter. Sådana beslut har meddelats dels i enskilda ärenden, dels i av inspektionen meddelade föreskrifter om förenklat ansöknings- och tillståndsförfarande.

Förhållandet mellan Riksarkivet och DI kan vid en första genom- läsning förefalla komplicerat men kan sammanställas enligt följande (ifr departementschefens uttalande i prop 1989/90:72 s. 48 ff). Bestämmelserna i arkivlagen om bevarande och gallring samt föreskrifter som meddelas med stöd av arkivlagen, t ex om bevarande för forskningsändamål, blir regler som enligt datalagens gällande lydelse tar över datalagens regel i 12 5 om förstörande. Licensregister hos myndigheter som utgör allmän handling - och som inte är författningsreglerade i särskild ordning - gallras enligt arkivlagens normsystem. När DI meddelar föreskrifter om bevarande och gallring för tillståndsregister skall inspektionen förutom integritetsaspekten även beakta de skäl som talar för bevarande. Frågor om bevarande och gallring av personregister avgörs enligt 12 & dataförordningen (1982:480) av DI efter samråd med Riksarkivet. DI:s föreskrifter om bevarande och gallring kan i praktiken förutsättas tillkomma under vederbörlig hänsyn till gängse gallringsprinciper. Bestämmelsen i 6 & datalagen gäller således före reglerna i arkivlagen.

133

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Sammanfattningsvis innebär den nuvarande ordningen att när det gäller tillståndsregistren är det DI som med stöd av datalagen meddelar föreskrifter om gallring och bevarande, medan det är Riksarkivet, Krigsarkivet alternativt den kommunala arkivmyndigheten som meddelar sådana föreskrifter i övrigt, alltså även när det rör sig om licensregister. Enligt dataförordningen skall DI samråda med Riksarkivet när inspektionen utfärdar föreskrifter om bevarande och gallring. I 13 & arkivförordningen föreskrivs att Riksarkivet skall samråda med DI innan arkivet utfärdar föreskrifter eller fattar beslut beträffande gallring av licensregister. Också kommuner som avser att meddela föreskrifter om gallring av licensregister bör samråda med inspektionen.

Även med den ordningen att arkivlagen tar över den allmänna regeln i 12 & datalagen om gallring återstår emellertid frågan om förhållandet mellan arkivlagen och datalagens bestämmelse i 18 5 om rätt för inspektionen att meddela särskilda gallringvöreskrifter också beträffande Iicensregistren. Bestämmelsen motiveras av integritetshän- syn och har enligt uppgift kommit till användning endast i några enstaka fall. Enligt departementschefens mening (prop. 1989/90:72 s. 48 ff) bör DI ha kvar möjligheten att på förekommen anledning ingripa till skydd för integriteten, även om andra organ i princip svarar för gallringsföreskrifterna på området. Sådan 18 & datalagen är avfattad fann han det vara klart att inspektionen skulle ha kvar denna befogenhet även efter införandet av den föreslagna arkivlagstiftningen. Han förutsatte dock DI:s samråd med Riksarkivet eller respektive kommun innan inspektionen går ut med särskilda bestämmelser enligt 18 & datalagen.

Det redovisade förhållandet mellan arkivlagen och datalagen, som kommit att godtas av riksdagen (bet. KrU 1989/90:29, rskr. 1989/90:307) innebär således att DI även efter tillkomsten av arkivlagen fått behålla sin rätt att i det särskilda fallet meddela beslut om gallring för personregistren.

I propositionen 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister m.m. (jfr s. 33) frångick departementschefen ett i lagrådsremissen framlagt förslag om att låta gallringsfrågorna avgöras av Riksarkivet efter samråd med DI. Vid sin behandling av propositionen beslöt dock riksdagen att i 13 & lagen om folkbokföringsregister ta in en be- stämmelse att gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret skall ske i enlighet med arkivlagens betämmelser (jfr SkU 1990/91:9, rskr. 109).

Genom den materiella gallringsregeln i 19 å andra stycket i förslaget till datalag för personuppgifter som utgör allmän handling, har Datalagsutredningen sökt ange den avvägning som enligt ut-

134

sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

redningen måste göras mellan de intressen som anges i arkivlagen och integritetsintressena. Av naturliga skäl är bestämmelsen allmänt hållen och det står klart att det på vissa områden kan behövas specialbe- stämmelser om gallring. Sådana specialbestämmelser har ju också, som redan framgått, meddelats i en del fall. Dessa gallringsregler finns i lag och regleringen stämmer därmed överens med vad som krävs enligt 10 & tredje stycket arkivlagen.

Datalagsutredningen förordade i sina tidigare ställningstaganden en ordning som innebar att även DI skulle få besluta gallringsnormer. Ett argument som då åberopades var att det bara fanns ett fåtal registerla- gar och att avsikten var att en ytterligare specialreglering av myndig- hetsregister genom lag endast skulle ske på vissa begränsade äm- nesområden.

Saken har dock kommit i ett annat läge genom utredningens förslag om behandlingen av de känsliga personuppgifterna (lagförslagets 20 5). Enligt den bestämmelsen får känsliga personuppgifter i princip inte behandlas om inte behandlingen åtminstone i vissa hänseenden har reglerats genom särskilda bestämmelser i lag eller annan författning. Skulle behov finnas av en särskild gallringsbestämmelse på ett visst område förefaller det naturligt att denna gallringsbestämmelse tas in i den författning som ändå måste beslutas. I , fi'åga om de känsliga personuppgifterna finns det därför knappast någon anledning att ge DI befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring. Bemyndi- gandet att meddela kompletterande föreskrifter har därför begränsats till att avse känsliga personuppgifter.

Min tidigare angivna utgångspunkt innebär att frågor om bevarande och gallring beträffande personregister för officiell statistik skall regleras i registerlagen och att register för framställning av officiell statistik som huvudregel skall gallras när det statistiska ändamålet är uppfyllt.

Riksarkivets har det högsta inseendet över den offentliga arkiwerk- samheten och skall enligt sin instruktion särskilt verka dels för att myndigheterna på ett ändamålsenligt sätt fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen, dels för utveckling av arkivverksamheten och för en ändamålsenlig gallring av handlingar. DI har som specialfunktion att bedöma behovet av integritetsskydd beträffande datalagrad informa- tion.

För egen del är jagav den bestämda uppfattningen att i den mån någon myndighet skall besluta om gallring av integritetskänsliga uppgifter, bör den uppgiften ankomma på DI. Inspektionens roll är emellertid nu under förändring och kommer att påtagligt så vara till dess Sverige blir bundet av EG:s direktiv på integritetsskyddsområdet.

135

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Beträffande det denna utredning nu gäller föreslår jag att gallring av register för officiell statistik regleras i registerlagen och den därtill hörande förordningen. För de vägningar mellan olika intressen som måste göras i vad avser ett bevarande i särskilda fall, får ledning hämtas i de motiv jag lägger fram senare i detta kapitel.

6.5.2 Förslag

Mina nyss återgivna utgångspunkter förutsätter att uppgifterna i statistikregistren på något sätt kan graderas efter informationens ursprung och känslighet. Uppgifterna är av naturliga skäl i många fall tämligen harmlösa. Förhållandet ändras dock snabbt i den takt som ytterligare uppgifter tillförs från annat håll t.ex. genom samkörning.

Principerna för känslighetsgradering måste göras så klara som möjligt.

Känslighetsgradering

Vilka uppgifter som är att anse som känsliga kan diskuteras i det oändliga men stöd härför finns att hämta från flera källor.

Varje medborgare skall sålunda, enligt 2 kap. 3 5 andra stycket regeringsformen, i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Datalagen

Datalagens 4 5 innehåller speciella restriktioner för uppgifter av särskilt känslig natur. Som sådana anses uppgifter om att någon - misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott (första stycket), eller - har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991: 1 129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller utlänningslagen (l989:529)(första stycket), eller - fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten (andra stycket), eller - varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (andra stycket)

136

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

eller uppgifter om någons

- sjukdom (andra stycket), - hälsotillstånd (andra stycket), - sexualliv (andra stycket), — ras (tredje stycket), - politiska uppfattning (tredje stycket), - religiösa tro (tredje stycket), eller - övertygelse i övrigt (tredje stycket). I dessa fall får (med vissa undantag för myndigheter enligt första och andra styckena) tillstånd att inrätta och föra registret ges endast om det föreligger synnerliga skäl (första stycket) eller särskilda skäl (andra och tredje styckena). Det innebär en presumtion för att tillstånd inte skall ges. Presumtionen gäller oberoende av registrets ändamål. Reglerna ansluter till Europarådets dataskyddskonvention, vars Kapitel 11 innehåller krav på beskaffenheten av de personuppgifter som undergår automatisk databehandling (artikel 5). Dessa krav innebär bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av uppgifter får inte undergå automatisk databehandling om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd (artikel 6). Detta gäller uppgifter om ras, politiska åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott.

Uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras till den enskilde, skyddas genom den tidigare behandlade Statistiksekretessen i 9 kap. 4 & sekretesslagen. Vad som förstås med ekonomiska förhållanden torde inte vålla någon tveksamhet. Uttrycket personliga förhållanden kan däremot uppfattas som mer vagt till sin innebörd. Det är hämtat från 2 kap. 2 5 första stycket 6 p. Tf. Vad som menas med personliga förhållanden Skall be- stämmas med hjälp av vanligt språkbruk (jfr Corell m.fl. Sekretessla- gen, tredje uppl. s. 43). Det råder enligt förarbetena inte någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd. Även uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet personliga förhållanden. Liksom i TF har dock begreppen personliga och ekonomiska förhållanden i viss utsträckning hållits åtskilda.

Man kan sammanfatta situationen sålunda att den personliga integriteten åtnjuter grundlagsskydd vid hantering av personuppgifter för statistikframställning med stöd av ADB. De personuppgifter som enligt datalagens bestämmelser är att anse som särskilt känsliga är väl skyddade mot utlämnande genom regler om statistiksekretess.

137

Arkiv, bevarande och gallring SOU 1994:65

Bings gradering

Personuppgifters känslighet på mer detaljerad nivå har varit föremål för åtskilliga diskussioner i mer än tjugo år och här finns flera teorier.

Professor Jon Bing vid instutitionen för ADB och juridik vid Oslo universitet utförde redan i början av 1970—talet en ”Classification and General Sensivity-grading of Personal Information”, ett arbete vars innebörd närmast kan översättas med ”klassificering och allmän känslighetsgradering av personuppgifter”. Detta skedde samtidigt som arbetet pågick med att ta fram en norsk datalag och syftet var att nå en framkomlig väg att strukturera känslighet på uppgifter för hantering med ADB. '

Arbetet inleds med en generell indelning av personuppgifter i 14 klasser under 14 huvudrubriker: (01) Identification data (identifikation- suppgifter), (02) Family relationships (familjeförhållanden) osv. Personuppgifterna graderas härefter på tre nivåer och helt fristående från den sakliga indelningen:

- GSl Normal aspects. General personal information. (normala aspekter, allmän personinformation) — GSZ Personal aspects. Intimate, detailed or specific informa- tion. (intim, detaljerad eller specificerad information) - GS3 Indiscriminating or defaming aspects. (godtyckliga eller kränkande uppgifter)

Känslighetsgraderingen anges av Bing vara en normativ bedömning av en personuppgift i förhållande till den grad av skydd mot åtkomst och spridning uppgiften kräver. Arbetet omfattar ca. 400 personuppgifter och de som graderats på nivån GS3 är av sådan beskaffenhet att de enligt Bing måste anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt.

I fem av Bings ”uppgiftsklasser” är personuppgifterna i särskilt stor utsträckning ”känslighetsgraderade” på nivån GS3, nämligen (09) Health information, (10) Ideological facts, (12) Police information, (13) Law suit facts och (14) Habits. Personuppgifter som graderats i Bings högsta känslighetsnivå förekommer också i viss omfattning i följande ”uppgiftsklasser”: (02) Family relationships, (05) Economic situation, (06) Education, qualifications, (07) Communications and contacts samt (11) Military facts. Bings arbete kan sammanfattas så att ett antal grupper av personinformation måste anses som särskilt känsliga.

138

SOU 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring

Gallringsregler för register med särskilt känslig information

Vad som nu sagts angående känslig personinformation utvisar att några kategorier av uppgifter - från vilket håll man än ser saken - måste anses vara särskilt känsliga för den personliga integriteten. Jag anser att denna grupp av uppgifter är väl fångad i 4 5 datalagen och anser det därför inte motiverat att skapa någon ny indelningsgrund som awiker från denna.

Register med personuppgifter för framställning av officiell statistik skall enligt min mening som huvudregel inte få bevaras i identifierbar form efter att det statistiska ändamålet är uppfyllt. Vid vilken tidpunkt uppgifterna skall gallras måste därför i sådana fall fastställas i samband med att ändamålet för registret bestäms. Detta bör framgå av registerlagen. Innehåller registret uppgifter av det slag som anges ovan och som går att hänföra till enskild person, bör endast särskilda undantagsfall få motivera ett bevarande.

Utformningen av den säkerhetsventil som bör finnas kan diskuteras. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Detta framgår av ett tidigare avsnitt. Uppgifter från statistikregister kan vidare förutsättas vara värdefulla som ramar för uppgiftsinsamling inom olika forskningsprojekt. Den tekniska tillgängligheten av informationen gör dem också intressanta. En forskning med hjälp av ett sådana register har framhållits kunna bidra till nya kunskaper som kan vara viktiga för att klarlägga inte minst olika sociala företeelser. För att påvisa olika samband har det hävdats vara nödvändigt med tillgång till individrelaterade uppgifter som har bevarats kontinuerligt under en längre tid. Från forskarhåll hävdas det vara väsentligt att uppgifterna i ett register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor omfattning som möjligt.

För forskningsändamål anser jag, i konsekvens med det tidigare anförda, att bevarande skall kunna ske endast om det finns synnerliga skäl. Jag avser då uteslutande fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forskningen. Som exempel härpå kan, i anslutning till resonemanget ovan, ges det register som avser socialtjänstens individinriktade insatser.

139

Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65

Gallringsregler för övriga register

För register med uppgifter som inte är av särskilt känslig art, kan den nyss angivna huvudregeln — att personuppgifter skall gallras när ändamålet är uppfyllt - inte upprätthållas med samma styrka. En vägning av mer allmänt slag mellan integritets- och övriga intressen - främst forskningen - får ske vid den tidpunkt när registret inrättas. Det är svårt att ange några riktlinjer för vilka kriterier som bör gälla för ett bevarande. En omständighet som i vissa situationer talar för ett bevarande är dock att uppgifterna i registret inte bevaras på annat sätt.

Mitt förslag till principer för bevarande och gallring av personupp- gifter i register för officiell statistik täcker därmed de register som exemplifieras i direktiven (se s. 109 — 110).

140

SOU 1994:65

7 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

7.1 Allmänna utgångspunkter Utredningsuppdraget Urvalsregister

I mina direktiv ingår att se över vissa frågor kring planerade urvals- register med gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter- na. Behovet härför finns främst hos RSV, RRV, SCB, Konjunkturin- stitutet och Finansdepartementet. Bakgrunden är att Riksdagens revisorer efter en granskning som påvisat vissa brister framfört behovet av en genomgripande översyn och behovsprecisering av statistiken på inkomst- och förmögenhetsskatteonuådet. Revisorerna anser att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar skulle vara möjliga att uppnå utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller för uppgiftslämnarna. Finansutskottet (bet. 1988/89:FiU 3) har tillstyrkt en översyn av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1988/89z2).

SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en översyn, inriktad på att framställa ett urvalsregister ur vilket de berörda intressenterna skall kunna hämta behövliga uppgifter. Ett sådant system förutsätter dock att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade.

Ett urvalsregister av planerad beskaffenhet är ett sådant analysin- strument för modellering och simulering som i översikten längre fram benämns analysdatabas.

Modeller för mikrosimulering

Direktiven omfattar vidare en rättslig analys av Finansdepartementets användning av omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodel— ler. Dessa modeller har utvecklats gemensamt av SCB och regerings-

141

Urvalsregister med gemensamma data m.m. SOU 1994:65

kansliet och kom till betydande användning för första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler på en statistiskt representativ modellbefolkning som bygger på avidentifierat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning kommer, förutsatt att man får en tillfredsställande rättslig reglering, att ersättas med ett system med automatiska kontroller.

7.2 SCB:s centrala databaser

Mitt uppdrag, såväl beträffande de planerade urvalsregistren som avseende användningen av mikrosimuleringsmodeller, har direkt samband med SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn av Genomförandekommittén, vars analyser och slutsatser för överskådlighetens skull bör återges i väsentliga delar.

7.2.1 Genomförandekommitténs betänkande Allmänna definitioner

I direktiven för Genomförandekommittén har ingått bl.a. att precisera omfattningen och inriktningen av de anslagsfinansierade centrala statistikdatabaserna. Avsikten har varit att dessa skall anslagsfinansi- eras för att underlätta för användarna att göra egna statistiska bearbetningar utöver den statistik som SCB producerar. Kommittén har haft till uppdrag att föreslå principer och villkor för hur dessa skall ställas till användarnas förfogande.

Genomförandekommittén har i sitt betänkande (s. 80) granskat begreppen statistikdatabas, statistisk databas och register. Kommittén framhåller att statistikdatabas vanligen står för en databas som innehåller statistik (makrodatabas) och eventuellt tillhörande ”metada- ta” (beskrivningar av innehåll och tekniska förutsättningar). Med begreppet statistisk databas brukar å andra sidan avses en databas för statistiska bearbetningar, analyser och uttag. Det betyder, enligt kommittén, att denna kan innehålla såväl mikrodata (enskilda objekt/observationer) som makrodata och metadata. Begreppet register, menar Genomförandekommittén slutligen, kan tolkas som en förteckning av de objekt av ett visst slag som existerar vid en viss tidpunkt.

142

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

Kommittén använder begreppet databas i den allmänna betydelsen ”en organiserad samling av numeriska uppgifter kombinerad med sökmöjligheter och dokumentation”. Det innebär att man tolkar skrivningarna i direktiven så att såväl statistikdatabaser som centrala observationsregister och analysinstrument för modellbaserade kalkyler och simuleringar kan komma ifråga inom ramen för det föreslagna ansvaret vid SCB för vissa centrala databaser. Vidare kan internatio- nella data och central utländsk statistik ingå i en sådan funktion.

För att få underlag för bedömningar och ställningstagande i denna fråga, har Genomförandekommittén kartlagt nuvarande situation vad avser tillgängliga databaser samt diskuterat behovsbilden med ett antal intressenter.

Allmän behovsbild och tänkt struktur

I direktiven slås fast att ökad tillgänglighet till databaslagrade material för vidarebearbetning inom forskarsamhället skall eftersträvas, för allmänna studier av sarnhällsutvecklingen och som underlag för beskrivningar och bedömningar på olika områden. Inte minst det alltmer accentuerade behovet av löpande uppföljning och utvärdering av olika verksamheter motiverar god tillgång på kvantitativa under- lagsmaterial. Genomförandekommittén framhåller därför vikten av att grundmaterial finns tillgängliga på ett sådant sätt att jämförbarhet Över tiden kan tillgodoses när särskilda frågeställningar aktualiseras. Detta kräver att grundmaterialen finns lagrade i form av objektorienterade data. Oftast är det otillräckligt med enbart statistiska tabeller som tagits fram inom ramen för den officiella statistiken. Integrerade sammanställningar där basuppgifter från olika sektorer kan relateras till varandra är därför nödvändiga.

För att SCB skall kunna fullgöra uppgifterna i detta sammanhang förutsätts att sådana basuppgifter som behövs inte i förväg har avidentifierats eller gallrats. Vidare måste de data som en gång lagts in i SCB:s databas kunna finnas tillgängliga för vidareanalys under så lång tid som de faktiskt efterfrågas.

Efterfrågan på material finns på en rad områden, inte minst integrerade material på objektnivå som kan utnyttjas för studier av bl.a. fördelningspolitik och levnadsförhållanden för individer och hushåll. Utöver behov inom forskarsamhället och för analyser/utred- ningar på samhällsnivå efterfrågar regeringskansliet löpande dessa typer av material. I vad avser former och kostnader för att göra databaslagrade material tillgängliga mera vitt pågår sedan en tid ett särskilt projekt vid SCB (tillgänglighetsprojektet). Inom detta projekt

143

Urvalsregister med gemensamma data m.m. SOU 1994:65

studeras hur det är möjligt att låta användare vidarebearbeta objekt- uppgifter utan att särskild sekretessprövning skall behöva göras (automatisk röjandegranskning). Avsikten är att finna de mest kostnadseffektiva formerna för ett sådant tillhandahållande.

Genomförandekommittén framhåller (s. 61) att det i användardiskus- sionerna har framkommit att flera användare i dag är missnöjda med kvaliteten i utlämnade material och kringservicen. Brister har från främst forskarrepresentanter framförts vad avser (uppenbara) fel i enskilda observationer som inneburit kostsamma rättningsarbeten för kunden, möjligheterna till jämförbarheten över tiden, servicen vad avser hjälp att komma fram till vilka basuppgifter som finns till- gängliga för att belysa/besvara de aktuella frågeställningarna, samt vad gäller att snabbt tillmötesgå Önskemål om datamaterial. För önskade material prioriterar de flesta användare snabb tillgänglighet med möjlighet att också rent fysiskt få uppgifterna Överförda. Däremot krävs inte alltid on-line tillgång till uppgifterna ifråga.

Genomförandekommitténs Överväganden

Syftet med databasverksarnheten vid SCB är att kunna göra sådant material som tagits fram inom ramen för Sveriges officiella statistik tillgängligt för återanvändning och vidarebearbetning. Det garanterar, enligt kommittén, att statistik som en gång samlats in via anslags- finansiering kan komma till så stor användning som möjligt. Service- funktionen erbjuder därmed ett sätt att säkerställa att gjorda investe- ringar i statistisk infrastruktur utnyttjas rationellt. Samtidigt innebär detta att belastningen på uppgiftslämnarna kan minimeras. Om möjligheterna att återanvända primäruppgifter skulle begränsas, anses i flera fall dubblerad datainsamling bli nödvändig.

Genomförandekommittén betonar att motivet för att samla ett antal centrala material vid SCB är att genom enhetlig lagring, dokumenta- tion och ett helt tätt säkerhetssystem öka den faktiska tillgängligheten med ett bibehållet fullgott integritetsskydd. Det krävs att individ/före— tagsidentiteten behålls för att kunna skapa de efterfrågade kombinerade databaserna, för selekteringen och för ren kvalitetskontroll.

Rent principiellt aktualiseras tre former för utlämnande av in- formation från den beskrivna databasservicen, nämligen - tillgång till sifferuppgifter i statistiska databaser - utlämnande av avidentifierade mikrodata efter skadeprövning samt - utlämnande av mikrodata med objektsidentitet efter prövning och särskilt tillstånd av DI.

144

SOU 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

Genomförandekommittén framhåller att det finns en stor efterfrågan på central databasservice i första hand från forskarsamfundet och för utrednings/analysverksamhet inom offentlig sektor och näringsliv. Behov som avser utnyttjande av sifferuppgifter från avgränsade sektorer eller samhällsområden bör i framtiden tillfredställas direkt av respektive ”beställarmyndighet”. Därför tas inga sådana självständiga material upp i förslaget till central databasservice vid SCB. Många användare har emellertid primärt intresse av att kunna samtidigt komma åt uppgifter från flera olika områden. Detta motiverar, enligt kommitténs mening, att några breda statistiska databaser finns allmänt tillgängliga. Ofta gäller även för sektorsspecifika beskrivningar att dess potentiella värde kan realiseras enbart då de ställs tillsammans med, eller relateras till, andra material (i första hand populations- register av typen RTB, CFAR). Detta resonemang är giltigt också för ett antal mikromaterial. För forskning och utredning/analys är det just möjligheten att få integrerade beskrivningar som utgör det unika mervärdet.

Genomförandekommittén anser att den centrala databasservicen vid SCB skall omfatta ett begränsat antal rena statistikdatabaser (presentationsdatabaser) samt några centrala observationsregister och ett fåtal analysinstrument för modellering och simulering. Kommit- tén grundar sin bedömning på att den föreslagna ökade sektoriseringen av ansvaret för officiell statistik annars skulle innebära risker för försämrad tillgänglighet. På basis av behovsdiskussionen föreslås att servicen skall omfatta en viss mängd och i tre grupper särskilt specificerade statistiska material och underlag. Dessa finns redan tillgängliga vid SCB eller är under utveckling till följd av manifestera- de användarkrav. Inom ramen för den centrala databasservicen skall enbart sådana material som har bred och frekvent användning hållas tillgängliga. Uppdelningen i grupper görs enligt följande:

- Statistikdatabaser, tidsseriedatabaser med bl.a statistikpaket för

regional och kommunal planering och ekonomisk snabbstatistik (makromaterial med ungefär samma innehåll som nu).

- Centrala observationsregister med 1) enkla register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB såsom

- Rikets totala befolkning (RTB)

- Befolkningsförändringar

- Folk och bostadsräkningar (FoB) - Fastighetsregister (från Centralnämnden för fastighetsdata) - Fastighetstaxeringsregister (FTR) - Befolkningens utbildning (UR) - Valstatistik (PSU-register) - Arbetskraftsundersökningar (AKU)

145

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

- Register över kontrolluppgifter (från RSV) - Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) - Mervärdeskatt (från RSV) - Utrikeshandelsregister (från Tullverket) - Bilregistret (från Vägverket) - Lantbruksregister (LBR) och med 2) Kombinerade register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB såsom

- Inkomst- och förmögenhetsregister (IoF, finns redan nu) - Årligt sysselsättningsregister (Arsys—register, finns redan nu) - Dödsfallsregister (dödsorsaker - miljö, finns nu) - Register för utbildningsanalys (nödvändiga basregister finns i dag

vid SCB)

- Register över brottsbelastningar (lagfördaregister, finns nu) - Levnadsförhållanden (ULF-register, ett embryo finns nu men avses bli utvecklat och förbättrat) - Analysdatabaser med bl.a. Fördelningsmodellprojektet (FMP för fördelningspolitiska studier, finns redan)

Samtliga register finns således redan nu tillgängliga vid SCB i en eller annan form. De kombinerade observationsregistren utgör baser där data från olika undersökningsregister kombinerats med uppgifter från populationsregister (RTB, FoB-register, utbildningsregister, dödsor- saksregister, CFAR m.m.). Detta är enligt kommittén ett av motiven för att dessa register bör finnas kvar på SCB och inte spridas ut på ' 'sektoransvariga beställarmyndigheter' * . Andra och direkt sektororien- terade register bÖr på motsvarande sätt kunna göras tillgängliga från respektive ”beställarmyndighet”.

Överlämnande av basmaterial till SCB

För att kunna hålla god service till olika användare i form av databastillgång krävs att en del material som ”beställarmyndigheter” framdeles kommer att ha ansvaret för blir direkt tillgängliga för SCB enligt ovan. Kommittén föreslår att respektive ansvarig myndighet också ansvarar för att det datamaterial som behövs för att SCB skall kunna tillgodose kravet på vidareanvändning av centrala databaser ställs till SCB:s förfogande så snart de slutliga observationsregistren som statistiken baseras på tagits fram. Det konstateras vidare att SCB, oberoende av huruvida man själv är ”beställaransvarig” myndighet, respektive producent av den officiella statistiken ifråga eller ej, måste

146

SOU 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

få tillgång till de underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för den här preciserade databasservicen.

I dag erhålls regelmässigt objektsorienterade data från följande myndigheter till SCB för att kunna fullgöra ansvaret vad avser produktion av officiell statistik samt databasservice:

RSV - Taxering fysiska personer - Taxering juridiska personer - Mervärdeskatt - Fastighetstaxering - Folkbokföringsregister (via Länsstyrelserna)

RFV - Pensioner - Sjukpenning - Kontant arbetsmarknadsersättning (KAS)

Centrala studiestödsnämnden - Studiemedel

Tullverket - Tulldatasystemet

Vägverket - Bilregistret

Centralnämnden för fastighetsdata - Fastighetsregister

Till detta kommer även administrativa material från kommunsektorn, landsting, intresseorganisationer på arbetsmarknaden m.m.

Med hänsyn till Genomförandekommitténs förslag till decentraliserat ”beställaransvar” kommer följande myndigheter att beröras såsom leverantörer av mikrodatamaterial i form av slutliga observations- register till den centrala databasservicen:

- Socialstyrelsen

-BRÅ

- Verket för högskoleservice

Dessutom berörs följande myndigheter som i särskild ordning fått ”beställaransvar”:

147

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

- Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden (LES) - Skolverket

S.k. makromaterial kan aktualiseras för leverans från huvuddelen av de ”beställarmyndigheter" som nu föreslagits. Detta eftersom de statistiska databaserna vid SCB i dagsläget innehåller åtminstone några centrala uppgifter från så gott som alla områden för vilka ansvaret lagts ut.

Genomförandekommittén framhåller att data för vidareanalys rent allmänt kan lagras antingen i form av observationsregister eller aggregerade statistikregister. Den allmänna utvecklingen går mot att mer och mer lagra material i form av observationsregister. Enligt kommitténs mening torde detta inte innebära några negativa konse- kvenser från integritetssynpunkt.

Kommittén pekar på att det i många länder förekommer ett begrepp ”public (use) file”. Detta avser oftast datamaterial på objektsnivå som är så anonymiserat och förtunnat vad gäller känslig information att det utan fara för integritetsintrång och andra sekretessbrott kan spridas till användare (och vanligen till en nominell kostnad). Denna form av lättillgängliga datamängder är av stort värde för många forskare. Uppläggningen av centrala material i en sådan standardiserad form bör, enligt kommitténs mening, prövas också för svenskt vidkomman- de.

I samband med framtagning av public use files förekommer att de faktiska observationerna byts mot syntetiska objekt med hjälp av s.k. statistical matching, samtidigt som man försökt att bevara samma fördelningsegenskaper som det ursprungliga materialet har. Genom- förandekommittén anser att de system för tillgänglighet som byggs upp i Sverige i allmänhet är att föredra framför de där syntetiska data- mängder används. Analyser och testförfaranden kan göras med mycket större säkerhet och precision om registren inte innehåller syntetiska observationer.

Genomförandekommittén menar att det också vore värdefullt att även sådana datamaterial som samlas in vid respektive "beställarmyndig- het” för att göras tillgängliga för vidareanalys innehålls- och doku- mentationsmässigt utformas på ett likartat sätt som vid SCB:s dataservice.

Genomförandekommittén anser, som tidigare nämnts, att den vid SCB hållna centrala databasservicen skall ingå som en integrerad del av systemet SOS.

148

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

7.2. 2 Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT

FASIT (Fördelnings—Analytiskt Statistiksystem för Inkomster och Transfereringar) är en simuleringsmodell som innehåller program- merade regelverk (modellprogram), statistiska mikromaterial och dokumentation. Systemet bygger på samspel mellan central— och persondator samt mellan modellprogram och mikromaterial (modellbe- folkningar). Modellen används för att mäta effekten av förändringar i skatte- och transfereringssystemen. Effektmätningarna kan avse allt från genomförda förändringar till långtgående simuleringar av tänkta nya skatte- och transfereringssystem.

Det är möjligt att med hjälp av FASIT jämföra befintliga och tänkta system. Det kan gälla konsekvenserna för såväl individer som hushåll, olika kommuntyper, regioner eller staten som helhet.

FASIT gör det möjligt att beskriva olika gruppers fördelningsproiil vad beträffar inkomster, förmögenheter, skatter och viktigare transfereringar - t.ex. pensioner, kommunala bostadstillägg, social— bidrag, sjuk- och föräldraförsäkring, studiemedel osv. Mikromateria- len som används vid simuleringarna härrör både från den totalräknade statistiken (IoF) och Inkomstfördelningsundersökningen (HINK).

FASIT är byggti SAS (Statistical Analysis System) och användaren har modellprogram, fiktiva testdata och ett användarstöd inlagt i sin persondator. Alla förändringar, tabellbeställningar och testkörningar görs lokalt i persondatorn. När testen är klar kopplas persondatorn upp, via telenätet, mot SCB:s centraldator och modellprogrammen körs mot statistiska mikromaterial hos SCB. Resultat, i form av tabeller, återsändes till beställaren via telenätet. Huvuddelen av dessa tabelluttag görs med hjälp av förprogrammerade uttagsalternativ (makros) och är då maskinellt röjandegranskade mnan de återsänds till beställaren. Övriga resultat återsänds direkt och granskas Stickprovsvis i efterhand ur röjandesynpunkt.

7 .2.3 Regeringskansliets ekonomiska konsekvensanalyser med mikrodata

Finansdepartementet har sedan ett antal år tillsammans med andra departement och myndigheter arbetat för att förbättra de ekonomiska analyser och prognoser som görs inom skatte— och transfereringsom- rådet. Målet för utvecklingsarbetet har varit att åstadkomma analyser och prognoser som mer allsidigt belyser följderna av olika regler, att öka effektiviteten och snabbheten i analyserna och att höja kvaliteten

149

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

i kalkylerna. Det innebär bl.a. att omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller utvecklats efter förebilder i ett antal andra länder. I modellerna efterbildas skatte-, avgifts-, socialförsäkrings- eller bidragsreglerna med utnyttjande av uppgifterna i avidentifierade modellbefolkningar, som utformats efter departementens behov. Modellerna gör det möjligt att snabbt beräkna det ekonomiska utfallet av gällande regler respektive simulera alternativa regler och således detaljerat beskriva utgiftsförändringar, fördelningseffekter osv. Bearbetningen sker med gängse statistiska metoder och resulterar i tabeller, medelvärden, makrotal, spridningstal och andra ekonomiska parametrar.

Riksdagen har framhållit behovet av en översyn av statistiken över inkomster och skatter. För beräkning och simulering av skattereglerna för fysiska personer inklusive prognoser för statens inkomster och transfereringsutgifter, utvecklas gemensamt mellan Finansdepartemen— tet, SCB, RRV och RFV en ”prognosdatabas" med uppgifter om ca. 300 000 individer från olika skatte— och transfereringsregister. Databasen med avidentifierade registerdata skall ersätta RRV:s taxeringsstatistik och ge underlag för RRV:s inkomstberäkningar. Databasen ger genom sin storlek möjlighet till säkra statistiska analyser för små delgrupper, ovanliga skatteslag och kommunala beräkningar. Beräkningsunderlagen förbättras avsevärt för pensionärer och företagare.

För analyser av nettobudget—, fördelnings- och incitamentseffekter har Finansdepartementet och SCB gemensamt utvecklat en mikrosimu- leringsmodell som omfattar huvuddelen av alla skatter, socialförsäk— ringar och bidrag som berör hushållen. Den baseras på modellbe- folkningar som framställs från avidentifierade mikrodata i SCB:s urvalsundersökning om hushållens inkomster (HINK). HINK omfattar ca. 10 000 hushåll och innehåller dels registeruppgifter från skatte- myndigheter, RFV, kommuner och Centrala studiestödsnämnden, dels uppgifter från en enkät om hushållens sammansättning, förvärvsarbete, hyra m.m. Modellen kom, som redan nämnts, för första gången till betydande användning i samband med skattereformen 1990—91.

I syfte att förbättra analyserna av företagens skatter och avgifter genomförs ett projekt gemensamt mellan Finansdepartementet, RRV, RSV och SCB. Med hjälp av standardiserade räkenskapsutdrag, SRU, planeras en ”företagsdatabas" om ca. 10 000 - 20 000 juridiska personer med avidentifierade uppgifter från RSV och SCB. Med ett mikrosimuleringssystem uppnås betydligt bättre kalkyler och prog- noser av gällande eller alternativa regler.

Möjligheten att med mycket kort varsel genomföra statistiska bearbetningar på representativa modellbefolkningar har ökat tillgången

150

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

till beslutsunderlag inom regeringskansl iet. Mikrosimuleringsmodeller- na medger en snabbhet, noggrannhet och systemtäckning vid skatte- och socialförsäkringsanalyser som inte kan uppnås på andra sätt.

Grundläggande för alla statistiska analyser som bygger på kvantitati- va data är emellertid arbetet med kvalitetskontroll. Den nuvarande lösningen där regeringskansliets tjänstemän inte har möjlighet att vid behov ha direkt tillgång till avidentifierade mikrodata fungerar, men förorsakar problem. Granskning av mikrodata utförs efter begäran av SCB. Regeringskansliet kan dock inte begära att SCB skall utföra granskning av egendomliga resultat vid de tider och med den skyndsamhet och frekvens som vore lämpligt. Det är därför angeläget att öka kvaliteten i de kvantitativa och statistiska analyserna genom en lösning där tjänstemän i regeringskansliet vid behov får direkt tillgång till de avidentifierade mikrodata som ingår i de konstgjorda modellbe- folkningarna.

7.3 Överväganden och slutsatser Allmänna överväganden

Frågorna kring databaserna kan spaltas upp i tre delar. Först och främst krävs en analys av basernas rättsliga status. Det förutsätts vidare att man löser tillgången till de underlagsmaterial som behövs för att SCB skall kunna fullgöra sina uppgifter inom ramen för databasservicen. Slutligen måste prövas hur utlämnandesituationen till regeringskansliet med automatisk röjandegranskning ställer sig i förhållande till sekretessbestämmelserna och inte minst till integritets- skyddet i allmän mening.

Databasernas rättsliga status

I den utsträckning SCB:s databaser innehåller uppgifter som avser enskild person räknas de till personregister och faller under datalagens regler. Om registren, enkelt uttryckt, innehåller känslig information krävs således tillstånd enligt datalagen. I dessa fall finns också ett integritetsskyddsintresse. Så är fallet med en stor del av de register som nu är ifråga. Vilket skydd som finns för dessa register behandlas i avsnitt 2.1.1.

1 de fall inrättande och förande av registren kan räknas till fram- ställning av officiell statistik, kommer de att falla under den föreslagna lagstiftningen i form av registerlag och tillhörande förordning. En

151

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

närmare beskrivning av hur regleringen av registren är tänkt, återfinns i avsnittet 5.4. Helt utanför regleringen faller register som inte innehåller personuppgifter. Det bör hållas i minnet att uppgifter i registren ändock blir föremål för utlämnandeprövning enligt sekre- tesslagen.

Sammanfattningsvis kan följ ande konstateras. Enligt Genomförande- kommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del av systemet SOS. Detta får främst betydelse för de s.k. analysdatabaserna. De tidigare beskrivna centrala observationsregistren torde redan ingå som en självklar grund för den officiella statistiken. Att registren i analysdatabaserna, i den mån de innehåller känslig information, hamnar under den reglering som är avsedd för övriga statistikregister, får ses som en tillräcklig reglering. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag således inte erfordelig för att nå upp till ett gott uppgiftsskydd.

Tillgång till basmaterial

Genomförandekommittén framhåller i avsnittet om överlämnande av basmaterial till SCB vikten av att centralbyrån får tillgång till de underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för den beskrivna databasservicen på samma sätt som man i dag regelmässigt erhåller objektsorienterade data från en rad myndigheter.

Jag vill anlägga följande synsätt. Den officiella statistiken omfattar statistik som anses särskilt viktig och angelägen, inte minst ur samhällsekonomisk synvinkel. Det är därför av stor vikt att man anlägger ett sammanhållande betraktelsesätt på den officiella statistiken inom SOS-systemet; dvs. att man ser den som en enhet. Även integritetsskyddet bör anpassas därefter. Skyddet för uppgifterna utåt, dvs. gentemot intressenter utanför SOS-systemet bör därför vara orubbat i jämförelse med den situation som råder i dag. Samtidigt bör en öppenhet råda mellan de statistikansvariga ”inne i systemet”. Redan i systemets konstruktion bör ligga en skyldighet att bistå andra myndigheter inom SOS-systemet med de uppgifter som behövs för att klara ansvarsåtagandet.

Det största hindret mot ett uppgiftsutbyte i dag är den tidigare omnämnda Statistiksekretessen. Jag föreslår därför, som framgår på annan plats i betänkandet, en ändring i sekretesslagen på så sätt att ett utlämnande skall kunna ske, förutom som i dag för forskning, även för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen av den officiella statistiken inom SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmaterial

152

sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.

för databasservicen. I realiteten kommer sannolikt intresset att vara stort hos de statistikansvariga myndigheterna för ett uppgiftsutbyte av detta slag. Den tekniska utvecklingen och kraven från användarintres- sena talar för att den officiella statistiken redan inom några år i stor utsträckning måste tillhandahållas i databaser av olika slag. Att så sker blir i stor utsträckning ett ansvar för de statistikansvariga myndig- heterna.

Utlämnande med röjandegranskning

Hos användare av för mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet av de uppgifter som används för att ta fram olika modeller och som handläggare och utredare bl.a. i regeringskansliet behöver ha direkt tillgång till.

I de fall registren består helt av avidentifierade uppgifter, vilket är fallet beträffande de databaser som nu är ifråga, är registren inte personregister. Framtagandet av registerinnehållet har sålunda skett inom ramen för bearbetning av andra register med tillstånd från DI.

”Avidentifierade” register kan ställa till med problem av olika slag. Först och främst handlar det om avgränsningen gentemot person- register, vilket är en uppgift för DI. Det är emellertid inte helt uteslutet att identifiering ändock kan ske med avancerad teknik och trots att ett sådant förfarande i de allra flesta fall täcks av straffbe- stämmelser i lagen om den officiella statistiken. Den utlämnandepröv- ning som kan göras på grund av statistiksekretess bör därför ske oberoende av om registret vid DI:s bedömning ansetts vara person- register eller inte. Jag menar med andra ord att ”uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde" och som skulle kunna lämnas ut, inte direkt kan jämställas med det faktum att registret i datalagens mening inte ansetts innehålla personuppgifter.

Om uppgifter kommer in till en myndighet för mikromodellering och denna myndighet inte fyller förutsättningarna för statistiksekretess, kan en situation uppkomma där uppgifterna får betydligt sämre skydd än hos SCB. Detta med hänsyn till risken för bakvägsidentifiering. Jag vill därför återkomma till vad jag tidigare helt kort tagit upp 'i mitt delbetänkande i avsnittet 8.3 Reglering beträffande gemensamma data och_ mikrodata.

I det lagrum i sekretesslagen som reglerar Statistiksekretessen, 9 kap. 4 5, finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat

153

Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65

föreskrifter om sekretess i 3 & sekretessförordningen och förordnat att sekretess gäller för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forsknings- inrättningar.

Enligt min mening är detta en framkomlig väg att förstärka skyddet för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata som används för simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna bakvägsidentifieras. Jag förslår därför att regeringskansliets modellsi- mulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med ”annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet”. Detta medför ett skydd av samma beskaffenhet som hos SCB för de uppgifter som avser enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden.

154

SOU 1994:65

8 Författningskommentarer

Förslag till lag (1995 :000) om personregister för officiell statistik

Inledande bestämmelser

1 5 Idenna lag avses med

personregister personregister i datalagens (1973:289) mening, officiell statistik officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken. statistikansvarig myndighet myndighet som enligt vad regeringen föreskriver är ansvarig för officiell statistik enligt lagen om den officiella statistiken.

För överskådlighetens bör i lagens första paragraf en definition göras av några grundläggande begrepp som förekommer senare i i lagtexten.

Med personregister åsyftas det begrepp som förekommer i datalagen (1973:289) dvs. register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. - En förekommande benämning på register som används för ADB-behandling av uppgifter för framställning av statistik är statistikregister. Jag har emellertid inte ansett det lämpligt att ge detta begrepp någon legaldefinition i syfte att använda det i registerlagen. Detta eftersom lagen bara kommer att reglera en del av de register som myndigheterna använder för framställning av statistik. Det skulle då komma att finnas såväl lagreglerade som ej lagreglerade statistikregister, vilket inte vore lämpligt.

Begreppet officiell statistik är direkt hämtat från lagen (1992:889) om den officiella statistiken och vidhängande förordning.

Med begreppet statistikansvarig myndighet avses de myndigheter som enligt vad regeringen föreskriver blir ansvariga för officiell statistik. Genomförandekommittén använder begreppen beställaransvar och sektoransvar. Dessa myndigheter kommer att tas upp i för- ordningen (1992:1668) om den officiella statistiken.

155

Författningskommentarer sou 1994:65

2 5 Denna lag tillämpas på personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik.

Regeringen beslutar genom förordning föreskrifter om ändamålet för och innehållet i ett register enligt första stycket, liksom föreskrifter för förande av registret som inte regleras genom denna lag.

Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela föreskrifter med stöd av 6 a 5 och 18 & datalagen.

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. De register som skall regleras är sådana personregister som inrättas för att användas för framställning av officiell statistik. Dessa blir genom regleringen s.k. statsmaktsregister. Registren finns idag i princip uteslutande inom SCB:s hägn. Förhållandet kommer dock successivt att förändras i takt med genomförandet av det delegerade statistikansvaret. De register som används för framställning av officiell statistik kommer att efterhand hamna under andra statistikansvariga myndigheternas ansvarsområde.

Det är tänkbart att vissa av registren kommer att användas för framställning även av sådan statistik som inte räknas till den officiella statistiken. Detta påverkar inte lagens tillämpning, så länge som registret används för förstnämnda ändamål. Register däremot som förs vid dessa myndigheter, men som inrättats för att användas för annat ändamål såsom för framställning av s.k. övrig statistik, driftsstatistik, verksamhetsstatistik, uppföljningsstatistik eller liknande, kommer att falla utanför lagen. Så blir också fallet med register för framställning av statistik vid myndigheter som inte är ansvariga för officiell statistik.

Det blir med andra ord ändamålet med registren som avgör huruvida de faller under den föreslagna registerlagen eller inte. Den mycket klara regleringen av vad som räknas till officiell statistik talar mot att avgränsningen kommer att förorsaka några större svårigheter.

Enligt Genomförandekommitténs mening skall den ansvariga myndigheten bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav. Myndigheten skall med andra ord kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de ansvarar för. Häri ligger, som redan betonats i andra sammanhang, en betydande uppgift i att avgöra vilka uppgifter statistiken skall baseras på. Det är mot den bakgrunden uppenbart att den officiella statistiken och dess betingelser kommer att undergå successiva förändringar, vilket också är en huvudtanke bakom förändringarna av statistikansvaret.

Ändamålet för registret utgör ramen för dess användning och måste därför tydligt avgränsas till att avse framställning av statistik. Registret får nämligen endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. Även om det ges utförliga föreskrifter för innehållet i

156

sou 1994:65 Författningskommentarer

registret, har ändamålsbeskrivningen betydelse för vilka uppgifter som får tillföras. Hur ändamålet bestäms avgör inte minst vilka möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet. Mångfalden av de register som den föreslagna lagen avser att omfatta, medför emellertid att det ställer sig fullständigt omöjligt att reglera ändamålen inom ramen för lagen. Visserligen anges ett huvudkriterium, nämligen att registret skall inrättas för att varaktigt användas för framställning av officiell statistik, men detta är långifrån tillräckligt för att tjäna som ändamåls- beskrivning. Den enda författningstekniska lösning som kan tillämpas i detta fall är därför att regeringen med stöd av lagen i en komplette- rande förordning beslutar om ändamål och kompletterande föreskrifter som är specifika för varje register. Härigenom når man också det i direktiven utsatta önskemålet om en författningsreglering av de känsliga registren vid SCB. I förordningen bör även framgå vad som gäller beträffande bevarande av personuppgifter i registren, som jag senare återkommer till.

Bestämmelserna i den föreslagna registerlagen utgör en särskild reglering i motsats till datalagens allmänna reglering. Vid en konflikt mellan en bestämmelse i datalagen och en bestämmelse i lagen om personregister för officiell statistik har den sistnämnda bestämmelsen företräde. Detta hindrar inte att datalagen i andra hänseenden ändock är tillämplig på ett register för officiell statistik. I den mån lagen om personregister för officiell statistik inte reglerar ett förhållande om vilket det finns bestämmelser i datalagen skall nämligen dessa bestämmelser följas. Som exempel på regler i datalagen som skall tillämpas på reglerade statistikregister kan nämnas bestämmelserna om skyldigheter i olika avseenden för den registeransvarige.

I tredje stycket sägs att lagen inte inskränker DI:s befogenhet att meddela föreskrifter enligt datalagen. Sådana föreskrifter kan exempelvis avse ADB-säkerhetsfrågor.

3 5 En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens hand- läggning av övriga ärenden.

Registren för officiell statistik kommer att omfatta en mängd in- formation av olika slag beträffande en stor del av befolkningen. Det är inte uteslutet att tänka sig ett visst intresse hos ansvariga myndig- heter att få använda en del av uppgifterna för olika former av myndighetsutövning. Ett intresse att få ta del av uppgifterna kan även tänkas från utomstående intressenter. Av uppenbara integritetsskydds- skäl kan det emellertid inte accepteras att statistikregister byggs upp i syfte att - utöver sitt statistikändamål - också utgöra en informations-

157

Författningskommentarer sou 1994:65

källa för myndighetsutövning i enskilda ärenden eller så att de blir tillgängliga för andra intressenter. Ett motiv bakom den föreslagna registerlagen är nämligen att den skall fastslå vissa från integritets- skyddssynpunkt väsentliga principer vid myndigheters hantering av primäruppgifter till statistik. Statistiksekretessen ingår, som jag framhållit i flera sammanhang, som en väsentlig del av skyddet för dessa uppgifter. En förutsättning för sådant sekretesskydd är att myndighetens statistikverksamhet är organisatoriskt avgränsad från den övriga verksamheten. I annat fall kan många uppgifter komma att få ett betydligt sämre sekretesskydd, vilket inte kan accepteras.

Den aktuella bestämmelsen avser sålunda att säkerställa att de många gånger känsliga primäruppgifter som används vid framställning av officiell statistik blir föremål för sekretess enligt 9 kap 4 & sekretesslagen, att de med andra ord omfattas av den s.k. statistiksek- retessen. Detta är inte en fråga om antal anställda etc. utan en ren organisationsfråga som torde kunna genomföras utan större kostnader för de enskilda myndigheterna.

Registeransvar m.m.

4 5 En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen (1990:782) för ett register enligt 2 &.

Registeransvaret är från integritetsskyddssynpunkt av central betydelse vid regleringen av register. I denna paragraf regleras registeransvaret för de personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik.

Med registeransvar följer enligt datalagen en rad skyldigheter som bygger på grundprincipen att hanteringen av personuppgifterna i registret inte får leda till otillbörligt integritetsintrång. Det skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte" utan den registrerades medgivande av myndigheter försäljs annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning (7 5).

Hos den registeransvarige skall det vidare finnas en förteckning över de personregister som han är ansvarig för (7 a 5). Den ansvarige

158

sou 1994:65 Författningskommentarer

skall normalt rätta en personuppgift som är oriktig eller missvisande (8 5), komplettera en uppgift som är ofullständig (9 5), på begäran snarast lämna den registrerade besked om de uppgifter som finns om honom i registret (10 å) och förstöra de uppgifter i registret som inte längre är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål (12 5). Om den registrerade tillfogas skada genom att personregister innehåller oriktig eller missvisande uppgift om honom, skall den registeransvari- ge ersätta skadan (23 5).

I datalagen finns även föreskrifter om straff och skadeståndsansvar i vissa andra fall (20-23 åå).

Till grund för bedömningen av vem som skall vara registeransvarig i datalagens mening för de statistikregister som är ifråga för reglering - den statistikansvariga myndigheten, uppdragstagaren/statistikpro- ducenten eller någon annan - ligger de av Genomförandekommitténs anförda principiella utgångspunkterna beträffande "rollen som beställarmyndighet". De myndigheter som föreslås bli statistikansvari- ga skall enligt Genomförandekommitténs mening styra och kontrollera produktionen av den statistik de får ansvar för. Detta skall gälla oberoende av huruvida myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon annan (SCB, annan myndighet eller servicebyrå).

I ansvaret måste därför, som tidigare behandlats, ligga att myndig- heten har kontroll över de primäruppgifter som används för pro- duktion av statistik. Statistikansvaret innefattar nämligen också att statistiken i fråga skall underhållas och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Den ansvariga myndigheten har med andra ord ett kvalificerat och långtgående ansvar för den statistik som ligger inom ansvarsområdet. Ansvaret är i dessa delar sådant att det inte kan läggas ut till underleverantörer. De register som används för ADB- behandling av uppgifter som ett led i framställningen av statistik måste därför i datalagens mening i vid bemärkelse räknas till den statistikan- svariga myndighetens verksamhet. Registren som förs för detta ändamål måste i konsekvens härmed ses som förda i den myndighetens verksamhet. Registeransvaret för register som används för ADB- bearbetning av uppgifter i olika led vid framställning av officiell statistik skall därför tillkomma den statistikansvariga myndigheten. Detta är en direkt konsekvens av intentionerna bakom det delegerade statistikansvaret.

En förutsättning för att de statistikansvariga myndigheterna skall kunna leva upp till sitt ansvar är emellertid, som jag tidigare fram— hållit, att de ges förfogande i TF:s bemärkelse över de uppgifter som skall användas för statistikframställningen. Detta är inte något oöverstigligt problem, särskilt som en teknisk lösning inte kräver att

159

Författningskommentarer sou 1994:65

registren rent fysiskt måste finnas vid den statistikansvariga myndig- heten. Dock måste insamlingen av uppgifter regleras i andra former.

Andra ledet i paragrafen gäller arkivansvaret enligt arkivlagen, som blir en ytterligare konsekvens av ovan angivna synsätt. Detta kan möjligen falla sig naturligt men bör särskilt anges. Arkivlagen anger i fråga om ansvaret för arkiven att varje myndighet skall ha ansvar för sitt arkiv och att särskilda arkivmyndigheter skall ha tillsyn över myndigheternas arkivverksamhet (4 och 7 55). Arkiven bildas i nu aktuella fall fortlöpande av handlingarna från den arkivbildande myndighetens verksamhet och läggs till förvaring/arkiveras hos denne. Arkiven ingår därför i realiteten i arkivbildarens organisation och aktiviteter. Handlingarna har antingen kommit in till en arkivbildare eller upprättats hos denne som ett led i verksamheten.

Det är handlingsoffentligheten som är grunden för det offentliga arkivväsendet i Sverige. Det går därför, som tidigare framhållits, inte att se TF:s, sekretesslagens och datalagens bestämmelser isolerade från arkivlagens.

Insamling av uppgifter

5 5 I de fall uppgifter inhämtas direkt från den som avses bli registrerad, skall denne skriftligen upplysas om 1. den statistikansvariga myndighetens namn och adress, 2. registrets ändamål och innehåll, 3. vilka uppgifter som skall behandlas med hjälp av automatisk databehand- ling, 4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är, 5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik 6. hur länge myndigheten planerar att föra registret, 7. innebörd och omfattning av sekretesskyddet, 8. registrerads rätt att enligt 10 & datalagen får utdrag ur registret samt 9. huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk. Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.

6 5 Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål som avses i 2 &, gäller dessa bestämmelser.

7 5 En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen förordnar, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som förs av en annan myndighet.

160

sou 1994:65 Fötfattningskommentarer

Genom en reglering av innehållet i register för officiell statistik kan man också ställa upp förutsättningar för uppgiftsinsamlingen. Regler härom återfinns i ovanstående paragrafer.

Insamlingen av primäruppgifter till ett statistikregister bör, som jag tidigare angivit, styras av en huvudregel som förutsätter en form av s.k. informerat samtycke. Hur den informationen bör se ut framgår av 5 &. Strukturen är hämtad från Datainspektionens föreskrifter om ett förenklat ansökningsförfarande i statlig och landstingskommunal verksamhet, Datainspektionens författningssamling (DIFS) 199321.

En strikt tillämpning av denna regel skulle emellertid helt rycka undan förutsättningarna för framställning av dagens officiella statistik. Huvudprincipen måste därför förses med en rad undantag. Dessa finns i 6 - 7 55.

Först och främst regleras inhämtande av uppgifter från enskild för statistikändamål i vissa andra författningar. Dessa anger då mer detaljerat vilka uppgifter som får hämtas in. Så har exempelvis gällt beträffande folk- och bostadsräkningarna. Det faller sig naturligt att låta sådana specialbestämmelser gå före bestämmelser i en registerlag av mer generell karaktär. Detta anges i 6 5.

Vidare bör en statistikansvarig myndighet ha rätt att inhämta uppgifter från sitt administrativa diarium. I själva verket kan man förutsätta att de statistikansvariga myndigheternas egna administrativa register kommer att vara en väsentlig uppgiftskälla för den officiella statistiken. Detta undantag framgår av 7 &. Uppgifterna finns redan i myndigheternas register och kommer med föreliggande förslag att bli föremål för en strängare sekretess än vid användningen för admini- strativa ändamål.

Härutöver kommer en mängd uppgifter att behöva hämtas in från andra myndigheter. Det gäller uppgifter som krävs för att statistiken skall hålla hög kvalitet och som inte finns i de egna registren och där det skulle ställa sig orimligt eller omöjligt att ta in uppgifterna direkt med informerat samtycke från den enskilde. Det är till övervägande del fråga om uppgifter från andra statistikansvariga myndigheter. Här är begränsningen viktig, eftersom det annars finns en klar risk för att huvudregeln om informerat samtycke förlorar i praktisk betydelse. Från vilka myndigheter och register uppgiftsinhämtning med stöd av 7 5 skall få ske och i vilket syfte bör på samma sätt som beträffande registerändamålet regleras register för register i en till lagen an- slutande förordning.

För vissa register kan möjligen hävdas att ramen för uppgiftsin- härnmingen redan följer av det ändamål som bestämts för registret. I bakgrunden finns ju hela tiden kravet på att uppgifterna och dess

161

6— l4-0675

Fötfattningskommentarer sou 1994:65

användning skall rymmas inom ändamålet med registret. Jag före- språkar dock en så tydlig reglering som möjligt.

Uppgiftsskyldighet

8 & Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.

Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna tar över produktionen av statistiken i egen regi eller anlitar servicebyråer för hela eller delar av produktionen, uppkommer ett ökat krav på uppgiftsutbyte mellan de myndigheter som blir huvudmän för registren. Kravet på utläm- nande aktualiseras också i och med att SCB måste få tillgång till de underlagsmaterial som byrån behöver för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för databasservicen. Vidare kommer SCB att under överskådlig framtid såväl att vara statistikansvarig myndighet för en stor mängd officiell statistik, som att ha en central och samman- hållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva tillgång till en stor mängd uppgifter. Det torde stå uppenbart att det förändrade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerade samarbete mellan myndigheter. Detta gäller de ansvariga myndig— heterna i förhållande till användarintressen men kanske i än högre utsträckning de ansvariga myndigheterna sinsemellan. Visserligen finns i botten allmännna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter, dels i 6 & förvaltningslagen (19861223), dels i 15 kap. 5 & sekretesslagen. Dessa medför dock inte att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut.

Som jag även uttryckt på annan plats i betänkandet, krävs såväl en i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en öppning i reglerna om statistiksekretess för att lösa uppgiftsflödet på ett tillfredsställande sätt.

Med den tydliga reglering som nu införs, skapas de ramar som behövs för att kunna bedriva en rationell statistikverksamhet med ett högt integritetsskydd.

För att förebygga sårbarhet och samtidigt i möjligaste mån vidmakthålla allmänhetens förtroende för integritetsskyddet, läggs också ett stort ansvar på de statistikansvariga myndigheterna att inte samla på sig mer uppgifter än som faktiskt behövs för att framställa den officiella statistiken. Den statistik som ligger utanför ansvaret för den egna myndighetens officiella statistik, bör även fortsättningsvis

162

sou 1994:65 Författningskonunentarer

framställas av SCB - i varje fall när det är fråga om att föra på nya uppgifter till de som används för den officiella statistiken. Reformen får inte medföra att det uppstår ett antal "SCB i miniatyr" i samhället. Det har uttalats vissa farhågor för att det nya systemet skulle kunna få sådana konsekvenser.

Registerinnehåll

9 5 I ett register enligt 2 5 fär inte registreras andra personuppgifter än sådanasomhämtatsinmedstödavS-7 55.

I denna paragraf klargörs att bestämmelserna i 5 - 7 55 uttömmande reglerar innehållet i sådana register som avses i 2 5.

Övriga bestämmelser 10 5 Enskild persons identitet får inte avslöjas i statistiska redovisningar.

Paragrafen anger en princip som torde framstå som självklar i den statistiska verksamheten. Den förtjänar ändock att anges särskilt.

11 5 En personuppgift i ett register enligt 2 5 första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 5 andra stycket.

Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva att registeruppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter som avses i 4 & datalagen får bevaras endast om de är av synnerligt värde för forskningen.

Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.

I kapitel 6 har givits en redogörelse för olika aspekter kring bevarande och gallring av uppgifter i statistikregister. Utgångpunkten är att personregister för framställning av officiell statistik inte skall få bevaras i identifierbar form efter att det statistiska ändamålet är uppfyllt.

Vissa undantag måste dock kunna göras från denna huvudregel. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Den tekniska tillgängligheten av informationen gör också registren intressanta. Från forskarhåll hävdas det vara väsentligt att uppgifterna

163

Fårfattningskommentarer sou 1994:65

i register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor omfattning som möjligt.

De register som innehåller sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i 4 & datalagen bör dock få bevaras endast om det finns synnerliga skäl. Som synnerliga skäl avses fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forsk- ningen.

För de uppgifter som faller utanför den nyss nämnda och särskilt känsliga gruppen, gäller ett varierande skyddsbehov. Detta får, vid den tidpunkt när registret inrättas, vägas mot det intresse som finns för ett bevarande av registren.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

164

sou [994:65 Författningskommentarer

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100)

4 & Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forsknings— eller statistikändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften för eller någon honom närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

Som framhållits i avsnitten 2.1.1 och 3.3.5 innebär statistiksekretessen i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter lämnas ut mellan myndigheter, även i sådana fall där det finns starka skäl för ett utlämnande. I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få tillgång till sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet har man öppnat möjligheten att få dessa utlämnade genom en särskild reglering om uppgiftsskyldighet. Den förändrade ansvarsordningen för officiell statistik förutsätter dock ett frekvent utlämnande av uppgifter mellan statistikansvariga myndigheter. Dessa uppgifter kan förutsättas vara sekretesskyddade i stor utsträckning och de allmänna regler om myndigheternas skyldigheter att bistå varandra som idag finns i förvaltningslagen och sekretesslagen bryter inte sekretess. För att kunna garantera det nya systemets funktion krävs därför bl.a. en öppning i reglerna om statistiksekretess. Som räckvidden för sekretes- sen är angiven i 9 kap. 4 & sekretesslagen gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt huvudregeln inte ske utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som möjliggör utlämnande efter en skadeprövning. Ett sådant undantag bör tillskapas även för uppgifter som behövs för statistikändamål. Skaderekvisitet bör, som för övriga undantag i paragrafen, vara omvänt dvs. endast om det står klar att en uppgift kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men skall uppgiften få lämnas ut.

Ändringen är främst motiverad för utlämnande av sådana uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. I dessa fall blir skyddet för uppgifterna dessutom oförändrat, eftersom de statistikan-

165

Färfattningskommentarer sou 1994:65

svariga myndigheterna måste ha sin statistiksverksamhet avskild på ett sådant sätt att statistiksekretess gäller. Någon skada torde därför inte uppkomma vid utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig myndighet.

Vidare underlättas med en bestämmelse av detta slag ett utlämnande av äldre men i vissa fall erforderliga statistikuppgifter från Riksarkivet till en statistikansvarig myndighet.

Det kan även inställa sig behov att få uppgifter utlämnade för framställning av s.k. övrig statistik. Eftersom en stor mängd övrig statistik är aktuell för ansvarsdelegering och användarbehovet här är svårt att överblicka bör möjligheten till utlämnande inte begränsas till enbart framställning av officiell statistik. I de fall uppgifterna begärs av en myndighet där statistiksekretessen inte är tillämplig torde dock skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således

vägras.

166

SOU 1994:65

Särskilt yttrande av sakkunnige Claes Gränström

Jag anser att utredaren inte har fullgjort sitt uppdrag på ett helt nöjaktigt sätt. Enligt direktiven skulle han ha utrett vilka förstärk- ningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsni- vå tör uppgifter som lämnas för statistikändamål. Utredaren har sökt skapa en sådan skyddsnivå genom en extensiv användning av gallring som ett helt dominerande instrument. Möjliga förstärkningar av skyddet genom andra åtgärder än gallring har inte utretts och prövats. Gallring framstår i utredarens föreställning som ett universalmedel. Jag kommer att utveckla skälen för mitt ställningstagande i det följande.

Gallring begränsar den materiella möjligheten, men inte rätten, att ta del av allmänna handlingar. Utredningen saknar en analys av vilka konsekvenser en modell med långtgående och snabb gallring generellt får för möjligheterna att upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen genom ett beskärande av de insyns- och kontrollmöjlig- heter som tryckfrihetsförordningen normalt erbjuder. Det kan allmänt framhållas, att tryckfrihetsförordningens bestämmelser även syftar till en kontroll av överhetens eller myndigheternas åtgärder av olika slag gentemot enskilda. I den del uppgifter om enskilda gallras, blir kontrollen i denna del törsvårad eller omöjliggjord. Den personliga integritetens höjdpunkt behöver inte vara att få sitt förflutna utplånat. Bevarande av uppgifter kan vara också den enskildes intresse, så att han på ett allmänt plan kan få en djupare kunskap om faktorer som har haft en ingripande betydelse i hans tidigare liv. Det är således därför inte givet att den enskildes intressen alltid gagnas av en gallring. Utredningen saknar en genomgång och en fördjupad analys av de konflikter som kommer till synes i mötet mellan de med- borgerliga insyns- och kontrollrättigheternai TF och rätten till skydd för personlig integritet, så som utredaren uppfattar den.

Gallringen skall även betraktas i samband med den betydelse de offentliga arkiven har i ett allmänt kultursammanhang och som inte kan avgränsas från deras betydelse för forskningen. Allmänna resonemang om gallringens betydelse och konsekvenser från kultur- arvssynpunkt saknas. Utredaren behandlar på några ställen värdet av bevarade persondata för longitudinella studier och insamlade upp— gifters värde för framtida forskning. I refererande form framförs vissa fördjupade och nyanserade resonemang. Att känsliga data som en

167

Särskilt yttrande sou 1994:65

huvudregel skall gallras sedan det primära syftet uppfyllts och i realiteten endast forskningsintresset kvarstår, är dock en tes som inte underbyggs på ett övertygande sätt. Den följer dock naturligt av att andra möjligheter att tillgodose skyddsintresset inte på allvar har prövats. Ytterligare förstärkt sekretess, säkerhetsåtgärder, kryptering, överföring till arkivmyndighet när det primära ändamålet är uppfyllt är exempel på sådana möjligheter. Här kommer bristerna i utredarens arbetssätt på ett påtagligt sätt i dagen. Det är inte heller givet, att grunduppgiftema alltid kommer att finnas bevarade på annat håll eller, om så skulle vara fallet, att de är strukturerade så, att de utan betydande kostnader åter kan bearbetas med kvantitativa metoder. Det bör i sammanhanget slutligen påpekas, att gallringen är en oåterkalle- lig åtgärd som sträcker sin verkan långt in i framtiden, när skyddsin- tresset för länge sedan utslocknat. Den bild av vår samtid som eftervärlden får riskerar att bli tillrättalagd, utslätad och missvisande. Gallring som skyddsinstrument har en onödig överkapacitet. Den kan jämföras med halshuggning för att bota huvudvärk.

Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, dock med hänsynstagande till att vad som sedan återstår skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen, och forskningens behov. En gallring får aldrig utföras så att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre konkreta huvudsyftena med arkivverk- samheten som anges i tredje paragrafen i arkivlagen (jämför prop. 1989/90:72). Förutsättningar och villkor av detta slag kan i regel knappast, annat än i form av allmänna utgångspunkter, anges i lag. Att utföra en riktig gallring fordrar emellertid både insikter inom ämnesområdet och en överblick över informationsflöden och arkiv- bildning för att inte irreparabla misstag skall begås. Konkreta avgöranden om vad som kan gallras är därför bäst ägnade att överlämnas till yrkeskunnigt folk inom arkivmyndigheterna i sam— verkan med de olika myndigheter, inom vilka arkiven bildats. Det har sedan gammalt tillhört Riksarkivets traditionella uppgifter att dels värdera betydelsen eller värdet av enskilda register för forskningen etc., dels att inom varje register välja ut de variabler som skall omfattas av gallring eller bevarande, allt detta i relation till annat arkivmaterial. Hos Riksarkivet och Krigsarkivet finns således en professionalism inorn sakområdet, samlade erfarenheter av gall- ringsöverväganden i ett forskningsperspektiv och en överblick över den samlade informationshanteringen inom den offentliga sektorn.

Med tanke på den utveckling som de senaste årtiondena har ägt rum inom informationsteknologins område har det ansetts nödvändigt att utföra gallring även av andra skäl än de ovan nämnda, nämligen för

168

sou 1994:65 sarskilt yttrande

att skydda den personliga integriteten. Det framgår av förarbetena till arkivlagen, att gallring på vissa områden kan ske efter delvis andra kriterier, att sådana bestämmelser kan ta över arkivlagens bestämmel- ser om gallring och att de som regel bör ges i lag (prop. 1989/90:72 s. 44). Det är frånst information om enskilda i olika ADB-register, som av integritetsskäl kommit att omfattas av gallring på sådana grunder. Bestämmelser har utfärdats i särskilda registerlagar eller i föreskrifter utfärdade av Datainspektionen med stöd av datalagen. Sådana gallringsregler tenderar att bli mer betydligt mer långtgående jämfört med om samma information hade bevarats på papper. Till följd av en alltmer spridd användning av ADB-teknik kommer allt större mängder information om enskilda att lagras på denna typ av databärare och riskerar följaktligen att omfattas av mer långtgående gallringsbeslut. Vilka följder detta kan få för arkiven som en del av det nationella kulturarvet och som källmaterial för framtida forskning om vår tids förhållanden har redan berörts i det föregående.

Utredaren ger uttryck för en bestämd uppfattning, att Datainspektio- nen, i den mån någon myndighet skall besluta om gallring av integritetskänsliga uppgifter, skall ha den uppgiften. Den bestämda uppfattningen underbyggs inte med några redovisade sakskäl. Jag menar att en bättre lösning skulle vara att, på de grunder som ovan berörts, i den föreslagna registerförordningen delegera töreskriftsrätten vad gäller gallring i de ca 70 statistikregister det här är fråga om till Riksarkivet och samtidigt ytterligare inskärpa betydelsen av den personliga integriteten. Detta hade kunnat ske dels genom en skrivning av 11 5 i den föreslagna registerlagen med följande utseende:

11 5 En uppgift i ett register enligt 2 5 första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 5 andra stycket.

Utan hinder av första stycket kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att registeruppgifter skall bevaras med beaktande av bestämmelserna i 3 och 10 55 arkivlagen. Sådana regler skall beslutas i samband med att registret inrättas.

Andra stycket tillämpas inte beträffande sådana för den enskildes integritet särskilt känsliga uppgifter som avses i 4 & datalagen. Uppgifter av detta slag får bevaras endast om de är av särskilt värde för forskningen. Regeringen och den myndig- het regeringen bestämmer beslutar vilka uppgifter som är av detta slag. Regler om bevarande skall beslutas i samband med att registret inrättas och materialet skall efter det att det primära ändamålet är fullföljt överlämnas till arkivmyndighet.

169

Särskilt yttrande sou 1994:65

I arkivlagens tredje paragraf skulle ändras enligt följande:

3 5 En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 & TF och som myndigheterna beslutar skall tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand de myndigheter som svarar för huvuddelen av upptagningen.

Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet.

Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser

1. rätten att ta del av allmänna hand- lingar, 2. behovet av infor— mation för rättskip— ningen och förvalt- ningen, 3. forskningens be- hov, 4. skyddet för den enskildes personliga integritet.

Tillägget till arkivlagen ålägger myndigheterna att vid de moment som redovisas i 5 och 6 55 arkivlagen som t.ex. förvaring av arkiv att beakta skyddet för den personliga integriteten. Samtidigt som man vid olika gallringsöverväganden enligt 10 & måste beakta även integritetsa- spekten vid sidan av de andra.

Jag anser att detta mitt förslag när det gäller dessa ca 70 statistikre— gister bättre tillgodoser de olika syften som finns med statistikverk- samheten på kort eller lång sikt; vidare att alla insynsaspekter och även forskningsaspekter tillgodoses. Enligt den mening jag tidigare gett tillkänna och här avslutningsvis upprepar, har utredaren alltför ensidigt fört fram gallring som den enda lösningen till skydd för den personliga integriteten. Utredaren ser vidare alltför mycket till ett primärt ändamål och bortser från de aspekter som finns enligt TF. Jag menar också, att en gallring av uppgifter principiellt och allmänt kan

170

sou 1994:65 Särskilt yttrande

vara till skada för den enskilde då uppgifter som generellt eller individuellt har påverkat samhällets åtgärder förstörs. En idyllisering av vårt komplexa samhälle kan inte gagna någon.

Sammanfattningsvis anser jag de förslag som jag redovisat till- godoser såväl kravet på skydd för den personliga integriteten som de behov som redovisas i 3 & arkivlagen.

171

""En | |||g'_|| "

" '| '|| | ' ' ' ' '" " ' -|| | " |'|| "_,l"" ** . ' 1 "| " ' ___1.|_|_J||ru|_!_'_n|_| , 453413" www' -|-,||'-. %ml'lf'l".144 .-. "|' ." 4.2 "1 » | _"!"lil &&; "m "711" "" " " "TM .'.'.-'..'.'"-'1'| . .. om;-":i, "'"" "' '" " WW'TWMÄ'

'-'. _| . Liwt't slash- ru tt."'|.

. f., . . t- ' ..'... J.".|| ' "" t'|t'4|'.il'f|i'|.1_ sträng—,: Ån'iätlanlruhL ' ||- _. | _'|' " |_.,

..Jnl—il. THE" ..,-,..., (ha. ||..| _|

"'.'-" ”%#"W.

|:'-'- |! "i”,—__|".

. ' ' '""- .".w "'. 4. -'|" "1' _" '.. . | .,;L' |||||'|'|'_'|' "'|'|_||"|.|'__ _.."ff ”Inu" |' , ||! _,||'. -"4'f -,.|. .|. __, ”_|, '||I'|" || |_. — "|; ,'|'|. .. ' | " _f' '.' " åtal-. ||..'F|'. '-'"|'.t,||l ,. ' _".| "' .. |'||" .'_. ... " '|"'|._ '_'- ' . LJ!" . . ' . "l'._ .. "-' . " ' " .. ' ' . ww ,-|' ' = .- --.*. ,'f. "|'|..';.;a*'i"'__ 'ti'r."'|.| '."."."|1'.-_--'f".' . _.- , f ' |..|' ' | . ,l- . '||' .|.|.' | ' '|"', | || " 'i' .| , __| || __,|.., || || _| |,,__-.',"__' || ,.| . || | ||.||._ '. | |.._ .| | .,-|£||"'| y;'| _| '||n..':'|*'.,l|,""'-||| | '-'-| ."|.. ||. | |. _.| _'-| -' "".|.i'l=,'äl ""'|" '""""'|"'_'—"" . _ | | | |__ ,I .-|| | |)" _ __| ' " |. |. ' :? .|_| |. '|'t)||..' ""'," -"|'_T" |'|f_., || . _ | " 'I "J ' " " " " "'| l'F '""'.'-'"'"""" F. "i" "'qu ""H”" '|' ||'|"""' ' "'| "i" '-v| 'i' :-| "' ' 1' . '.'; " '-'.-.| ' '|;,"-..'-"|1'.J "' || ',9- '| . |" * ' = ' | ' _' '-'.| _ . l',.""l"':*| "IL |__|I | | | | | ; ""_.t'|7w',:.- .. ,, :, , .. " ' ' ' 'I' ' " " . ".' .:" ." . " ' . - N|. |' '. | | .' . . -|'» ' |f|..'"' "- ' ' .—| . ||' " va' |' .? || ::...I .. . 'i..'_|"ld%|:['"' '.g'ygwnLL 1' | ..|_. .' ;!" - _ . :| || .-,| ' .||" . |:. .. a'. W&F _ ||;_|| |", , _ __| | | . || . '| |!!! |"|Te."" '"J'Z. . Nu:... 1-" - " .; ä'" '

'|' |||. '315.||,"."

'34'|';."|1'_',l ._' "" |..' |.l'."||| 53.5!" |. — del.-bps.. resan...: |||.-| http" |.|:r|'..'|i">r1 vr- tan...|'-1.;. :|-,|r._ '.'-.men |||—m;; |||

|"El|)__'.qr . .

r____=_,_ _ ,_____

sou [994:65 Bilaga 1

Kommittédirektiv &

Dir. 1992:110 Integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m. Dir. 1992:110

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-17

Chefen för Finansdepartementet. statsrådet Wibble anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Utredaren skall därvid

— kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritets- skydd som gäller för myndigheter som ansvarar för statistik, — mot bakgrund av beslut om decentralisering av statistikansvaret (prop. 1992/93:101. bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:122) över- väga om reglerna, rutinerna och rekommendationema behöver ändras, — redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken och vid behov föreslå ändringar i det, — pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för Statistiska centralbyråns (SCB ) statistikregister. Denna prövning skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna.

Utredaren skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet.

173

Bilaga 1 sou 1994:65

Bakgrund Integritetsskyddet

I betänkandet Effektivare statistikstyrning (SOU 1992:48) påpekas att det för uppgiftslämnarna till statliga myndigheter är viktigt att uppgifter som lämnas för statistikändamål inte kommer till användning för andra syften än just statistik samt att känsliga uppgifter hanteras och statistiken publiceras på ett sådant sätt att enskildas förhållanden inte röjs. Vidare sägs att de regler och rutiner för upprätthållande av integritetsskydd som SCB tillämpar måste tillämpas av andra myndigheter som får tillgång till primäruppgifter vid en delegering av statistikansvaret i enlighet med utredningens förslag (s. 95).

Vid remissbehandlingen av betänkandet tog en del remissinstanser särskilt upp problemen med integritetsskyddet och sekretessen vid ett delegerat Statistiksystem. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansåg att det kunde uppstå en konflikt mellan myndigheternas roll som statistikansvarig och myndighetsutövande vad beträffar uppgifter som insamlats för statistiska ändamål. Det är enligt AMS inte orealistiskt att förutsätta att gränsen mellan de två ansvarsområdena i vissa fall kan komma att över- skridas. Statens naturvårdsverk pekar på den potentiella risk för konflikt mellan den sekretess som omgärdar statistikproduktionen och målsätt- ningen med verkets tillsynsroll.

Datainspektionen tog i sitt remissyttrande upp samma fråga, men från en annan synvinkel. Inspektionen pekar på de risker som uppstår med den ansamling av uppgifter som finns hos SCB. Jag återkommer till denna fråga senare.

Problemet som här avses är således den förändring som uppstår när andra myndigheter än SCB skall hantera de regler om sekretess och integritetsskydd som kringgärdar uppgifterna till den statliga statistiken. Hit räknas också Internationella Statistiska Institutets (ISI) etiska deklara- tion för statistiker. Utgångspunkten för decentraliseringen av ansvaret måste vara att skyddsnivån inte skall försämras. Risken måste elimineras att myndigheter obehörigen använder uppgifter från den statliga stati- stiken i sin myndighetsutövning.

Det finns således enligt min bedömning ett behov av att kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och därmed vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå.

174

sou 1994:65 Bilaga 1

I propositionen (1992/93:101) om den statliga statistikens finansiering och samordning har jag tagit upp frågan om att ytterligare behandla sekretessen och integritetsskyddet och därvid förordat att så sker (s. 14- 15).

Förfoganderätten

] betänkandet Effektivare statistikstyrning berörs också frågan om förfoganderätten till uppgifter, men mer pragmatiskt. Det konstateras att frågan om äganderätten till primärdata kan fordra olika lösningar beroende på växlande förhållanden och den torde bäst komma att lösas avtalsvägen (s. 131).

Några remissinstanser framhåller uttryckligen att frågor om äganderätt o.d. till statistikmaterial måste beaktas och utredas noggrant. Datainspek- tionen anser att registeransvar, ägaransvar och tillgänglighet av grunddata m.m. bör utredas och lämnar en beskrivning av relevanta regler. Sveriges Industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller att det råder en besvärande oklarhet beträffande de rättsliga grunderna för den statliga statistikverksamheten och särskilt vad gäller den nuvarande kommersiella verksamheten vid SCB. De yrkar på att de rättsliga villkoren för all dataservice/uppdragsverksamhet inom den statliga statistikproduktionen samt frågan. om äganderätten till statistikens primäruppgifter noggrant klargörs i nära anslutning till att de institutionella formerna för den framtida statistikproduktionen fastställs.

I den nyss nämnda propositionen om den statliga statistikens finansie- ring och samordning har jag konstaterat att det för närvarande råder en betydande oklarhet om vissa rättsliga aspekter kring rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Vidare framgår det att dessa frågor, liksom sekretessen och integritetsskyddet, inte i tillräcklig omfattning har behandlats i det nyss nämnda betänkandet (SOU 1992:48). Jag delar remissinstansernas mening att dessa frågor måste utredas ytterligare. Oavsett hur den statliga statistikens framtida organisation kommer att utformas är det av utomordentligt stor vikt att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksamhet blir allsidigt genomlysta och fastställda.

En analys av rättsläget i denna fråga är således nödvändig. Detta bör ske inom ramen för denna utredning.

175

Bilaga 1 sou 1994:65

4

Registerfrågor

Av min beskrivning framgår det att det på sina håll finns en uttalad oro för det stora registerbeståndet hos SCB. Datainspektionen har i sitt remissyttrande uppehållit sig en del kring denna fråga. Inspektionen påpekar bl.a. att den i olika sammanhang, senast i ett yttrande till regeringen den 11 november 1991 (Fi dnr 2850/91) pekat på att regle- ringen av flera känsliga register hos SCB med åren blivit mycket svåröverskådlig och framhållit behovet av en författningsreglering av registren.

I den nyss nämnda propositionen sägs också att antalet personregister med mycket integritetskänsliga uppgifter under senare år har ökat starkt. Det kan vara fråga om uppgifter om en persons sociala och ekonomiska förhållanden, hälsotillstånd, brottslighet o.d. Dessa uppgifter har samlats in för användning i en viss speciell verksamhet, t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av sådana känsliga uppgifter upplevs av många som oroande.

Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening. Vissa av dessa register intar en särställning genom att de innehåller taxerings- uppgifter för särskilda statistiska ändamål.

Enligt 13 & skatteregisterlagen (1980:343) får uppgifter i skatteregister som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 & tredje stycket får regeringen dock förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen (prop. 1979/80:136) framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena.

Enligt regeringsbeslut den 19 december 1991 har regeringen medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst— och förmögenhetsstatistiken (IOF), inkomst- fördelningsundersökningen (HINK), undersökningen om levnadsför- hållandena i samhället (ULF), deklarationsundersökningen för jord- brukare (DU-registret), jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukarnas tillgångar och skulder (TSU-registret). Medgivandet gäller längst t.o.m. utgången av år 1992.

Med tanke på att det i dessa fall är fråga om omfattande register med många gånger tämligen känsligt material anser jag det inte tillfreds—

176

sou 1994:65 Bilaga ]

ställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras. Framtiden kräver att en helhetslösning av frågan tas fram. Därför bör den utredning som nu föreslås söka finna principiellt riktiga lösningar på längre sikt. Underförstått är att någon typ av registerlag är det alternativ som i första hand bör studeras. Detta ligger också i linje med Datainspektionens uppfattning i frågan enligt det tidigare refererade yttrandet. Även Riksarkivet har i skrivelse till regeringen den 15 oktober 1991 avseende dessa register förordat en författningsreglering av bevarandefrågan.

I detta sammanhang bör ytterligare ett register beröras. Det gäller personregistret "Socialtjänstens individinriktade insatser", vilket enligt Datainspektionens tillstånd törs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik som belyser socialnämndernas och länsrätternas beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988z870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Enligt ett beslut av Datainspektionen den 19 december 1991 skall personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den 1 juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 mars 1992 till regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för ett bevarande av registret genom en reglering i en lag eller en förordning. Datainspektionen har sedan på grund av en annan skrivelse i ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993.

Med hänsyn till att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är mycket starkt är det viktigt att gallringspro- blemen får en allsidig belysning och löses med en ändamålsenlig och tydlig reglering. Det är därmed en fördel att dessa behandlas i detta sammanhang.

Möjligheten till en reglering av SCB:s samlade registerbestånd bör alltså prövas i första hand. Förslag bör lämnas till en långsiktig lösning av gallringsfrågorna utifrån en allsidig analys bl.a. i fråga om ev. tillämpning av de olika urvalsmetoder för bevarande som anges i propo— sitionen (prop. 1989/90:70) om Arkiv m.m.

177

Bilaga ] sou 1994:65

Gemensamma data för inkomst- och fönnögenhetsskattema och uppgifter i fördelningsmodellprojektet

I Finansutskottets betänkande (1988/89:FiU 3) Statistik över inkomster och skatter behandlas vissa förslag från Riksdagens revisorer beträffande statistiken över inkomst- och förmögenhetsskattema (förs. 1987/88zll). Revisorerna menar bl.a. att en genomgripande översyn av statistiken på inkomst- och förmögenhetsskatteornrådet måste göras i syfte att bota de brister som framkommit vid revisorernas granskning. Revisorerna bedömer att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar kan uppnås utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller uppgiftslämnarna.

Revisorerna anser vidare att behovet av statistik över inkomst- och förmögenhetsskattema bör preciseras. Det gäller främst Riksskatteverkets (RSV), Riksrevisionsverkets (RRV), Statistiska centralbyråns (SCB), Konjunkturinstitutets och Finansdepartementets behov.

Utskottet har tillstyrkt att en översyn görs av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1988/89r2).

SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en sådan översyn. Arbetet med denna översyn är inriktad på att frarnstålla ett urvals- register ur vilket de berörda intressenterna skall kunna hämta de uppgifter som de har behov av. Emellertid förutsätter ett sådant system att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade. Om analysen utvisar att rättsliga åtgärder erfordras bör förslag till sådana lämnas.

Även den användning som Finansdepartementet har av omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller bör analyseras rättsligt. Denna modell har utvecklats gemensamt av SCB och regeringskansliet och kom till betydande användning första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler på en statistiskt representativ modellbefolkning som bygger på avidentifierat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning bör kunna ersättas med automatiska kontroller förutsatt att den rättsliga regleringen är till fyllest.

Jag finner det lämpligt att de rättsliga frågor som kan dyka upp i samband med såväl SCB:s nyss nänmda uppdrag som Finansdepartemen-

178

sou 1994:65 Bilaga ]

tets användning av mikrosimuleringsmodeller behöver utredas. Efter analys av rättsläget bör vid behov förslag lämnas till en sådan reglering. Detta bör ske inom ramen för denna utredning.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Uppdraget innebär att ett antal frågor skall utredas. De har aktualiserats på olika sätt. Gemensamt för dessa frågor är emellertid att de bör lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som gäller den statliga statistiken.

Genom detta utredningsuppdrag kommer förutsättningar att ges för att den statliga statistiken har väl genomtänkta villkor i de avseenden som nu blir föremål för översyn.

I den bakgrund som tidigare har tecknats har en tydlig koppling gjorts till frågor av olika slag som kräver en omedelbar lösning. Jag har därvid haft den utgångspunkten att dessa frågor har sådan beröring med varandra att en samlad utredning är värdefull. Det innebär samtidigt att de olika delproblemen inte behöver gås igenom var för sig, utan torde med fördel kunna avhandlas integrerat.

Arbetets uppläggning

Inledningsvis bör utredaren gripa sig an de rent rättsliga frågorna.

Den kommitté för genomförande av förslagen i prop. 1992/93:101,' som jag avser att senare tillkalla måste i sitt arbete beakta de rättsliga förutsättningarna för och konsekvenserna av en ny ansvarsfördelning. Med hänsyn till tidsplanen för denna kommitté måste utredaren ta de rättsliga frågorna med förtur.

Med de rättsliga frågorna avser jag integritetsskyddet och förfogande— rätten. Utöver vad som framgått vid bakgrundsbeskrivningen av problemen är det viktigt att utredaren genomlyser båda dessa områden utifrån gällande rätt och med beaktande av internationella åtaganden. Utredaren skall alltså redovisa rättsläget och lämna förslag till eventuella generella åtgärder och även till lösningar i enskilda fall. Utgångspunkten

skall vara att finna en adekvat avvägning mellan å ena sidan behovet av- att bevara uppgifter för framtida forskning och statistiska ändamål och å andra sidan att tillförsäkra den enskilde ett starkt skydd för den person- liga integriteten.

179

Bilaga ] sou 1994:65

Utredaren skall gå igenom de olika register som fmns för statistiska ändamål och lämna förslag till vad som bör bevaras i dessa register. Enligt min uppfattning bör genomgången inte begränsas till de register som innehåller uppgifter från skatteregister och det register som avser individinriktade insatser inom socialtjänsten utan skall i princip omfatta samtliga statistikregister hos SCB.

Utredaren bör pröva möjligheten att reglera SCB:s register i en samlad lagstiftning. Detta skulle öka överskådligheten samtidigt som regler skulle kunna införas i syfte att stärka sekretessen och integritetsskyddet samt ge entydiga regler för gallringen.

Sekretessen och säkerheten hos SCB för uppgifterna till statistiken anses vara mycket god. Därför kan det vara en rimlig målsättning att utredaren kartlägger de rutiner som SCB tillämpar och undersöker möjligheterna att överföra detta till andra myndigheter som kommer att förfoga över uppgifter till statistik på samma sätt som SCB. Härvid måste också belysas i vad mån rrryndighetemas administrativa informations- system för tillsyn resp. statistik skall hållas åtskilda. Om det finns rättsliga problem med detta bör utredaren lämna förslag till lösning.

Även problemen kring de gemensamma data för inkomst- och för- mögenhetsskattema bör utredas i det inledande skedet. Dessa data behövs främst av RSV, RRV, SCB, Konjunkturinstitutet och Finansdepartemen- tet. Såsom framgått ovan pågår en översyn hos SCB med behovs— kartläggning och vissa innehållsfrågor i fråga om den gemensamma databas som planeras. Därför är det en viss brådska med att ge underlag till detta arbete i form av förslag till en rättslig reglering eller formellt förfarande inom ramen för den rådande regleringen. Utredaren skall således analysera läget och lämna förslag till formell konstruktion av databasen. Med denna fråga sammanhänger användningen av uppgifter inom ramen för fördelningsmodellprojektet, vilken kan behandlas på ett likartat sätt.

Utredaren skall samråda med Datainspektionen, Riksarkivet, Statistiska centralbyrån och Forskningsrådsnämnden under arbetets gång.

Utredaren skall vidare samråda med Datalagsutredningen (Ju 198912) och beakta utredningens kommande förslag samt med kommittén för genomförande av förslagen om den statliga statistikens finansiering och samordning (prop. 1992/93:101).

Utredaren skall beakta direktiv angående utredningsförslagens inrikt— ning (dir. 1984:5) och direktiv angående EG-aspekter i utrednings- verksarnheten (dir. 1988243).

180

sou 1994:65 Bilaga 1

9

Utredningsarbetet beträffande de prioriterade frågorna skall vara avslutat före utgången av juni 1993 och arbetet i sin helhet före utgången av 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört och efter samråd med statsråden B. Westerberg, Laurén och Lundgren hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (1976:119) — med uppdrag att utreda frågor om integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m.,

att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)

REGERINGSKANSLIETS OFFSE'I'CENTRAL Stockholm 1993

181

sou 1994:65 Bilaga 2

Principutkast till utformning av förordning om personregister för officiell statistik

Inledande bestämmelser

1 5 Denna förordning innehåller föreskrifter om personregister som får inrättas och föras för framställning av officiell statistik med stöd av lagen (1995 :000) om personregister för officiell statistik.

Registrens ändamål och innehåll m.m.

2 & En statistikansvarig myndighet får inrätta och föra personregister för framställning av statistik med följande ändamål och innehåll och med uppgifter från följande källor;

Statistikansvarig myndighet Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB)

Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; - varuvisa grupper avseeende produktion, förbrukning etc.

Innehåll Register som får innehålla uppgifter om; - namn, firma och person— eller organisationsnummer, adress, telefonnummer samt arbetsställen och bransch beträffande företagare och företag. - dels volymer i produktion, inköp, försäljning, förbrukning och lager för olika varor, dels volymer i och värden av leveranser av olika varor.

Källor Uppgifter i register får inhämtas från; - Industristatistikens register (IFR) - Centrala företagsregistret (CFR). - företagen direkt via blankett.

183

Bilaga 2 sou 1994:65

Bevarande/gallring: Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs för statistikändamålet.

Statistikansvarig myndighet Socialstyrelsen (808) Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; - socialnämndernas och länsrätternas beslut om insatser enligt socialtjänstlagen, lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt -behandlingsgången för de personer som varit aktuella hos social- nämnden, vid hem för vård eller boende och/eller för kriminalvård.

Innehåll

Register som får innehålla uppgifter om; — namn och personnummer beträffande hushåll/familjer som erhållit bistånd enligt socialtjänstlagen, vilka belopp som utgått och för vilken tid samt för hur många vuxna och barn biståndet beräknats. — namn och personnummer beträffande vårdnadshavare och barn som varit föremål för beslut om vård enligt socialtjänstlagen och/eller LVU samt uppgifter om placeringar utom det egna hemmet, kontaktpersoner/kontaktfamiljer och ersättningar till familjehem. - namn och personnummer beträffande personer som varit föremål för beslut om vård enligt LVM samt uppgifter om beredande av vård, placeringar och fara för egen eller annans hälsa. - namn och personnummer beträffande personer som vistats vid hem för vård eller boende samt uppgifter om medborgarskap, hemspråk, bostads- och familjeförhållanden och vårdens förloppp. - namn och personnummer beträffande personer som varit föremål för narkomanvård samt uppgifter om medborgarskap, hemspråk, bostads- och familjesituation, arbete och försörjning, missbruket och vårdens förlopp.

Källor Uppgifter i register får inhämtas från: - kommunernas socialnämnder, med stöd av 63 å socialtjänstlagen. - huvudmännen för hem för vård eller boende och för institutioner för narkomanvård.

184

sou [994:65 Bilaga 2

Utlåmnande av uppgifter

Kopia av register får lämnas ut till SCB för användning i den centrala databasservicen inom Sveriges officiella statistik (SOS).

Bevarande/gallring

Uppgift i register skall efter det ändamålet är uppfyllt överföras till arkivmyndighet.

Statistikansvarig myndighet Delegationen för prognos- och utredningsverksamhet (DPU) Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; - bilbeståndet och förändringar i detta.

Registerinnehåll

Register som får innehålla uppgifter om; - ägare, föregående ägare och näst föregående ägare till de fordon som förekommer i det för landet gemensamma bilregistret, - fordonsägarnas eventuella näringsgren, - tekniska specifikationer beträffande fordonen samt om - kilometerskattepliktiga fordons eventuella transportarbete i Norge och Finland.

Källor

Uppgifter i register får inhämtas från; - Vägverkets register Bilregistret, - SCB:s register Centrala företagsregistret (CFR), - Vägverkets register Grundregister kilometerräknare, - Vägverkets register Avstämplingsregister, samt från - Vägverkets register Debiteringsregister.

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs för statistikändamålet.

185

Bilaga 2 sou 1994:65

Statistikansvarig myndighet Statens skolverk Ändamål

Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; - elevströmmar och

- antal och andel elever som lämnat grundskolan utan grundskole- kompetens eller med ofullständiga betyg.

Register skall vidare utgöra urvalsram för uppgiftsundersökningar.

Registerinnehåll

Register som får innehålla uppgifter om;

- samtliga elever i årskurs 9 med namn, personnummer och övriga folkbokföringsuppgifter, - skolenhet och skolhuvudmän samt om - skolgången och betygssättningen.

Källor

Uppgifter i register får inhämtas från; - kommunerna.

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs för statistikändamålet.

Ändamål

Register som skall utgöra underlag för statistiska redovisningar av;

- sökande och antagna till gymnasieskolan och sjuksköterskeskolan och - elevernas gång i gymnasieskolan.

Register som vidare skall utgöra dels urvalsram för statistiska undersökningar, dels bas för primäruppgifter till högskoleregistret.

Registerinnehåll

Register som får innehålla uppgifter om;

186

sou 1994:65 Bilaga 2

- namn och personnummer beträffande samtliga personer som sökt gymnasial utbildning och/eller sjuksköterskeutbildning och deras föräldrar och familjeförhållanden.

- vilken gymnasial utbildning eller sjuksköterskeutbildning eleven sökt och till vilken utbildning eleven antagits. - tidigare skolgång och praktik inom vårdsektorn och resultaten av dessa samt behörighet för vidare utbildning. - föräldrarnas utbildning och yrke.

Källor:

Uppgifter i register får inhämtas från; - Kommun-Data AB och Stor-Stockholrns intagningsnämnds system för intagning till gymnasieskolan, - Centrala studiestödsnämndens (CSN) register Studiebidrag. - SCB:s register Studerande i gymnasieskolan - statistikregister.

Bevarande/gallring:

Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs för statistikändamålet.

187

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

owe?

sex]

10. 11. 12.

13. 14. 15. 16.

17.Å 18. 19.

20. 21.

22.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi.

. Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju.

Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi.

. EU, EES och miljön. M. Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. UD.

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K. Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M.

rs- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju.

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD. Reforrnerat pensionssystem. S.

Reforrnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S. Reforrnerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju.

Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. 5. Vård av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. 8.

Barn — Föräldrar — Alkohol. S.

Vallagen. Ju.

Vissa mervärdeskattefrågor III — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku.

Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.

35.

36. 37.

38. 39.

40. 41. 42. 43.

44. 45. 46.

47.

48 49 50 51

52 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 59.

60.

6 1 62 63 64 65

Vår andes stämma — och andras.

Kulturpolitik och intemationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD.

Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. S.

Långsiktig strålskyddsforskning. M.

Ledighetslagstiftningen — en översyn. A. Staten och trossamfunden. C.

Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse

för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgiiiema i samhället. Fi.

Grunden för livslångt lärande. U. _

Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen

till studentkårer och nationer. U. .Kunskap för utveckling + bilagedel. A. . Utrikessekretessen. Ju. . Allemanssparandet — en översyn. Fi. .Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. .Teatems roller. Ku.

Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku.

Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S.

Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S.

Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. Fi. 6 Juni Nationaldagen. Ju.

Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. M.

Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i

utlänningslagen. Ku.

. Pantbankemas kreditgivning. N. .Rationaliserad fastighetstaxering, del [. Fi. . Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. .Med raps i tankarna? M. . Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [] 1]

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23]

Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49]

6 Juni Nationaldagen. [58] Personnummer - integritet och effektivitet. [63]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suverän itet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] ' Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]

Socialdepartementet

Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]

Barn _ Föräldrar — Alkohol. [29] Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46] Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [556]

Kommunikationsdepartementet På väg, [15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13] Vissa mervärdeskattefrågor 111— Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgifiema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50]

Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] ' Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65]

Utbildningsdepartementet

Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]

Kulturdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33]

Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54]

Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60]

Näringsdepartementet Pantbankemas kreditgivning. [61]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ledighetslagstilfningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14]

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell

uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]

Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64]