Statistik och integritet
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
w:
Statens offentliga utredningar
1 994 :65
Finansdepartementet
Statistik och
del
integritet,
om för
- Lag personregister
officiell statistik m.m.
Slutbetänkande av Integritetsskyddsutredningen Stockholm 1994
SOUcchDs kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds
av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Fax: 08-20 50 21
Telefon: 08-690 90 90
NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13667-8 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Finansdepartementet
Genom beslut den 17 december 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppdrag
en
att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga
statistiken.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades generaldirektören Jan Freese som särskild utredare från den 1 januari 1993.
Utredningen, med vilken arbetet inleddes under månad 1993,
mars
har antagit namnet Integritetsskyddsutredningen ISU.
I en första etapp har kartläggning skett skyddet för de uppgifter
av som hämtas in från olika källor för framställning statlig statistik.
av
Samtidigt har en granskning utförts vilka risker från integritetssyn-
av punkt som kan uppkomma vid en delegering ansvaret för officiell
av statistik till olika myndigheter. Vidare diskuteras olika rättsliga
aspekter på användningen av uppgifter i ansvarsordning.
en ny Utredningen har efter olika överväganden föreslagit att förutsättningarna för insamling och hantering sådana uppgifter med stöd
av av
ADB skall regleras i en lag statistikregister. Avslutningsvis
om granskas användningen s.k. mikrodata i samband med ekonomiska
av
konsekvensanalyser i regeringskansliet.
Utredningens överväganden och förslag i denna första
etapp redovisades i betänkandet Statistik och integritet, del Skydd för
uppgifter till den statliga statistiken SOU 1993:83,
m.m. som överlämnades i september 1993.
Delbetänkandet har remissbehandlats. l en andra och avslutande etapp har innebörden i och de rättsliga
konsekvenserna av ett delegerat för officiell statistik utvärderats
ansvar mer i detalj. I samband härmed har utredningen slutfört arbetet med
ett förslag till registerlag. Förslaget presenteras i det föreliggande be-
tänkandet tillsammans med synpunkter på hur till lagen anslutande
en förordning bör utformas. De två författningarna tillsammans
avses
styra framställningen av den officiella statistiken i den ansvarsord-
nya ningen och säkra skyddet för den enskilde. Utredningen har vidare granskat vissa arkivfragor, främst bevarande och gallring, beträffande uppgifter till den officiella statistiken.
Slutligen har några frågor tagits upp kring SCB:s databaser. I
samband härmed har en slutlig analys gjorts de integritetsfrågor
av
som uppkommit vid regeringskansliets användning mikrodata i
av samband med ekonomiska konsekvensanalyser.
Som sakkunniga har medverkat fr.o.m. den 24 februari 1993
byrådirektören vid Datainspektionen Kristina Blomberg, överdirek-
tören vid Riksarkivet Claes Gränström, kammarrättsassessorn i
Justitiedepartementet Agneta Lundgren samt chefsjuristen vid
Statistiska centralbyrån Per Samuelson.
Som experter har medverkat inte annat sägs fr.o.m. den 24
om
februari 1993 departementssekreteraren i Arbetsmarknadsdepartementet Bo Barrefeldt, verkställande direktören i Företagens Upp-
giftslänmardelegation Nils Rydén och kanslirådet i Finansdepartement-
et Lilian Wiklund fr.o.m. den 27 oktober 1993.
Sekreterare utredningen har varit kammarrättsassessorn Rickard Sahlsten.
Under utredningsarbetet har överläggningar och samråd
ägt rum med företrädare för en rad olika myndigheter inom landet.
Vi får härmed överlämna värt slutbetänkande Statistik och integritet,
Lag om personregister för officiell statistik m.m., Del 2 SOU - 1994:65.
Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande Claes Gränström.
av Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm den 16 maj 1994
Jan Freese
/Rickard Sahlsten
sou 1994:55 Innehållsförteckning
Innehållsförteckning
Sammanfattning 9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Författningsfärslag 15
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag 1995:000 om personregister för
officiell statistik 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
1980:100 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
1¶Inledning 19
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet 20 . . . . . . . . . . . .
2 Statistik och integritet m.m. 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1¶Utredningens tidigare ställningstaganden 21
. . . . . . . . . . .
2.1.1¶Skydd för uppgifter vid statistikframställning 26
. . . 2.1.2 Remissutfallet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 överväganden och slutsatser 33 . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik 37 . . . . . . . . 3.1 Utredningens delbetänkande 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Remissutfallet 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Genomförandekommitténs förslag 45 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Den officiella statistiken 45 . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2¶Statistikansvariga myndigheter 49
. . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Utformningen statistikansvaret 58 av . . . . . . . . . . . 3.2.4 SCB:s fortsatta uppgifter 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 överväganden och slutsatser 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Konsekvenser för berörda myndigheter 65 . . . . . . . .
3.3.2¶Statistiktjänster och avtal 67
. . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.3¶Dataunderlag för framställning av officiell
statistik 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.4¶Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 75
. . 3.3.5 Arkivansvar 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4¶Datalagstiftning 83
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Den nuvarande datalagen 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Innehållsförteckning sou 1994:65
4.2 Datalagsutredningen 84
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Remissutfallet 87
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Beredningsläget 88
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Registerlagför statistikregister 91
. . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt om registerlagar 91
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningens delbetänkande 95
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Remissutfallet 96
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 EG:s direktiv 96
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 överväganden och slutsatser 97
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4.1¶Registerlagens utformning 98
. . . . . . . . . . . . . . . .
5.4.2¶Lagens tillämpningsområde 101
. . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Statistiksekretessen 102
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4.4¶Registerändamäl 102
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4.5¶Registeransvar 103
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Insamling av uppgifter och registerinne-
håll m.m. 103
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.7 Registerförordning 104
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Arkiv, bevarande och gallring 105
. . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt 105
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund 105
. . . . 6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället 106
. . . . . . . . 6.1.3 Gallring av allmänna handlingar 108
. . . . . . . . . . . 6.2 Motiv för gallring 112
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.1¶Gallring av integritetsskäl 113
. . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Forskningens användning av primämppgifter
för statistik 119
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Gallringsbestämmelser i registerlagar 124
. . . . . . . . . . . . 6.4. Datalagsutredningens slutbetänkande 129
. . . . . . . . . . . . 6.4.1 Remissutfallet 130
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Beredningsläget 132
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 överväganden och slutsatser 132
. . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Vem skall besluta om gallring 132
. . . . . . . . . . . . 6.5.2 Förslag 136
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Urvalsregister med gemensamma data m.m. 141
. . . . . . . . Allmänna utgångspunkter 141
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . SCB:s centrala databaser 142
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Genomtörandekommitténs betänkande 142
. . . . . . .
7.2.2¶Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT 149
. . . . 7.2.3 Regeringskansliets ekonomiska konsekvens-
analyser med mikrodata 149
. . . . . . . . . . . . . . . .
sou 1994:65 Innehállvörteclazing
7.3 överväganden och slutsatser 151
. . . . . . . . . . . . . . . . .
8¶Författningskommentar 155
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Särskilt yttrande 167
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilagor Bilaga 1 Utredningsdirektiv 173
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilaga 2 Principutkast till utformning förordning
av
om personregister för officiell statistik 183
. . . . . . .
Sammanfattning
Kapitel J ägnas dels direktiven för mitt uppdrag och bakgrunden till detta, dels åt en kortare beskrivning av de olika etapperna i arbetet. Uppdraget är uppdelat i två huvudmoment. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritetsskydd som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik
enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav
utreda vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkom-
hög skyddsnivå för uppgifter som lärrmas för statistikändamål. ma en
I kapitel 2 återfinns sålunda, förutom en granskning av några centrala begrepp på området, en översikt över det "skydd i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken. Av central betydelse är härvid den s.k. statistiksekretessen som regleras i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Övervägandena i kapitlet utmynnar i att säkerheten för statistikuppgifter i den ansvarsordningen bör angripas ur två vinklar. En
nya gäller den mer generella säkerheten, till vilken räknas framför allt sekretessen för statistikuppgifter. De myndigheter som blir ansvariga för officiell statistik skall därför enligt mitt förslag organisera sin verksamhet så att den omfattas av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen 1980:100. En annan vinkel gäller säkerheten på myndighetsnivå. De myndigheter som är aktuella för statistikansvar uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett högklassigt uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas bara med generella regleringar. Framför allt måste vissa specifika säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå. De aktuella myndigheterna måste därför se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskrifter beträffande ADB m.fl. i förhållande till de nya uppgifterna. Det noteras att SCB ger bistånd i olika frågor till de
statistikansvariga myndigheterna som en del av de framtida för-
valtningsuppgifterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen som torde vara skickade att på olika sätt lämna de
statistikansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art.
Jag skall som ett andra huvudmoment analysera och redovisa
rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga
statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Detta behandlas i kapitel som inleds med att jag
Sammanfattning 1994:65
sou
återknyter till vad jag tagit i mitt delbetänkande beträffande
upp strukturerna i det blivande statistikansvaret.
Kommittén om genomförande ändrad ansvarsfördelning för den
av
statliga statistiken Genomförandekommittén har haft i uppdrag
att bl.a. utvärdera vilken statistik skall styras myndigheter och
som av att precisera omfattningen det ansvaret. Det har också varit uppgift
av en för kommittén att se över innehållet i begreppet officiell statistik dir. 1993:9. Två rapporter har lämnats; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande SOU 1994:1 Ändrad för
ansvarsfördelning
den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser i väsentliga delar ges i kapitlet, tillsammans med sammanställning
en av de myndigheter är aktuella för för officiell statistik och
som ansvar den statistik ansvaret kommer att omfatta.
Ett ansvar för officiell statistik måste bygga på vissa premisser. En sådan är att myndigheten har tillgång till de uppgifter behövs för
som att framställa statistiken. Jag anser att statistikansvarig myndighet
en skall förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av den förändrade ansvarsordningen förut-
sätter därför ändringar i en rad lagar, förordningar och myndighetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den
statliga statistiken.
En konsekvens av detta är att de statistikansvariga myndigheterna
blir registeransvariga för personregistren enligt gällande datalag
1973:289.
Myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess
verksamhet och de statistiksansvariga myndigheterna blir därför också
arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning statistik.
av
Mina överväganden senare i kapitel utmynnar bl.a. i den
samma att förändrade ansvarsfördelningen inte bör förorsaka några kostnadseffekter av betydelse utöver de som redan tagits i beaktande. Detta
förutsätter naturligtvis att de statistikansvariga myndigheterna utnyttjar de möjligheter som öppnas vid upphandling statistiktjänster. Jag
av tänker då på att marknaden med all sannolikhet kommer att utsättas för konkurrens efter tid när andra aktörer än SCB kan erbjuda
en tjänster kring framställningen officiell statistik.
av
Av central betydelse för utredningsarbetet har varit vilka bestämmelser som gäller vid hantering personuppgifter med stöd
av av ADB. Kapitel 4 ägnas därför sammanställning gällande
en av
sou 1994:55 Sammanfattning
datalag, Datalagsutredningens slutbetänkande SOU 1993:10
En ny datalag och remissyttrandena över betänkandet samt det aktuella
beredningsläget.
Jag skall enligt direktiven vidare pröva det är möjligt skapa
om att
en registerlag för SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys gallringsfrågorna. Som framgår mitt delbe-
av av tänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3. s. 70 krävs för fram-
ställningen av dagens statliga statistik omfattande personregistrering
en och en kvalificerad bearbetning uppgifter förutsätter stöd
av som av ADB. Personregistreringen detta område är sådan karaktär
av att det krävs tillstånd enligt datalagen för att inrätta och föra register. Enhetlig systematik saknas beträffande dessa tillstånd och de föreskrifter som meddelats i samband med att tillstånd givits. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till
en register-
lagstiftning som kan ersätta dessa tillstånd. Flera starka skäl talar för
en sådan lösning. I kapitel 5 behandlar jag såväl bakgrunden till registerlagstiftning i allmänhet principerna för hur registerlag
som en för register för den officiella statistiken bör utformas.
Syftet med registerlagstiftning är framför allt att värna de
om registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås i önskad utsträckning även om de närmare detaljerna kring registren och registerföringen inte regleras i lagform.
Lagen bör ange de från integritetssynpunkt viktiga yttre gränserna för personregistreringen, varefter regeringen i förordning fastställer ändamål och innehåll samt regler inhämtande uppgifter för varje register. En
om av reglering av personregistreringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintres-
sena samtidigt som den vilket är viktigt medger erforderlig
- flexibilitet i förhållande till den styrning skall åligga de statistik-
som
ansvariga myndigheterna.
Till registren knutna frågor om bevarande och gallring i
tas upp kapitel som inleds med allmän översikt regleringen på
en av området. Vidare behandlas olika motiv för gallring med framställ-
ningen inriktad på gallring integritetsskäl. För mig är det naturligt
av att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner
om principer för bevarande och gallring. Jag hävdar att för ett antal
register med personuppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsin-
tresset så starkt för gallring när det ändamål för vilket uppgifterna
samlats in är uppfyllt att ett bevarande i identifierbar form inte bör
få komma i fråga annat än i särskilda undantagsfall. Med hög känslighetsgrad menar jag förekomst sådana uppgifter i 4 §
av som avses datalagen och som kan gälla bl.a. den enskildes sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv, att han har begått brott eller avtjänat straff eller
Sammanfattning sou 1994:65
att han varit föremål för vissa administrativa tvångsingripanden. En gallringsregel grundad på detta synsätt anser jag bör bli en förutsättning för att få hantera personuppgifter med stöd av ADB för framställning av officiell statistik. Regleringen härav bör ske i den föreslagna registerlagen och i den anslutande förordningen.
Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Det är därför ofrånkomligt att möjligheter till bevarande bör få finnas i undantagsfall. För forskningsändamål anser jag sålunda att bevarande skall kunna ske i vissa särskilda situationer. Härmed avses uteslutande fall där uppgifterna inte bevaras i annan ordning.
För övriga register med uppgifter som inte är av denna känslig-
hetsgrad kan en huvudregel av motsvarande slag inte upprätthållas
med samma styrka. En Vägning mellan integritets- och övriga intressen får göras när registret inrättas.
Jag skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som gäller för den statliga statistiken. I kapitel 7 ges en sammanfattning av SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn av Genomförandekommittén, vars analyser och slutsatser presenteras i väsentliga delar. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del av systemet SOS.
Det noteras vidare att SCB, för att kunna fullgöra sin databasservice även i framtiden, i viss utsträckning är beroende av att få uppgifter även från övriga statistikansvariga myndigheter. Att registren i analysdatabaserna, i den mån de innehåller känslig personinformation, hamnar under den reglering som är avsedd för övriga statistikregister, får dock anses tillräckligt. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag alltså inte erforderlig för att uppnå ett gott integritetsskydd.
För att bl.a. åstadkomma att de centrala databaserna vid SCB erhåller de uppgifter som behövs, föreslår jag dock en ändring i statistiksekretessen på så sätt att ett utlämnande skall kunna ske, förutom som i dag för forskning, även för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen av SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmateri-
för databasservicen.
Hos användare av mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet av de uppgifter som används bl.a. för att ta fram olika
sou 1994:65 Sammanfattning
modeller och som handläggare och utredare i regeringskansliet behöver ha direkt tillgång till. I det lagrum i sekretesslagen som reglerar statistiksekretessen, 9 kap. 4 finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen 1980:657 och förordnat att sekretess gäller för sådana uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en rad olika
undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrätt-
ningar. Enligt min mening är detta en framkomlig väg att förstärka skyddet för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata som används för simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna identifieras. Jag föreslår därför att regeringskansliets modellsimulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med "annan med statistik jämförbar undersökning
som utförs av myndighet".
Slutligen ges i kapitel 8 en författningskommentar dels till förslaget till registerlagen, dels till ändringsförslaget i sekretesslagen.
siêzdüüsaüñâ . .
gum-søgaásçywagxämgá;Wwzgømággçwäeâxáaâaigáküäâáaihaázsáxawwâøåârá
åâzulásáâilünátâñâgzEüüâ-Wfââå5%
Ráêáaüáiø ang.:
ámmegâaggxaaamzzcyâza
å
figxågjiâåâfåüäüâmåyâüéâåüäögäáåü
. .
...u Mä..
gygøjsáaezçmmxaâøaxmrs
a salami
,
. .
9"-
. i j 7 .wm nämns" bam 3231M13:
lzáâøizâcánâas han martin
aim ggâusåátgmâääsfçxsååqui
mwáiüuâéâê
. åkátiâáft", "ÅKE
åta-L.. f.: nas: :-:;:ásárømmâeüsám . å ac g. møzrüssêzzg 5:13:11 v
.iz%zaaaáaatâzwêçag;w
, .astaarxa °-m.$iá%h§1sê3.åha; i:
7Wm53üå1§$äåük A
Wüåá
. /
arg J§ä§ä17§iåt$fáiü.
Mm r ::. ån-;ârâng i
. å :;e.2s:.;{ áügagü
gxiâ-âg
flâmümâ .här 555mäwmáAamg sv ;mrâmsnkg
gym am
sou 1994:65 Färfatrningsförslag
Författningsförslag
1¶Förslag till 1995:000 för officiell lag om personregister
statistik
Inledande bestämmelser
l § l denna lag avses med personregister: personregister i datalagens 1973:289
mening, oficiell statistik: officiell statistik enligt lagen
1992:889 om den officiella statisti-
ken,
statistikansvarig myndighet: myndighet som enligt vad regeringen
föreskriver är ansvarig för officiell statistik enligt lagen om den officiella statistiken.
2 § Denna lag tillämpas pâ personregister inrättas och förs för
som framställning av officiell statistik.
Regeringen beslutar genom förordning föreskrifter ändamålet
om för och innehållet i ett register enligt första stycket, liksom föreskrifter för förande av registret som inte regleras genom denna lag.
Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att
meddela föreskrifter med stöd av 6 § och 18 § datalagen.
a
3 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning
av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övriga ärenden.
Registeransvar m.m.
4 § En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen
och arkivansvarig enligt arkivlagen 1990:782 för ett register enligt 2
Författningsförslag sou 1994:65
Insamling av uppgifter
5 § I de fall uppgifter inhämtas direkt från den bli
som avses registrerad, skall denne skriftligen upplysas
om
den statistikansvariga myndighetens och adress,
namn
registrets ändamål och innehåll,
vilka uppgifter skall bearbetas med hjälp automatisk
som av
databehandling,
4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är,
5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik,
hur länge myndigheten planerar att föra registret,
innebörd och omfattning av sekretesskyddet,
registrerads rätt att enligt 10 § datalagen utdrag registret
ur samt
huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk.
Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.
6 § Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser
om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål i 2 gäller
som avses dessa bestämmelser.
7 § En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen
föreskriver, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som törs av en annan myndighet.
Uppgiftsskyldighet
8 § Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig
myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna
uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.
Registerinnehåll
9 § I ett register enligt 2 § får inte registreras andra personuppgifter än sådana som hämtats in med stöd av 5 7 §§.
-
sou 1994:65 Förfanningsförslag
Övriga bestämmelser
10 § Enskild identitet får inte avslöjas i statistiska redovis-
persons
ningar.
ll § En personuppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål i
som avses 2 § andra stycket.
Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva register-
att
uppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter i
som avses 4 § datalagen får bevaras endast de är synnerligt värde för
om av
forskningen.
Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
2 till i
Förslag lag om ändring sekretesslagen 1980:100
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § sekretesslagen 1980:100 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sekretess gäller i sådan sär- Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet skild verksamhet hos myndighet
som avser framställning av som avser framställning
av statistik samt, i den utsträckning statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar under- därmed jämförbar under-
annan sökning, som utförs av myndig- sökning, utförs myndig-
som av het, för uppgift som avser en- het, för uppgift
som avser enskilds personliga eller ekono- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan miska förhållanden och kan
som hänföras till den enskilde. Upp- hänföras till den enskilde. Upp-
gift i företagsregister, uppgift gift i företagsregister, uppgift
som avser avliden, uppgift som som avser avliden, uppgift
som
behövs för forskningsändamál, behövs för forsknings- eller
uppgift som avser personal- och statistikändamál, uppgift
som lönestatistik och uppgift, personal- och lönestatistik
som avser inte genom namn, annan identi- och uppgift, inte
som genom tetsbeteckning eller därmed identitetsbeteck-
namn, annan jämförbart förhållande är direkt ning eller därmed jämförbart hänförlig till den enskilde, får förhållande är direkt hänförlig dock lämnas ut, om det står till den enskilde, får dock lämklart att uppgiften kan röjas utan nas ut, det står klart att
om att den som uppgiften rör eller uppgiften kan röjas utan att den någon honom närstående lider uppgiften rör eller någon
som skada eller men. honom närstående lider skada
I fråga om uppgift i allmän eller
men. handling gäller sekretessen i I fråga om uppgift i allmän högst sjuttio år, såvitt angår handling gäller sekretessen i uppgift om enskilds personliga högst sjuttio år, såvitt angår förhållanden, och annars i högst uppgift enskilds personliga
om tjugo år. förhållanden, och i högst
annars
tjugo år.
1¶Inledning
l 1 Direktiven
.
Mina direktiv dir. 1992: l 10 innefattar uppdrag att granska antal
ett
frågor med anknytning till integritetsskyddet för uppgifter i den
statliga statistiken.
Frågorna har aktualiserats på olika sätt, främst i anledning
av
riksdagens principbeslut om ändrad ansvarsfördelning och finansiering
beträffande den officiella statistiken prop. l992/93:101, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93: 122.
Två huvudmoment kan urskiljas. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer integritetsskydd
om som gäller för myndigheter som får för viss statistik enligt
ansvar en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav överväga vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma hög
en skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål.
För det andra skall jag analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Vid behov
av ändringar skall förslag till sådana länmas.
Jag skall vidare pröva det är möjligt att skapa registerlag för
om en
SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna. I mitt uppdrag ingår slutligen att föreslå rättslig reglering till-
en som fredsställer behovet dels data for inkomst- och
av gemensamma förmögenhetsskatten dels uppgifter inom ramen för det s.k. fördelningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett
sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning gäller för den statliga
som statistiken.
Direktiven bifogas i sin helhet bilaga
som Arbetet inleddes i 1993 och har, mot bakgrund vad
mars av som anförts i direktiven, kommit att indelas i två
etapper.
Inledning sou 1994:65
1.2 Utredningsarbetet och slutbetänkandet
I den inledande etappen som redovisades i september 1993 genom delbetänkandet SOU 1993:83 Statistik och integritet, del 1 skydd
för uppgifter till den statliga statistiken m.m., har jag utfört en rättslig analys av principerna för och konsekvenserna av ett delegerat statistikansvar. Jag har vidare kartlagt det "skydd" i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken och presenterat principer kring ett förslag till
registerlag för statistikregister, dock utan förslag till författningstext. Slutligen har jag tagit upp vissa frågor kring regeringskansliets
användning av mikrodata för modellsimuleringar.
I den andra och avslutande etappen har jag mer i detalj utvärderat innebörden i och olika rättsliga konsekvenser av det delegerade statistikansvaret. I denna del har samråd hållits med en rad myndigheter som föreslagits bli statistikansvariga. Jag har i anslutning härtill också slutfört mitt arbete med den tidigare berörda registerlagen. Ett författningsförslag presenteras i slutbetänkandet tillsammans med synpunkter på hur en kompletterande registerförordning bör utformas. Dessa två författningar avses tillsammans styra framställningen av den officiella statistiken i den nya ansvarsordningen och skapa ett säkert skydd för uppgifter om den enskilde.
Jag har vidare granskat olika principer för bevarande och gallring av uppgifter i personregister liksom de regler som gäller på området. Mot bakgrund härav anser jag att bevarande och gallring av uppgifter i personregister för framställning av officiell statistik bör regleras i registerlagen. Jag har slutligen granskat vissa frågor med anknytning till SCB:s databaser. I samband härmed har analysen slutförts av de integritetsfrågor som uppkommit vid regeringskansliets användning av avidentifierade s.k. mikrodata för bl.a. konsekvensanalyser.
I utredningsarbetets andra etapp har samråd hållits med Arbetarskyddsstyrelsen ASS, Fiskeriverket, Forskningsrådsnärnnden F RN, Konjunkturinstitutet Kl, NUTEK, Riksrevisionsverket RRV, Socialstyrelsen SoS, Statens naturvårdsverk SNV, Statens skolverk och Verket för högskoleservice VHS. Synpunkter har inhämtas från
rådet BRÅ.
Brottsförebyggande
Samråd har vidare hållits med Genomförandekommittén Fi 1993:05, Personnummerutredningen Ju 1993:01, Socialtjänstkommittén S 1991:07 och Hälsodatakommittén S 1993:12.
2¶Statistik och
integritet m.m.
Utredningens tidigare ställningstaganden
Allmänna utgångspunkter
1990 års statistikutredning föreslog i sitt betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning s. 127 128 att ansvaret för detaljstyr-
-
ningen av den statliga statistiken så långt det lämpligt och möjligt
var skulle delegeras till huvudanvändarna statistiken. Vidare föreslogs
av att all statistikproduktion vid SCB skulle uppdragsfinansieras med departement eller myndigheter som beställare. Endast då det inte kunde finnas någon lämplig myndighet som beställare, borde beställaransvaret läggas på ett departement. För statistik inte på
som något entydigt sätt kunde hänföras till ett departementsområde borde beställaransvaret läggas på Finansdepartementet.
I prop. 1992/932101 om den statliga statistikens finansiering och
samordning anförde föredragande departementschef 3 att hon
funnit starka skäl för att inte delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Samtidigt framhöll hon att staten i första hand borde engageras i sådan statistik som är av grundläggande betydelse och där allmänintresset är stort. Departementschefen föreslog mot den bakgrunden att SCB skulle få ansvar för sådan statistik griper
som över flera områden, som inte har någon naturlig myndighetsanknytning eller där förtroendet för statistiken påtagligt detta.
gagnas av Ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sektorsområden eller med en huvudanvändare föreslogs fördelat så långt som möjligt till myndigheter med finansiering genom anslag hos berörda myndigheter. Samma ansvarsförhållande föreslogs gälla beträffande övrig statistik och statistiska tjänster, som dock skulle finansieras beställaren. I
av propositionen betonades särskilt att den officiella statistiken inte skulle komma att omfatta all den statliga statistik då producerades.
som Användarna förutsattes styra framställningen av statlig statistik
som inte klassificeras som officiell statistik och att ordna finansieringen
av densamma. En tillämpningsförordning utlovades under hösten 1992 och kom sedermera i form av förordningen 1992:1668 den
om officiella statistiken.
Statistik och integritet m.m. sou 1994:65
Departementschefen framhöll samtidigt vikten av att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksamhet allsidigt genomlysta och fastställda. I detta sammanhang ansågs särskilt integritetsskyddet böra beaktas, liksom forskningens behov av statistik. Dessa rättsliga frågor ansåg departementschefen böra utredas i särskild ordning och de kom att utgöra en central del av direktiven för mitt utredningsuppdrag.
Riksdagen har beslutat godkänna de principer för ansvarsfördelning och jinansiering mellan SCB och övriga myndigheter som förordats i prop. 1992/93:101, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:l22.
Genomförandekommittén
Kommittén om genomförande av ändrad ansvarsfördelning för den
statliga statistiken Genomförandekommittén har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik som skall styras av myndigheter och att precisera omfattningen av det ansvaret. Det har vidare varit en uppgift för kommittén att göra en precisering av innehållet i begreppet officiell statistik dir. 1993:9.
Kommittén har lämnat två rapporter; Delrapport 1 den 8 april 1993 och Delrapport 2 den 28 oktober 1993. Kommittén har i januari 1994 lämnat sitt betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser ges
i kapitel
Betydelse och användning av vissa begrepp
I mitt delbetänkande har jag tagit upp några begrepp jag ansett borde
granskas närmare.
Först och främst har användningen av begreppet statistik inte på något sätt varit given eller självklar. Det står numera klart att begreppet förekommer i två icke synonyma betydelser. Den första avser att beteckna någon form av kvantitativa sammanställningar av observationer som kan hänföras till tillstånd eller skeende. Den andra avser att beteckna den vetenskap och de metoder som används för framställningen härav. I 1990 års statistikutrednings betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning framhålls särskilt 23 att utredningen använder begreppet statistik i samma betydelse som 1979 års statistikutredning, nämligen som "beteckning för numeriska sammanställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd".
Jag har stannat för att ansluta mig till denna analys av begreppet
Statistik och integritet m. m.
statistik.
Det bör noteras att även Genomförandekommittén tar upp användningen av begreppet statistik och dess betydelse i sitt betänkande
SOU 1994:1, 23. Kommittén framhåller s. särskilt att man med begreppet statistik avser "numeriska sammanställningar elementära av observationer kan hänföras till händelser, flöden som eller tillstånd". Med statistik avser Genomförandekommittén data även i statistikregister från vilka uttag kan göras".
Det föreligger således inte några
skiljaktigheter av betydelse i
tolkningen av statistikbegreppet. Begreppet används för
övrigt också
i lagen om den officiella statistiken.
Jag har vidare pekat på den skiljelinje av stor betydelse i den statliga statistiken som gär mellan å sidan oüiciell ena statistik och á andra sidan s.k. övrig statistik. Förändringarna i statistikansvaret avser huvudsakligen den förstnämnda. Departementschefen har i
tidigare
nämnda prop. 1992/93:l0l s. 3 också framhållit att användarna själva styr framställningen statlig statistik av som inte klassificeras som officiell statistik.
1990 års statistikutredning utförde vidare
en grundlig analys av
begreppet basstatistik. Departementschefen hävdade dock i nyssnänmda proposition 4 att begreppet basstatistik enligt hennes
bedömning
sammanfaller med officiell statistik enligt lagen
1992:889 om den
officiella statistiken.
Sådan statistik framställs vid som myndigheter men inte som klassificeras officiell statistik benämnde som departementschefen s. 3 övrig statistik. Häri torde i stor omfattning speciell en kategori statistik inga. Den kan sägas ha till främsta syfte att utgöra en del av en informationsprocess för styrning verksamheter innefattande av
planering, beslut, uppföljning, analys och
värdering. Den kallas ofta drifisstatistik men fler beteckningar förekommer såsom
uppföljnings-
statistik, verksamhetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell statistik. Den tas fram för information att ge av mera internt intresse
vid myndigheter och
om mera snävt avgränsade verksamheter. Statistik detta slag framställs vid i
av stort sett samtliga statliga och
kommunala myndigheter.
Personlig integritet och integritetsintrång
m.m.
I delbetänkandet betonade jag att svensk rätt saknar en legal definition
av begreppet personlig integritet.
Det förekommer åtskilliga teorier kring
betydelsen av personlig
integritet, som ofta förklaras med och oberoende".
"självständig I
Statistik och integritet m.m. sou 1994:65
delbetänkandet redogjorde jag allmänt för några av dessa teorier. Ingen av dem kan göra anspråk på att vara allmänt accepterad. Ytterst bör exempelvis enligt Hiselius mening SCB:s statistikverksamhet och gällande rätt, lRI-rapport 1990:7, Stockholm 1990, s. 70- 71 "individens subjektiva åsikt vara av avgörande betydelse". Man bör dock samtidigt ha klart för sig att denna individens åsikt i likhet med andra företeelser i samhället förändras med tiden. För del har jag någon gång indirekt definierat begreppet sålunda att egen
"integritetsintrång" sker "när någon fysisk eller juridisk person
- använder personuppgift om mig mot min vilja eller utan min vetskap till något oavsett det är till min fördel, nackdel eller saknar om betydelse för mig". En sådan definition för självfallet för långt men dess förtjänst är att den kan tjäna som grund för alla de undantag från fullständig integritet behöver göras i ett samhälle. Statistik för som sarnhällsnyttiga ändamål kan, även när den görs med hjälp av uppgifter ursprungligen insamlade för helt andra ändamål, självklart vara ett sådant undantag. Behovet skydd för juridiska personers integritet" aktualiseras av emellanåt i den allmänna debatten. Många av de skäl som kan anföras motiv för att skydda den personliga integriteten kan också hävdas som beträffande behovet att skydda företagets integritet. Lika svårt som att generellt bestämma innehållet i begreppet personlig integritet torde det att definiera ett företagsintegritetsbegrepp. Det bör framhållas att vara
1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen RF endast värnar om den
enskildes privatliv och familjeliv och att datalagen 1973:289, till skillnad mot vad gäller i t.ex. Danmark och Norge, endast är som tillämplig på personuppgifter. Det kan å andra sidan invändas att den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen skyddar uppgift avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde", dvs. inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnumer på som enskild utan även uppgifter över huvud taget kan hänföras till en som viss enskild. Till enskild räknas här såväl fysisk som juridisk en person. Regleringen skyddet för vad som i allmänna ordalag kan kallas av personlig integritet sker ett flertal olika bestämmelser av genom skiftande valör. Den 1 januari 1989 utökades den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF med en grundregel i 3 § andra stycket om skydd för den enskildes personliga integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Grundlagsskyddet är emellertid inte absolut utan gränserna skall närmare anges i lag.
Vid riksdagsbehandlingen regeringens prop. 1987/88:57 om
av
sou 1994:65 Statistik och integritet
m.m.
grundlagsfäst integritetsskydd, ställde sig riksdagens konstitutionsutskott bet. KU l987/88:19 s. 3 bakom vissa uttalanden i propositionen. Dessa gällde dels att den personliga integriteten inte kunnat ges en närmare definition som ett rättsligt begrepp, dels att den mycket väl kan ha olika innebörd vid skilda tidpunkter och förhållanden. Detsamma ansågs gälla det rekvisit beträffande otillbörligt intrång i personlig integritet som används i datalagen.
Den enskildes fredade sfär är av uppenbara skäl inte helt okränkbar. Tveklöst har denna sfär krympt under senare decennier trots
-
datalagen, registerlagar och andra skyddsåtgärder. Exempelvis har,
genom ändring i sekretesslagen 1980:100, sekretesskyddet för statistikuppgifter förlängts från 20 till 70 år. Trots att det inte finns något uttryckligt förbud mot att gallra sekretessbelagda uppgifter, innebär detta att uppgifterna kan komma att sparas under längre tid. Därmed kommer mängden av personinformation och den tidsrymd under vilken den bevaras dramatiskt att förändras -till nackdel för den personliga integriteten. Den personliga sfären hotas i och för sig även av annan teknik än ADB, exempelvis DNA-tekniken.
I det moderna samhället måste självfallet undantag kunna göras från en huvudregel om integritetsskydd. Intrång i den personliga integriteten måste därför i viss utsträckning tillåtas om andra jämbördiga eller stundom viktigare intressen så påkallar, vilket också kan vara i den registrerades eget intresse. Den oenighet som i dag råder om integritetsskyddets omfattning torde främst röra vilka undantag som skall kunna göras till följd av sådana allmänt övergripande intressen. Denna fråga kan i sin tur inte besvaras utan att hänsyn också tas till exempelvis arten och mängden av de uppgifter som skall registreras och i vilka sammanhang de är tänkta att förekomma.
Av stor betydelse för den enskildes integritetsskydd är i vilken utsträckning de personuppgifter som registreras med stöd av ADB också bevaras sedan det primära ändamålet det för vilket de samlats
in är uppfyllt. Detta kan enkelt förklaras med att uppgifter som inte
längre finns registrerade av naturliga skäl inte heller kan användas, vare sig till fördel eller till nackdel för den enskilde. Detta gäller helt oavsett vilken uppfattning man kan ha i fråga om integritetsskyddet och dess omfattning eller vilka sekundära behjärtansvärda ändamål för uppgifternas bevarande som förr eller senare må dyka upp. Tryckfrihetsförordningens TF och arkivlagens regler innebär att allmänna handlingar som huvudregel skall bevaras. Orsakerna härtill är många. Insynen, rättssäkerheten samt forskningens och kulturens behov är några mycket tungt vägande skäl. De utan tvekan starkaste rösterna för ett bevarande kommer dock från forskarhåll. Från deras utgångspunkt är all gallring även av integritetsskäl ett undantag.
- -
Statistik och integritet m.m. 1994:65
sou
Integritetsskyddsintresset talar motsatsvis och i konsekvens med vad som ovan sägs för gallring som huvudregel när det primära ändamålet är uppfyllt. Bevarande blir i det sammanhanget ett undantag.
Självfallet förutsätter varje form undantag att har bestämt
av man sig för en utgångspunkt från vilken undantag är möjliga. Med hänsyn till direktiven och till vad sagts är det naturligt för mig
som nyss att ta integritetsskyddet som utgångspunkt. Detta gäller bara val av utgångspunkt och utesluter naturligvis inte att uppgifter i registren kan bevaras. Detta efter en noggrarm Vägning mellan olika intressen
som trots allt måste göras så snart undantag från huvudregeln aktualiseras. Jag återkommer till detta i kapitel
Det bör slutligen inflikas att ett personregister kan behöva skyddas mot andra faror än obehörig åtkomst t.ex. avbrott i produktionen,
otjänlig datakvalitet, "virus", spridning av affärshemligheter eller
otillåtna ändringar i bokföring eller andra viktigare dokument
osv. Listan kan göras längre. Det faktiska skyddsbehovet kan därför
vara större än vad som krävs från enbart integritetssynpunkt.
2.1.1¶Skydd för uppgifter vid statistikframställning
I delbetänkandet har ett kapitel med ovan angivna rubrik ägnats
en genomgång av skyddet i vid bemärkelse för uppgifterna till den statliga statistiken.
Uppgiftsskyddet hos SCB
Det skydd som hos SCB kringgärdar primäruppgifterna till den statliga statistiken anses vara mycket gott. SCB använder dataskyddet ett
som samlat begrepp för de regler samt fysiska/tekniska och
arrangemang åtgärder som syftar till att skapa och vidmakthålla ett starkt skydd för
de uppgifter som används vid centralbyråns statistikframställning.
Reglerna består dels lagar och andra författningar är tillämp-
av som liga i SCB:s verksamhet, dels interna förskrifter berör
av som
säkerheten. På författningsområdet är främst sekretesslagen, datalagen
och lagen om den officiella statistiken intresse.
av
sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.
statistiksekretessen
Den s.k. statistiksekretessen regleras i 9 kap. 4 § sekretsslagen. Sekretess gäller för uppgift enskilds personliga eller
som avser ekonomiska förhållanden och kan hänföras till den enskilde, i
som sådan särskild verksamhet hos myndighet framställning
som avser av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det,
i annan
därmed jämförbar undersökning utförs myndighet.
som av
Regeringen har med stöd av den senare bestämmelsen meddelat
föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen 1980:657.
Sekretess har på denna grund föreskrivits i rad myndigheter
en av
utförda undersökningar.
Genom sekretessens konstruktion skyddas inte bara sådana uppgifter
som innehåller identitetsbeteckningar och på
som namn personnummer enskilda utan även uppgifter som över huvud taget går att hänföra till en viss enskild. Detta oavsett om uppgifterna hämtats direkt från enskilda eller från en myndighet och oavsett vilket det ursprungliga syftet med insamlandet varit. Är
således uppgiften offentlig hos den myndighet varifrån den inhämtas, blir den likväl hemlig hos statistikmyndigheten. Den som vill ta del uppgiften får vända sig till
av en myndighet där den är offentlig.
Den första statistiksekretessen tillkom år 1908 och utformades då som ett tillägg till 2 § 4 mom. då gällande tryckfrihetsförordning, vari
undantag från offentlighetsprincipen återfanns. Skyddet omfattade
ekonomiska uppgifter och regeln var enligt motiven framtvingad att
av vissa näringsidkare vägrat lämna uppgifter till den officiella statistiken. Ett motivuttalande tyder på att hänsynen till statistikkvaliteten ansågs väga tungt. Ändamålet offentliggöra resultaten och
var att genom att införa sekretesskydd skulle kunna bringa ett större och pålitligare
man material till allmänheten. statistiksekretessen har tiderna ansetts
genom behövlig, inte minst av det skälet att statistikkvaliteten så uppenbart är beroende av att sekretess kan utlovas uppgiftslämnarna jfr bl.a. SOU 1975:22 s. 234 ff. Den enskilde har inte något eget intresse att
av länma uppgifter för statistik, eftersom uppgiftslämnandet inte är förknippat med några direkta fördelar för denne. Syftet med och
resultatet av uppgiftslämnarens bidrag är allmännyttigt och avsikten är
att den enskildes uppgifter inte skall kunna urskiljas. Förtroendet hos allmänheten är alltså ett oundgängligt villkor för verksamheten.
Sekretessen gäller redan sagts för uppgifter enskildas
som om personliga eller ekonomiska förhållanden och utlämnande dessa
av
uppgifter efter någon form av skadeprövning kan huvudregel inte
som ske. Detta har medfört att statistiksekretessen kommit att benämnas absolut sekretess", trots att huvudregeln är försedd med undantag.
Statistik och integritet m.m.
Det finns sålunda fem undantag från huvudregeln. Dessa avser
uppgifter i företagsregister exempelvis uppgifter i det centrala företagsregistret,
uppgifter som avser avliden uttag skall möjliggöras av uppgifter ur intyg om dödsorsak som bara funnits vid SCB till enskilda för
- annat ändamål än forskning,
uppgifter som behövs för forskningsändamál det finns behov av att kunna genombryta sekretessen för vissa särskilda fall såsom för forskning yrkessjukdomar som framgår på annan plats i
om betänkandet föreslår jag en ändring i bestämmelsen så att detta undantag skall avse även uppgifter för statistikändamål, 4. uppgifter som avser personal- och lönestatistik skall göra det möjligt för personalorganisationer att använda sådana uppgifter vid lokala avtalsförhandlingar och 5. uppgifter som inte genom namn m.m. är direkt hânförliga till den enskilde undantaget har tillkommit på grund av behovet av detaljerad statistik.
För undantagen gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. Statistiksekretessen förutsätter emellertid att det finns en särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik. Av motiven prop. 1979/80:2, Del A, s. 263 framgår att sekretessen har knutits till främst uppgift i myndighets särskilda verksamhet för att framställa statistik. Statistik kan framställas för att användas som underlag för beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksamhet som avses. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Skälet härför är att skilja hanteringen av statistiska uppgifter från myndighetens handläggning av vanliga ärenden för vilken särskilda sekretessöverväganden gjorts och i förekommande fall föranlett regler i sekretesslagen.
Det saknas regler för hur en sådan särskild verksamhet skall se ut eller organiserad och en bedömning får göras i varje enskilt fall.
vara Iprop. 1981/82: 186 med förslag till ändringar i sekretesslagen m.m. framhåller föredragande departementschefen s. 40 att den statistikproduktion som SCB bedriver visserligen är typisk för sådan verksamhet att motsvarande framställning av statistik också förekommer
men hos andra myndigheter. Förutsättningarna för statistiksekretess, fortsätter departementschefen, är att statistikframställningen sker utan anknytning till något särskilt ärende och att verksamheten är organiserad enhet eller liknande. Han syftar tillbaka på vad som
som en egen sagts i nyssnämnda proposition prop. 1979/8022, Del A, s. 263. Vidare anser han i anledning av en särskild framställning i frågan
- att Stockholms kommuns utrednings- och statistikkontor torde uppfylla
sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.
förutsättningarna för en tillämpning statistiksekretessen.
av Detta torde också gälla för kommuner utan statistikenhet, egen men där verksamheten med framställning statistik ändå är avgränsad från av annan verksamhet, i första hand sådan enskilda som avser ärenden.
Departementschefens uttalande bör enligt min mening tolkas
så att förekomsten av en s.k. särskild verksamhet inte primärt avgörs utifrån sådana faktorer den fysiska storleken den aktuella som av enheten eller
avdelningen vid myndigheten eller det antal personer som sysselsätts
där, utan fastmer hur statistiken och uppgifterna till denna hanteras i förhållande till myndighetens verksamhet i övrigt.
Avgörande för om
bestämmelserna statistiksekretess kan tillämpas blir med om en sådan tolkning huruvida myndigheten har särskild en reglering, ordning eller organisation för framställning statistik. av Jag föreslår längre fram i detta kapitel 34 de myndigheter att som får statistikansvar skall särskilt avgränsa sin verksamhet för
framställning av statistik.
Datalagen
I datalagen finns bestämmelser skall iakttas den som av som vill inrätta och föra ett personregister med hjälp ADB. av Syftet är att hindra att inrättande och förande personregister medför
av otillbörligt intrång i den personliga integriteten.
Datainspektionen DI har till uppgift att till att datalagens regler se efterlevs. Inspektionen prövar också frågor licens och tillstånd om för personregister. Datalagen, liksom det pågående reformarbetet med
författningen,
behandlas utförligt i kapitel 4.
Lagen om den ojiciella statistiken
Lagen om den officiella statistiken tillämpas när statliga
myndigheter
under regeringen framställer officiell statistik. Den reglerar främst uppgiftsplikten för vissa enskilda och kommuner m.fl. det gentemot allmänna.
Säkerhetsskyddvöreskrifter och säkerhetsnonner
Basen i det interna säkerhetsarbetet vid SCB utgörs säkerhetsav
skyddsföreskrifter, utfärdade SCB:s styrelse den 1
av juliél978.
Statistik och integritet m.m. sou 1994:65
Säkerhetschefen skall komplettera dessa med tillämpningsföreskrifter.
SCB:s säkerhetsnormer innehåller sådana tillämpningsföreskrifter. Särskilda föreskrifter har utfärdats för användning av persondatorer inom SCB. Byrån anger som en grundförutsättning för säkerhetsarbetet att säkerhetsnivån anpassas till de hot och risker som kan
bedömas föreligga mot statistikproduktionen och dess material.
Samtidigt utbildas och motiveras personalen till att se säkerhetsfrågorna som en naturlig och viktig del i det dagliga arbetet och att med gott omdöme anpassa arbetet till de givna situationerna.
SCB:s säkerhetsnormer består av regler med krav på säkerhetsnivån som är tvingande till sin karaktär, kompletterade med kommentarer. De senare är förklaringar och har formen av förtydliganden, exemplifieringar, förslag m.m. Dessa skall betraktas som en vägledning. Det material som normerna gäller för är omfattande och förekommer på många ställen under produktionsprocessen. Reglerna har därför givits en förhållandevis generell utformning. Kommentarerna anger däremot förslag till hur regeln lämpligast efterlevs i vissa situationer eller förslag till viss åtgärd.
Etikregler och interna normer
Etikregler och interna normer har av SCB ansetts vara av stor betydelse som komplement till författningsregleringen. Det förhållningssätt till statistiska primäruppgifter och till uppgiftslämnare som ingår som en del av den yrkesmässiga kulturen, är numera kodifierad i en etisk deklaration för statistiker som antagits av Internationella statistiska institutet lSI år 1985. Den etiska deklarationen har också antagits som SCB:s egen deklaration. SCB framhåller som ett viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftslämnarnas personliga integritet inte bara som något påtvingat genom tekniska och juridiska åtgärder utan som ett levande yrkesetiskt
åtagande.
Några principer i ISI:s deklaration som tillhör gruppen 4 Skyldig-
heter gentemot undersökningsobjekt bör särskilt nämnas. Här gäller
det skyddet för undersökningspersonernas intressen 4,4, att vid-
makthålla sekretess för uppgifter 4.5 och att förhindra att identitets-
data avslöjas 4.6. De sålunda uppräknade principerna har ett starkt
inbördes samband och den sistnämnda principen kommenteras på följande sätt: Statistiker bör vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att deras data publiceras eller på annat sätt släpps ut i en sådan form att någon undersökningspersons identitet skulle kunna röjas eller gtssas.
sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.
Jag vill tillägga följande. För statistikens
att kvalitet skall kunna hållas på så hög nivå krävs en som möjligt att de uppgifter som lämnas enskilda är av så verklighetsanknutna som möjligt. Det behöver knappast utvecklas så den att snart enskilde känner någon form av oro för spridning de uppgifter av om känsliga förhållanden
som efterfrågas, det föreligger uppenbar risk för
en att vederbörande lämnar uppgifter inte återspeglar som verkligheten. Detta talar för att uppgifter som är insamlade för statistik inte skall fd användas för annat ändamål. Här fimis också motivet till det starka
sekretesskyddet för statistikuppgifter i sekretesslagen.
Behovet av ett starkt skydd för
statistikuppgifterna utgör för övrigt, som jag redan framhållit, utgångspunkt för mitt
en synsätt i detta
utredningsuppdrag.
Uppgifter om försvaret eller rikets säkerhet
Myndigheter som har befattning med uppgift angår totalförsvaret som eller säkerhet i övrigt skall
rikets enligt säkerhetsskyddsförordningen
1981:421 vidta åtgärder för inom säkerhetsskydd sitt verksamhetsområde. Skyddet skall tillförsäkra innehållet i
att hemlig handling eller
annan uppgift av betydelse för landets säkerhet inte kommer till obehörigs kännedom. Säkerhetsskyddet omfattar
sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd. vid Säkerhetsskyddet resp.
myndighet skall handhas av en ledande tjänsteman
säkerhetschef.
Råd och föreskrifter tekniska om skyddsåtgärder lämnas av Riks-
polisstyrelsen RPS. I anslutning till säkerhetsskyddsförordningen
har
RPS och Överbefälhavaren meddelat Föreskrifter, anvisningar och allmärma råd om tillämpningen
av säkerhetsskyddsförordningen FA
SAK.
Arkivbestämmelser
I arkivlagen 1990:782 bestämmelser
ges om myndigheters och vissa andra organs arkiv samt arkivmyndigheterna. om Bestämmelserna
reglerar bl.a. arkivbildningen och dess syften, arkivvården, arkivmyndigheterna och deras uppgifter samt frågor gallring. om Frågor
om arkiv, bevarande och gallring behandlas i
kapitel
Statistik och integritet m.m. sou 1994:65
Ansvarsfrágor
Ansvarsfrågorna har i realiteten betydelse som en del av dataskyddet. Vid SCB betonas det individuella ansvaret för alla är anställda som eller på annat sätt knutna till byrån, exempelvis som uppdragstagare. Formella utlämnandeärenden enligt reglerna allmänna handlingar om i TF och enligt sekretesslagens regler får enligt SCB:s arbetsordning beslutas högre chefer vid SCB. av Med hänsyn till de många gånger grannlaga frågor som uppstår kring sekretess och SCB:s praxis i anslutning till sekretesslagens regler finns särskilt inom verket, dataskyddsrådet, som bereder ett organ dessa frågor. Förutom chefer för ämnesavdelningarna finns inom rådet
juridisk expertis.
Uppgiftsskyddet i jämförelse med skyddet vid andra myndigheter
Samtal har förts dels med några myndigheter som redan tidigare tagit fram s.k. sektorsstatistik och förfogar över stora mängder delvis som
integritetskänsliga individuppgifter, dels med ett antal av de myndig-
heter föreslagits få ett delegerat statistikansvar. Den bild som jag som fått vid kontakter med dessa myndigheter får förutsättas vara i stort representativ för de myndigheter i dag framställer statistik. sett som En utvärdering den information som inhämtats påvisar stora av variationer i dataskyddet och dess utformning. Rent allmänt kan sägas att myndigheterna sätter stor tilltro till det skydd som ges genom bestämmelser i sekretesslagen och datalagen, liksom till lokala
föreskrifter om datasäkerhet. Den tidigare behandlade statistiksekretesseni 9 kap. 4 § sekretesslagen förvisso ett starkt skydd för uppgifter som tillhör en sådan ger statistikverksamhet fyller sekretesslagens krav. Kunska-
avgränsad som
och tolkningen dessa krav skiftar emellertid något och perna om av bestämmelserna statistiksekretess förefaller över huvud taget inte om i särskilt utsträckning utanför SCB. En förklaring till
att tillämpas stor
detta kan del de register används för statistikframvara att en av som ställning vid myndigheter bedömts ha huvudkaraktär administrativa av eller operationella register och att bestämmelserna statistiksekretess om därför inte tillämpliga. En förklaring kan vara att det på ansetts annan sina häll råder osäkerhet avgränsningen den särskilda verksamom av heten. I 8 i mitt delbetänkande har summariskt redogjorts för olika
kapitel
åtgärder aktualiseras för att säkerställa skyddet för statistikuppsom gifter. Som möjlighet har angivits att någon form av utkast kan en
sou 1994:65 Statistik och integritet m.m.
utarbetas for hur de statistikansvariga myndigheterna bör hantera sitt nya ansvarsområde. Detta med särskild inriktning på de fall där myndigheten väljer att producera statistiken i regi. Jag har
egen emellertid betonat ett annat alternativ, registerlag för statistikregis-
en ter.
1.2 Remissutfallet
Få av remissinstanserna har yttrat sig över den del delbetänkandet
av
som behandlar integritetsskyddet och skyddet för primäruppgifter.
Datainspektionen betonar statistiksekretessens betydelse och understryker vikten av att myndigheterna organiserar sin statistikverksamhet så att hanteringen av personuppgifter sker i särskilda verksam-
hetsgrenar.
SCB anser att jag har gett rättvisande beskrivning skyddet vid
en av
byrån och att redovisningen det rättsliga läget är korrekt. SCB
av anser det värdefullt att myndigheter planerar att framställa
som statistik i egen regi uppmärksammas på vad krävs i sekretesshän-
som seende beträffande organisationen denna verksamhet. Eftersom SCB
av har lång erfarenhet åtgärder för integritetsskydd framhålls
av att man kan vara behjälplig med råd i dessa avseenden. Detta kan
ses som en del av SCB:s roll som samordnande för den statliga statistiken.
organ
2.2 och slutsatser
överväganden
Som jag nyss berört, har i den sammanfattande delen i delbetänkandet presenterats två alternativa förslag till hur skyddet för de uppgifter som används för den statliga statistiken skall kunna säkerställas när ansvaret för en stor del av den officiella statistiken läggs till
ut myndigheter utanför SCB. Utredningsarbetet har dock efter hand klarlagt att båda alternativen om än i modifierad form kommer att
- bli nödvändiga för att uppnå önskvärd nivå på hanteringen
av
statistikuppgifter i den nya ansvarsordningen. Problemet bör nämligen
ses och angripas ur två vinklar. En gäller den generella säker-
mer heten, den andra gäller säkerheten i specifika fall, dvs. vid
mer respektive myndigheter.
2 14-0675-
Statistik och integritet m.m. sou 1994:65
Den generella säkerheten
Till den generella säkerheten för statistikuppgifter måste först och främst statistiksekretessen räknas. Att myndigheterna organiserar sin statistikverksamhet så att primäruppgiftema blir omfattade av
statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen är grundläggande. Som tidigare angivits medför detta ett gott skydd för uppgifterna.
Det krävs emellertid också en reglering av de i många fall in-
tegritetskänsliga register som används vid statistikfrarnställningen,
oavsett om denna sker vid SCB eller vid andra statistikansvariga
myndigheter. Här kommer den tidigare förespråkade registerlagen in
i bilden, om än i något annorlunda form. Den kommer att bilda
utgångspunkt för att lösa från integritetsskyddssynpunkt väsentliga
frågor om uppgiftsinsarnl ing, registerinnehåll, registeransvar, bevarande och gallring m.fl.
Hur registerlagen författningsmässigt bör utformas behandlas i
kapitel
Säkerheten på myndighetsnivå
De statistikansvariga myndigheterna uppvisar av naturliga skäl
inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett kvalificerat uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas fullt ut med
generella regleringar. Framför allt måste en rad säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå.
De aktuella myndigheterna måste först och främst se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskriñer beträffande ADB i förhållande till de nya uppgifterna. Detta på grund av statistiksekretessen men även av allmänna hänsyn till det material som skall behandlas för framställning officiell statistik. Om det förekommer användning
av av persondatorer, bör det utfärdas särskilda föreskrifter eller motsvarande beträffande användningen av dessa. Detta med hänsyn till de särskilda risker som bearbetning på persondatorer, fristående och i nätverk innebär.
Här bör även framhållas att DI har gett ut en samling allmänna råd "ADB-säkerhet för personregister", som riktar sig till alla som lagrar personuppgifter på datamedium. De allmänna råden är inte bindande
utan ger inspektionens syn på hur persondata bör skyddas. De ligger
emellertid till grund för inspektionens föreskrifter om ADB-säkerhet som meddelas i samband med att tillstånd ges till nya personregister.
De tillämpas också när inspektionen granskar befintliga personregister
och kan då ges i form av direkta föreskrifter. Råden ersätter inte före-
Statistik och integritet
m.m.
skrifter inspektionen tidigare meddelat. En som sammanfattning av
råden har givits i delbetänkandet.
Det är också viktigt att de statistikansvariga myndigheterna tillägnar
sig de etiska regler SCB betydelse
som anser vara av stor som
komplettering till författningsregleringen. SCB framhåller
som ett viktigt mål att varje anställd skall uppleva skyddet för uppgiftslärn-
narnas personliga integritet inte bara som något påtvingat utan ett
som levande yrkesetiskt åtagande. Den etiska deklaration för statistiker
som antagits av ISI år 1985 har också, tidigare nämnts, antagits
som som SCB:s egen deklaration. Syftet med deklarationen
anges vara att uppnå att den enskilde statistikerns moraliska bedömningar och beslut
präglas av värderingar och erfarenheter delas yrkeskåren och
som av inte motsatsvis påtvingats honom av denna. Jag har tidigare i detta
kapitel tagit hur nära förknippat skyddet för statistikuppgifter
upp
och därmed integritetsskyddet för uppgiftslämnare är med kvaliteten
på den produkt man framställer med hjälp uppgifterna. Det kan
av rimligen inte heller vara främmande för någon de myndigheter
av som blir aktuella för ansvar för officiell statistik att verka för dessa
att
yrkesetiska principer blir en hörnsten i arbetet med framställning
av statistik.
I vad avser myndigheternas befattning med uppgifter angår
som totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt skall åtgärder vidtas för säkerhetsskyddet inom myndighetens verksamhetsområde. Här lämnar
RPS råd.
SCB ser det for övrigt del de framtida förvaltningsupp-
som en av gifterna att erbjuda bistånd i olika frågor till de statistikansvariga
myndigheterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen,
Statskontoret och Kammarkollegiet exempelvis, torde
som vara skickade att på olika sätt lämna de ansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art.
susgábás us1xz;i3aâ$qwi mo: närma V, .xzbømalnäzzsdlsb :så 2135kr
i éufvig
i ;ae
Xä.ä§-§IW§Q%SUE$KJ: 53.;.aa
-
äafåäiäcüiwüáääwgg3årwñêêåååâsåi
. . . .. U5 j g . v . g . s k i l
än; iizáüfm liøåámo 36: :avart: :ä
øâxøäb/mäzzmLziigv v
i us j
u 36md§§ mimmi am; áqifçgçzzâgçgçå
.w à . mv.:
mgm,mmga.üv :asnmsggagghngqçq
%
V
m.: v
lüüêügäêe
A . %
äâmkââââr
A
Wâäiå 73§:J$%%ÃE
,awlâgaslâaäz
.
3 statistikansvar
Delegerat och officiell
statistik
3.1 delbetänkande
Utredningens
I delbetänkandet förde jag diskussion kring strukturer i det blivande en statistikartsvaret för att skapa underlag för
en rättslig utvärdering.
Detta med ledning av de linjer lagts fram i 1990 års statistikutredsom
nings betänkande SOU 1992:48 Effektivare statistikstyrning och i
prop. 1992/932101 den statliga statistikens
om finansiering och samordning.
Jag framhöll att det ligger i sakens för statistik natur att ett ansvar med skyldighet att bl.a. samordna användarbehov inom sektor en är ett myndighetsansvar av sådan beskaffenhet reglering härav att en måste ske i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Av detta följer att myndigheten skall fullgöra sitt bästa
uppdrag på
tänkbara sätt och till lägsta möjliga kostnad. Allmänna regler för
myndigheters upphandling bör gälla, vilket jag återkommer till senare. Jag noterade dock att någon reglering i enlighet med det
föregående
inte gjorts beträffande Skolverket. Det naturliga är sedan
att myndig-
heten om inte någon myndighet särskilt anvisas - annan som sam-
arbetsorgan antingen utnyttjar befintlig kompetens inom sin
- en verksamhet för att fullgöra uppdraget eller bygger sådan. Detta upp en i all synnerhet om det handlar om ett uppdrag viss varaktighet. Det av kan emellertid i många fall ställa sig lämpligt inhandla tjänster att utifrån. Hela tiden gäller att åtgärderna utförs under respektive myndighets fulla ansvar och att myndigheten inte på något sätt kan "avtala bort" sitt Att detta kan åläggas
ansvar. en myndighet bygger dock på vissa förutsättningar. En väsentlig sådan är myndigheten
att har eller får tillgång till de uppgifter behövs för framställa som att statistiken och kan förutsättas bli bearbetade via ADB. Jag har som framhållit att den ansvariga myndigheten bör förfoga dessa över i TF:s
mening. Som en naturlig följd härav bör myndigheten även ha
ansvar för frågor om utlämnande enligt TF, registeransvar
m.m. enligt datalagen samt arkivansvar enligt arkivlagen 1990:782.
Det är först och främst den ansvariga myndigheten efter som, samråd med andra användarmyndigheter m.fl., fattar beslut om statistikens omfattning och inriktning. Vidare förutsätts myndigheten
på sikt väga kostnaderna för statistik mot andra kostnader i verksam-
Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65
heten. En upphandling måste därför kunna ske till bästa villkor. Detta låter sig knappast göras om myndigheten skall behöva förhandla
beträffande tillgång till behövliga primäruppgifter.
Somliga myndigheter saknar egen statistikkompetens och kan
inledningsvis finna det lämpligast att fullgöra sin skyldighet genom att
lägga ut statistikframställningen som ett uppdrag till SCB. Andra myndigheter, som kanske i dag förser SCB med primäruppgifter, kan finna det mer förenligt med sina intressen att anlita en annan producent eller att framställa statistiken helt i egen regi. Det senare torde ligga närmast till hands för myndigheter som redan nu har statistikproduktion. Som uppdragstagare kommer inte bara SCB m.fl. myndigheter med gedigen statistikkompetens ifråga utan så småningom även aktörer i det privata näringslivet. I avsnittet 3.3.2 67 redogörs
översiktligt för de regler som styr upphandlingsförfarandet.
Det är helt sak att somliga myndigheter av olika skäl inte
en annan kommer att söka någon annan leverantör av statistik än SCB. Det får dock inte accepteras att myndigheten i avtal med SCB eller annan binder sig på sådant sätt beträffande t.ex. tillgång till primärupp-
upp gifter eller rätt till programvara att andra alternativ av den orsaken ställer sig ekonomiskt mer kostsamma och därmed sämre.
l Remissutfallet
Flera remissinstanser ställer sig tveksamma till de överväganden och slutsatser som framförs i delbetänkandet beträffande statistikansvaret och till detta anslutande frågor.
Justitiekanslern UK delar min utgångspunkt att 2 kap. 3 § TF är grundläggande för frågan förfogande över uppgifter. Vilka
om praktiska och organisatoriska effekter detta kan få är dock något som enligt JK inte omedelbart framstår som klart. Frågan om vilken ställning SCB får i förhållande till beställarmyndigheten när det gäller den närmare tillämpningen av 2 kap. TF på materialet måste bedömas mot bakgrund fler faktorer. En första fråga är, menar JK, vilket
av
som rent faktiskt inhämtar grunduppgifterna från tredje man. organ Den andra frågan gäller uppdragets konkreta innehåll. Här pekar JK på sådana frågor som om SCB bara skall tekniskt bearbeta materialet eller också svara för analyser och program etc. Den tredje frågan rör i vilken rättslig status SCB organiseras i fråga om uppdragsverksamheten, myndighet eller annan juridisk person. Betänkandet synes enligt
JK bygga på förutsättningen att SCB:s uppdragsverksamhet skall, som slags servicebyrå, vara ordnad i myndighetsform. Av detta följer
en enligt JK:s mening att de rättsliga frågor som tas upp i det särskilda
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qâiciell statistik
yttrandet är mycket beaktansvärda. Frågorna bör enligt JK:s mening utredas ytterligare.
När det gäller frågan registeransvar för om myndigheterna resp.
SCB delar DI min bedömning i så måtto det bör att eftersträvas att ansvaret ligger på myndigheten även i fall där SCB anlitas för att producera statistiken den statistikansvariga myndigheten. Emellertid kan av den nuvarande datalagen i vissa situationer i avsaknad av annan lagreglering följa ett för beställaren och SCB - gemensamt
registeransvar. Det torde gälla SCB skall ha befogenhet
om att t.ex. bestämma ett registers innehåll. SCB torde om också bli ensam
registeransvarig i fall där centralbyrån helt självständigt skall
ansvara för en statistikframställning och för detta ändamål behöver inrätta ett s.k. uppdragsregister. l den avsedda bör därför
registerlagen noggrant
anges vad som skall gälla i fråga beställarens SCB:s om resp. befogenheter och förfoganderätt över registren så det klart att står var registeransvaret kommer att ligga. Principen bör vara ett odelat registeransvar för beställaren såsom ansvarig för den verksamhet för vilken statistiken produceras. Om inte detta uppnås förloras enligt DI
fördelarna från integritetssynpunkt med en decentralisering av
statistikverksamheten, vilket inte kan accepteras.
SCB framhåller inledningsvis att byrån enligt och
riksdag regering
skall ha en central roll i den statliga statistikverksamheten, vilket inte har beaktats. SCB är därför kritisk delar mot stora av övervägandena och menar att det lagts fram förslag leder ett som till att byråns roll
reduceras till en servicebyrå de statistikansvariga myndigheterna.
Jag har enligt SCB inte dragit korrekta slutsatser min
av analys av förfoganderätt och registeransvar. SCB betonar
att man, för att uppfylla kraven på att tillgängliggöra statistik på olika byggd statistiska grundmaterial, måste förfoga över de register varifrån statistik och mikrodata hämtas. Att framställa statistik är verksamhet en som innebär en serie åtgärder självständigt måste utföras av som genom
inmatning av uppgifter i personregister, bearbetningar
av dessa register och framtagande utdata. Detta kan enligt SCB inte
av fullgöras
med instruktioner från myndighet reducerar SCB:s en som roll till en servicebyrå, utan måste göras i en successiv verket med process av fullt förfogande överde ingående materialen, inklusive förekommande personregister. SCB hävdar att frågan om vem som äger eller
disponerar över statistiken är grundläggande betydelse. SCB:s
av möjligheter att utveckla statistiken, utnyttja registrens informations-
möjlighet och ställa det statistiska materialet till användarnas för-
fogande är helt beroende på SCB äger sina
om register, dvs. är
registeransvarig för dem. Särskilt bör här uppmärksammas forsk-
ningens ofta stora krav på statistisk information. Det gäller både
Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65
mängden av statistik och speciella kombinationer av uppgifter som bara kan tillgodoses genom inhämtning och sammanställning av uppgifter från olika statistikkällor. SCB har i dag en konstruktion som gör verket speciellt lämpligt för att tillgodose sådana behov. Vidare har SCB ålagts att verka för att statistiken överlag görs mer tillgänglig. Det innebär att, förutom forskningens behov, även övriga användares behov av statistik skall kunna bättre tillgodoses. I de projekt vid SCB arbetar med dessa frågor har man tydligt erfarit som att det är just kombinationer av data från olika register som är värdefulla. Detta gäller även långa, jämförbara tidsserier för sådana kombinerade data. Mina förslag, hävdar SCB, innebär att denna ordning inte kan åstadkommas på avsett sätt eftersom förslaget skulle innebära att både sekretesslagen och datalagen skall tillämpas vid varje tillfälle ett personregister skall bearbetas med ett annat register. som Vidare måste samtliga berörda beställarmyndigheter även formellt godkänna sådana bearbetningar. Lika lite som några rättsliga hinder har anförts mot att SCB alltjämt skall kunna vara registeransvarig för de register som kommer att användas, lika lite har några fördelar anförts för den föreslagna förändringen. SCB framhåller att en myndighets ansvar kan utövas fullt ut utan att registeransvaret måste tillkomma myndigheten. SCB hänvisar därvid till innehållet i det
särskilda yttrande som bifogats delbetänkandet. Registeransvaret för
de register som upprättats av SCB för att fullgöra den anslagsverksamhet som nu i delar föreslås bli överflyttad till beställarmyndigheter har hittills självklart legat hos SCB. Men SCB har också varit registeransvarig för de register som bildats i anledning av de uppdrag verket fullgjort. Samtliga de kriterier som konstituerar registeransvar pekar entydigt ut SCB; primärmaterial inkommer till SCB blir allmärma som handlingar enligt TF, vilket också medför arkivansvar, överföring till ADB-medium handhas SCB, kontroll och rättning görs av SCB, av tabellayouter skrivs av SCB, utdata produceras av SCB, inklusive registerutdrag enligt 10 § datalagen. Till detta kommer de olika åtgärder vidtas för att tillämpa internationella standarder och inte som minst den stegvisa ansats som måste tillämpas i statistiskt metodhänseende. SCB förfogar således över registren i sin verksamhet för att fullföra beställarens uppdrag. Det är för verket självklart att personregistren i SCB:s statistikproduktion oavsett vem som är beställare av produkten är det verktyg som SCB ansvarar för i sin verksamhet. - SCB poängterar att det synsätt som regeringen givit uttryck för ifråga den förändrade ansvarsfördelningen kan fullgöras på bästa om
uppdrag från beställarmyndigheten i framtiden formellt och
sätt om reellt sker med den utgångspunkten att SCB skall vara registeransvarig för förekommande register för att kunna hålla data från olika register
tillgängliga. SCB vill betona att ett sådant förhållande inte innebär några restriktioner för beställarmyndigheterna att få ett avgörande
inflytande över den statistikframställning som uppdraget avser. SCB
pekar på tre, som man vill uttrycka det, besvärande omständigheter, som hävdas bli följden av att man följer min uppfattning. För det första kommer den beställaransvariges register inte att kunna kompletteras med uppgifter från andra register. Detta hindras av statistiksekretessen i 9 kap 4 § sekretesslagen. För det andra innebär dessa legalt vattentäta skott att beställarmyndighetens material inte kan omfattas
av den bredare satsning på att göra kombinationer av data tillgängliga som ligger i kravet på ökad tillgänglighet. För det tredje blir det svårt att leva upp till de åtaganden som Sverige gjort på statistikområdet inom ramen för EES-avtalet.
SCB påminner slutligen om att registeransvaret är en komponent i rättsligt avseende. Även enligt TF och enligt arkivlagen hör
ansvar hit. Reglerna i dessa författningar kommer att ge effekter i min modell som också talar för den lösning som verket förespråkar.
Genomförandekommittén anser att de myndigheter som förslås bli beställaransvariga för officiell statistik skall kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fått ansvaret för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut beställningen till någon annan SCB, annan myndighet eller servicebyrå. Kommittén delar inte bedömningen att beställarmyndigheten nödvändigtvis måste bli registeransvarig för de register som kan behövas för produktionen av den officiella statistiken. Man kan inte utesluta att en myndighet kan behöva utnyttja uppgifter i register hos andra myndigheter, t.ex. de centrala databaser som SCB kommer att ha, för att producera sin statistik. Det är i princip också tänkbart att flera beställarmyndigheter gemensamt finansierar ett register som används för vars och ens statistikproduktion.
Även i det fall då register entydigt kan härledas till beställar-
ett en myndighet, torde det faktum att beställarmyndigheten alltid skall vara registeransvarig leda till behov av utökade administrativa rutiner vid beställningar som kräver samkörningar mellan olika register. Genomförandekommittén bedömer att sådana förfaranden kommer att bli krångligare och mer tidskrävande, i vart fall övergångsvis, än nuvarande rutiner vid SCB. Utformningen av en generell statistikregisterlag skulle dock eventuellt kunna påverka dessa förfaranden. Kommittén betonar att frågan om registeransvaret inte får försvåra förutsättningarna för rationell och kostnadseffektiv produktion den
av officiella statistiken. Kommittén ifrågasätter slutligen min tolkning
av reglerna i TF.
Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
sou 1994:65
Skolverket tolkar ansvaret för officiell statistik ett system där
som
beställarmyndigheten tar ansvar för helheten i informationssystemet,
dvs innehållet i informationssystemet föreskrifter för
presenterat som
uppgiftslämnare, statistikförsörjningeni allmän mening, dvs andra
en användares behov, innehåll i Sveriges Officiella statistik SOS
samt kostnadsansvaret för statistikproduktionen inom sektorn. Verket vill ha möjlighet att lägga ut den rent tekniska delen informationssyste-
av
met, tillgängligheten i ett offentligt perspektiv och vissa övergripande
uppgifter, t ex internationell rapportering. Verket framhåller
att man som beställarmyndighet aldrig kan avtala bort sitt beställaransvar och därmed inte heller det yttersta ansvaret för statistiksystemet och de
juridiska förpliktelser som följer, t ex registeransvar. Det måste
emellertid inom ramen för detta finnas möjlighet att lägga
ansvar en ut större uppdrag. Skolverket måste således förvissa sig att
om uppdragstagaren fullgör verkets uppgift på ett sådant sätt det
som skulle ha ålegat verket att göra. Härvidlag kan mina förslag till
"mall" och utformning av typ statistikreglering
en ny av vara vägledande. Skolverket framhåller beställarmyndighet
att man som redan i dag tar ett samlat ansvar för vad ska samlas in
som genom föreskrifter. I föreskrifterna presenteras informationskravet och de begrepp och definitioner som ska användas vid uppgiftslämnandet. Verket skall också ta ansvar för statistikförsörjningeni allmän mening. Med detta avses att ta för att andra användares behov beaktas
ansvar
vid avvägningen av omfattningen och utformningen den officiella
av statistiken om skolan. Till detta hör också ansvaret för medlen för statistikproduktionens alla led. Skolverket vill dock upphandla den tekniska delen av statistikproduktionen, dvs insamling och uppläggning av register. Till detta kommer arbetet med systemförvaltning och registervård, t ex gallring, rättningar och arkivansvar, uppgifter
som i dag i princip åvilar den som är registeransvarig. Verket vill vidare upphandla tillgänglighet i ett offentligt perspektiv. Statistiken blir inte tillgänglig bara för att den finns upplagd i ADB-register eller för att vissa delar finns publicerade i SOS. En bred allmänhet och forskningen måste få tillgång till primärdata, så långt sekretesslagen
som
och datalagen medger. Detta att kan uppdrag till någon
genom man ge som har tillgång till statistiken. I detta arbete ingår t olika typer
ex av prövningar för utlämnande. Skolverket vill även kunna upphandla vissa övergripande delar som internationell rapportering och för
ansvar standarder och klassificeringar. Det måste därför skapas såväl
administrativa som juridiska förutsättningar för beställarmyndigheter att lägga ut stora statistikuppdrag som även innehåller tillgängligheten till informationen, till en kompetent och professionell uppdragstagare.
Verket menar att jag i mitt delbetänkande har förbisett denna proble-
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik
matik. Skolverket anser att grundtankarna i reformeringen
en av av
statistikproduktionen är att beställarmyndighetema måste, för att klara
sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller. Verket menar att jag helt förbigår grundproblemet med att å sidan
ena decentralisera statistikansvaret för att öka "flexibiliteten" och kostnadsmedvetandet och å andra sidan behovet ett nationellt
av sammanhållet statistiksystem fungerar infrastruktur. Här
som som en aktualiseras t.ex. problemen med hur i decentraliserad
man en
statistikproduktion skall kunna sambearbeta vitala register i dag
som och i en framtid kommer att finnas på SCB förvaltningsupp-
som en
gift.
Arbetarskyddsstyrelsen framhåller att definitionen beställaransvar
av respektive sektorsansvar måste klargöras. Om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsansvaret regeringen bestämmer skall
som utgöra den officiella statistiken måste lagar, författningar och myndighetsinstruktioner sektorsansvaret och inte enbart beställaransvaret.
avse
En myndighets ansvar för statistik bör enligt styrelsens mening
regleras i dess instruktion. Med ett sektorsansvar följer myndig-
att heten måste erhålla för att bevaka och samordna statistikbe-
resurser hovet inom den sektorn.
Riksarkivet ställer sig på flera avgörande punkter tveksamt till mina överväganden. Huruvida SCB inom för ett uppdrag skulle
ramen kunna betecknas som enbart utförare teknisk bearbetning beror
av en enligt Riksarkivet givetvis på uppdragets innehåll och utformning. Ett
uppdrag med de rättsliga förutsättningar som tycks vara åsyftade skulle
göra SCB liksom varje konkurrent till SCB till endast mekanisk
- - en utförare av detaljerade instruktioner. Kraven måste då omvänt ställas högt på beställarmyndighetens sakkompetens vad gäller utformande
av
beställning inklusive kravspecifikation. De rättsliga begränsningarna
för SCB skulle i praktiken lägga ett kvalitativt tak för de tjänster
som skulle kunna upphandlas genom ett sedvanligt anbudsförfarande. Riksarkivet vill ifrågasätta de ökade kraven på sakkompetens hos
om upphandlande myndigheter och de rättsliga hindren att inte få ta SCB:s fulla kapacitet i anspråk kan förenas med kravet på kostnadseffektivitet inom statsförvaltningen. På denna punkt saknas, enligt Riksarkivet,
en genomförd analys.
Några myndigheter ställer sig i stort bakom mina överväganden i
denna del. Kommerskollegium delar sålunda uppfattningen
att beställaransvaret för statistik, bl.a. med skyldighet att samordna användarbehovet inom en statistiksektor, är ett myndighetsansvar
av sådan beskaffenhet att det bör regleras i myndighetens instruktion eller på motsvarande sätt. Kollegiet delar också uppfattningen att
en myndighet med beställaransvar i princip bör ha registeransvar enligt
Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik 1994:65
sou
datalagen och arkivansvar enligt arkivlagen. Man kan inte att
se en delegering till Kommerskollegium beställaransvaret för utrikeshan-
av delsstatistiken från sekretessynpunkt skulle innebära några problem
jämfört med nuläget. Kommerskollegium har för övrigt redan i dag
tillgång till sådant sekretessbelagt statistiskt material.
Socialstyrelsen ställer sig bakom mina ställningstaganden i denna del.
Företagens uppgijislämnardelegation delar min uppfattning och
understryker att förslaget synes vara det enda rätta om beställarmyndigheten verkligen skall kunna företa ett val beträffande
var statistiken skall produceras, om den inte skall framställas be-
av
ställarmyndigheten själv.
Sammanfattning av remissyttrandena
Remissinstanserna har beaktat problemställningarna från
egna utgångspunkter, vilka delvis skiljer sig från varandra. Remissyttrandena kan därför inte sammanfattas till att ge en helt samstämmig bild av kritiken. Härtill kommer att Genomförandekommittén i sitt betänkande klarlagt vissa omständigheter och i väsentliga delar anslutit sig till de tankegångar som framförts i mitt delbetänkande. Följande generella aspekter kan dock sägas vara representativa för en stor del av remissinstanserna.
Frågan om ansvarsbegreppets innebörd, dvs främst vilken ställning - SCB får i förhållande till den statistikansvariga myndigheten, måste utredas mer nyanserat och bedömas mot bakgrund av fler faktorer än de jag beaktar i delbetänkandet.
Myndigheterna har stora förväntningar på vilka problem som kan lösas inom ramen för den kommande statistikregisterlagen. Flera myndigheter höjer dock ett varnande finger för en restriktiv hållning beträffande tillgång till sådana statistiska uppgifter som man i dag får via SCB. En sådan kan kraftigt fördyra eller till och med omintetgöra en stor del av den svenska statistikproduktionen.
De statistikansvariga myndigheterna måste, för att klara sitt uppdrag, få förutsättningar att välja olika produktionsmodeller.
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qâiciell statistik
3.2 Genomförandekommitténs
förslag
I direktiven för Genomförandekommittén dir. 1993:9 har ingått bl.a. att kommittén skall utvärdera de delar SCB:s nuvarande statistik för
av vilka ansvaret bör överföras till andra myndigheter. Kommittén har haft till uppdrag att gå igenom den statliga statistiken och ytterligare precisera hur gränsen mellan officiell och arman statlig statistik skall dras. Kommitténs uppdrag har också innefattat att föreslå vilken
officiell statistikproduktion som bör ligga under olika sektorsmyndig-
heters ansvar.
3.2.1 Den officiella statistiken
Statistikens omfattning och innehåll
Genomförandekommittén betonar i sitt betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den officiella statistiken s. 35
att ett
huvudsyfte med reformeringen av den statliga statistikproduktionen är
att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att rad myndigheter vad
ge en kommittén kallar "beställaransvar" for den statliga statistiken
vill man åstadkomma en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de ändamål som statistiken är avsedd för. En myndighet med
ansvar av detta slag skall ha vissa möjligheter att öka eller minska statistikproduktionen och därmed ta ställning till åtgärdens inverkan på
arman verksamhet. Kommittén framhåller dock att lagen 1992:889 den
om officiella statistiken i viss utsträckning begränsar myndigheternas handlingsfrihet, eftersom den föreskriver att viss uppräknad statistik skall produceras. I lagen anges sålunda att
"Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning,
allmän information och internationell rapportering myndighet
som en
framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar".
Genomförandekommittén konstaterar att det krävs att den officiella statistiken skall vara
objektiv och allmänt tillgänglig, samt
-
framställd och offentliggjord med beaktande av skyddet för
-
enskilda
Att en viss statistik blir ojiciell får då den konsekvensen
att den skall produceras
-
Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou l994:65
att den skall framställas via beställarmyndighetens ordinarie budget,
-
att uppgiftsskyldighet i vissa fall kan föreskrivas,
-
att det finns krav på att statistiken görs tillgänglig och publiceras.
-
En användare skall med hänsyn härtill kunna räkna med god
en
tillgänglighet och regelbundenhet i presentationen. Det förutsätts att
statistiken i fråga produceras med hjälp av god statistisk teori och
praxis.
Genomförandekommittén använder i sin framställning ett begrepp "systemet Sveriges officiella statistik" SOS som skall beteckna hela produktionssystemet av ojñciell statistik och inte enbart publ ikationsserien. Kommittén noterar att begreppet SOS tidigare mer eller mindre informellt har använts som beteckning på en publikationsserie och att den statistik som publicerats under denna beteckning av många betraktats som kvalitetsstämplad och särskilt viktig. Det har emellertid inte funnits någon klar reglering i författning eller i annan ordning av vad som skall ingå i publikationsserien före tillkomsten av lagen om den officiella statistiken. Kommittén betonar också att de där angivna kriterierna för vad som äriofficiell statistik inte heller ger någon entydig vägledning för vilka produkter som skall ingå i den officiella statistiken. Det nuvarande innehållet i och omfattningen av officiell statistik anges i grova termer i den till lagen anslutande förordningen 1992: 1668 om den officiella statistiken. Förordningen har för övrigt ändrats en gång med anledning av att Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LES inkluderades bland myndigheter med beställaransvar för officiell statistik.
Jag använder i den fortsatta framställningen beteckningarna statistikansvar och statistikansvarig myndighet istället för beställaransvar, beställaransvarig myndighet, sektorsansvar och sektoransvarig
myndighet. Det finns flera skäl för detta. Arbetarskyddsstyrelsen
framhåller i sitt remissvar på mitt delbetänkande att definitionen av beställaransvar respektive sektorsansvar måste klargöras. Styrelsen påpekar att om beställaransvaret endast är den delmängd av sektorsansvaret som regeringen bestämmer skall utgöra den officiella statistiken,
måste lagar och myndighetsintruktioner m.fl. författningar avse ett
sektorsansvar och inte enbart ett beställaransvar.
För egen del anser jag att det inte går att göra en klar avgränsning mellan de åsyftade begreppen utan att de i nu aktuella avseenden har en likartad betydelse. Inget av dessa begrepp är heller enligt min mening lämpligt som beteckning på det ansvar för officiell statistik som utredningsarbetet avser. statistikansvar är en allmänt sett mer
rättvisande benämning och motsvarar bättre författningsregleringen av
den officiella statistiken.
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiciell statistik
Genomförandekommittén betonar att preciseringen vad skall
av som ingå i den officiella statistiken bör göras med minsta möjliga låsning till viss produktion eller särskilda resursinsatser. Innehållet bör därför i så stor utsträckning som möjligt anges så att det klargörs för vilka områden det kommer att finnas statistisk information. Det framhålls som viktigt att olika användare kan få uppgifter vilka samhällsom-
om råden som finns belysta och vad man kan räkna med kommer att finnas tillgängligt också i framtiden. Beslutsutrymmet för ompriorite-
ringar inom respektive statistikansvarig myndighet blir avhängigt
av
den detaljeringsnivå med vilken statistikprodukterna specificeras i
statistikförordningen. En mycket detaljrik specificering vad är
av som officiell statistik kommer att i hög grad inskränka myndigheternas
möjligheter att ompröva statistikproduktionen. Åtminstone innebär det
att varje gång en förändring planeras måste en betydande procedur
genomföras via anslagsframställning, regleringsbrev och kanske t.o.m. författningsändring.
Kommittén har mot bakgrund härav valt att föreslå en relativt övergripande beskrivningsnivå för innehållet i den officiella statistiken och gör inte någon precisering i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. Detta överlämnas till den aktuella statistikansvariga myndigheten att besluta efter samråd med statistikens övriga användare.
Principerna för den officiella statistikens innehåll skall, enligt kommitténs mening, gälla för all officiell statistik, således även sådan för vilken ansvaret redan ligger på myndighet.
Den officiella statistiken skall enligt Genomförandekommittén s. 21 omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana
statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar utgör
som väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Med primärstatistik
avses resultat av statistiska undersökningar baserade på särskild datainsamling eller utnyttjande av data från administrativa källor. Statistiska sammanställningar avser vidarebearbetningar av resultat från statistis-
ka undersökningar.
Förslaget till vad som skall utgöra den officiella statistiken förtecknas i en bilaga till Genomförandekommitténs betänkande och är indelad i 22 statistikomráden. I varje område ingår rad statistiska
en titlar, statistik inom omrâdet. Dessa är angivna i termer statistiska
av beskrivningar av samhällsområden och -fenomen. En ytterligare
indelning görs sedan i statistikprodulder/deiztroduláer. Redovisningen
bygger i väsentliga hänseenden på nuvarande gruppering den
av officiella statistiken.
Delegerat statistikansvar och qäiciell statistik sou 1994:65
Inte all statistik som används för internationell rapportering är medtagen i SOS-förslaget. Mycket av den regelbundna rapporteringen sker på frivillig basis. Vid kommitténs bedömning har därför bl.a. överenskommelser inom EES-avtalet varit styrande.
Ett antal preciseringar har gjorts för att förtydliga omfattningen av
den officiella statistiken. Vidare har några produkter lagts till och några tidigare funnits med i bilaga till statistikförordningen har
som strukits. Detta har gjorts i syfte att uppnå en så stor enhetlighet
som möjligt mellan olika samhällssektorer. Strävan har varit att så långt möjligt knyta den officiella statistikens omfattning direkt till de i
lagtexten angivna användningsområdena. Den i bilagan angivna
statistiken föreslås ingå och redovisas i enhetlig form i publikationsserien Sveriges ojüiciella statistik SOS. SCB föreslås meddela eventuella föreskrifter för SOS-serien, som är tänkt att kunna jämföras med serien Statens Offentliga Utredningar SOU.
Krav på den officiella statistiken
Genomförandekommitténs förslag bygger på att respektive ansvarig myndighet, efter samråd med statistikens övriga användare, tar ställning till en precisering av variabelmängden inom respektive statistikområde och statistikprodukt. För i detalj kunna
att mer ange vad som skall ingå i den officiella statistiken kan en sådan precisering
bygga på en indelning i brytvariabler som utgör underlag för upp-
delning i redovisningsgrupper regionalt, kön, näringsgren, etc. och i resultatvariabler antal, värde, volym, genomsnitt, etc..
Precisering behöver också göras vad avser hur ofta, dvs. med vilken frekvens, som statistiska resultat ska mätas, produceras och presenteras. All officiell statistik skall vara regelbundet återkommande. Frekvensen eller periodiciteten kan delas in i intermittent längre frekvens än årligen och löpande statistik årlig, kvartalsvis, månadsvis etc.. När det gäller frekvensen är det flera aspekter som kommer referensperiod, mätfrekvens och publiceringsfrekvens.
Genomförandekommittén betonar att det för varje statistikprodukt som ingår i SOS bör upprättas en aktuell produktbeskrivning av den statistikansvariga myndigheten. Förslag lämnas till hur en sådan kan utformas. Produktbeskrivningen utgör en del av SOS.
Vidare skall den officiella statistiken, kommittén, alltid
menar dokumenteras och kvalitetsdeklareras. SCB utfärdar föreskrifter och allmänna råd för hur detta skall ske.
När en statistikansvarig myndighet önskar göra stora förändringar
av officiell statistik skall detta redovisas i anslagsframställningen.
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik
Ändringar i statistikens innehåll och omfattning, t.ex. ändring
av frekvens, redovisningsnivåer eller variabelinnehåll, skall anmälas till SCB. Detta görs via produktbeskrivningarna och eventuellt komplette-
rande underlagsmaterial. För ändringar direkt påverkar
som användarnas möjligheter att dra nytta av statistiken skall kontakter med respektive användare ha tagits i förväg och finnas dokumenterade.
SCB skall följa utvecklingen på den officiella statistikens område och bevaka att ansvariga myndigheter tillgodoser olika användarintressen. Byrån har härvid att särskilt beakta allmänintresset statistiken
av
ifråga.
Den officiella statistikens tillgänglighet
Genomförandekommittén betonar att den officiella statistiken skall göras tillgänglig så snart den är producerad och respektive ansvarig myndighet föreslås ansvara för att så sker. Formkraven bör på motsvarande sätt som för SOU begränsas till en enhetlig logotype,
med systematisk förteckning m.m. Varje statistikansvarig myndighet
anges själv bli ansvarig utgivare för sina publikationer i SOS och skall i övrigt kunna profilera sina delar.
Statistiken kan göras tillgänglig i tryckt form eller via ADB-baserade medier så snart den är producerad. Statistiken skall göras så lätt tillgänglig som möjligt för alla intresserade användare. Allmänintressets krav betonas i detta sammanhang. Tillgängligheten måste bl.a. därför arrangeras på ett sådant sätt att statistiken kan distribueras via allmänna bibliotek. Kommittén framhåller vidare att officiell statistik, inom ramen för gällande sekretess- och integritetsskyddsbestämmelser, skall göras tillgänglig för enskilda användare, såväl i form observa-
av tionsregister som i mer bearbetat utförande. Den ansvariga myndigheten skall, enligt kommitténs mening, inte kunna motsätta sig utlämnande av officiell statistik eller underlag härför.
Samlingspublikationerna Statistisk Årsbok och Allmän månadsstatistik skall ingå i SOS och SCB skall ansvara för att dessa båda centrala skrifter tas fram.
3.2.2¶Statistikansvariga myndigheter
I Delrapport l har Genomförandekommittén ställt rad förut-
upp en sättningar att tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av delegering
och val av ansvariga myndigheter enligt följande;
Statistikens nuvarande användning,
Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65
Framtida behov och användningssituationer,
Statistikens trovärdighet,
Sektormyndighetens tyngd i det totala användarperspektivet och Sektormyndighetens kompetens och möjligheter att utveckla nödvändig kompetens.
Till dessa har successivt tillkommit några ytterligare förutsättningar, nämligen myndighetens syn på sin framtida roll och sina huvuduppgifter, myndighetens egen syn på ett eventuellt Övertagande av ansvaret för den nämnda statistiken samt myndighetens bedömning av hur ett Övertagande kan se ut. Genomförandekommittén har applicerat
dessa förutsättningar på SCB:s reguljära statistikproduktion och utifrån
en tabellarisk gruppering av statistikprodukterna bedömt hur starka skäl som i varje enskilt fall talar för en utflyttning av statistikansvaret.
I Delrapport 2 har Kommittén, efter en genomgång av all nuvarande anslagsfinansierad statistik vid SCB, redovisat ett förslag omfattande statistik där "beställaransvar" bör läggas på en "sektoransvarig myndighet". I sitt betänkande föreslår kommittén utläggning av sådant ansvar för officiell statistik till 16 myndigheter. Endast några få av dessa har tidigare haft ansvar för officiell statistik i någon form. Ytterligare åtta organ förslås få ansvar för övrig statlig statistik. Kommittén redovisar sitt förslag till myndigheter med förändrat ansvar
departementsvis i en tabell Tabell 1 s. 51.
Jag har nedan gjort en sammanställning som bygger på Genomförandekommitténs förslag. I sammanställningen anges det statistikområde och den statistik inom omradet för respektive myndighet som används i Genomförandekommitténs förslag till förteckning av Officiell statistik och statistikansvariga myndigheter bil. 5. Slutligen anges de statistilqprodukter eller delprodukter som kommittén tidigare
publicerat tillsammans med föreslagna beställarmyndigheter i en produktlista i Delrapport 2 bil. 4. Sammanställningen syftar endast
till att åskådliggöra omfattningen av det förändrade statistikansvaret
och de statistikansvariga myndigheterna.
Vissa förändringar i jämförelse med Genomförandekommitténs förslag har redan aktualiserats genom regeringens budgetproposition prop. 1993/94: 100, bilaga s. 94. Regeringen uttalar att man i stort ansluter sig till Genomförandekommitténs förslag om vilka myndigheter som skall fä ett ansvar för officiell statistik, att på
men man några områden dock har en avvikande mening:
Ansvaret för publikationenVälfärdsbulletinen bör ligga kvar på
- SCB och innehållet anpassas till de krav på spridning och offentligggörande som officiella statistiken ställer. Välfärdsbulletinen
den
.SOU 1994:65 Delegerat statistikansvar och oøâiciell statistik
spänner över flera sektorsområden och har sin tyngpunkt i undersökningarna om levnadsförhållanden. Eftersom SCB i det lagda
nu förslaget får ansvar för huvudparten den statistik berörs bör
av som också medel för publicering vara kvar.
Ansvaret för statistik inom området Boende och Byggande bör inte delas upp mellan Boverket och SCB på det sätt Genomförande-
som kommittén föreslår. Med hänsyn till att stor del statistikpro-
en av duktionen inom området bl.a. används för att framställa vissa indexserier för byggsektorn och eftersom ansvaret för dessa index-
serier även fortsättningsvis skall ligga på SCB bör frågan
om vem som framdeles bör ansvara för statistiken övervägas ytterligare. I avvaktan härpå bör ansvaret för statistiken inom området Boende och Byggande tills vidare ligga kvar på SCB.
Ansvaret för statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö delas inte -
upp mellan Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöinstitutet utan hålls samman av Arbetarskyddsstyrelsen.
Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet DPU föreslås ansvaret för transportstatistiken. Frågan har diskuterats i Genomförandekommittén, någon utläggning föreslogs inte
men eftersom DPU:s verksamhet inte bedömdes ha den stabilitet
som krävdes. Regeringen anser dock att verksamheten har långsiktig
en karaktär. Av 1993 års forskningsproposition prop. 1992/93:17O
s. 152 framgår också att statistik rörande transporter och
prognoser skall ingå i DPU:s verksamhetsområde. Regeringen kommer att vidta ytterligare åtgärder för verksamheten den stabilitet krävs.
att ge som
Riksdagen har, såvitt avser denna del, beslutat i enlighet med regeringens förslag bet. FiU 1993/94:l5, rskr. 1993/942269. Sist anges en förteckning över de åtta föreslås bli
organ som ansvariga för viss övrig officiell statlig statistik produceras
som nu
vid SCB med anslagsfinansiering.
Statistik som är aktuell för ändrad ansvarsfördelning
A: Ojiciell statistik; statistikansvariga myndigheter
l Brottsföreb ande rådet RÅ
Statistikområde: Kriminal- och rättsväsende Statistik inom området: Brott, F brott lagförda Domstolar-
personer, nas verksamhet, Kriminalvård, Aterfall i brott
Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik sou 1994:65
Statistikprodukter/delprodukter:
Brottsstatistik preliminär och definitiv -
För brott lagförda personer -
För narkotikabrott lagförda personer -
Återfall i brott -
Kriminalvård -
Domstolars verksamhet -
2¶Qyerstyrelsen för civil beredskap ÖCB
Statistikområde: Näringsverksamhet
Statistik inom området: Statistik för särskilda øör
varugrupper
beredskapsändamâl
Statistikprodukter/delprodukter:
Varustatistik -
3¶Socialstyrelsen S081
Statistikområde 1: Hälso- och sjukvård
Statistik inom området: Hälsa och sjukdomar, Hälso- och sjukvård,
Dödsorsaker
Statistikprodukter/delprodukter:
Dödsorsaksstatistik -
Hälsostatistik -
Statistikområde 2: Socialtjänst Statistik inom området: Barnomsorg, Individ- och familjeomsorg,
Äldre- och handikappomsorg
Statistikprodukter/delprodukter:
Barnomsorgsstatistik förskolor, fritids- familjedaghem -
Socialbidrag individuppgifter
-
Socialbidrag utgivet bidragsbelopp
-
Vägledande socialbidragsnormer
-
Faderskap och underhåll -
Insatser för - barn och unga
Insatser för vuxna missbrukare -
Sociala utgifter
-
Social hemtjänst och hemhjälp
-
Färdtjänst -
Vårdnad och underhåll vart tredje år -
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojjiciell statistik
Hem för vård eller boende -
Personal inom äldreomsorgen -
Äldre Handikappomsorgsstatistik för
serviceboende
-
äldre/handikappade
Kostnader 0 intäkter för äldreomsorg -
4 Dele ationen för ro nos- och utrednin sverksamhe P
Statistikområde: Transporter och kommunikationer
Statistik inom området: Motorfordon, Persontransporter pd väg, Godstransporterpd väg, Vägtrafikolyckor, Sjöfart
Statistikprodukter/delprodukter: Utrikes sjöfart
-
Utveckling Samfärdselstat -
Trañkolycksstatistik
-
Varutransporter på väg UVAV -
Bilstatistik enligt bilregistret -
Utländska lastbilstransporter i Sverige -
Svenska lastbilstransporter i utlandet -
Rederiverksamhet -
Hamnstatistik -
Fartygsstatistik
-
Stuverier och stödtjänster -
5 Konunkturinstitutet
Statistikomräde: Priser och konsumtion Statistik inom området: Hushållens inköpsplaner
Statistikprodukter/delprodukter:
Hushållens inköpsplaner -
6 Riksrevisionsverket QRV
Statistikomráde: Offentlig ekonomi Statistik inom området: Taxering, Utfallet av statsbudgeten
Statistikprodukter/delprodukter: Taxeringsutfallet
-
Delegerat statistikansvar och 0J7iciell statistik sou 1994:65
7 Statens skolverk
Statistikområde: Utbildning och forskning Statistik inom området: Skolvdsende
Statistikprodukter/delprodukter:
Utveckling och publicering av skolstatistik -
Verket för högskoleservice gyns;
Statistikområde: Utbildning och forskning Statistik inom området: Högskoleväsende
Statistikprodukter/delprodukter:
Personalstatistik för högskolan -
Grundläggande högskoleutbildning
-
Högskoleregistret
-
Forskarutbildning
-
9 Fiskeriverket
Statistikområdet: Jord, skogsbruk och fiske Statistik inom området: Fiske, Vattenbruk
Statistikprodukter/delprodukter: Deklarationsundersökning fiskare
-
Vattenbruk -
Fiskets avkastning 2 delar
-
Fiskeriräkning vart femte år -
10 Skogsstyrelsen SKS:
Statistikområde: Jord, skogsbruk och fiske Statistik inom området: Produktion i skogsbruket, Sysselsättning i
skogsbruket
Statistikprodukter/delprodukterz Skogsstatistik
-
11 Arbetarskvddsstvrelsen ASS
Statistikområde: Arbetsmarknad Statistik inom området: Arbetsskador, Arbetsmiljö
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik
Statistikprodukter/delprodukter:
Arbetsskadestatistik -
Arbetsskadestatistik basregisteravisering
-
Arbetsmiljöstatistik
-
Metodarbete arbetsmiljöstatistik rent utvecklingsarbete
-
12 n kulturr
Statistikområde 1: Kultur och fritid Statistik inom området: Bibliotek, Kulturmiüävárd, Museer, Studieförbund
Statistikprodukter/delprodukter:
Biblioteksstatistik -
Kulturmiljövårdsstatistik
-
Museistatistik -
Studieförbundens verksamhet -
Statistikområde 2: Offentlig ekonomi Statistik inom området: Samhällets utgifter för kultur
Statistikprodukter/delprodukter:
Samhällets utgifter för kultur -
131 Statens invandrarverk SIV
Statistikområde: Befolkning Statistik inom området: Invandring och asylsökande
Statistikprodukter/delprodukter: Invandring/invandrare
-
14 Närin s- h teknik tvecklin sverke N TEK
Statistikområde 1: Energi Statistik inom området: införsel och användning energi, Energiba-
av
anser
Statistikprodukter/delprodukter:
Kortperiodisk energistatistik -
Årlig energistatistik
-
Energistatistik för småhus
-
Energistatistik för flerbostadshus -
Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65
Energistatistik för lokaler
-
Energibalanser
-
Statistikområde 2: Näringsverksamhet
Statistik inom området: Alyetableringar, Konkurser och ofentliga
ackord, Utlandsägda företag, Svenskt ägande av utländska företag
Statistikprodukter/delprodukter:
Nyetableringsstatistik
-
Konkurser offentliga ackord -
Utlandsägda företag -
15 Statens naturvgdsverk SNE
Statistikområde: Miljövård och naturresurshushållning Statistik inom området: Miljöbelastning, Miljöövervakning, Miljöskyddslagens tillämpning, Miljöskyddskostnader
Statistikprodukter/delprodukter:
Luftkvalitet i tätorter -
Avrinningsomrádesstatistik
-
Vattenkvalitet i inlandsvatten -
Avfall och återvinning -
Utsläpp till luft av försurande ämnen m.m. -
Miljöskyddslagens tillämpning
-
Miljöstatistik rent utvecklingsarbete -
Utsläpp till vatten -
16 Kemik KemI
Statistikomráde: Miljövård och naturresurshushållning
Statistik inom området: Kemikalier; försäljning och användning
Statistikprodukter/delprodukter:
Bekämpningsmedel handel och förbrukning
-
B: Övrig statistik; statistikansvariga myndigheter
1 Brottsföreb ande rådet RÅ
Rättstatistisk årsbok RÅ -
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik
2 Socialstyrelsen SoS
Hälsostatistik utveckling av hälsostatistiskt system - Årsbok för socialtjänsten - Resultatindikatorer hälsa/sjukvård - Automatisk kodning dödsorsaker - Dödsorsaker omläggning till ICD 10 -
3 Konjunkturinstititet KI
Utgifts- inkomstprognoser for kommuner
-
4¶Boverket
Bo- byggstatistik utveckling
- Bostads- och byggstatistisk årsbok -
5 Statens skolverk
Lärarprognoser och analyser -
6 Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK
Informationsteknologi
-
Energistatistik övergripande samordning
-
7 Statens naturvårdsverk SNV
Havets tillstånd belastning utveckling -
Utsläppsstatistik utveckling
-
8 Kemikalieinspektionen KemI
Kemikaliestatistik utveckling -
SCB och ansvar för oficiell statistik
Kommitténs förslag innebär att SCB bibehåller statistikansvar på en
rad områden men också att ansvaret delas upp mellan SCB och andra ansvariga myndigheter för ett antal områden enligt följande;
Handel med varor och tjänster; SCB svarar för all varu- och -
tjänstestatistik utom det som behövs inom ramen för försörjningsbe-
redskapen.
Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik sou 1994:65
Miljövård och naturresurser; SCB för miljöräkenskaper, - ansvarar statistik över handelsgödsel och naturresursstatistik Näringsverksamhet; SCB ansvarar för hela blocket utom - produkterna nyföretagande och utlandsägda företag. Offentlig ekonomi; SCB ansvarar för kommunal finansstatistik m.m.
Utbildning och forskning; SCB ansvarar för forskningsstatistiken,
-
utbildningsregistret samt produkten Kostnader för utbildnings-
väsendet.
Principen anges vara att SCB:s statistikansvar skall utformas på samma sätt för dessa områden föreslagits för andra ansvariga som myndigheter. Det innebär att SCB har för hela från ansvar processen
behovsprecisering och kontakter med användarrepresentanter till frågor
om utformningen av produktionen och publicering i SOS.
3.2.3 Utformningen statistikansvaret av
En "beställarmyndighets" ansvar
De myndigheter som föreslås bli vad Genomförandekommittén kallar "beställaransvariga för officiell statistik" skall enligt kommittén s. 43 ff kunna styra och kontrollera produktionen den statistik de får av ansvar för. Detta gäller oberoende myndigheten väljer av om att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon annan SCB, annan myndighet eller servicebyrå. Den "beställaransvariga myndigheten skall därför för att ansvara statistiken: -tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar samt internationella överenskommelser, vilket innebär bl.a. att bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav, löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhälls- behoven, utformas så att uppgiftslämnandet så långt möjligt begränsas och förenklas, granskas och kvalitetskontrolleras före publicering samt görs allmänt tillgänglig och att användare kan upplysningar - om statistiken ifråga.
Vidare faller det, enligt kommitténs mening, den ansvariga myndigheten att, inom ramen för gällande författningsreglering, ställa sådant
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
grundmaterial till SCB:s förfogande som samlats in för framställning av officiell statistik och som krävs för centralbyråns databasservice. Underlag för framställning av officiell statistik skall också kunna utnyttjas av annan myndighet som behöver detta för att fullföra sitt eget statistikansvar på ett rationellt sätt.
Genomförandekommittén slår vidare fast att "beställaransvaret" omfattar ansvar för att statistiken ifråga underhålls och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Statistikens innehåll, form, frekvens etc. bör fastställas i samråd med övriga användare. För att kunna
fullgöra uppgiften som "beställaransvarig myndighet för officiell
statistik" är det lämpligt att ett organiserat samarbete med övriga användare byggs upp i den mån sådant ännu inte finns. Detta kan, enligt kommitténs mening, göras i form av att en fast referensgrupp med representanter för de olika användarna etableras eller att ett liknande beredningsorgan skapas.
Den ansvariga myndigheten föreslås vidare besluta om hur och var statistiken skall produceras. Detta innefattar ansvar för att ändamålsenliga och rationella statistiska metoder används vid
produktion och publicering. Vid all förändring skall den ansvariga myndigheten beakta vad valet får för konsekvenser för
produktionskostnaderna därvid skall de totala produktionskost-
-
naderna för framtagning av statistiken i fråga utgöra bedömnings-
grund
statistikens kvalitet
-
statistikens tillgänglighet samt
-
uppgiftslämnarbördan
-
Genomförandekommittén framhåller särskilt s. 49 att innehållet i den statistik som föreslås bli utlagd från SCB till myndigheter är högst
av varierande karaktär. Till vissa delar avser den i första hand samordning inom ett visst omrâde Invandrarverket m.m. medan den till
andra delar gäller reguljär statistikprodulaion BRÅ,
mer omfattande
Socialstyrelsen m.m.. En ytterligare annan variant gäller främst sammanställning av underlag från olika primärkällor Statskontoret m.fl..
För alla statistikprodukter som ingår i Sveriges officiella statistik
SOS föreslås att det skall finnas aktuella produktbeskrivningar jfr s. 48. En produktbeskrivning skall innehålla, förutom uppgifter
om ansvarig myndighet och aktuellt statistikområde, uppgifter om bl.a. primära variabler, frekvens, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna
register vid myndigheten, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området samt skapade statistikregister. Produktbeskrivningarna
Delegerat statistikansvar och omciell statistik
sou 1994:65
skall lämnas till SCB, och SCB ansvarar för att beskrivningarna upprättas på ett enhetligt sätt och finns allmänt tillgängliga.
Den officiella statistiken skall alltid dokumenteras och kvalitets-
deklareras av den "beställaransvariga" myndigheten. SCB utfärdar
allmänna råd beträffande hur detta skall ske.
Myndigheten skall vidare redovisa en publiceringsplan med
tidsangivelser för den officiella statistik för. Publice-
man ansvarar ringsplanen skall överlämnas till SCB som ansvarar för att planerna sammanställs och görs allmänt tillgängliga. Statistiken ska publiceras i SOS, och SCB meddelar, tidigare angivits, eventuella före-
som skrifter för serien.
Genomförandekommittén föreslår också att SCB får bevakande
en roll när det gäller den officiella statistiken. Byrån skall till att olika
se användarintressen inte minst allmänintresset tillgodoses. Finner
- - SCB att den officiella statistikens syfte och användning äventyras
av
den statistikansvariga myndigheten skall byrån i första hand kontakta
myndigheten i fråga och i sista hand rapportera till regeringen.
Upphandling av statistiktjänster
För samtliga statistikansvariga myndigheter utanför SCB torde det, enligt min bedömning, ställa sig nödvändigt att inhandla tjänster i någon form utifrån för att kunna leva till de åligganden statistikan-
upp svaret skall innefatta.
All upphandling inom den statliga sektorn skall ske med beaktande av affärsmässighet och konkurrens. Genomförandekommittén betonar att upphandling av statistiska tjänster ställer krav såväl på god statistisk och ämnesmässig kompetens på upphandlingskompetens.
som Beställaren måste klart och entydigt kunna precisera innehållet i den produkt man önskar få levererad, ta ställning till produktegenskaper i offererad tjänst, samt kunna granska kvalitet och övriga produktegenskaper på ett sakkunnigt sätt också i efterhand.
Avtal om statistiktjänster
SCB kommer att bli en naturlig samarbetspartner i statistikfrågor för
de flesta statistikansvariga myndigheter, åtminstone inledningsvis.
Somliga myndigheter kommer att söka samarbete på annat håll. Det är emellertid av väsentlig betydelse att mellanhavandena med SCB, servicebyråer eller andra regleras i ett skriftligt avtal med angivande
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojiiciell statistik
av samtliga villkor. Avtalen kommer naturliga skäl variera i
av att art
och omfång.
Genomförandekommittén har ansett det värde något
vara av att belysa hur ett avtal mellan myndighet och producent kan
extern utformas s. 52 ff.
Redan utformningen av förfrågningsunderlaget är central
av
betydelse vid upphandlingen. Myndigheten måste vinnlägga sig
om att precisera detta så i detalj att presumtiva leverantörer får klar och
en entydig bild av vad efterfrågas. Genomförandekommittén
som framhåller att det från den officiella statistikens synpunkt är värdefullt
med fleråriga ramavtal. Ett sådant förfarande främjar, enligt kommit-
téns mening, otvivelaktigt statistikens kvalitet och dess tillgänglighet
för tredje man. Avtalsregleringen måste samtidigt, kommittén,
menar ge utrymme för successiva modifieringar och anpassningar till ändrade förutsättningar. Kravet på kostnadseffektivitet torde även tala för
att avtalet inte låses i alla detaljer, eller för mycket lång tidsperiod.
en Kommittén menar att modell i många fall balanserar dessa
en som önskemål är ett flerårigt ramavtal, vartill knyts ärliga produlaionsavtal
där innehåll, tidsramar, fakturabelopp fixeras i detalj. En
m.m. mer sådan lösning bör enligt kommitténs mening kunna erbjuda acceptabel
långsiktighet och ge planeringsmöjligheter för båda parter, samtidigt
som möjligheterna till flexibilitet behålls. Genomförandekommittén
ger i bilaga 6 till sitt betänkande skiss till mellan
en avtalsreglering
beställare och producent under ett antal föreslagna avtalsrubriker. Skissen har sitt i det s.k. skolverksavtalet.
ursprung
Skolverksavtalet
Skolverksavtalet är ett flerårigt ramavtal mellan Skolverket och SCB
som reglerar bl.a.
volym och priser för statistik, -
kvalitet i termer av relevans, tillgänglighet och tillförlitlighet,
-
rätten till publicering,
-
sekretess och integritet, -
uppdragsverksamhet, -
samordning av andra användares behov, -
samordning av uppgiftsinsamling med statistik, - annan
beaktande av krav från internationella organisationer, -
deltagande i det internationella samarbetet, -
spridning av allmäninformativ statistik och -
insyn i SCB:s ekonomi och kostnader. -
Delegerat statistikansvar och omciell statistik sou 1994:65
SCB har i förhandlingarna med Skolverket uppfattat sin roll som en konsult erbjuder verket sina tjänster. Det innebär att SCB åtagit
som sig att samla in och bearbeta material, att bygga upp register och producera statistiska tabeller. Priset för skolstatistik och övrig utbildningsstatistik skall sättas på ett affärsmässigt sätt, dvs. det skall också täcka SCB:s overheadkostnader inklusive utvecklings- och riskkostnader.
I skolverksavtalet regleras bl.a. insamling av uppgifter från kommuner, landsting och andra skolhuvudmän enligt föreskrifter i Skolverkets författningssamling SKOLFS. Detta skall utföras av SCB se SKOLFS 1993: 1 l.
SCB åtar sig att utföra sedvanliga kontroller av insamlade uppgifter.
Skolverkets uppdrag till SCB anges kunna utföras i enlighet med de tillståndsbeslut som Datainspektionen redan har meddelat för SCB:s personregister. Om det under avtalstiden, för fullgörande av uppdraget, uppstår behov tillståndsansökan enligt datalagen, skall SCB
av svara härför. SCB skall vidare, i egenskap av registeransvarig, fullgöra de skyldigheter som följer av 7-14 §§ datalagen. SCB skall vidare för kontakterna med Riksarkivet och handläggningen
ansvara av arkivfrågor.
SCB skall för framställningen av skolstatistik enligt avtalet inrätta och föra de personregister samt de övriga register som erfordras. Uppgiftslämnandet till SCB inom ramen för avtalet skall även kunna utnyttjas för att ta fram ytterligare statistik på skolområdet. Skolverket ges enligt avtalet rätt att efter varje insamlingstillfálle för eget bruk erhålla kopia registerdata som insamlats av SCB i enlighet med
av avtalet.
Skolverket skall vid all publicering ange SCB som källa. SCB skall vidare vid all publicering ange om statistikredovisningen bygger på material insamlats på uppdrag av Skolverket. Alla rättigheter till
som programvara, systemlösningar, metoder, register och annat material
SCB framställt som hjälpmedel för uppdragets utförande som tillkommer enligt avtalet SCB. När statistiken har publicerats innebär avtalet inga begränsningar av SCB:s rätt att utföra bearbetningar och uppdrag på register eller att tillhandahålla och publicera skolstatistik.
Delegerat statistikansvar och ovüiciell statistik
3.2.4 SCB:s fortsatta uppgifter
SCB:s anslagsverksamhet
SCB:s anslagsverksamhet skall enligt Genomförandekommitténs
mening bestå av tre delar;
Vissa förvaltningsuppgijier avseende statlig statistik
- Ansvar for viss officiell statistik -
Vissa myndighetsuppgtfter
-
SCB:s förvaltningsuppgifier innefattar enligt förslaget Samordning och bevakning av SOS,
-
Information och statistikservice,
-
Nationell statistiksarnordning standarder etc,
-
Internationellt statistiksamarbete,
-
Grundläggande metodutveckling och
- Ansvar för centrala databaser. -
SCB skall enligt Genomförandekommitténs förslag även i fortsätt-
ningen ha ansvaret för all oficiell statistik inte läggs som ut. Byrån får ansvar för hela statistikområden i några fall kommer men ansvaret,
som framgår ovan, att delas med en statstikansvarig myndighet.
I vad avser myndighetsuppgifter för SCB föreslår Genomförande-
kommittén att medlen för analysverksamheten gäller lärarprogno-
som ser och -analyser förs till Skolverket och Barnombudsmannen får att ansvaret för produkten Barns levnadsförhållanden. Övriga delar av analys- och prognosverksamheten, inte ingår i den officiella som statistiken, föreslås ligga kvar på SCB. Annan verksamhet, inte som heller faller inom ramen för statistikproduktionen eller SCB:s
förvaltningsuppgifter, är tätortsavgränsning, frågor kring fjärranalys, regionala indelningar samt samordning regionalpolitikens statistik-
av behov. Dessa uppgifter bör, enligt kommittén, även i
fortsättningen
ligga kvar vid SCB. Även Centrala och
Företags- arbetsställeregistret CFAR får ligga kvar inom SCB:s myndighetsuppgift.
Övriga uppgifter; SCB:s uppdragsverksamhet
Med hänsyn till riksdagens principbeslut jfr 19 och Genomföran-
s. dekommitténs förslag förväntas SCB:s uppdragsverksamhet öka
kraftigt i framtiden.
Det övergripande syftet med uppdragsverksamheten är SCB:s enligt uppdragspolicy att tillgodose efterfrågan på statistisk information,
Delegerat statistikansvar och ojüiciell statistik sou 1994:65
statistiska bearbetningar, expert- och konsultinsatser samt därtill anknytande tjänster. Volymmässigt är verksamheten helt beroende av uppdrag från ett fåtal stora kunder, där statliga myndigheter domine- De olika uppdragsinsatserna kan grovt delas in i sex kategorier. rar.
En sådan kategori är löpande statistikprodulction, vartill räknas bl.a.
officiell statistik på uppdrag. Den löpande statistikproduktionen på uppdrag har under senare tid successivt ökat i betydelse i och med den överflyttning statistikansvar som redan skett till ett antal myndigav heter och andra organ. SCB:s konkurrenskraft varierar mellan de sex kategorierna. Allmänt sett kan noteras att konkurrensen med privata undersökningsinstitut är
mycket hård vad gäller utförande av specialundersökningar. SCB har
under tid haft svårt att prismässigt kunna konkurrera med sådana en traditionella uppdrag. SCB:s uppdragsverksamhet förväntas öka såväl i volym som vad gäller andel den totala omslutningen. Genomförandekommittén av utgår från att byrån kommer att lämna offerter på produktion av den statistik för vilken ansvaret läggs ut. I detta sammanhang framhåller kommittén att för utveckling statistiken i fråga också förs ansvar av
över till respektive ansvarig myndighet.
SCB:s insatser konsult i frågor om statistisk metodutveckling som
och utbildning av statistiker vid statistikansvariga myndigheter
förväntas också komma att efterfrågas i ökad utsträckning. Genomförandekommittén utgår från att SCB snarast avsätter resurser samt utformar principer och rutiner för att kunna tillgodose kommande behov inom området. Vidare kan efterfrågan beträffande utbildningsinsatser och skräddarsydd hjälp till främst myndigheter som väljer att producera statistik i regi väntas öka avsevärt. På motsvarande egen sätt förutsätts att SCB:s kunnande och kompetens vad avser tillärnpning datalagstiftningen och hantering av integritetsfrågor i ökad av utsträckning kommer att efterfrågas av de statistikansvariga myndigheterna.
3.3¶Överväganden och slutsatser
Som flera de remissinstanser yttrat sig över mitt delbetänkande av som framhållit, bör de rättsliga frågorna kring statistikansvaret såsom registeransvar enligt datalagen, arkivansvar enligt arkivlagen m.fl.
analyseras ytterligare. Den ändrade ansvarsfördelningen förutsätter för
sitt genomförande att största möjliga klarhet nås i dessa frågor. Emellertid måste starkt betonas att frågorna haft ett mycket nära samband med utformningen statistikansvaret. Denna var inte klar av
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
vid tiden för delbetänkandet, varför ledning till delar måst sökas stora i utredningsbetänkanden och propositioner.
3.3.1 Konsekvenser för berörda
myndigheter
En översikt över de föreslagna statistikansvariga myndigheterna nya och de aktuella statistikprodukterna har i avsnitt 3.2.2 presenterats 51.
Särskilda direktiv statistikansvariga myndigheter
Jag har redan i mitt delbetänkande framhållit för officiell att ansvar statistik är en uppgift sådan karaktär att den bör
av framgå av
myndighetens instruktion. Genomförandekommittén har också tagit upp saken i sitt betänkande 57 och förslår för
att, samtliga
myndigheter som får ansvar för officiell statistik, bestämmelser härom tas in i förordningen med instruktion för myndigheten ifråga. I samband med att myndighet för officiell statistik en ges ansvar kan det enligt Genomförandekommitténs bedömning motiverat vara att inkludera särskilda bestämmelser i myndighetens
regleringsbrev.
Utöver sådana allmänt formulerade utgångspunkter kan det finnas anledning att för vissa områden också inkludera preciserade mer stadganden, ex. vad rollfördelningen i de fall där statistikanavser svaret för ett större område delats på flera myndigheter. Exempel upp härpå är Kulturrådet som endast ansvarar för del folkbildningen, en av men ändå föreslås svara för statistiken över hela området, liksom för biblioteksstatistiken där Kungliga biblioteket fram statistik tar avseende
forskningsbiblioteken.
Konsekvenser i ett vidare perspektiv
Förändringarna av ansvarsfördelningen inom den statliga statistiken
kommer att medföra rad konsekvenser för de berörda
en myndig-
heterna. Ansvarsövertagandet och inte minst förberedelserna härför
kommer att förorsaka myndigheterna del planerings-
en och organisationsarbete. Detta medför vissa kostnadsmässiga konsekvenser av reformen som, även det torde ligga utanför mina direktiv, om i viss mån bör diskuteras inom ramen för detta betänkande. Ett försök att, mot denna bakgrund och med ledning vad av som nu
är känt, skissera huvuddragen i vilka arbetsuppgifter det delegerade
3- 14-0675
Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65
statistikansvaret kan komma att föra med sig för de aktuella myndigheternas del, utvisar följande ifr även s. 58:
Sammanställning av den nuvarande statistikframställningen inom
a
ansvarsområdet och analys av användarintressena inom detsamma, b Planering av hur användarintressenas synpunkter och önskemål, dvs. användarbehoven, skall fångas upp och samordnas, i förekommande fall organisation av samrådsgrupper eller liknande, genom Klarläggande av statistikens produktionskrav och överväganden
c
beträffande framställningen på kort och på längre sikt, d Löpande uppföljning av utvecklingen inom ansvarsområdet med
anslutande konsekvensanalyser för statistikproduktionen. e Organisation av avgränsad verksamhet för statistikframställning,
f Fastställande av rutiner för handläggning av frågor kring TF och sekretesslagen "TF-ansvaret". g Översyn av ADB-säkerheten och fastställande av rutiner för ansvaret enligt datalagen registeransvar m.m. om användning av
personregister förekommer.
h Fastställande av rutiner enligt arkivlagen "arkivansvaret".
Ekonomiska konsekvenser
De centrala delarna av statistikansvaret återfinns under punkterna a d. Kring denna kärna måste myndigheten bygga upp en kompetens i någon form. Härmed avses inte med nödvändighet en stor kader av anställda. Konsulttjänster finns att tillgå och SCB ser, som framgår på flera platser i betänkandet, sin samordnande roll i inledningsskedet som viktig. Inte minst kostnadsmässiga faktorer talar dock för att de statistiksansvariga myndigheterna på sikt och i vart fall beträffande
uppföljnings- och samordningsfunktionerna bygger upp ett eget
kunnande for att klara fullgörandet av sina uppgifter. Under punkterna e h återfinns faktorer av mer praktisk art. En avgränsad statistikverksamhet är exempelvis en rent organisatorisk fråga direkt knyter an till det kunnande som bör och så småsom ningom måste byggas upp vid myndigheten. Rutiner för handläggning det s.k. TF-ansvaret diskuteras senare under avsnittet 3.3.5 s. 75. av En stor del av det praktiska arbetet kan i denna del läggas ut på den bearbetar uppgifterna och framställer statistiken. Beslut i frågor som om utlämnande av allmänna handlingar måste dock tas av den statistikansvariga myndigheten. Handläggning av frågor av denna art
torde vara vanligt förekommande vid myndigheternas juridiska
kansliet och för verksjuristerna.
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
Frågor kring den säkerhet för statistikuppgifter
som måste garanteras har utvecklats i kapitel Inte heller här jag några ser större problem. Man måste hålla i minnet att statistikframställningen efter en viss övergångstid är avsedd att bli en naturlig del den övriga - av
myndighetsverksamheten. De extra kostnader för översyn ADB-
av säkerheten som nu uppkommer är därför i engångskaraktär. stort av Personregister finns redan vid de flesta de aktuella myndigheterna av och jag ser här ingen risk för några påtagliga ekonomiska konsekven-
ser av reformen. Sak samma gäller arkivfrågorna. Även här förutsätter
jag en inplantering av rutiner för hantering ADB-upptagningar och
av
i viss utsträckning även pappershandlingar i myndighetens befintliga
arkivrutiner. En fråga i detta sammanhang blir vad skall bevaras som för främst forskningens behov. En genomgång frågor arkiv,
av kring bevarande och gallring görs i kapitel I anslutning härtill
presenterar jag min syn på hur frågor kring bevarande och gallring bör lösas för
framtiden beträffande register för officiell statistik.
Sammanfattningsvis vill jag framhålla följande. Kostnadseffekter av påtaglig betydelse kan komma att uppstå främst i samband med den
organisationsöversyn och uppbyggnad av eget kunnande de
som statistikansvariga myndigheterna måste genomföra. Till delar bör stora detta kunna undvikas med väl utförd Genom
en planering. att
successivt och noggrant analysera vilka funktioner myndigheten själv måste inrätta och vilka med hänsyn till flexibilitet m.fl. faktorer som kan inhämtas utifrån, är mycket vunnet. I vad de praktiska avser mer funktionerna under punkterna h bör undersökas hur del e - stor av dessa som kan ombesörjas statistikleverantören och ingå i av upphandlingen. Här kommer SCB under tid att ha konkurrensfördel en en som man inte kan bortse från i upphandlingssituationen.
3.3.2¶Statistiktjänster och avtal
För att statistikansvaret skall kunna utövas i så effektiva och kostnads-
besparande former som möjligt måste den ansvariga myndigheten,
som Genomförandekommittén framhållit, ägna
upphandlingsfrågorna stor
omsorg. Marknaden kommer efter tid att utsättas för konkurrens en när andra aktörer än SCB kan erbjuda tjänster kring
framställningen
officiell statistik. Å andra sidan av har SCB genom ett gediget kunnande i och mångårig erfarenhet dessa frågor
av ett försprång och
en konkurrensfördel som tar viss tid att hämta in. Konstruktionen med och produktionsavtal är sannolikt ram- en god garanti för kontinuitet och kvalitet i den officiella statistiken. Samtidigt ställer den förändrade ansvarssituationen onekligen vissa affärsmässiga
Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65
krav på de statistikansvariga myndigheterna. De bör därför undvika att kort tid efter den ändrade ansvarsfördelningen på olika sätt binda upp sig med fleråriga avtal, vilket i längden kan ställa sig ofördelaktigt och leda till att fördelarna med det delegerade Statistikansvaret påtagligt begränsas eller helt uteblir. Detta talar för att myndigheterna endast i speciella fall bör teckna avtal som sträcker sig längre tid än tre år. Avtalen bör ingås i förvissning om att konkurrenssituationen sannolikt ser helt annorlunda ut inom loppet av ett par år.
Vidare måste rättigheter till framtaget material och underlag, liksom till programvaran noggrant regleras i avtalet. Denna del i avtalet bör även rymma reglering av användning av ADB-register och rätten att vidareanvända uppgifter som tagits fram inom ramen för uppdraget.
Detta framför allt mot bakgrund av principen att den statistikansvariga
myndigheten skall vara registeransvarig i datalagens mening för de personregister som används för framställning av officiell statistik se avsnitt 3.3.3 s. 74 75.
-
Myndigheten måste också ha i åtanke att förfoganderätt till programvara m.m. kan bli av stor betydelse för möjligheterna att byta statistikproducent. Kostnaderna för att ta fram en ny programvara kan i ogynnsamma fall ställa sig så höga att ett byte till en annan leverantör med lägre kostnader sammantaget ändock inte blir ekonomiskt fördelaktigare. De etiska regler för statistikframställning som tidigare berörts talar också för att den ansvariga myndigheten måste bevaka i vilken utsträckning uppgifterna kan komma att användas vidare, exempelvis i den del av SCB:s uppdragsverksamhet som inte avser framställning av officiell statistik.
Statistikansvaret skall enligt Genomförandekommitténs förslag omfatta statistikens innehåll och dess kvalitet, utveckling och publicering. Myndigheten kan inte, som tidigare sagts, frånskriva sig detta ansvar med hänvisning till ett avtal med en statistikproducent
.
Som Genomförandekommittén framfört är det viktigt att söka uppnå konkurrensneutralitet mellan produktion av statistik i egen regi,
produktion vid annan statlig myndighet respektive utnyttjande av ett
privat företag för produktionen. Reglerna om uppgiftsskyldighet myndigheterna emellan skulle kunna innebära komplikationer
beträffande upphandling mellan två statliga myndigheter. Detta torde
till större delen kunna lösas genom att man vid reglering av uppgiftsinsamling och uppgiftsplikt m.fl. ser den officiella statistiken som en enhet som spänner över de ansvariga myndigheterna. Frågan tas upp i kapitel 5 som behandlar principerna kring en registerlag.
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
Regler vid upphandling
Fram till EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 har upphandlingsförordningen 1986:366 reglerat statliga myndigheters
upphandling. Vissa myndigheter måste också iaktta GATT-överenskommelsen om statlig upphandling, SFS 1980:849. se Från och med den l januari 1994 gäller lagen 1992: 1528 offentlig
om upphandling
LOU. I samband med ikraftträdandet av LOU upphävdes upp-
handlingstörordningen.
I LOU kategoriseras tjänster i två olika kategorier, s.k. A-tjänster och B-tjänster. Om värdet A-tjänsterna överstiger tröskelvärdet av för tjänster f.n. l 493 000 skall de tjänsterna kr upphandlas enligt reglerna i 5 kap. LOU, vilket innebär de skall att annonseras i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning och vidare
att de olika
upphandlingsformerna för "europeisk" upphandling skall iakttas. För
upphandling av B-tjänster gäller, oavsett deras värde, de skall att upphandlas enligt 6 kap. LOU, vilket i huvudsak innebär att upp-
handlingen sker med hjälp s.k. förenklad upphandling i
av som stort överensstämmer med öppen upphandling och
förhandlingsupphandling enligt upphandlingsförordningen. Reglerna skiljer
sig därmed inte nämnvärt från vad som hittills tillämpats. Den viktigaste nyheten torde vara att även upphandling enligt 6 kap. kan hamna inför domstol på talan av en leverantör. Domstolen har rätt
att stoppa upphandlingen,
besluta att den skall göras eller om att den får fortsätta först sedan rättelse av något konstaterat fel vidtagits. Det bör även nämnas att LOU inte behöver tillämpas statlig om en myndighet inköper något från statlig myndighet. Däremot en annan har varje myndighet alltid rätt tillämpa lagen att om den vill undersöka marknadens möjligheter. Det bör framhållas att en myndighet, även om den inte tillämpar LOU,- alltid har ordna sina att inköp på ett sådant sätt att anslagsmedel läggs ut på ett rationellt sätt. En
myndig-
het skall alltid agera affärsmässigt LOU oavsett om tillämpas eller inte.
Sammanfattningsvis kan man därför säga att statistikproduktion inte behöver utsättas för internationell eller europeisk konkurrens. LOU och det intresse för upphandling EES medfört som torde likväl innebära att affärsmässighet och konkurrens på ett annat sätt än tidigare kommer att sättas i fokus. Inte minst kommer
överprövnings-
reglerna m.m. i LOU att innebära leverantörer att kommer att kunna bevaka upphandlande enheters agerande på ett bättre sätt än förut.
Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik sou 1994:65
3.3.3 Dataunderlag för framställning officiell statistik av
Allmänt
Den nuvarande officiella statistiken bygger till stor del på samutnyttjande administrativa grundmaterial med stöd av ADB jfr SOU av 1994:1, 56. Administrativa källor används alltså i en mycket stor s. del den nuvarande produktionen. För omkring en tiondel av de av reguljära produkterna används än statistikkälla. För andra mer en myndigheter än SCB som i dag producerar officiell statistik gäller att primära datakällor från olika håll ofta behöver kombineras för att kostnadseffektiv statistikproduktion. I vissa fall förekommer uppnå en
också utbyte mellan myndigheter av uppgifter ur rena statistikregister
för att kunna ta fram den officiella statistiken. Det bör i sammanhanget framhållas att SCB också tar in en hel del uppgifter på s.k. aggregerad nivå, dvs. på ett sådant sätt att enskilds uppgifter inte på något sätt kan identifieras och härledas till individen. Dessa är således bearbetade i ett tidigare stadium myndighet och bildar inte av en annan ett personregister förrän andra, personrelaterade uppgifter tillförs. DI där så erfordas, tillstånd för de sambearbetningar som sker ger, i syfte att producera den officiella statistiken. För sådana sambearbetningar krävs regelmässigt och kan förutses redan vid som upprättandet ett statistikregister söks tillstånd för detta redan i av samband med ansökan om att upprätta registret ifråga. Totalt utnyttjas ett 20-tal personregister vid SCB för sådana sambearbetningar och mest frekvent som underlag för produktion av officiell statistik är registret över rikets totala befolkning RTB.
Andra regelmässigt utnyttjade register är Inkomst- och förmögen-
hetsregistret IoF, Centrala företags- arbetsställeregistret CFAR
och
samt utrikeshandelsstatistikens register. Externa dataregister utnyttjas vid produktion officiell statistik såväl för att identifiera en aktuell av för undersökningen för att påföra variabler, förbättra de ram som statistiska beräkningarna och för kvalitetskontroll av statistiken. Genom decentraliseringen statistikansvaret kommer några i detta av sammanhang viktiga register att tillhöra statistikområden med
ansvariga myndigheter utanför SCB. Utöver regelmässiga sambearbetningar för löpande produktion av
officiell statistik görs också samkörningar i samband med vidareanvändning den officiella statistiken och dess underlag. Ett 100-tal av
sådana samkörningar genomförs årligen vid SCB. För att tillstånd till detta DI tillämpas ett förenklat ansökningsförfarande. Här
av kommer också aspekter kring de centrala databaserna i bilden. Genomförandekommittén framhåller i sitt betänkande s. 56 att
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
förutsättningarna för en rationell och kostnadseffektiv
statistikpro-
duktion måste säkerställas också i den föreslagna decentraliserade modellen. Det är därför särskilt viktigt alla
att statistikansvariga myndigheter vinnlägger sig att inom för
om ramen ett fullgott integritetsskydd samarbeta i syfte att uppnå rationell
en statistikpro-
duktion. Det fordras emellertid viss
författningsreglering härvidlag,
vilket närmare diskuteras i kapitel 5.
Registeransvar
Datalagens bestämmelse i belysning motiven
av
Enligt 1 §datalagen avses med registeransvarig den för verksam-
vars
het personregister förs, han förfogar
om över registret. Definitionen har funnits sedan datalagen trädde i kraft den 1 juli 1973. Innehållet
i paragrafen bygger på Offentlighets- och
sekretesslagstiftnings-
kommitténs OSK delbetänkande Data och
integritet SOU 1972:47
med förslag bl.a. till datalag. OSK, hade en som som uppdrag att bl.a. granska användningen automatisk databehandling ADB både av på den offentliga och den privata sektorn, förordade ADB-tekniken att skulle få användas för registrering personuppgifter av när det inte
fanns anledning anta att otillbörligt intrång i personlig integritet skulle
uppkomma. Frågan otillbörligt intrång borde OSK om enligt avgöras genom en avvägning av de intressen talar för upprättande som av ADB-register över personuppgifter mot de faror för i den
intrång
personliga integriteten kan uppkomma. Den förordade
som lösningen
borde enligt kommittén genomföras med införande
av tillståndstvång
för upprättande personregister med ADB. Detta
av tillståndtvång
avsågs omfatta både statliga, kommunala och enskilda register som i princip borde behandlas lika. Prövningen och
tillsynen föreslogs bli
anförtrodda självständig myndighet,
en Datainspektionen DI, vars
sammansättning skulle ge garantier för att den företrädde bred en medborgaropinion. Flertalet av de specialbestämmelser OSK som
förordade för integritetsskyddet föreslogs
bli samlade i en särskild lag, datalagen. I denna lag skulle samlas regler
om tillståndtvång och anmälningsskyldighet liksom DI och dess befogenheter.
om Lagen
föreslogs bl.a. innehålla föreskrifter skyldighet om för registerförare att kontrollera riktigheten uppgifterna och av att rätta felaktiga uppgifter samt att högst en gång året på begäran lämna underom rättelse den som är registrerad innehållet i de
om uppgifter som rör
denne. I 1 § i OSK:s förslag till datalag definierades sålunda
begreppet
registertörare med "den för vars verksamhet automatisk databehand-
Delegerat statistikansvar och ojiciell statistik sou 1994:65
ling utförs". Enligt specialmotiveringen till den aktuella bestämmelsen i föreslaget borde tillstånd enligt lagen lämnas en fysisk eller juridisk I de fall då driften överlämnats en servicebyrå eller i övrigt person. till än den för verksamhet den automatiska databehandannan vars lingen skulle utföras, borde tillståndet enligt OSK:s mening lämnas den för verksamhet den automatiska databehandlingen skulle vars utföras. Denne skulle i lagen benämnas registerförare.
Den OSK föreslagna beteckningen registerförare kom att
av kritiseras flera remissinstanser. Departmentschefen ansåg för sin av del 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsföri prop. ordningen varigenom bl.a. förslaget om en datalag lades fram m.m. för riksdagen s. 119 att han ansåg beteckningen mindre lämplig med hänsyn till att den lätt för tankarna till den som rent tekniskt handhar bearbetningen ett visst register utan att bestämma om dess innehåll. av Som beteckning på den skulle ha att ansöka om tillstånd och som som skulle bl.a. för att registret förs i enlighet med datalagens ansvara bestämmelser borde istället väljas uttrycket registeransvarig. Definitio-
uttrycket registeransvarig borde, enligt departementschefens
nen av mening utformas med uteslutande dels servicebyráer och andra som av helt osjalvständigt handhar bearbetningen av ett register, dels sådana använder sig registret utan att kunna bestämma om dess som av innehåll. Med hänsyn härtill borde med registeransvarig avses den för verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. vars Begreppet förfogande borde därvid innebörd som i de ges samma samtidigt föreslagna bestämmelserna i 2 kap 2 § tredje stycket och 9 § första stycket TF. Detta torde enligt min mening, med ledning av vad sägs i propositionen 76, innebära att förfogande över ett som register skulle föreligga i mån befogenhet och möjlighet att anses av överföra registret till läsbar form. Regeln förutsattes bli tillämpad på sådant sätt att alltid någon kunde konstateras vara registeransvarig.
Såväl fysiska juridiska personer skulle kunna vara registeransvari-
som liksom myndigheter, trots att de senare inte är att anse som ga
självständiga juridiska personer.
Somliga myndigheter har hävdat att de i lagens mening inte förfogar över vissa register de har tillgång till. Detta har gällt bl.a. statens som
generella löneuträkningssystem SLÖR-registret. Praxis utvisar att
principen kommit att tolkas så att den antingen själv eller genom som kan in i ett register och förse det med uppgifter och annan ga därigenom påverka innehållet i registret därmed också får anses förfoga över det jfr Kring m.fl. Datalagen s. 58. Det hade, enligt departementschefen prop. 1973:33, s. 119, inte så sällan förekommit att ett visst datasystem inrättats och förts för flera myndigheters eller organisationers räkning. l ett sådant fall skulle
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
varje myndighet eller organisation bli registeransvarig,
att anse som under förutsättning att myndigheten eller organisationen kunde bestämma över registerinnehållet eller någon del detta. I sådan
av en situation skulle det åligga och myndigheterna eller organisa-
var en av tionerna att ansöka tillstånd beträffande registret.
om
överklagade beslut av DI
Det finns några avgöranden på området som belyser hur registeransvaret tolkats av DI och hur regeringen därefter sett på saken efter överklagande. Några slutsatser kan dras dessa. Det är först och
av främst viktigt att hålla i minnet att det finns två led i datalagens registeransvarsbegrepp. Det första ledet gäller i vems verksamhet ett personregister förs. Det andra ledet gäller förfogar över
vem som registret.
Man kan inte heller bortse från uttalandet i propositionen att
registeransvarsbegreppet skall tolkas så att det i princip alltid skall
vara möjligt att fram någon är registeransvarig för ett
som personregister. Om stor tvekan råder vem som skall registeran-
anses svarig av två eller tre personer med nära anknytning till ett register
bör man enligt min mening först uppfyller förfogandekri-
se vem som teriet. Detta torde oftast vara enklare att konstatera i rent fysiska termer. Möjligen kan detta leda till att flera blir registeransvariga
men det torde vara mindre vanligt.
I vad avser register hos myndigheter torde lägga stor vikt vid
man vilka ärenden myndigheten handlägger enligt tillämpliga föreskrifter och den grad av gälvstdndighet med vilken arbetet utförs. Tillgänglig praxis utvisar att myndigheter i normalfallet får förfoga över de
anses personregister som förs för myndighetens verksamhet, såvitt för-
foganderätten inte har tillagts ett annat Vem inom myndig-
organ. hetssektorn som har rätt att direkt eller indirekt gå in i ett specifikt register och påverka dess innehåll bör kunna avgöras med ledning
av registrets konstruktion i förhållande till berörda myndigheters
Verksamhetsinriktning och allmänna behörighetsregler.
Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65
Registeransvar för statistikansvariga myndigheter
Förfogandet
I mitt delbetänkande behandlar jag förfogandebegreppeti avsnitt 5.4.2.
Analysen utmynnar i att det centrala förfoganderättsbegreppet i detta
sammanhang beträffande ADB-upptagningar är grundregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF; en upptagning skall förvarad hos
anses en
myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i
sådan form att den kan uppfattas.
Jag har tidigare framhållit för officiell statistik måste
att ett ansvar
bygga på vissa premisser. En väsentlig sådan är att myndigheten får
tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken. Den föreslagna utformningen av statistikansvaret visar att det är den ansvariga myndigheten som efter samråd med övriga användare inom sektorn skall fatta beslut om statistiken, dess omfattning och inriktning etc. Vidare skall den statistikansvariga myndigheten väga kostnader för statistik mot andra kostnader i verksamheten. Detta låter sig knappast göras om myndigheten behöver förhandla om tillgång till den centrala primäruppgiftsmassan på grund av att uppgifterna inte samlats
in för den ansvariga myndighetens räkning. Enligt min mening skall den statistikansvariga myndigheten därför
förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas in för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av detta system förutsätter ändringar i rad
en lagar, förordningar och myndighetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den statliga statistiken. Bland dessa kan nämnas 63 § socialtjänstlagen 1980:620 med anslutande förordning 1981:1370 om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter, 3 kap. l 10 §§ förordningen 1993:1153
- om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor samt l § skolverkets författningssamling SKOLFS 1993: l
Register för vems verksamhet
Med hänsyn till den föreslagna utformningen av statistikansvaret och mot bakgrund av vad som ovan återgivits beträffande datalagens regler
om registeransvar, är det enligt min mening givet att ett personregister
som används för att samla in och bearbeta uppgifter för officiell
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik
statistik måste räknas till verksamheten vid den statistikansvariga
myndigheten.
Skäl skulle kunna hävdas för bedömning beträffande
en annan
sådana register som har mer begränsad betydelse för den slutliga
produkten. Jag tänker då på sådana register endast används för
som en
viss begränsad del bearbetningen och i många fall har
av som en förhållandevis kort livslängd. Register detta slag kan exempelvis
av upprättas av en uppdragstagare som hjälpmedel vid enkät eller
en
annan mer begränsad undersökning. Utredningsarbetet har emellertid
utvisat att register av den åsyftade typen är sparsamt förekommande och att avgränsningen kan bli svår.
Nyss angivna principer beträffande registeransvar m.m. bör därför gälla för samtliga register inrättas och förs ñr framställning
som av officiell statistik. Principerna föreslås bli fastslagna inom ñr
ramen den registerlag som närmare behandlas i kapitel 5 med reglering
av registren i en till lagen anslutande förordning.
3.3.4¶Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen
Jag har redan framhållit att den statistikansvariga myndigheten skall förfoga över de register som behövs för att framställa officiell statistik med stöd av ADB. Detta förutsätter bl.a. att statistikansvarig
en myndighet har kontroll över registret på sådant sätt att det är den
som kan påverka dess innehåll. Modellen dock rad frågor när
reser en
någon annan än den statistiksansvariga myndigheten tar befattning med
registret eller när registret i fysisk bemärkelse befinner sig hos någon annan än den ansvariga myndigheten. Frågorna gäller förhållandet till
reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, dvs. registrering
av
handlingar och prövning av utlämnande handlingar, något jag
av fortsättningsvis benämner "TF-ansvar".
Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF bl.a. upptagning kan
som läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt
hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och
enligt 6 eller 7 §§ äratt inkommen till eller upprättad hos
anse som
myndigheten. Enligt lagrummets andra stycke anses sådan upptagning förvarad hos myndighet, upptagningen är tillgänglig för
en om
myndigheten med tekniskt hjälpmedel myndigheten själv utnyttjar
som ñr överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på
annat
sätt uppfattas. Handling i form av sådan teknisk upptagning enligt 2 kap. 6
anses, § TF, inkommen till myndighet när har gjort den tillgänglig för
annan
myndigheten på sådant sätt att den kan uppfattas på angivet sätt.
nyss
Delegerat statistikansvar och officiell statistik sou 1994:65
Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall dock inte anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten. Detta framgår av tredje stycket av nyss angivna lagrum. Att
den statistikansvariga myndigheten måste kunna koppla sig mot
upp registret är uppenbart och torde inte medföra några större problem. Det krävs alltså inte att man ständigt har linje öppen via
en en terminal och bildskärm.
Den första fråga som inställer sig när en statistikansvarig myndighet
myndighet t.ex. SCB, i uppdrag att framställa statistik ger arman blir till vilken av myndigheterna handling i form register-
en - av en uppgift anses inkommen.
-
Svaret bör stå att finna i omfattningen statistikmyndighetens
av ansvar. Som detta är utformat i Genomförandekommitténs betänkande, bör myndigheten inte kunna ge ett uppdrag till underleverantör
en som sträcker sig utöver vad som i 2 kap. 6 § tredje stycket och 10 § TF betecknas teknisk bearbetning eller teknisk lagring. Motiven bakom dessa regler var främst att statliga myndigheter utan tillräcklig datorkapacitet skulle kunna vända sig till servicebyråer inom myndighetssfären för att vissa arbeten utförda utan att handlingarna skulle anses inkomna till uppdragstagaren. Ett typiskt exempel på ett sådant förhållande var när myndigheter anlitade DAFA då myndighet för
- olika uppdrag. En underleverantör måste kunna i uppdrag att
ges också utföra åtgärder som är en förutsättning för databehandling. Därför måste i detta sammanhang i teknisk bearbetning eller teknisk lagring" innefattas vissa självständiga arbetsmoment. Som exempel härpå kan ges inmatning av listade uppgifter och bearbetning i form
av strukturering av primärdata.
Eftersom statistikens form, innehåll och kvalitet ligger under den
uppdragsgivande myndighetens ansvar måste i och för sig upp-
- dragstagarens arbetsmoment så långt rimligt och möjligt specificeras i avtalet. Detta på ett sådant sätt att utrymme inte lämnas för alltför
en fri bearbetning. Det är således uteslutet att det på detta område råder någon form av "avtalsfrihet" som i förlängningen skulle kunna medföra tveksamheter beträffande till vilken myndighet handlingar är inkomna.
Den andra frågan blir då hur den statistikansvariga myndigheten
rent praktiskt fullgör sitt "TF-ansvar".
Den grundläggande bestämmelsen om myndighets skyldighet att registrera allmänna handlingar återfinns i 15 kap. 1 § sekretesslagen.
Bestämmelsens syfte är att garantera allmänhetens rätt att få del
av allmänna handlingar. Vilka uppgifter som skall registreras framgår
av 15 kap. 2 § samma lag. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och oficiell statistik
skall kunna fungera på det sätt som är avsett i TF, har det ansetts nödvändigt att ålägga myndigheterna en skyldighet att hålla sina allmänna handlingar registrerade. I fråga om allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, är det tillräckligt att de hålls så ordnade att det utan svårighet kan konstateras om handlingarna har kommit in eller upprättats. Myndigheternas skyldighet skall sålunda fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta kan i vissa fall innebära krav pålängre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än vad som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter. Skyldigheten att registrera allmärma handlingar gäller alla myndigheter och
därmed jämställda organ. I 15 kap. l § andra stycket sekretesslagen
föreskrivs dock att regeringen, om särskilda skäl föreligger, får förordna att handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning inte behöver registreras. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse föreskrivit att SCB är undantagen från
registreringsskyldigheten beträffande statistiskt primärmaterial. Detta
framgår av 5 § sekretessförordningen. Ett ytterligare undantag gäller enligt 15 kap. 13 § sekretesslagen. Om upptagning för ADB förs in
i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för
överföring i läsbar form, är endast den myndighet som gör införingen
registreringsskyldig.
Väsentligt i detta sammanhang är emellertid att det enligt huvudregeln inte uppställs särskilt höga krav på hur registreringen ordnas. Den tidigare relaterade bestämmelsen i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen ger myndigheterna en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som befinnes lämpligt för den enskilda myndigheten. Den krävs inte någon central registrering och myndigheten åläggs inte heller att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Registreringen kan ske såväl manuellt som med hjälp av ADB. Det står myndigheterna fritt att föra speciella register, t ex. för en viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. Bestämmelsen ställer således i formellt hänseende inga krav på registreringen. Det kan många gånger vara fullt tillräckligt att erforderliga anteckningar
om handlingarna görs t.ex. på omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ett dagboksblad eller i en liknande innehållsförteckning
till akten jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl. s. 432. Reglerna i 15 kap. 2 § sekretesslagen om vad ett register skall innehålla anger bara det minimikrav som måste uppfyllas för att tillgodose möjligheterna till insyn. Det står myndigheterna fritt att vid sidan härav föra de ytterligare register som kan visa sig nödvändiga för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt.
Delegerat statistikansvar och omciell statistik
sou 1994:65
Det nyss sagda visar att de statistikansvariga myndigheterna har förhållandevis vida ramar för att organisera registreringen till
av statistikverksamheten inkommande handlingar. Värt att är
notera exempelvis att ett speciellt register kan föras vid sidan myndig-
av hetens centrala diarium. Det torde därför inte möta något större problem att utföra registrering på plats de handlingar rent
av som fysiskt insamlas av eller post anländer till exempelvis SCB för den
per
uppdragsgivande myndighetens räkning. Varken arbetsinsatsen eller
mängden av inkommande material torde innebära någon kostnadsfaktor av betydelse. Uppdraget att utföra vissa praktiska delar den
av
uppdragsgivande myndighetens registreringsskyldighet måste dock
och detta är viktigt i detalj regleras i avtalet. Enligt min mening bör
emellertid övervägas om inte flertalet de statistikansvariga
av
myndigheterna kan undantas från registreringsskyldighet beträffande statistiska primäruppgifter, med stöd 15 kap l § sekretesslagen, på
av samma sätt som gäller för SCB.
Begäran om att få ta del av allmän handling görs, enligt 2 kap. 14 § TF, hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också den myndigheten som prövar begäran, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Med den modell
som ovan beskrivits, ankommer utlämnandeprövningen på den statistikansvariga myndigheten. Det blir meningslöst att ställa en begäran
om
utlämnande till en uppdragstagande myndighet, eftersom handlingen
inte kommer att inkommen där. Handlingen blir "allmän" hos
anses den uppdragsgivande myndigheten.
Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap. 12 § TF. Härav framgår att handlingen genast eller så snart det är möjligt skall tillhandahållas på stället, inte betydande hinder
om möter. I fråga om teknisk upptagning föreligger inte skyldighet att tillhandahålla handlingen på stället sökanden utan beaktansvärd
om
olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägen myndighet.
Medan själva prövningen av utlämnandet skall ske den statistikan-
av
svariga myndigheten, är utlämnandet av handlingen praktisk
en hanteringsfråga som får lösas på bästa sätt från fall till fall.
Statistikselvetess och uppgifisskyldighet
Som redan framhållits i avsnittet 2.1.1 innebär statistiksekretessen i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter lämnas ut mellan myndigheter, även i sådana fall där det kan finnas starka skäl för ett
utlämnande. Uppgifter är hemliga enligt sekretesslagen skall
som skyddas inte bara i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och ojficiell statistik
personer utan också i förhållande till andra myndigheter. Bestämmelserna om sekretess mellan olika myndigheter gäller därför också mellan skilda verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, när dessa är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Så gäller exempelvis beträffande en myndighets särskilda verksamhet för framställning av statistik i förhållande till den övriga verksamheten.
I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få tillgång till
sekretessbelagda uppgifter från en arman myndighet, har man öppnat
möjligheter att få dessa utlänmade genom en särskild reglering om uppgiftsskyldighet. Som exempel härpå kan tas socialnämndemas
skyldighet enligt 63 § socialtjänstlagen att ur personregister länma ut
uppgifter till SCB för angelägna statistiska ändamål.
Det delegerade ansvaret för officiell statistik kommer att skapa nya situationer med krav på utlämnande. Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna anlitar servicebyråer för hela eller delar av framställningen eller kanske t.0.m. tar över produktionen av statistiken i egen regi, uppkommer ett stort behov av att kunna lämna ut uppgifter mellan myndigheterna. Dessa uppgifter kan förutsättas vara i stor utsträckning sekretesskyddade. Sålunda måste SCB få tillgång till de uppgifter som behövs för att byrån skall kunna fullgöra databasservicen. Vidare kommer byrån under överskådlig framtid såväl att vara statistikansvarig myndighet för en försvarlig mängd officiell statistik som ha en central och sammanhållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva en stor mängd uppgifter.
Inte minst genom vad som nu sagts torde stå uppenbart att det delegerade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerande samarbete mellan en rad myndigheter av mycket skiftande beskaffenhet. Visserligen finns i grunden, dels i 6 § förvaltningslagen 1986:223, dels i 15 kap. 5 § sekretesslagen, allmänna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter. Stadgandet i förvaltningslagen är dock mycket allmänt hållet och regeln i sekretesslagen är beroende av att hinder inte möter på grund av bestärnmelser om sekretess eller av hänsyn till "arbetets behöriga gång". De nyss angivna bestämmelserna innefattar inte heller någon uppgiftsplikt och bryter därför inte sekretess. Eftersom det i stora delar är sekretessbelagt material som måste utväxlas för att garantera effektiviteten i det nya decentraliserade. systemet, krävs enligt min mening såväl en i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en öppning i reglerna om statistiksekretess. Hur regleringen av uppgiftsplikten bör lösas anges i kapitel som behandlar registerlagen.
Delegerat statistikansvar och ojjiciell statistik sou 1994:65
Som räckvidden för sekretessen är angiven i 9 kap. 4 § sekretesslagen, gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt huvudregeln inte ske utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som således möjliggör utlämnande efter en skadeprövning. Enligt min mening bör undantag göras även för uppgifter som behövs för statistikändamål. Skaderekvisitet skulle
som för övriga undantag i paragrafen vara omvänt, dvs. endast det står
om klart att en uppgift kan röjas utan att den uppgiften rör eller
som någon honom närstående lider skada eller skall uppgiften få
men lämnas ut. Främst bör undantag kunna göras för uppgifter behövs
som för den officiella statistiken. Någon skada torde inte uppkomma vid utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig myndighet med avgränsad statistikhantering. Uppgifterna kommer även fortsättningsvis att omfattas av statistiksekretess. Vidare underlättas med
en sådan bestämmelse ett utlämnande äldre i vissa fall erforderli-
av men ga statistikuppgifter från Riksarkivet till en statistikansvarig myndighet.
Det kan inställa sig behov av uppgifter även for den s.k. övriga statistiken som motiverar en möjlighet till utlämnande. Eftersom användarbehovet av den övriga statistiken har visat sig svårt att överblicka, har jag valt att inte begränsa möjligheten till utlämnande enbart till framställning av officiell statistik. I de fall utlämnandet inte avser framställning av officiell statistik får naturligtvis sedvanlig
en skadeprövning utvisa om utlämnande kan ske. I de fall uppgifterna begärs av en myndighet där statistiksekretessen inte är tillämplig torde skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således inte kunna ske.
3.3.5 Arkivansvar
Arkivlagen 1990:782 trädde i kraft den 1 juli 1991 prop. 1989/90:72, bet. 1989/90:KrU 29, rskr 1989/90:307. Den de
ger grundläggande bestämmelserna arkiv och arkivvård hos såväl
om statliga som kommunala myndigheter. Arkivlagen har karaktär
av ramlag och meddelar endast allmänt hållna regler för verksamheten. Arkivförordningen fyller ut regelverket med vissa kompletterande föreskrifter och delegerat i vissa fall till Riksarkivet att i viss utsträckning generellt men i huvudsak för statliga myndigheter m.fl. meddela de ytterligare föreskrifter som kan behövliga.
anses
I lagens 3 § regleras arkivbildningen och dess syften. En myndig-
hets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens
sou 1994:65 Delegerat statistikansvar och qüiciell statistik
verksamhet och sådana handlingar som avses 2 kap. 9 § TF minnesanteckningar m.fl. och som myndigheten beslutar skall tas omhand for arkivering. Vissa handlingar blir således allmärma handlingar när de arkiveras. Det slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att de skall hållas ordnade och vårdas. De skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, men också forskningens behov. Arkiven har enligt den nya lagstiftningen särställ-
en ning bl.a. däri att de har byggts upp av allmärma handlingar från myndighetens verksamhet och sålunda speglar verksamheten. Handlingarna i ett ärende är att anse som arkivlagda och därmed tillhörande arkivet när ärendet har slutbehandlats och myndigheten enligt 6 § 4 arkivlagen har avgränsat arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar. Arkiven kan därför innehålla mycket material som är förhållandevis aktuellt.
I arkivlagens 4 6 §§ regleras myndigheternas skyldighet till
arkivvård och vad som räknas in i denna. Varje myndighet skall sålunda svara för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet med stöd av 9 § arkivlagen har övertagit detta ansvar.
Vad som ingår i varje myndighets skyldighet till arkivvård regleras i fem punkter i 6 § arkivlagen. Det handlar om att organisera arkivet på visst sätt, att upprätta en arkivbeskrivning, att skydda arkivet, att avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar skall
som vara arkivhandlingar samt att verkställa föreskriven gallring i arkivet.
Eftersom myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet, blir de statistikansvariga myndigheterna arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning av statistik. Hit räknas naturligtvis innehållet i de register som inrättas för framställning statistik.
av
Sååå.ixøgpüq
Män .iäiåêêráatisga
. §4: .
4¶Datalagstiftning
4.1¶Den nuvarande
datalagen
Den nuvarande datalagen 1973:289, omtryckt 1992:446 reglerar användningen av personregister och syftar till att skydda den enskilde
mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att
personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling
ADB. Med personregister förstås sålunda register, förteckning eller
andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Det som avgör om ett register faller under datalagens regler är således huruvida registret förs med ADB eller inte. Register förs med
som hjälp av annan teknik än ADB faller utanför datalagens tillämpningsområde.
För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed förstås den för vars verksamhet personregistret förs, denne förfogar över
om registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Vad som avses med att förfoga över ett register har jag behandlat i kapitel 3 i detta betänkande.
Ett personregister får inrättas och föras endast av den som efter anmälan har fått licens av DI. Licensen berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten krävs utöver licensen ett särskilt tillstånd
- från DI. Tillstånd krävs i regel för att inrätta och föra
ett personregister med följande innehåll:
känsliga personuppgifter
-
omdömen om den registrerade
-
uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den
registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande samt
personuppgifter som inhämtats från något annat personregister s.k.
-
samköming
En grundläggande förutsättning för att DI skall kunna ge tillstånd för att inrätta och föra personregister är att det inte finns anledning att
Datalagstifining sou 1994:65
anta att registreringen kan medföra otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet.
Finns det anledning anta att personuppgifter skall användas för ADB i utlandet, får uppgifterna lämnas ut endast efter medgivande DI.
av Sådant medgivande får lämnas endast det kan antas att utlämnandet
om av uppgifterna inte kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig integritet. Något medgivande behövs dock inte, om personuppgifter skall användas för ADB enbart i stat har anslutit sig till
en som Europarådets konvention om skydd för enskilda vid ADB beträffande
personuppgifter.
I datalagen finns allmänna bestämmelser om gallring
av personupp-
gifter.
DI har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd och utöva
tillsyn enligt datalagen.
Har förande av personregister medfört eller kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet kan DI meddela villkor eller, om rättelse inte kan åstadkommas på annat sätt, förbjuda fortsatt förande av personregister eller återkalla meddelat tillstånd.
DI:s beslut får överklagas hos regeringen genom besvär.
4.2¶Datalagsutredningen
Den svenska datalagen den första nationella lagstiftningen i sitt
var slag och blev vid sin tillkomst föremål för stor uppmärksamhet. Redan vid dess tillkomst förutsattes att lagen skulle ses över inom en snar framtid. 1976 tillsattes Datalagstiftningskommittén DALK med ett sådant uppdrag. Kommittén avslutade emellertid sitt arbete år 1984 utan att detta slutförts. Samma år tillsattes en ny kommitté, Data- och offentlighetskommittén DOK, för att utreda vissa frågor angränsande områden men också inom datalagens ram. Kommittén avslutade sitt arbete år 1988. De båda kommittéernas förslag har delvis genomförts. Bl.a. beslutade riksdagen år 1982 ändringar i
om datalagen av innebörd att det tidigare generella kravet på tillstånd
av DI för att inrätta och föra personregister ersattes med ett anmälningssystem med licenser och med bibehållet tillståndskrav endast för register där integritetsriskerna generellt ansågs påtagliga samt för sarnbearbetning av register. Lagens grundläggande struktur har dock inte varit föremål för ändringar under de 20 år som nu förflutit, vilket är en lång tid i dessa sammanhang. Lagen anses såväl
numera, innehållsmässigt som till sin tekniska utformning, vara ganska föråldrad.
soU 1994:65 Datalagstijining
I maj 1989 tillsattes den senaste datalagsutredningen. Den har haft i uppdrag att se över datalagen 1973:289 såväl från saklig som från
lagteknisk synpunkt. I en första etapp i utredningsarbetet har Datalagsutredningen övervägt vissa principiella utgångspunkter för en framtida datalag.
Utredningens överväganden och förslag i denna del redovisades i betänkandet SOU 1990:61 Skärpt tillsyn huvuddrag i en reformerad -
datalag.
I en andra etapp har utredningen behandlat vissa frågor som rör
integritetsskyddet i samband med personregistrering och automatisk
databehandling inom områdena för forskning och statistik samt ñr massmediernas och arbetslivets del. Övervägandena i denna del redovisades i april 1991 i betänkandet SOU 1991:21 Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m. I en tredje etapp, som redovisades i september 1991 i SOU 1991 262 Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddetpå ADBområdet, har utredningen behandlat vissa särskilda frågor på integritetsområdet. Det gäller framför allt begreppen personregister och registeransvarig, liksom frågor om straff och skadestånd samt fullföljd mot DI:s beslut. Samtliga tre delbetänkanden har remissbehandlats. Den avslutande etappen, som redovisades i februari 1993 i slutbetänkandet SOU 1993:10 En ny datalag, har under parla-
bedrivits
mentarisk medverkan. Datalagsutredningen har, med beaktande av de remissyttranden som avgetts, tagit fram ett förslag till en ny datalag. Enligt förslaget skall även den nya datalagen endast reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Lagen skall, liksom hittills varit fallet, gälla såväl för den privata som för den offentliga sektorn. I övrigt innebär den föreslagna lagstiftningen mycket betydande förändringar. De viktigaste delarna i förslaget kan spaltas upp enligt följande.
Personregisterbegreppet, som förorsakat åtskilliga tolkningspro-
blem, försvinner. Den föreslagna datalagen blir tillämplig på
behandling av personuppgifter. Med behandling skall förstås varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom ADB. Vissa undantag görs från huvudregeln, bl.a. tas ordbehandling och behandling som
sker uteslutande för personligt bruk undan från lagens tillämpningsområde. Det skall bli lättare att avgöra vem som är registeransvarig, -
persondataansvarig enligt utredningens terminologi, i system som
används av flera. Endast den är persondataansvarig som bestämmer
ändamålet med behandlingen, vilka personuppgifter som skall
behandlas och hur de skall behandlas. Systemet med licens och tillstånd avskaffas. -
Datalagstijining
sou 1994:65
De resurser som frigörs genom att systemet med licens och tillstånd avskaffas skall användas för intensifierad tillsyn, särskilt
en inspektioner ute på fältet.
Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet som varit svårtolkat avskaffas. I stället införs regler för de olika
momenten i informationsbehandlingen. I den föreslagna datalagen
flmis sålunda bestämmelser bl.a. den nödvändiga anknytningen
om
till ett ändamål, förutsättningarna för behandling av personuppgifter,
vilka personuppgifter får behandlas, formen för samtycke från
som den enskilde, säkerhet och gallring.
Regleringen i den nya datalagen bli kompletterad med
- avses bestämmelser utfärdade DI och gällande för olika branscher eller
av sektorer.
Ett system med anmälningsskyldighet för vissa persondataansvariga
införs. En anmälan skall göras till DI när vissa känsliga uppgifter behandlas med ADB. Anmälningarna skall ligga till grund för DI:s
tillsyn. Anmälningsförfarandet blir betydligt enklare och riktar sig mot betydligt färre persondataansvariga än det nuvarande tillståndssystemet.
Liksom i dag skall personuppgifter få hanteras med ADB bara för bestämda ändamål. Ändamålet skall dock
anges med större precision
än enligt nuvarande datalag. Möjligheterna begränsas att använda
personuppgifter som samlats för ett ändamål för andra ändamål.
När den enskildes samtycke behövs för viss ADB-behandling - en skall det vara ett uttryckligt samtycke. Passivitet eller s.k. konkludent handlande kommer inte tillräckligt.
att vara
Känsliga uppgifter skall ADB-behandlas bara när samtycke - om,
inte föreligger, det finns särskilt stöd i författning för behandlingen.
I några paragrafer ges särskilt författningsstöd i fråga be- - om
handling av känsliga uppgifter på forskningsområdet och hos
arbetsgivare.
Särskilda regler införs klargör hur de intressen följer - som som av
TF och yttrandefrihetsgrundlagen skall avvägas mot integritetsintres-
sena.
Vid gallring av personuppgifter utgör allmän handling hos
- som
myndigheter kan integritetsintressena komma i konflikt med intresset
att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forsk-
ningen. En särskild bestämmelse i utredningens förslag till datalag
anger hur den avvägningen skall ske.
Förslaget till ny datalag innebär vissa avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv. Datalagen skall, enligt förslaget, redan
som nämnts och i motsats till vad som gäller enligt direktivförslaget, även
sou 1994:65 Datalagstiftning
i fortsättningen bara reglera sådan informationshantering som sker
med hjälp av ADB. Enligt Datalagsutredningens uppfattning är varken omfattningen av eller innehållet i den manuella registreringen av någon betydenhet och innebär inte heller några mer påtagliga
integritetsrisker. Vidare berör en del föreskrifter i direktivförslaget
den svenska offentlighetsprincipen. De bestämmelser i förslaget till EG-direktiv som reglerar utlämnande av personuppgifter tillåter enligt utredningen inte något utlänmande enligt offentlighetsprincipen. Ett utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan inte heller anses förenlig med det sätt på vilket ändamålet för viss
en hantering med ADB skall anges enligt förslaget till direktiv. Förslaget till EG-direktiv påverkar vidare principen i TF sökande som
att en begär att få ut en handling har rätt att vara anonym. Slutligen
innehåller inte direktivförslaget något undantag från huvudregeln
om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgifter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I de hänseenden som nu har nämnts innebär
utredningens lagförslag avvikelser från det föreslagna EG-direktivet i syfte att lämna offentlighetsprincipen orörd.
Avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv förekommer också när det gäller information till den enskilde och underrättelser till
dataskyddsmyndigheten.
I direktivförslaget är kraven på information till den enskilde långtgående. Den enskilde har sålunda rätt att på begäran bli informerad om förekomsten av en viss hantering med ADB och om olika uppgifter som hänför sig till behandlingen. När en persondataansvarig lämnar ut personuppgifter skall vidare den enskilde vars personuppgifter det är fråga om i princip underrättas om utlämnandet. Tanken bakom dessa bestämmelser i direktivförslaget är att den enskilde skall bli medveten om att personuppgifter som rör honom hanteras med ADB för att kunna göra sina rättigheter enligt data-
skyddslagstiftningen gällande.
4.2. l Remissutfallet
En rad myndigheter och organisationer har yttrat sig över datalagsut-
redningens slutbetänkande. Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och ersätts med ett renodlat tillsynssystem har mötts av en överväldigande positiv remissopinion. Flertalet remissinstanser riktar dock kritik mot olika delar av förslaget och anser att det måste övervägas ytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget är svårtillgängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligt preciserat. Många instanser har ifrågasatt att
Datalagstijtning
sou 1994:65
utredningen så nära följt förslaget till EG-direktiv. Bl.a. Justitiekanslern, DI, SCB, Statskontoret, Svenska
Arbetsgivareföreningen, Industriförbundet och Färsäkringvörbundet att införandet
anser av en
ny datalag i Sverige bör awakta direktivens slutliga utformning. De
hävdar att Sverige, när inom EU tagit ställning på
man integritets-
skyddsområdet, ändock kommer att tvingas genomföra större en
revision av lagstiftningen dataskydd. Samtidigt framhålls behovet
om av ändringar i den nuvarande lagen.
Beredningsläget
I prop. 1993/94: l 16 Normgivningsfrågor på
dataskyddsområdet m.m. tar regeringen upp en grundlagsfråga behandlas i förslaget till
som en ny datalag. Sålunda föreslår regeringen att det område inom vilket
riksdagen enligt 8 kap. 7 § RF i lag kan bemyndiga regeringen
att utfärda föreskrifter utvidgas. Förslaget innebär efter
att regeringen bemyndigande i lag skall till DI kunna delegera normgivningskompetens avseende skyddet för den personliga integriteten vid
hantering av personuppgifter med stöd ADB. av Regeringen har i propositionen vidare uttalat sig för att en ny datalag bör anstå till dess att ett slutligt ställningstagande EG av föreligger till det förslag till direktiv dataskydd EG-kommissionen om presenterat. Osäkerheten är fortfarande mycket hur direktiven stor om slutligen kan komma att utformas. Regeringen framhåller 8 det att hos medlemsländerna finns olika uppfattningar behovet om av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också vilken
om omfattning
och utformning ett direktiv skall Detta har lett till
ges. att tidsplanen
för antagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt är känt förväntas nu inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän tidigast under andra halvåret 1994. Regeringen att Datalagsutredningens anser förslag inte utan betydande justeringar kan läggas till grund för lagstiftning. Härtill kommer, vilket flera remissinstanser uppmärksam-
mat, kostnadskonsekvenserna för ett genomförande förslaget. av Regeringen anser därför att en ny datalag bör anstå till dess slutligt ett
ställningstagande av EG är för handen.
För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultat som skall uppnås medlemsländerna skall men själva för egen del bestämma form och medel för detta.
om Regering-
en framhåller i detta sammanhang att ett deltagande i Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet EES sannolikt medför skyldighet för Sverige att ha en motsvarande reglering.
Datalagsti/tning sou 1994:65
Däremot regeringen att det är angeläget att vidta en del menar ändringar i det nuvarande systemet och har nyligen lämnat en proposition ändringar i datalagen prop. 1993/94:217 till om riksdagen. Regeringen föreslår sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering personuppgifter med ADB för olika branscher och av sektorer. Detta i syfte att sträva mot situation där en tillståndshanteen
ring av personregister övergår i ett tillsynsförfarande. Vidare föreslås i propositionen att den normgivningskompetens som
skall kunna delegeras till DI begränsas till att avse personregister som ofta förekommer inom viss verksamhet och för ett visst ändamål. en Vad närmast åsyftas är föreskrifter skall gälla för personsom som register förs för ett visst ändamål inom olika branscher och som sektorer. Som exempel på personregister som kan komma ifråga
nämns sjukhusens patientregister, forskningsregister, direktreklam-
register samt register inom försäkringsbranschen och bankväsendet. DI:s normgivningsrätt bör enligt regeringens mening inte omfatta rätt utfärda generella föreskrifter gallring av allmänna handen att om lingar. Regeringen inte att det finns skäl att nu avvika från den anser reglering gallringen allmänna handlingar som fastslagits i av av arkivlagen. Principen att undantag från huvudregeln i 10 § om arkivlagenlskall göras i lag eller förordning bör inte ändras. DI:s normgivningsmakt bör därför inte innefatta en rätt att utfärda generella gallringsföreskrifter avseende allmänna handlingar. Möjligheten för DI att utfärda föreskrifter för vissa verksamheter bör, enligt propositionen, kombineras med en bestämmelse som från tillståndsplikt undantar de personregister som inrättas och förs i enlighet med föreskrifterna. DI kommer också att kunna ersätta eller ändra tidigare meddelade generella föreskrifter med nya föreskrifter. Regeringen poängterar att möjligheten till en detaljerad norm-
givningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att
påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda register-
författningar för integritetskänsliga personregister och hänvisar
härvidlag till uttalandena i prop. 1990/91 :60 om offentlighet, integritet och ADB. I den sistnämnda propositionen uttalas 58 att en målsättning bör att register med ett stort antal registrerade och ett vara särskilt känsligt innehåll skall regleras ilag. Normgivningskompetens för DI skall således inte ersättning för dessa registerförfattses som en ningar utan som ett komplement till dem. För att minska DI:s arbetsbörda är avsikten att den nuvarande skyldigheten för regeringen och riksdagen att inhämta yttrande från inspektionen enligt 2 a § datalagen avskaffas. DI:s befogenheter att meddela föreskrifter för ett enskilt register och förbud fortsatt förande personregister enligt 18 § datalagen mot av
Datalagstifining
sou 1994:65
föreslås kompletteras med möjlighet att förena sådan föreskrift
en en eller ett sådant förbud med ett vitesföreläggande.
Slutligen föreslår regeringen att DI:s beslut skall överklagas till
allmän förvaltningsdomstol och inte i dag till En som regeringen.
sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete sedan flera år
som
pågår inom regeringskansliet i syfte att minska regeringens befattning med förvaltningsärenden.
5 för
Registerlag statistikregister
5.1¶Allmänt registerlagar
om
Utredningsuppdraget
I mitt uppdrag ingår att analysera ett antal problemställningar. De har
aktualiserats på olika sätt, främst genom riksdagens tidigare beskrivna principbeslut om nya decentraliserade styrformer för den statliga statistiken. Frågorna har dock klara gemensamma beröringspunkter. För att kunna komplettera den reglering och de principer avseende finansiering och samordning som i dag gäller för den statliga statistik-
framställningen, har de olika problemställningarna ansetts böra lösas
i ett sammanhang. Härigenom skall den statliga statistiken ges klart samlade och väl genomtänkta villkor.
En central del av utredningsarbetet avser registerfrågor. Regleringen av flera känsliga register hos SCB har med åren blivit mycket svåröverskådlig och DI har framhållit behovet av en författningsreglering av registren. Antalet personregister med mycket integri-
tetskänsliga uppgifter har under senare år ökat starkt. Uppgifterna har
samlats in för ett visst ändamål knutet till t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av känsliga uppgifter upplevs av många som oroande. Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening och vissa av dessa register innehåller känslig information för särskilda statistiska ändamål. I mitt uppdrag ingår därför att pröva möjligheten till en reglering av SCB:s samlade registerbestånd.
Härtill kommer en rad frågor kring bevarande och gallring av uppgifter i registren som behandlas i kapitel
Personregistrering för statistiska ändamål
Som framgår av mitt delbetänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3, krävs för framställningen av dagens statliga statistik en omfattande personregistrering och en kvalificerad uppgiftsbearbetning som förutsätter ADB-stöd. De personuppgifter som används har en mångskiftande härkomst, även om den övervägande delen av dem
Registerlag för statistikregister
sou 1994:65
kommer från myndigheternas administrativa register. Många
av uppgifterna oftast ursprungligen lämnade för helt ändamål är
- annat
känsliga för den enskilde och ett personregister med sådana uppgifter
kan uppfattas obehagligt och kränkande.
som
Personregistreringen på detta område är i stort sett alltid sådan
av karaktär att det krävs tillstånd för att inrätta och föra registren enligt datalagen. Detta beror på att registren skall innehålla uppgifter
om personer som saknar naturlig anknytning till den registeransvarige 2 § 3 p.
Någon enhetlig systematik över dessa tillstånd och de föreskrifter som meddelats i samband med tillstånden finns inte, även det har
om införts ett förenklat ansökningsförfarande. Det är därför svårt
att erhålla en klar överblick över registren och att bilda sig uppfattning
en om vad som gäller för dem. Detta kan, med tanke på registrens många gånger känsliga innehåll, i längden inte accepteras från integritets-
synpunkt. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en registerlagstiftning kan ersätta dessa tillstånd.
som
Flera starka skäl talar för en sådan lösning. Som ett led i den förestående men begränsade revisionen datalagstiftningen föreslås
av nu en rätt för DI att utfärda bransch- eller sektorföreskrifter. Detta i
syfte att sträva mot en situation där tillståndshanteringen
av person-
register övergår i ett tillsynsförfarande. Denna normgivningskompe-
tens för DI skall dock, vilket framgår kapitel
av ses som ett komplement till och skall således inte ersätta författningsregleringen av vissa register. Det finns här också skäl att peka på några uttalanden
vid riksdagsbehandlingen i 1991 1990/91:60
mars av prop. om offentlighet, integritet och ADB. Konstitutionsutskottet framhöll då
bet. l991/92:KU:11, s. 11 att det allmänt sett stor betydelse
var av att en författningsreglering kom till stånd i syfte att stärka skyddet för
de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering
av
känsliga uppgifter i myndighetsregister. Enligt utskottet borde bl.a. register hos Socialstyrelsen, landstingen och Riksförsäkringsverket regleras i särskilda registerlagar. En författningsreglering känsliga
av register ligger också väl i linje med utvecklingen på datarättsområdet
i Europa.
Mot bakgrund härav har den lösning jag tidigare förespråkat
- en generell lag med vissa grunder för förande statistikregister, vilka
av fortfarande skulle kräva tillstånd måst överges. Genomförandet
- av det delegerade statistikansvaret där särskilt utvalda myndigheter
ges ansvar för stora delar den statliga statistiken, vilket på sikt kan
av innebära även framställning densamma, förstärker ytterligare
av behovet av en reglering av registren. Jag vill återigen framhålla
att integritetsfrågor kring känsliga register inte bör bedömas och avgöras
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
av enskilda tjänstemän utan av statsmakterna genom riksdag och
regering. En reglering av de känsliga statistikregistren ligger därför ur alla
nu berörda synvinklar rätt i tiden.
Registerlagar
Som påtalas i delbetänkandet, har under senare år visats klar
en
benägenhet att komplettera eller ersätta integritetsskyddet i datalagen
med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister. Lagstift-
ningsprocessen har särskild garanti för integritetsskyddet
ansetts ge en vad beträffar register med särskilt känsliga uppgifter. Sedan än ett
mer decennium har datalagen därför på olika områden kompletterats med
särskilda registerlagar och förordningar för vissa register. Således gäller för skattemyndigheternas centrala och regionala skatteregister sedan 1980 skatteregisterlagen 1980:343, kompletterad med skatteregisterförordningen 1980:556. För skattemyndigheternas folkbokföringsregister finns lagen 1990:1536 om folkbokföringsregister och förordningen 1991:750 om folkbokföringsregister. Det finns härutöver ett 25-tal ytterligare registerförfattningar.
Som jag redan berört har utredningen om socialförsäkringsregisterlag i sitt slutbetänkande Socialförsäkringsregister SOU 1993:11 föreslagit att all registrering på ADB-medium som behövs för handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner m.m. skall regleras
i en lag om socialförsäkringsregister. Lagförslaget syftar bl.a. att till
att ange de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för
personregistrering.
Pågående utredningar m.fl.
Författningsreglering av ADB-register hos myndigheter är för
närvarande föremål för flera olika utredningar.
Kommittén S 1991:07 för översyn av socialtjänstlagen
m.m.
Socialtjänstkommittén har fått tilläggsdirektiv att utreda och lägga
fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör enligt tilläggsdirektiven dir. 1993:72 vara att identifiera och analysera vilket behov som finns av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde. Kommittén förutsätts mot bakgrund av sin behovsinventering lämna förslag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett
om
Registerlag för statistikregister sou 1994:55
verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ. En närmare analys förutsätts ske
av vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter.
Hälsodatakommittén S 1993:12 har i uppdrag att över
se en
författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens
område. Enligt direktiven dir. 1993:111 skall utgångspunkten för kommitténs arbete vara att identifiera vilka behov finns på central
som statlig nivå av personregister för forskning och statistik inom hälsooch sjukvården. Kommittén skall undersöka och analysera på vad sätt centrala personregister i hälso- och sjukvården kan innebära risker ñr kränkning av individers personliga integritet. Kommittén förutsätts vidare lämna förslag till vilka slag av register bör regleras och
som
analysera vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter.
Vidare har regeringen i prop. 1993/94:235 lagt fram förslag till
en
lag om arbetsförmedlingsregister. Förslaget går ut på att hanteringen
av vissa av Arbetsmarknadsverkets personregister skall lagregleras. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Registerlagstijiningsteløtik
Registerlagstiftningen reglerar allmänt sett i olika omfattning bl.a.
följande; jfr Kring och Wahlqvist, Datalagen med kommentarer, Stockholm 1989, s. 26
registreringsteknik
-
registerändamål -
registeransvar registerförare -
vilka personer som skall eller får ingå i registret -
inhämtande av uppgifter -
vilka uppgifter som får göras tillgängliga
-
utlämnande av uppgifter -
underrättelse till berörda personer -
bevarande och gallring av uppgifter
-
överlåtelse / upplåtelse av register samt
-
rapportering av felaktigheter
-
Omfattningen av specialregleringen av olika register varierar
av naturliga skäl stort med hänsyn till de skiftande ändamål för vilka registren inrättats. Jag har personligen alltid ,varit tveksam till särskilda registerlagar vid sidan av datalagen. Det är inte heller alltid
som specialreglerna beträffande personregistreringen har tillkommit
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
enbart för att tillgodose integritetsskyddsintresset. Tvärtom har de i vissa fall införts då DI ansetts sakna förmåga att hantera integritetsskyddsfrågorna i enlighet med datalagen eller då andra myndigheters administrativa krav gått längre än vad datalagen kunnat medge. I vissa fall bör författningen därför ett led i administrativ
ses mer som en
reglering från statsmakternas sida viss myndighets arbetsupp-
av en gifter och utbyte av information med andra myndigheter.
Datalagen gäller även för statsmaktsregister. En myndighet måste således ha licens för att föra ett sådant personregister och DI har
tillsyn över registren. Härtill kommer övriga skyldigheter för registeransvarig som anges i datalagen.
5.2 Utredningens delbetänkande
I mitt delbetänkande har presenterats några riktlinjer kring
en registerlag för statistikregister av det slag som tidigare diskuterats under utredningsarbetet. Personligen skulle jag föredra att den reglering av register för den officiella statistiken som nu erfordras
infogades i datalagen. Den väntade reformeringen datalagen har,
av som framgår av kapitel nu skjutits upp i avvaktan på direktiven från
EG på integritetsskyddsområdet. Men hänsyn härtill och mot bakgrund
av vad som i övrigt har anförts, är det uteslutet att genomföra regleringen på annat sätt än i form av en särskild registerlag. Den dag direktiven träder i kraft kommer de, som tidigare antytts och alldeles oavsett svenskt medlemskap i EU, att få effekt på informationsbehandlingen i Sverige. I det skedet torde finnas anledning att pröva i vad mån behovet av existerande registerlagar bortfaller. I vart fall bör innehållet i en registerlag för den officiella statistiken infogas i
en ny
datalag.
De grundläggande reglerna för statistikregister
bör således sammanställas i en särskild författning. Dock presenterades inte något författningsförslag i mitt delbetänkande och skälen härför flera.
var Framför allt hade de delar av utredningsuppdraget berör
som bevarande och gallring inte hunnit beredas i någon större utsträckning. En väsentlig del av författningsförslaget hade därför ändock måst anstå till slutbetänkandet.
Registerlag för statistikregister sou 194:65
5.2. 1 Remissutfallet
Ett flertal av remissinstanserna har berört förslaget om reglering genom en registerlag, varav den helt övervägande majoriteten ställer
sig positiv.
Justitiekanslern, DI, Kommerskollegium, Överstyrelsen för civil beredskap, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, och Företagens
uppgifislämnardelegation tillstyrker de föreslagna principerna kring en statistikregisterlag.
Riksförsäkringsverket ställer sig viss mån mer tveksamt men menar att möjligheterna att reglera förutsättningarna för inhämtande av uppgifter till statistikregister och av uppgiftsflödet mellan myndigheter skulle kunna tala för en sådan lag.
SCB menar att en statistikregisterlag som endast omfattar SCB:s registerbestånd är att föredra framför en generell reglering av det slag jag förespråkade. Byrån pekar på att en fördel med en lag av förstnämnda slaget är att tillstånd enligt datalagen inte behövs, vilket inte minst lättar arbetsbördan i denna del för DI.
Genomförandekommittén framhåller vikten av att man inte onödigtvis begränsar möjligheterna att använda grundmaterial för statistiska ändamål men ställer sig inte awisande till principen. Kommittén framhåller dock att ett införande av en generell statistikregisterlag utan att hänsyn tas till bl.a. SCB:s förvaltningsuppgifter skulle kunna rasera förutsättningarna för reformeringen av ansvaret för officiell statistik.
Arbetarskyddsstyrelsen anser att en registerlag av mer övergripande
karaktär behövs för att erhålla enhetliga regler för statistikfram-
ställning hos olika "beställarmyndigheter". Styrelsen anser däremot
att en statistikregisterlag av generell karaktär inte går att tillämpa på register, som har flera olika ändamål. Frågor som registeransvar,
arkivfrågor, gallring och uppgiftsflöde mellan olika myndigheter måste
regleras för varje register.
5.3¶EG:s direktiv
EG-kommissionens direktiv angående personlig integritet dataområdet koncentreras till behandling av personuppgifter processing of personal data men täcker även manuellt förda register. Under begreppet behandling av personuppgifter faller alla elementära åtgärder såsom insamling, inmatning, lagring, bearbetning, överföring, utlämnande och radering av personuppgifter art. 2. Begreppet
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
personregister personal data file som användes i tidigare direktivut-
kast tillämpas numera endast på manuella register.
All behandling av personuppgifter skall utföras i enlighet med de materiella bestämmelserna i 2 kap. art. 5 21.
-
Begreppet personuppgift har givits en så vid definition som möjligt.
Uppgifter som redovisas i form av statistik anses inte vara personuppgifter, eftersom ingen enskild person rimligen kan identifieras i statistik. En följd av detta är att så länge uppgifter har identifikationsvärde räknas de som personuppgifter, t.ex. i statistik- eller forskningsregister som ännu inte avidentifierats.
Beträffande gallring av personuppgifter gäller enligt art. 6 e att de
skall bevaras i en form som inte gör det möjligt att identifiera den registrerade under längre tid än som är nödvändigt för de ändamål för
vilka uppgifterna lagrats. Undantag gäller för personuppgifter som på
ett säkert sätt lagras for historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Undantaget tillkom vid revidering av förslaget till direktiv
för att bl.a. tillgodose arkivlagstiftningens krav. Något annat undantag
än det i art. 6 e ges inte. Register som inte faller under undantaget skall således gallras enligt huvudregeln, vilket t.ex. måste gälla
myndighetsregister.
5.4¶Överväganden och slutsatser
En registerlag kommer att få en central funktion i det nya systemet med decentraliserat ansvar för en stor del av den statliga statistiken. Hur än detaljerna i statistikansvaret slutligt blir utformade, kommer inflytandet över statistiken att successivt flyttas över på de ansvariga myndigheterna och användarintressena. Detta får, som jag sökt belysa i avsnitt 3.3.1, skiftande konsekvenser för myndigheterna. Somliga myndigheter kan på sikt förväntas vilja ta en större del av statistikproduktionen i egen regi medan andra sannolikt söker lägga ut produktionen som ett uppdrag vid SCB eller hos en servicebyrå. Just av detta skäl är det viktigt att de register som skall användas för framställningen av statistik blir föremål för en klar reglering, främst i fråga om ändamål, innehåll och registeransvar. Detta bör, som jag senare kommer in på, inte förorsaka något större problem.
Jag har inledningsvis i avsnitt 3.3.3 redogjort för hur jag ser på registeransvaret för de statistikregister som kommer att användas för
framställning av den officiella statistiken. Jag hävdar ånyo att de register som behövs för framställningen av officiell statistik skall ligga under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att
4- 14-0675
Registerlag för statistikregister
sou 1994:65
myndigheten förfogar över registret i TF :s mening. Det är med andra ord den myndigheten skall kunna påverka innehållet i registret.
som
5.4.1¶Registerlagens utformning
Lagen bör utformas med tidigare omnämnda och befintliga registerlagar som förebild. Sålunda bör författningsreglering ske centrala
av frågor som registerändamål, registeransvar, insamling uppgifter och
av registerinnehåll. Härtill kommer några för verksamheten kring den officiella statistiken specifika förhållanden, såsom det tidigare angivna
behovet av en uppgiftsplikt. Utformningen av en registerförfattning påverkas de materiella
av bestämmelserna på det område registerförfattningen skall
som reglera. Som tidigare angivits är den statliga statistikproduktionen till
stora delar oreglerad och faller tillbaka på beslut och föreskrifter från DI. Styrningen och kontrollen av den officiella statistiken kommer att ligga
hos de statistikansvariga myndigheterna och kan förväntas undergå ständiga förändringar. En fullständig reglering i lagform registeran-
av vändningen på detta område skulle bli alltför detaljerad och därtill närmast oöverskådlig. Lagstiftningen skulle behöva undergå ständiga förändringar. Ett sådant system skulle bli så tungrott att det skulle falla på sin egen omöjlighet.
Syftet med registerlagstiftning är, som redan framhållits, att värna om de registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås även om de närmare detaljerna kring registerföringen
inte regleras i lagform. Lagen kan de från integritetssynpunkt
ange
viktiga gränserna för personregistreringen i form de
av gemensamma
riktlinjerna för innehållet i statistikregistren, vilket är framställning
av officiell statistik. Regeringen bör sedan i förordning närmare bestämma ändamål och innehåll samt inhämtande uppgifter för varje
av register och har då att hålla sig inom de gränser för ändamålsbestämningen som lagen om den officiella statistiken Med
anger. en sådan ordning har regeringen möjlighet att inrätta olika register och för varje register begränsa ändamålet till det lagen tillåter. Jag
som lägger som bilaga till detta betänkande fram ett principutkast till
en
sådan förordning för att åskådliggöra hur regleringen på förordnings-
nivå kan utformas. Förslaget skall inte uppfattas fullständig
som en lösning av alla de frågor kan uppkomma.
som
Lagen bör också reglera vad ett personregister för officiell statistik får innehålla. Detta förorsakar inte några större komplikationer eftersom ramarna för den officiella statistiken finns angivna i särskild lagstiftning, lagen 1992:889 om den officiella statistiken. Några
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
möjligheter för regeringen att meddela sådana föreskrifter om innehållet som går utöver de i lagen angivna finns då inte.
En reglering av registerföringen på den officiella statistikens område
efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintres-
sena samtidigt som den medger erforderlig flexibilitet i förhållande till
den styrning som skall åligga de statistikansvariga myndigheterna.
Grundlagsfrågor
En väsentlig fråga är hur en författningskonstruktion av ovan angiven
art ställer sig i förhållande till grundlag.
Bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. regerings-
formen RF. Enligt 13 § första stycket 2 får regeringen genom förordning besluta föreskrifter som enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar kallas regeringens restkompetens. Privaträtten hänförs enligt 2 § i sin helhet till lagområdet. Detta innebär att restkompetensen bara kan omfatta offentligrättslig normgivning. I detta sammanhang är bestämmelsen i 3 § om betungande offentligrättslig föreskrift av intresse. Där sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Detta innebär att man till restkompetensen bl.a. kan hänföra sådana offentligrättsliga föreskrifter, som inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan är av intern natur. Sådana föreskrifter kan gälla de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer, dvs. interna förvaltningsföreskrifter. Föreskrifter av detta slag ges vanligen i instruktioner för de olika
myndigheterna. Regler för förfarandet hos myndigheter, dvs. regler
som gäller handläggningen av mål och ärenden, faller i allmänhet utanför 3 Visserligen kan de beröra en enskilds förhållande till en myndighet men de lägger i allmänhet inga förpliktelser på den
enskilde. Förfaranderegler tillhör därmed regeringens restkompetens,
om inte annat följer av någon bestämmelse i grundlag.
I fråga om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna finns inte någon sådan grundlagsbestämmelse. Av förarbetena till RF framgår också att bestämmelser om förvaltningsförfarandet är avsedda att tillhöra regeringens kompetensområde prop. 1973:90 s. 210. Skulle emellertid riksdagen utnyttja sin möjlighet att i en sådan fråga gå in
på regeringens kompetensområde, kommer till följd av principen om
den formella lagkraften denna fråga vara undandragen regeringens kompetens så länge lagregleringen består se 8 kap. 14 § och 17 § RF.
Registerlag för statistikregister
sou 1994:65
En registerförfattning på det statliga förvaltningsområdet innehåller
i allmänhet interna förvaltningsföreskrifter och förfaranderegler.
Sådana bestämmelser hör således till regeringens restkompetens i den mån de inte rör riksdagen eller dess myndigheter. Syftet med registerförfattningen är emellertid ofta att den skall tillgodose integritetsskyddsintresset. Det bör därför närmare granskas vad grundlagen säger om regler med detta syfte och det är möjligt
om att även hänföra dem till regeringens restkompetens.
I RF:s fri- och rättighetskapitel finns, tidigare angivits,
som en bestämmelse som innebär att varje medborgare i den utsträckning
som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp ADB
av 2 kap. 3 § andra stycket. Enligt 20 § första stycket
2 i samma kapitel likställs utlärmingar med svenska medborgare i fråga detta
om skydd. Vad frågan gäller är om dessa grundlagsbestämmelser innebär
att integritetsskyddet vid dataregistrering alltid måste regleras i lag och
om regeringen därmed endast har möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter till lagen. I så fall kan detta ämne aldrig falla under regeringens restkompetens. Restkompetensen innebär tidigare
som nämnts att regeringen genom förordning får besluta föreskrifter
som
enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Det kan emellertid konstateras att något sådant lagkrav inte ställs i grundlagsregeln
upp om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering. Regeln slår fast att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Att grundlagsregeln inte innebär något lagkrav för registerförfattningar framgår också motiven till regeln
av prop. 1987/88:57. Till grund för propositionen låg ett förslag
som Data- och offentlighetskommittén hade lagt fram i delbetänkandet
Integritetsskyddet i informationssamhället Grundlagsfrågor Ds Ju
1987:8. Enligt kommittén skulle utredningens förslag till grundlagsregel hindra att regeringen meddelar föreskrifter dataregistrering
om med stöd av 2 kap. 13 § första stycket 2 RF, dvs. med stöd
av restkompetensen specialmotiveringen 66. Vid remissbehandlingen
s. av förslaget anmärkte också ett remissinstanser att regeln möjligen
par kunde tolkas så att regeringens förordningsmakt på området inskränks till verkställighetsföreskrifter. Man pekade på att detta kunde få konsekvenser för de s.k. statsmaktsregistren, något kommittén
som emellertid inte hade gått på.
Det framgår av propositionen att grundlagsregleringen inte
var avsedd att denna innebörd. I propositionen anförs nämligen
att regeln inte fick leda till några större problem vid tillämpningen eller till några avgörande förändringar i dåvarande rättsläge. En lösning som enligt propositionen borde avvisas att i fri- och rättighetska-
var
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
pitlet skriva ett krav på att bestämmelser skydd för personlig
om integritet vid dataregistrering i princip skall meddelas i lag. Ett sådant krav angavs få till följd att det inte skulle möjligt att i
vara samma utsträckning som tidigare i t.ex. regeringsförfattning föreskrifter
en ge om integritetsskydd. Lagkravet skulle enligt propositionen därför
motverka sitt syfte och i praktiken försvaga dataskyddsmöjligheterna.
En annan lösning som inte heller ansågs möjlig att direkt i
vara var grundlagen ange ett visst mått av integritetsskydd som inte får underskridas. Regeringens slutsats blev ett förslag i huvudsak
som överensstämde med kommitténs. I propositionen underströks att
lagregeln inte borde hindra att regeringen, andra myndigheter och kommuner meddelar dataskyddsbestämmelser. För att klargöra detta
jämkades den av kommittén föreslagna lydelsen något.
Frågan om nya registerlagar togs upp i prop. 1990/91:60
om offentlighet, integritet och ADB. Där sägs att föreskrifter till skydd för den personliga integriteten återfinns i många författningar olika
av konstitutionell valör. I propositionen anförs några exempel på
registerlagar och registerförordningar. Som ett nytt exempel på
en
registerförordning kan ges förordningen 1992:1027 register för
om
strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot m.m. Förordningen
har ingen anknytning till någon registerlag och innehåller bestämmelser om registerändamål, registeransvar, terminalåtkomst, registerinnehåll, sambearbetning, sökbegrepp, utlämnande och gallring.
Mot bakgrund av det anförda finner jag att den författningsteknik
nu
jag förordar är förenlig med grundlagen.
5.4.2¶Lagens tillämpningsområde
Jag har tidigare varit inne på tanken att söka reglera samtliga de register som används för framställning statlig statistik fått
av men avskriva detta. Det har visat sig vara ett omfattande arbete bara att sammanställa de register används för detta ändamål. Även
som om en
sådan inventering skulle vara tekniskt möjlig, skulle författnings-
en reglering av allt att döma bli så till den grad oöverskådlig att den skulle motverka sitt syfte. Frågan är också vilken nytta sådan
en reglering skulle få, eftersom stora delar av den s.k. övriga statistiken inte sammanställs av uppgifter som kan betecknas integri-
som
tetskänsliga. Bl.a. avgränsningsfrågor skulle bli mycket svåra.
Utredningsarbetet har istället visat att den helt övervägande delen av de register som innehåller integritetskänslig information är de
som används för att framställa officiell statistik. De finns i dag nästan uteslutande hos SCB. Dessa register är således den avgränsning
av
Registerlag för statistikregister sou 1994:65
registerlagens omfattning som jag funnit lämplig. Detta inte minst mot bakgrund av den ändrade ansvarsfördelningen för officiell statistik och de rättsliga konsekvenser denna får, vilket medför att jag från integritetsskyddsynpunkt inte kan acceptera en avgränsning av regleringen till de register som är och förblir helt knutna till SCB. Med denna avgränsning blir det också fråga om en registermängd som är möjlig att hantera på ett överskådligt sätt inom ramen för
en
författning.
5.4.3 Statistiksekretessen
En förutsättning för att genomföra en förändrad ansvarsordning för den statliga statistiken har varit att skyddet för primäruppgifterna skall bli oförändrat eller högre i jämförelse med det skydd SCB hittills
som upprätthållit. Jag har redan tidigare pekat på det goda skydd som statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen erbjuder. Det är viktigt att de uppgifter som kommer att användas för att framställa officiell statistik i den nya ansvarsmodellen i framtiden också omfattas detta
av skydd. Ett krav härför är dock att myndigheten har statistikverk-
en samhet som är organisatoriskt avgränsad från myndighetens övriga ärendehantering.
Jag har tidigare konstaterat att kännedom om förutsättningarna för statistiksekretess liksom tolkningen av bestämmelserna härom varierar vid de olika myndigheterna. Jag menar därför att organisatoriskt
en avgränsad statistikframställning skall vara en absolut förutsättning för att en myndighet skall få ansvar för officiell statistik. Detta bör författningsregleras och då lämpligen i registerlagen.
5.4.4¶Registerändamål
Ändamålet för register för registrets innehåll och
ett anger ramen användning och registret får endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. Ändamålsbeskrivningen har därför en avgörande betydelse för vilka uppgifter som får tillföras registret och vilka
möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet.
För de register som nu är i fråga är ändamålet "i vid bemärkelse"
framställning av qâiciell statistik. Ytterligare inskränkningar finns i
form av indelning i statistikomráden i bilagan till förordningen om den officiella statistiken. Härtill kommer att den statistikansvariga myndigheten, enligt Genomförandekommitténs förslag, skall göra en särskild produktbeskrivning för den ojficiella statistiken inom sitt
sou 1994:65 Registerlag för statistikregister
ansvarsområde. I beskrivningen skall ingå bl.a. uppgifter primära
om variabler, externa uppgiftskällor, utnyttjade interna register, utnyttjade data från andra statistikprodukter inom området skapade
samt
statistikregister och databaser vid myndigheten. Ändamålet för
ett statistikregister för officiell statistik skall med hänsyn
till vad som nyss sagts inte kunna awika vare sig från vad föreskrivs i lagen och
som förordningen om den officiella statistiken eller från den specifikation som utgör produktbeskrivningen. Tvärtom måste ändamålsbeskrivningen stå i överensstämmelse med dessa. Ändamålet bör å andra sidan inte beskrivas i detalj än att sådana återkommande och
mer
smärre justeringar i statistikens inriktning som den ansvariga myndig-
heten kan förutsättas utföra med viss kontinuitet kan företas utan
ändringar i ändamålsbeskrivningen. Som jag tidigare angivit bör regeringen specificera ändamålet för respektive register i den till lagen anslutande förordningen.
5.4.5¶Registeransvar
En registerförfattning behöver, förutsatt att datalagens regler är tillräckliga, inte innehålla några bestämmelser skall
om vem som vara registeransvarig. Som jag tidigare angivit i avsnitt 3.3.3, är dock
datalagens reglering av ansvarighetsfrågorna många gånger svår att
tillämpa, särskilt vad gäller personregister hos det allmänna.
I en
registerforfattning kan registeransvaret också regleras efter delvis
andra riktlinjer än de som kommer till uttryck i datalagen. Med detta vill jag dock inte påstå att kan konstruera ett registeransvar
man som strider mot bestämmelserna i datalagen.
Jag har i detta tidigare sammanhang också angivit skälen för min
slutsats att registeransvaret i den gällande datalagens mening skall
nu
ligga hos den statistikansvariga myndigheten. Detta ligger för övrigt
i linje med DI:s praxis på området. För att undvika tveksamheter och missförstånd menar jag dock att särskild reglering registeransva-
en av ret bör ske i registerlagen.
5.4.6¶Insamling av uppgifter och registerinnehåll
m.m.
Ett personregister för officiell statistik skall användas de
av
statistikansvariga myndigheterna för insamling, lagring och bearbetning av uppgifter i de olika led som ingår i framställningen
av officiell statistik. Registren omfattar stor mängd uppgifter på
en som olika sätt berör ett stort antal människor. Flera statistikregister kan
Registerlag för statistikregister sou 1994:65
förutsättas innehålla uppgifter om i stort sett hela den svenska
befolkningen.
Vilka uppgifter som skall få förekomma i ett register av denna art måste, som jag nyligen varit inne på, härledas ur de normer som styr den officiella statistiken och dess inriktning. När produktbeskrivningen är fastställd skall registret inte få innehålla andra uppgifter än de som angivits i form av inhämtade data och variabler. Vill myndigheten i mer betydande avseenden ändra på statistiken och dess underlag, blir det en fråga som får tas upp i anslagsframställningen och handläggas av respektive departement. Regeringen får då möjlighet att samordna de ändringar i förordningen som aktualiseras.
5.4.7¶Registerförordning
Detaljregleringen av registren för officiell statistik bör, som jag tidigare angivit, återfinnas i en till registerlagen anslutande förordning. Jag avser då specifika uppgifter om den registeransvariga myndigheten, registrets ändamål och innehåll, insamlingen av uppgifter till registret och vad som gäller ifråga om bevarande av detta.
Regleringen bör göras i så förenklade former och så överskådligt som möjligt. Som bilaga till betänkandet bifogas ett förslag till hur en förordning av föreslagen beskaffenhet kan se ut. Jag har vid upprättandet av förslaget utgått från SCB:s ansökningar till DI och de tillstånd från DI som i dag gäller för de aktuella registren. En viktig fråga gäller de i registren ingående variablerna och om dessa behöver
specificeras i förordningen. Enligt min mening behöver så inte ske
under förutsättning att registerinnehållet kan ges en adekvat beskrivning på annat sätt. I förslaget till förordning har jag därför strävat efter en sådan lösning.
6¶Arkiv, bevarande och
gallring
1 Allmänt
6.1.1¶Arkivbegreppet och arkivteoretisk bakgrund
Begreppet arkiv kan i vanligt, dagligt språkbruk ha flera betydelser, t.ex.
bestånd av arkivhandlingar
-
institution för förvaring och vård arkivhandlingar och - av
lokal för förvaring av arkivhandlingar - Inom arkivteorin och de olika arkivförfattningarna används termen i
sin egentliga betydelse, bestånd av arkivhandlingar jfr Gränström
m.fl. Arkivlagen s. 11 fi. Det är enbart i denna betydelse som termen arkiv framgent används. För de övriga betydelserna finns mer preciserade termer som arkivmyndighet, arkivinstitution, arkivlokal etc.
Aspekterna på syftet med arkivverksamheten har förändrats med tiden. statsmakterna såg från början arkiven och arkivverksamheten huvudsakligen ur statsrättslig och juridisk synvinkel. Arkiven skulle skydda ägarens rättigheter och egendom. En restriktiv inställning intogs ofta gentemot utomstående. Efter hand förändrades denna inställning, vilket berodde på att samhällena utvecklades och olika andra intressenter inte längre accepterade en slutenhet.
I Sverige kom den ändrade synen på tillgången till statsförvalt-
ningens handlingar till uttryck i och med införandet av tryckfrihetsför-
ordningen 1766. Vad som idéhistoriskt har betytt mer inom arkivverksamheten är dock att de franska arkiven öppnades för medborgarna under den franska revolutionen för att dessa skulle få tillgång till juridiskt bevismaterial. Tillträdet till arkiven utvecklades till att bli en rättighet för var och en inte enbart en favör för vissa gynnade medborgare. Denna franska förordning från 1794 har kallats för förklaringen av de arkivaliska rättigheterna. Under 1800-talet tog historieforskarna över ledningen hos arkivinstutitionerna. Detta ledde till en annan syn på arkivtjänsten.
Den teoretiska grunden för arkivbildningen i Sverige har under 1900-talet varit proveniensprincipen. Den innebär i korthet att ett arkiv
Arkiv, bevarande och gallring
skall uppfattas som en enhet, att det skall hållas i orubbat
samman skick och i sin ursprungliga karaktär, inte sammanblandas med andra arkiv och att det skall förtecknas i enlighet med arkivbildarens verksamhet. Proveniensprincipen har dock satts ifråga under 1900-talet och ställts inför en rad prövningar självklart inte förutsedda
som var vid dess tidiga tillkomst. Även innebörden
av offentlighetsprincipen
har genomgått en utveckling. Proveniensprincipen emellertid
anses tillgodose de krav som ställs i dag. Det har inte heller kunnat presenteras någon alternativ teoribyggnad i lika hög grad bevarar
som text och kontext och därmed lyfter fram arkivens potential.
Arkivens roll har satts under debatt och diskuterats livligt såväl nationellt som internationellt under de senaste årtiondena. Centrala frågeställningar har därvid varit arkivens förhållande till yttrandefriheten och tillgången till information dvs. offentlighetsprincipen, till
integritetsfrågorna, till samhällsförnyelsen och reformarbetet, till den
undersökande journalistiken, till samhällskritiken och den offentliga debatten. Den tidigare förhärskande tanken att arkivarien enbart har arbetat och arbetar forskningen har kommit att utgöra alltför
en smal bas för den moderna arkivtjänsten. Målsättningen for arkiwerksamheten är betydligt vidare än så. Insikten härom har kommit fram vid det arkivlagstiftningsarbete sker världen över och inte minst
som vid tillkomsten av den svenska arkivlagen.
Förutom de statliga och kommunala arkiven finns betydande
en enskild sektor där den som äger handling i normala fall fritt
en
förfogar över den.
I en internationell jämförelse överensstämmer det svenska offentliga arkiwäsendet i väsentliga avseenden med förhållandena i jämförbara länder. De särskilda legala utgångspunkter för tillgång till offentliga handlingar som offentlighetsprincipen är dock specifika för det
ger svenska arkiwäsendet.
6.1.2 Arkivens historia och roll i samhället
I Sverige har arkiven i hög grad präglats samhällets utveckling.
av Under Gustav Vasas tid lades grunden för den arkivbildning
som kommit att bli riktningsgivande för arkivens utseende under de kommande seklerna jfr Gränström m.fl. 51 Det den
s. var nya centrala statsmaktens krav på inkomster och krigsmaktens behov
som spelade en avgörande roll för arkivbildningen. Detta blev ännu tydligare under 1600-talet, då stormaktstidens politik med bl.a. starkt utökade utskrivningar till krigsmakten ställde krav på
en av staten
kontrollerad folkbokföring. Statens informationsövertag accentuerades
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
och förstärktes under 1700-talet, då bl.a. tabellkommissionen föregångaren till SCB inrättades 1749 med anor beträffande befolkningsstatistiken från 1730-talet.
Under 1800-talet inträffade inte några större förändringar
som påverkade utvecklingen i detta avseende.
Det svenska samhället har omdanats fullständigt under 1900-talet. Förändringarna tog verklig fart under efterkrigstiden och kan beskrivas på olika sätt beroende på vilka utgångspunkter väljer
man och vilka perspektiv man vill anlägga. Vilka betraktelsesätt än
man väljer gäller dock att de skildrar utveckling från det gamla
en bondesamhället" över en epok med dominans för mekanisk och annan industri till en ordning som kan ges olika benämningar: informationssamhälle, servicesamhälle, postindustriellt samhälle.
Under de senaste decennierna har en företeelse, den s.k. sociala ingenjörskonsten, alltmer betonats när det gäller samhällets informationssträvanden. Föreställningen utökad kunskap
att man genom och tillgång till information s.k. kunskapspositivism skulle kunna utveckla ett bättre samhälle, har lett till att det samlats in stora mängder uppgifter i de flesta ämnen. Detta har fått betydande konsekvenser för arkivens tillväxt men också påverkat debatten
om skyddet för den personliga integriteten.
Den första uppgiften för arkiwerksamheten är den kunskapyörsörjande, därvid medborgarnas behov av information principiellt bör
ses som något för sig. Öppenhet krävs för att skapa förtroende för beslut och beslutsfattare. Här kommer offentlighetsprincipen in i bilden. Allmärma handlingar är i princip offentliga och skall hållas till-
gängliga. Undantagsfallen är noggrant reglerade i lag.
Den andra uppgiften för arkiven är den kulturella. Samtidigt som landet har präglats av ett energiskt arbete för att förverkliga de mål som angavs i 1974 års kulturpolitiska proposition prop. 1974:28 har
förutsättningarna för kulturpolitiken ändrats åtskilligt under de senaste
två decennierna. J ämsides med det skrivna/tryckta ordet, bokutgivning och bibliotek har data, ljud och bild fått en dramatisk omfattning som komplement. Mångfalden av radiosändare och TV-kanaler är bara ett par exempel. Samtidigt riskerar kulturutbudet i landet den
genom accelererande informationsteknologin att monopoliseras av utländska aktörer, att det utländska inflytandet blir alltför dominerande. Å andra sidan har ett pånyttfött intresse för vår svenska historia kunnat iakttas. Det måste vara i linje med statsmakternas politik att söka så långt
som möjligt bevara mångfalden utan att därför avvisa insatserna till förmån för det svenska kulturarvet. Här kan arkiven få en mer central position
i sammanhangen än hittills.
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
Den tredje uppgiften för arkivverksamheten är den ejfektiviserande eller rationaliserande.
6.1.3¶Gallring allmänna handlingar
av
En successiv gallring av allmärma handlingar företas sedan lång tid tillbaka. Gallringsarbetet är praktisk nödvändighet. Utan detta en skulle arkivmaterialet växa i en omfattning ohanterlig, utan som vore att det skulle medföra några fördelar från insyns- eller informationssynpunkt. Gallringen syftar till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, som bara utgör en dubblering av information som bättre kan sökas i ett annat arkiv eller som har ett informationsvärde är markant begränsat i tiden jfr som prop. 1989/90:72 om arkiv m.m. s. 40 ff.
Vid sidan av den gallring som är betingad hanterlighetsskäl och
av ekonomiska skäl, har med tiden aktualiserats gallring handlingsen av bestånden som är påkallad av något helt annat, nämligen integritetsskyddet för den enskilde. Detta gör sig i all synnerhet gällande beträffande register som förs med hjälp automatisk databehandling av ADB, men i några fall också beträffande personakter, oavsett de om förs på papper eller med elektroniska hjälpmedel. Här är gallringsprincipen en arman. I allmänhet går den ut på att uppgifterna efter tid en skall förstöras, om det inte finns särskilda föreskrifter bevarande. om Principen har aktualiserats på grund av att ADB-tekniken skapat tidigare okända möjligheter att samla in, bearbeta och återvinna information. Tekniken medför dessutom att information kan bevaras
i hanterlig form mycket länge.
Frågan uppkommer då vad begreppet gallring innefattar, eftersom detta inte är legaldefinierat, sig i TF eller i arkivlagen. Riksvare arkivet har däremot en definition av begreppet gallra i sin för-
fattningssamling RAFS 1991: l enligt följande;
Förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar hos enskilda: handlingar respektive uppgifter;
förstöring av sådana handlingar/uppgifter i samband med överföring
till annan databärare räknas som gallring överföringen medför om informationsförlust, förlust av sökmöjligheter eller, förlust av möjligheter att fastställa informationens autencitet. -
Denna definition har blivit allmänt vägledande vid tolkningen av begreppet gallring och täcker enligt min mening väl vad bör som innefattas däri. Med gallring traditionellt åtgärd i två avses en steg -
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
vissa pappershandlingar sorteras ut eller avlägsnas ut sitt sammanhang och förstörs sedan. Vid gallring från upptagningar för automatisk databehandling ADB raderas information bort från det fysiska underlaget. Från gallring skiljer man s k rensning. Med rensning avses att akten i ett ärende befrias från sådant material som inte skall utgöra arkivhandlingar. I praktiken innebär det att sådant som inte är allmänna handlingar eller bör bli det vid arkivläggningen värdefulla utkast, minnesanteckningar och liknande tas bort från akten. Arkivutredningen beräknade i sitt betänkande Öppenhet och minne,
SOU 1988:11 att gallringen av statsförvaltningens handlingar svarar
mot ungefär 80 procent av de ursprungligen tillförda handlingarna. Hårdast är gallringen vid lokala och regionala myndigheter. Detta beror främst på att samma information ofta finns vid en central myndighet och att det anses räcka att den finns bevarad där.
Utredningens direktiv
I mina direktiv framhålls beträffande bevarande och gallring följande.
Uppgifter i skatteregister, som hänför sig till viss beskattningsperiod
och som inte skall tas upp i skattelängd enligt 13 § skatteregisterlagen 1980:343, får bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 § tredje stycket samma lag får dock regeringen förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen prop. 1979/80:l36 framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena. Det framgår vidare av direktiven att regeringen i beslut den 19 december 1991 har medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetssta-
tistiken IOF, inkomstfördelningsundersökningen HINK, under-
sökningen om levnadsförhållandena i samhället ULF, deklarationsundersökningen för jordbrukare DU-registret, jordbrukarnas taxerade
nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukarnas tillgångar
och skulder T SU-registret. Medgivandet gällde längst t.o.m. utgången av år 1992. Beslut har senare fattas om en förlängning. Nuvarande medgivande gäller längst t.o.m. utgången av år 1994. Det betonas i direktiven att det inte är tillfredsställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras, eftersom det i många fall är fråga om omfattande register
Arldv, bevarande och gallring sou 1994:65
med många gånger tämligen känsligt material. Det krävs därför att en helhetslösning av frågan tas fram för framtiden. Principiellt riktiga lösningar förutsätts kunna ske inom för någon form ramen av registerlag. Detta skulle ligga i linje med DI:s uppfattning i frågan. Riksarkivet har för övrigt i skrivelse till regeringen den 15 oktober en
1991 förordat att bevarandefrågan författningsregleras.
Departmentschefen berör i detta sammmanhang ytterligare ett register, personregistret "Socialtjänstens individinriktade insatser", som enligt DI:s tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik belyser socialnämndernas och länsrättemas som
beslut om insatser enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen 1990:52
med särskilda bestämmelser vård och lagen 1988:870 om av unga om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt beslut DI den 19 av december 1991 skall personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den 1 juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 1992 till regeringen hemställt regeringen mars att vidtar åtgärder för att bevara registret i lag
genom en reglering en
eller en förordning. DI har sedan på grund skrivelse i av en arman ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993.
Enligt ett ytterligare Dl-beslut skall gallringen påbörjas först den l januari 1995.
Departementschefen framhåller att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är högt och att det
därför är viktigt att gallringsproblemen får allsidig belysning och
en kan lösas med en ändamålsenlig och tydlig reglering. Det framhålls som en fördel att frågan behandlas i detta sammanhang.
Förslag till en långsiktig lösning gallringsfrågorna
av emotses utifrån en allsidig analys bl.a. ifråga eventuell tillämpning de om av olika urvalsmetoder för bevarande i propositionen som anges 1989/90:70 om Arkiv m.m.
Gallringen och dess principer materiella regler gallring
- om
Arkivlagen och dess reglering behandlas närmare i avsnittet 3.3.4.
Lagens 10 § har följande lydelse:
"Allmänna handlingar får gallras. Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör del en av kulturarvet och att det arkivmaterial återstår skall kunna som tillgodose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket. Om det finns avvikande bestämmelser gallring vissa om av allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
bestämmelser, dock med undantag för bestämmelserna i 12 § datalagen l973:289."
Huvudregeln är, vilket framgår av 3 § arkivlagen, att myndigheternas arkiv skall bevaras. Att allmänna handlingar får gallras framgår, som nyss angivits, av 10 Gallringen skall dock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och på ett sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller arkivens i 3 § angivna ändamål. Om det i annan lag eller i förordning finns avvikande regler om gallring, tar dessa över arkivlagens bestämmelser. Bestämmelserna i arkivlagen gäller dock, enligt 10 framför bestämmelserna i 12 §
datalagen.
Enligt 12 § datalagen skall personuppgifter som inte längre behövs
med hänsyn till registerändamålet utgå personregistret, såvitt de inte
ur skall bevaras på grund av bestämmelser i författning eller myndighets beslut som meddelats med stöd av författning. Detsamma gäller då den
registeransvarige upphör att föra personregistret. Bestämmelsen gäller
för alla personregister.
DI kan meddela beslut om bevarande och gallring av personuppgifter i ett visst register med stöd av 6a eller 18 §§ datalagen. Beträffande k tillståndsregister bestämmer inspektionen, i den mån s
det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten, vad som skall gälla om bevarande och gallring
av uppgifterna i registret. Detta görs i de villkor som meddelas för personregistret 6 §. Skulle författningsföreskrifter i detta hänseende saknas beträffande ett sådant statsmaktsregister som avses i 2 a § första stycket andra meningen datalagen, ankommer det på DI att besluta härom 6 §. Beträffande s k licensregister kan inspektionen a meddela beslut gallring om förandet av registret lett till otillbörligt om intrång i personlig integritet eller om det finns anledning anta att sådant intrång skall uppkomma 18 §. Möjligheten för statliga myndigheter att gallra regleras genom en bestämmelse i 14 § arkivförordningen 1991:446. Bestämmelsen anger att gallring endast får ske i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet eller
Krigsarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller
har meddelats med stöd av 6a eller 18 §§ datalagen. Det måste därför konstateras att bestämmelsen i 10 § de facto har karaktär av undantag. Begreppet gallring har hävd och i tidigare författningar varit av förknippat med arkivhandlingar. Att gallring i arkivlagen relateras till allmänna handlingar följer av den nära kopplingen till TF och dess ändamål. I fråga upptagningar för ADB bör observeras, att vad om regleras i arkivlagen är gallring eller förstöring av information, som
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
inte av det fysiska underlaget för informationen databäraren. Handlingen, dvs konstellationen av uppgifter, utraderas slutgiltigt från sin plats skivminnet, magnetbandet etc. Det kan återansenare vändas för att lagra information. Gallring kan också ske på ljudny och videoband genom att informationen spolas bort eller raderas ut. Handlingar på vissa slag av upptagningar för ADB, s.k. optiska skivor CD-ROM, kan däremot inte raderas ut från sitt fysiska underlag.
Detsamma gäller handlingar lagrats på mikrofilm. En gallring som förutsätter i sådana fall att det fysiska underlaget förstörs.
Gallring eller förstörande av informationen på ursprunglig en databärare kan, efter det information överförts till att samma annat slag av databärare exempelvis från ADB-upptagning till mikrofilm
eller från papper till mikroñlm, få effekter kan jämföras med dem som som följer av gallring. Detta gäller även all sakinformation faktiskt om fimts bevarad.
6.2 Motiv för
gallring
Det finns många skäl, inte minst praktisk och ekonomisk karaktär, av som talar för gallring i myndigheternas arkiv. Tidigare har dessa skäl främst utgjorts av den snabba tillväxten de traditionella och mätta av -
i antal hyllmeter omfångsrika pappersarkiven och de stigande
kostnaderna för förvaring dessa. Inte minst den moderna kontorsav tekniken och lättheten att mångfaldiga och sprida information i form av kopior och datautskrifter verkar för att arkivmassorna växer i en omfattning som kan förefalla okontrollerbar. Det är mot den bakgrunden lätt att inse sådan omsorgsfull att en gallring i pappersbaserade arkiv som åstadkommer volymminskning en utan att de i 3 § arkivlagen angivna ändamålen äventyras beger tydande ekonomiska besparingar. Pappersarkivens tillväxt tenderar emellertid att avta i takt med att datatekniken tas i anspråk för allt fler uppgifter, exempelvis inom
folkbokföring och skatteadministration. I takt förlorar också samma volymargumenten för gallring sakta i tyngd. l stället tillkommer som motiv för gallring komplicerade och därmed kostsamma faktorer mer vid förvaring och vård de slagen databärare, av nya av som är
känsligare än de traditionella pappershandlingarna. Här gör sig också integritetsskyddsaspekter gällande som ytterligare skäl för gallring
se
nedan. Man kan inte bortse från vården mikrofilms- och av magnetbandsarkiv. De kan med jämna mellanrum kräva kopiering eller
konvertering till ny teknik. Inom vanvårdade pappersarkiv som kommit i oordning kan ursprungliga strukturer och Sökvägar rekon-
Arkiv, bevarande och gallring
strueras. Skadade papper kan återställas i läsbart skick eller räddas från fortsatt självförstöring genom konserveringsåtgärder. Den ödeläggelse som på kort sikt kan drabba vanvårdade eller negligerade ADB-arkiv är däremot i de flesta fall oåterkallelig och slutgiltig.
Helt klart är att en gallring inte får utföras på ett sådant sätt att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något de i
av 3 § arkivlagen angivna tre konkreta huvudmålen med arkiwerksamheten. Även efter genomförd måste arkiven sålunda kunna
en gallring
tillgodose
rätten att ta del av allmänna handlingar, -
rättsskipningens och förvaltningens behov av information och -
forskningens behov.
-
Samtidigt måste de berättigade kraven på integritetsskydd i informationsåldern tillgodoses. Det som krävs för att tillgodose dessa syften förändras med tiden.
Många uppgifter särskilt sådana av mer perifer karaktär i ett
ärende förlorar med tiden sin aktualitet både från insyns- och
informationssynpunkt och kan därför gallras, om de inte är intressanta för forskningen. Det har sålunda ansetts rimligt att det är det avklingande intresset från insyns- och informationssynpunkt som får avgöra gallringsmöjligheterna. Med detta tankesätt blir då till sist kvar det material som har en utpräglad kulturarvsaspekt, det material som också tjänar forskningen som en kunskapskälla om förhållandena i vårt land jfr prop. 1989/90:72 s. 42. Vilket material och hur mycket som behövs för att tillgodose detta behov är mycket omtvistat.
Den i arkivlagen inskrivna skyldigheten att vid gallring beakta rätten att ta del av allmänna handlingar 10 § jfr 3 § tredje stycket ställer tidigare praxis att medge gallring av handlingar för vilka sekretesstiden ännu inte löpt ut i en något tveksam dager. Någon ledning finns inte heller att hämta i lagens förarbeten.
Det som nu sagts visar att det finns ett betydande utrymme för gallringsföreskrifter men att lagen sätter en ram såväl för närmare föreskrifter om gallring som för konkreta avgöranden om gallring.
6.2.1¶Gallring av integritetsskäl
Vid sidan om den gallring som nyss behandlats och som är betingad av hanterlighetsskäl och ekonomiska skäl har, som redan antytts, under senare tid också aktualiserats en gallring av handlingsbestånden
som är betingad av integritetsskäl.
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
DI:s rätt att fatta beslut enligt datalagen beträffande gallring är motiverad av de särskilda risker för integritetsintrång ADBsom tekniken kan medföra. Det kan, för den inte är insatt i ADBsom teknik och dess möjligheter, svårt att inse vilka oerhörda vara mängder av information kan lagras och bearbetas med stöd härav. som Övergångentill användning av ADB har medfört bredare och djupare
information, dvs. större populationer och informationsrikare innehåll i registren. Man kan bevara en större mängd information längre i
tiden. Samkörning av uppgifter och s.k. selektering har vidare
underlättats avsevärt. Samkörning personregister dessutom ofta av ger tillgång till tidigare oanade mängder s.k. överskottsinformation, dvs. information som inte är eftersökt ändock faller och men ut som dessutom kan vara väsentligt känsligare än det eftersträvade resultatet.
Överskottsinformationen kan vidare sakna sekretesskydd. Innan ADB-
tekniken på allvar gjorde sitt inträde, fanns nämligen påtagliga begränsningar i möjligheterna att bearbeta ett stort informationsflöde. En stor del av arbetet fick göras eller mindre för hand och detta mer innebar vad jag brukar kalla "den manuella tröskeln". Detta medförde
att informationsbearbetningen på gott och ont begränsades den
- - av tidens resurser. ADB-teknikens intåg också ett motiven till var av att sekretessen för statistikuppgifter förlängdes från 20 till 70 år. Ett utbyggt skydd, även i vad gäller sekretesstiden, har framstått som ofrånkomligt i dataåldern eftersom dataregistrerat primärmaterial är så påtagligt mycket mer lättillgängligt än vad det skulle vid manuell vara arkivering jfr SOU 1975:22 s. 16. Integritetsskyddet som motiv för gallring aktualiserades redan i samband med att man började nyttja ADB-teknik och ytterligare vid tillkomsten av datalagen men betonas i den proposition 1979/80:1 s. 448 f som ligger till grund för socialtjänstlagen några år senare. Syftet med gallringsbestämmelsen anges här att det från allmänna vara
integritetsskyddsynpunlaer i princip framstod som olämpligt att
ömtáliga personliga uppgifter om enskilda människor skulle för sparas längre tid än de behövdes för det ändamål vilket de hade samlats in. Vidare nämns att det vid sidan dessa integritetsskäl också måste av beaktas att det av ekonomiska skäl förr eller måste bli senare nödvändigt att i någon form gallra socialnämndernas på förda papper personregister. Bestämmelser om att vissa handlingar skall bevaras under en bestämd tid finns redan i vissa författningar främst gäller som ekonomiska förhållanden. Socialtjänstlagen har redan nämnts. Vidare finns regler av detta slag i lagen 1968:430 mervärdeskatt 24 om
7 år, bokföringslagen l976:l2522 10 år, fastighetstaxeringslagen l979:ll52l8 kap. 16 § andra stycket, 6/10 år, lagen
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter 4 kap. 13 6/10 år och i körkortsförordningen 1977:72292 §.
I propositionen till arkivlagen 1989/90:72 31 ff tar departe-
s. mentschefen i en längre utläggning upp de olika intressen som har betydelse för hur länge uppgifter skall bevaras. Han framhåller särskilt att man också måste föra in integritetsaspekten när det gäller bevarande av arkivmaterial. Han anser förhållandet vara så viktigt att det nämns i omedelbart samband med förslaget att ett av arkivens
huvudsyften skall vara att tillgodose forskningens behov. Departe-
mentschefen framhåller dock att integritetshänsyn kan leda till att material inte bevaras i den utsträckning som skulle vara önskvärd från andra synpunkter eller till att tillgången till bevarat material begränsas. Sådana av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln
om bevarande bör tas in i de särskilda lagar reglerar integritetskänsli-
som ga akter och register. Reglerna kan därmed bäst anpassas till vad det speciella materialet kräver. Det är uppenbart att hänsyn måste tas till
vad departementschefen sålunda uttalat vid utformningen av gallrings-
bestämmelser för personregister för framställning av statistik som förs med hjälp av ADB-teknik. Vad som speciellt utmärker SCB:s register är att de innehåller en blandning av uppgifter från administrativa register och uppgifter som inhämtats direkt från den enskilde och som därför kan ge en bild av denne som saknar motsvarighet i andra delar av statsförvaltningen. Jag tänker då bl.a. på Folk- och bostadsräkningsregistren, de s.k. F0B:arna. Omfattningen av uppgifter om den enskilde i dessa register medför att de måste skyddas mot en okänd framtida klåfingrighet. Information i de mängder det i ADB-sammanhang är fråga om och där varje uppgift inte kan bedömas och vägas individuellt är mer än "manuellt" lagrade och bearbetade och beroende av hög kvalitet. Information i ADB-register är i större utsträckning "fárskvara" som inte alltid tål att återanvändas särskilt
inte för nya ändamål som för samkörning med annan information. Vidare kan nya programvaror påverka kvalitet och innehåll.
Enligt Datalagsutredningen SOU 1993: 10 s. 282 bör vid skyddsåtgärderna inte minst offentlighetsintressena beaktas så att rätten att ta del av allmänna handlingar inte inskränks på ett otillbörligt sätt.
Samtidigt måste bevarandefrågan med hänsyn till ADB-teknikens
effekter på skyddet för den personliga integriteten också bedömas mot
bakgrund av människors befogade krav på skydd mot otillbörliga
integritetsintrång. En ökad användning av ADB-teknik i handlägg-
ningen kan, enligt Datalagsutredningen, innebära en utveckling där
hänsynen till integritetsintresset kan komma att få en allt större
betydelse vid bedömningen gallringsfrågor. Önskemålet
av att ta tillvara viktig och t.ex. för den medicinska forskningen eftertraktad
Arkiv, bevarande och gallring
sou 1994:65
information kan i allt större utsträckning komma i konflikt med önskemålet att begränsa tillgängligheten till uppgifter rör enskilda
som människor.
Jag vill tillfoga följande. Hur än på gränserna för den
man ser
personliga integriteten har många av uppgifterna samlats in för ett
givet ändamål, antingen med laga stöd eller frivilligt dock även då
ofta med s.k. faktiskt tvång. Detta är dessutom fråga datakvali-
en om tet. Uppgifter som är lämnade för ett ändamål kan som redan framgått vara olämpliga att använda för ett annat ändamål.
I Datalagsutredningens slutbetänkande med förslag till datalag
ny uppställs olika regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmelserna finns i ll uttryck för den grund-
som ger läggande principen att behandling av personuppgifter får förekomma
bara när detta är nödvändigt för vissa syften. En grundläggande
arman
princip för integritetsskyddet är påbörjad behandling inte får
att en
hålla på längre än nödvändigt. Reglerna i 11 § i lagförslaget har
därför kompletterats med en föreskrift i 19 § första stycket, säger
som att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas SOU 1993:10 283
se s. f
Frågan om när personuppgifter inte längre behöver behandlas för sitt ändamål anser Datalagsutredningen emellertid svår att besvara
vara generellt. Man framhåller dock att integritetsintressena talar för sd
en snabb gallring som möjligt och berör på några ställen i betänkandet frågan om gallring för särskilda situationer. Det framhålls emellertid att det i vissa fall är ofrånkomligt att personuppgifter får behandlas under lång tid, t ex när longitudinella studier görs inom forskningen. I sådana fall torde en prövning med jämna mellanrum böra ske de
om berörda personuppgifterna fortfarande behöver behandlas. Man kan dock, menar utredningen, inte bara ta hänsyn till integritetsintressena när man diskuterar bevarande och gallring. Andra motstående intressen får också vägas in i bedömningen. Datalagsutredningen pekar på att dessa motstående intressen, i fråga allmänna handlingar, har
om angetts i 10 § arkivlagen. Någon allmän bestämmelse hur
om integritetsintressena skall vägas mot de intressen som i 3 §
anges
tredje stycket arkivlagen finns dock inte i den nuvarande datalagen.
Hur avvägningen skall göras i det enskilda fallet är svårt att närmare ange. Datalagsutredningen menar allmänt att ju känsligare materialet är desto tyngre väger integritetsskyddet medan omvänt bevarandeintressena fdr större tyngd när materialet är mindre känsligt frän integritetsskyddssynpunld. Viktiga bevarandeintressen kan leda till att
även mycket integritetskänsliga uppgifter bevaras. Vid riksdagsbehandlingen förslaget till arkivlag framhölls
av ny nödvändigheten av att göra en avvägning mellan olika intressen i fråga
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
om gallring och att integritetsaspekten därvid är särskilt viktig att beakta jfr bet. KrU 1989/9029 s. 12.
Datalagsutredningen vill dock SOU 1993:10 s. 282 betona att gallring av personuppgifter endast är en av flera möjliga integritetsskyddande åtgärder och att den personliga integriteten i vissa fall kan anses bli tillräckligt skyddad utan att någon gallring sker. Under vissa förutsättningar anser man sålunda att t ex sekretesslagstiftningen kan
ge tillräckliga garantier for att något otillbörligt integritetsintrång inte
sker. Vidare kan redan ett överlämnande av materialet till arkivmyndighet innebära ett förbättrat skydd mot bl.a. tillgrepp och obehörig åtkomst och därmed också innefatta en förstärkning av skyddet mot otillbörligt intrång. En följd av överlämnande till
arkivmyndighet är dock att myndighetens egen tillgång till materialet
blir begränsad av sekretesslagens regler jfr prop. 1989/90:72 s. 102.
Datalagsutredningen menar också att den omständigheten att uppgifter på ADB-medium gallras inte behöver innebära att insynsmöjligheterna helt försvinner. Motsvarande information kan föreligga på annat slags medium, då huvudsakligen papper. Insynsmöjligheterna torde dock i de flesta fall bli sämre på grund av en minskad överblick och svårigheter för exempelvis forskare att bearbeta
vissa uppgifter.
Inledande synpunkter
För egen del vill jag framhålla följande. De statliga statistikregistren innehåller en stor mängd integritetskänsliga uppgifter. Mitt uppdrag är att finna en bestående lösning som svar på frågeställningarna kring bevarande och gallring av uppgifterna i just dessa statistikregister. Underförstått eftersträvas en enhetlig och klar reglering i en registerlag för just dessa statistikregister. Förslag till en lag om personregister för den officiella statistiken har nu tagits fram och presenteras på arman plats i betänkandet.
Man kan välja olika utgångspunkter för sitt synsätt i frågor om
bevarande och gallring av uppgifter i statistikregister. Som jag antytt
redan i kapitel är mitt uppdrag så utformat att jag främst skall anlägga integritetsaspekter på framställningen av den statliga statistiken. För mig är det därför naturligt att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid diskussioner om principer för bevarande och
gallring.
Integritetsskyddsdebatten sköt fart vid tiden för datalagens tillkomst. Den har även speglats internationellt och organisationer som Europarå-
Arkiv, bevarande och gallring
sou 1994:65
det och OECD började intressera sig för frågan. Europarådet har utarbetat en konvention om dataskydd Sverige har ratificerat.
som Även OECD:s Guidelines med innehåll
samma har godkänts av Sverige. Europarådet har efterhand studerat olika områden, däribland statistiken och kommit fram till att bevarande utöver den ändamålsenliga tiden skall vara undantag från huvudregeln att gallring skall ske. Under de senaste åren har det förts diskussioner inom EG beträffande personregistrering. Dessa berör inte bara dataskyddet utan omfattar även manuellt förda register. Enligt de senaste uppgifterna från EG väntas direktiv på området antas under innevarande år. Direktiven kan
allmänt förväntas leda till uppstramning integritetsskyddet i
en av
Sverige.
Statistikregistren innehåller, som jag nyss framhållit i avsnitt 6.2.1,
i stor utsträckning uppgifter av känslig art och utgångspunkten måste
därför vara att uppgifterna i registret skall gallras jfr bl.a. vad
som
sagts i motiven till socialtjänstlagen. Jag vill inledningsvis återknyta
dels till Datalagsutredningens uttalande att integritetsintressen talar för en så snabb gallring som möjligt, dels till vad sägs i motiven till
som arkivlagen om att av integritetshänsyn påkallade avvikelser från
huvudregeln om bevarande bör regleras i registerlag. Resonemang-
en et behöver emellertid nyanseras ytterligare.
Jag har också tidigare berört vissa etiska aspekter kring hantering av uppgifter som insamlas för statistik. Grundläggande både för
statistik och forskning är att informationsinsamlingen bör bygga på
s.k. informerat samtycke från de personer berörs. I massin-
som formationssamhället är detta ofta en omöjlighet. Principen kräver undantag, men detta -avkall från en huvudregel kräver då vissa garantier för hur informationen hanteras. En sådan garanti är att uppgifter som samlats in för statistikändamål inte används för
senare andra ändamål. Frågan när personuppgifter inte längre behöver användas för ett statistikändamål bör inte ställa sig omöjlig att besvara i dessa sammanhang. Register med personuppgifter för statistik är i princip alltid tillståndspliktiga och för dessa personregister har därför fastställts ett ändamål. Vilken statistik skall framställas skall med
som andra ord vara bestämt redan när uppgiftsinsamlingen inleds. Uppgifterna kan i vissa fall komma att behövas längre tid för
en framställning av longitudinell statistik, vilket ibland framkommer på ett senare stadium och därför ligger utanför det ursprungliga ändamålet. Detta problem bör lösas genom att ändamålet, efter sedvanliga överväganden, ändras.
Härtill kommer naturligtvis att integritetsskyddet och därmed
gallringsaspekterna väger tyngre känsligare materialet Trots insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
samt forskningsintresset hävdar jag att för ett antal register med uppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsskyddet så starkt för gallring att ett bevarande i identifierbar form inte kan komma ifråga annat än i rena undantagsfall när ändamålet är uppfyllt. Sedan den statistiska produkten presenterats i färdig form torde för övrigt såväl
insyns- och rättssäkerhetsaspekter som myndigheternas informationsbe-
hov till stora delar ha avklingat och i realiteten i huvudsak forskningsintresset kvarstå kring registren. Självfallet bör resultatet tillsammans
med en beskrivning av urval av population och metoder för be-
arbetningen bevaras.
En gallringsregel grundad på detta synsätt bör därför bli en förutsättning för att få hantera personuppgifter med ADB för framställning av officiell statistik. Den skall stå klar för envar redan innan insamling av uppgifterna inleds och bör fastslås inom ramen för den föreslagna registerlagen.
6.2.2¶Forskningens användning av primäruppgifter för
statistik
Den svenska folkbokföringen med individuella personnummer har
internationellt sett gett unika förutsättningar att spåra varje individ
som ingår i ett undersökningsmaterial och att knyta samman information från olika samhällssektorer om t.ex. sjukdomar, socialvårdskontakter, kriminalitet och yttre miljöbetingelser. Låt vara att personnumrets betydelse är övervärderad. Det går att istället utnyttja namn och adress eller namn och födelsetid eller andra variabler. Personnumret kan dock betraktas som en sådan speciell förutsättning som ger svenska forskare en i viss mån särställning i den internationel-
konkurrensen men som också innebär att Sverige av somliga intressegrupper anses böra tjäna som ett nödvändigt "laboratorium" med ansvar gentemot omvärlden för sådana forskningsinsatser. Bestämmelserna om statistiksekretess i 9 kap 4 § sekretesslagen medger också att uppgifter som behövs för forskningsändamål i viss utsträckning kan lämnas ut efter en skadeprövning.
Begreppet forskning har i ett OECD-dokument från 1970 fått en tvådelad förklaring. Där talar man om dels grundforskning, dels tillämpad forskning, riktad forskning. I båda fallen finns det emellertid en gemensam kärna som getts formuleringen att man med forskning menar "ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer". Denna definition är vid och allmänt inriktad men jag har
den som utgångspunkt när jag talar om "forskning", oberoende av
inriktning, område och finansiering. Det råder dock stor skillnad om
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
forskaren är en del av en organisation som på ett påtagligt och konkret sätt kan förändra situationen för individer och grupper, såsom inom medicinskt område, eller om forskaren endast står i ett passivt förhållande till sådana organisationer, såsom inom humaniora och samhällsvetenskap. Givetvis påverkar denna skillnad också forskningens karaktär. Inom arkiwäsendet ges begreppet forskning ofta
en mycket vid tolkning som innefattar både vetenskaplig forskning och amatör- och hobbyforskning. Den forskning som sålunda är potentiell användare av arkiven omfattar i dag ett betydligt vidare fält än den historiska forskning som traditionellt förknippas med arkiven såsom sociologisk, ekonomisk och medicinsk forskning.
De statistikregister som bevarats intresserar forskare inom en rad olika discipliner. Uppgifterna i registren behövs för forskningen dels som "ramar" och utgångsmaterial, dels som primärmaterial men även som komplettering av registerdata. Forskare som framhåller vikten
av att bevara dessa statistikregister även i fall där uppgifterna bevaras i annan form grundar ofta detta kostnadsskäl. Ibland åberopas dock ett annat argument. De administrativa registren uppdateras ofta. För den longitudinella forskning som baseras kombinationen många
av uppgifter om invididen vid flera exakt angivna tidpunkter innebär förslaget att endast spara de administrativa registren ett allvarligt hot.
Personrelaterade register har kommit till störst användning vid forskningsmetoder som traditionellt förknippats med medicinska och samhällsvetenskapliga ämnen. En dominerande del av det empiriska underlaget för studier inom vetenskaper såsom psykologi, pedagogik, sociologi och socialt arbete och angränsade discipliner utgörs nämligen av direkt eller indirekt inhämtade uppgifter om förhållanden inom befolkningen. Det kan röra sig om sådant som hur olika resurser är fördelade, relationer mellan missbruk och social situation, opinioner och uppfattningar i politiska frågor osv. jfr SOU 1989:74 35
s. Metoder som aktualiseras är exempelvis distribution och bearbetning av enkäter till olika befolkningsgrupper även, vilket är intressant
men i detta avseende, användandet av redan insamlad information från olika register. Endast undantagsvis söker forskaren efter konkreta individer i dessa i och för sig personrelaterade data. Det primärt
som gör tillämpad forskning till vetenskap inom detta fält är just
att man arbetar med material på ett sådant sätt att resultaten kan nå generalitet. Därmed är forskaren inriktad på att finna mönster, fördelningar och trender i sitt material och således inte enskilda individer. Likväl
anses personanknytningen mycket viktig för många forskare hävdar att
som man, för att nå viktiga kunskaper om människors förhållanden, ofta måste utgå från personrelaterad information. Man pekar därvid på att de konkreta kunskaper vi har i dag förhållandet mellan exempelvis
om
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
arbetsmiljö och olika sjukdomsarter inte vore annat än spekulation om inte personrelaterad information kunnat användas i forskningen. Det framhålls trots att goda vetenskapliga resultat nås i många andra länder med helt andra förutsättningar än i Sverige att stora person- register är en förutsättning för kvalitativt goda resultat. På samma sätt hävdas att ett meningsfullt reformarbete inom till exempel det sociala området förutsätter den typ av baskunskaper och breda data som finns
i personregistren.
Vid de samtal som förts med Forskningsrådsnämnden FRN har det också klartgjorts för mig att knappast någon gallring i register för officiell statistik kan genomföras utan att det upplevs få negativa konsekvenser för forskningen. De diskussioner som förts kring integritetsaspekten utvisar bl.a. att DI från forskarhåll inte anses ha den kompetens som krävs för att bedöma vilka uppgifter som är värda att bevara ur forskningens synvinkel. Man glömmer dock att DI:s primäruppgift är att värna den personliga integriteten och att DI därvid oftast tillämpat de inom forskarsamfundet utvecklade etiska reglerna. Forskningens behov, framhåller man, är ett specialbehov som det krävs särskild kunskap för att förstå. Att uppgifter i ett statistikregister ursprungligen samlats för ett annat ändamål och att forskningens användning dem därför är ett undantag från det primära ändamålet, av är ett förenklat synsätt. Forskningens tillgång till uppgifter menar man måste i ett mycket bredare spektrum. För att rätt kunna bedöma ses med vilken rätt forskningen kan kräva bevarande och tillgång till uppgifterna måste sätta sig in i vad som blir följden av att gallra man utskillningslöst. Bevarandefrågor bör för övrigt aldrig diskuteras i kvantitativa termer. Man pekar istället på andra möjligheter att öka skyddet för den enskildes integritet än att förstöra eller avidentifiera registren, såsom att förlänga sekretesstiden, att förbättra skalskyddet m.fl. åtgärder. Man vill från FRN:s sida också stryka under att kriterierna för gallring inte bara skall baseras på en nutida uppfattning av forskningspotentialen. Vidare framhålls vikten av att primärmaterial bevaras under betryggande former på ett sätt gör det möjligt att rekonstrusom tidigare gjorda studier. Endast så kan tidigare forskningsresultats era giltighet kontrolleras t.ex. när nya rön pekar ut andra och mer
tillförlitliga ansatser. Följande aspekter kan tilläggas. Eftersom det är omöjligt att förutse
morgondagens problem är det på motsvarande sätt mycket svårt att förutse vilka variabler längre fram kommer att framstå som som viktiga. Ofta är det dessutom så att förståelsen av ett händelseförlopp kräver kombination många variabler med ett inbördes samspel en av och att under arbetets gång upptäcker nya och tidigare obeaktade man
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
variablers oförutsedda och i vissa fall övergripande betydelse. Att försöka skissera några allmänna forskarsynpunkter vad gäller variabelinnehåll ställer sig därför ytterst vanskligt. Uppenbart torde dock vara att information någon eller några variabler finns om om på fiera ställen, vilket inte sällan är fallet, behöver endast man spara en av informationskällorna. Andra synpunkter framträder beträffande
täckningsgraden dvs. hur stor del av befolkningen uppgifterna
som omfattar. Vad gäller forskning strävar efter generellt
som mer giltiga
resultat som den logitudinella är principen material med - - att hög
täckningsgrad ger underlag för tillförlitligare resultat än små material.
Det finns ett spärmingsfält mellan innehåll och täckningsgrad där såväl rimliga kombinationer som olika forskningsambitioner kan hävdas.
Den forslmingsetiska debatten
Vid den diskussion förts i det föregående aktualiseras som också den etiska problematik mycket års forskningsetiska debatt som av senare kommit att centreras kring. Det gäller utnyttjande personregister av
för forskningsändamål samt vad den enskildes integritet och frivillighet
att delta skall innebära i dessa sammanhang. Mycket den debatt av som förts har här kommit att speciellt uppmärksamma s.k. longitudi-
nell forskning. En del befintliga register bygger på uppgifter
om personer som samlats vid flera tillfällen under lång tid. Det är främst sådana
register som används i longitudinell forskning syftar till belysa
som att övergripande orsakssamband. Om sålunda vill kartlägga vilken man betydelse olika typer av kost har för vissa sjukdomar framhåller man vikten av att ha tillgång till uppgifter har samlats in under som en längre tidsrymd. På samma sätt kan effekterna ha varit för av att utsatt vissa förhållanden i arbetsmiljön komma visa sig först årtionden att senare, då man kanske sedan lång tid befinner sig i arbetsen annan miljö. Forskarna hävdar därför att det inte räcker med göra att en kartläggning av nuläget utan att man också måste ha tillgång till sparade uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Att kunna basera ett forskningsmaterial information är insamlad vid olika som tidpunkter förutsätter enligt forskarintressena att information om identifierbara individer bevaras. Utan ett sådant grundmaterial menar man att denna form av studier inte är möjlig genomföra. Den att övervägande delen longitudinella studier finns inom det medicinska
området. En longitudinell ansats ses dock från forskarhåll allmänt som grundläggande för en beskrivning sociala förhållanden. Med detta av avses att det är först när hur olika företeelser man ser och problem
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
fördelar sig mellan olika befolkningsgrupper över längre tid som man får en föreställning om grundläggande sociala villkor. Det har påståtts att retrospektiva frågor, dvs. att man frågar människor om deras situation i förfluten tid, ofta inte ger kvalitetsmässigt god information.
Viktigt att notera är dock att varken utnyttjandet av uppgifter från register eller förvaringen materialet på data från forskarhåll anses
av
innebära integritetshot eller etiska problem jfr SOU 1989:74 s. 39. På detta stadium menar man att man kan förvara de identifierade uppgifterna separat och i praktiken arbeta med anonym information. De etiska avvägningarna uppstår i regel tidigare och i synnerhet när man kombinerar registeranvändning med personinformation insamlad på annat sätt, exempelvis genom intervjuer eller deltagande observation. Det kan gälla sådant som att avgöra vilka frågor som bör ställas till vilka grupper. En del frågor kan upplevas som alltför känsliga, särskilt när det gäller utsatta grupper. Det gäller också att undvika ett direkt utpekande av personer som deltagit i undersökningen. Detta påvisar att forskarna själva i regel vill förlägga den forskningsetiska problematikens tyngdpunkt till de forskningssituationer där man direkt interagerar med de människor som ingår i en studie. Det är här, säger man, som den stora merparten av de forskningsetiskt komplicerade frågeställningarna finns. Det gäller sådant som det personliga ansvarstagandet för information forskaren blir delaktig av i en intervjusituation. Det gäller forskarens ansvar inför den minoritetsgrupp som gett honom förtroendet att få en inblick i deras dagliga liv. Ju större personliga band till den undersökte, desto mer skärps den etiska problematiken för forskaren.
Det är viktigt att ha denna forskningens syn på personlig integritet och etik klar för sig när man diskuterar frågor om bevarande och integritetsskydd kring register för officiell statistik. Ett överlevnadsvillkor för forskningen är att ha högt ställda etiska krav. Ett sådant krav är naturligtvis att inte använda information för annat ändamål än den är avsedd för och inte längre än absolut nödvändigt.
l Sverige har vi under de senaste årtiondena haft ett antal offentliga debatter av forskningsetisk relevans. Primärt är det medicinsk forskning som aktualiserats. Inga av de hittills förda debatterna kan dock i omfattning och intensitet mäta sig med de som bröt ut hösten
1974 om det s.k. ULF-registret och våren 1986 kring Metropolitprojektet. Med sina förgreningar in i frågor kring människosyn, sam-
hällsutveckling, politik och moral avslöjar dessa debatter flera drag som är av principiellt intresse för synen på forskningsetik.
Forskningsetiska utredningen, med uppdrag att utreda vissa forskningsetiska frågor, har tagit upp en rad frågor kring detta ämne i sitt slutbetänkande SOU 1989:74 Forskningsetisk prövning,
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
organisation, information och utbildning. När det gäller den personliga
integriteten i forskningssammanhang menar utredningen att man inte
kan komma ifrån att forskning ofta måste baseras på känsliga uppgifter om individer. Vi vill t.ex. ha kunskaper om opinioner och
uppfattningar i politiska frågor, om fördelning av välfärdsresurser i olika delar av befolkningen och om orsakerna till vissa sjukdomar. Det viktiga från integritetssynpunkt är därför, utredningen, att till
menar se att uppgifterna också i fortsättningen hanteras på rätt sätt. Forskare bör liksom hittills följa de stränga sekretessbestärnmelser gäller
som och som bl.a. innebär att insamlade uppgifter bara får användas för forskning och aldrig får ligga till grund för beslut enskilda
om individer och att resultaten med undantag för författarbiografier och liknande bara redovisas i sådan form att enskilda individer inte kan identifieras. Vidare framhåller utredningen forskarnas behov att
av ibland utnyttja databaser som bygger på personuppgifter som samlats in vid återkommande tillfällen under lång tid. Man måste därför ha sparat uppgifter som gör det möjligt att gå tillbaka i tiden. Utredningen betonar att det är viktigt att identitetsuppgifter alltid förvaras skyddade och skilda från registret eller databasen.
Alla dessa synpunkter på hur personinformation bör hanteras och skyddas vittnar dock om att forskningens företrädare har god insikt i de undersökta personernas inställning till frågorna och vikten att
av upprätthålla förtroendet hos dem för forskningen.
6.3 i
Gallringsbestämmelser registerlagar
Under senare år har statsmakterna, som framhållits i annat sammanhang, visat en tydlig benägenhet att komplettera eller ersätta datalagens integritetsskydd med särskilda registerlagar för vissa slag av personregister.
Denna speciallagstiftning innehåller i varierande omfattning särskilda bestämmelser om bl.a. bevarande och gallring uppgifter.
av Det föreligger dock stora skillnader i omfattningen av specialreglering av olika register; alltifrån enbart regler att ett register skall föras
om av viss myndighet t.ex. passregistret till en ingående reglering
av
frågor om och kring ett visst register t.ex. det centrala skatteregi-
stret. Den rika variation som registerlagarna uppvisar beträffande reglering av bevarande- och gallringsfrågor måste ses mot denna bakgrund. Som en gemensam princip beträffande gallring framträder dock att materialet skall förstöras efter viss tid, det inte finns
en om direkta föreskrifter om bevarande. Sådana särbestämmelser har
som nu berörts finns bl.a. i lagen 1968:430 om mervärdeskatt, fastig-
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
hetstaxeringslagen 1979:1152, skatteregisterlagen 1980:343, socialtjänstlagen 1980:620, utsökningsregisterlagen 1986:617 och
tullregisterlagen 1990: 137. I lagen 1963:197 om allmänt kriminalregister och polisregister-
kungörelsen 1969:38 stadgas att uppgifter skall utgå registret när
ur
vissa förutsättningar har inträffat. I patientjournallagen 1985:562
finns föreskrifter om att journalhandlingar skall bevaras minsta tid.
en
I lagen 1990:1536 om folkbokföringsregister stadgas att gallring
av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret skall ske i enlighet med arkivlagens bestämmelser.
Utredningen om socialförsäkringsregisterlag föreslår i sitt slutbetänkande, SOU 1993:11, att all registrering på ADB-medium
av känsliga personuppgifter som behövs för handläggning av ärenden
om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som enligt lag eller arman författning ankommer på försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket skall regleras i författningsform. Utredningen föreslår
en lag om socialförsäkringsregister, som anger de från integritetssyn-
punkt viktiga gränserna för personregistrering. Lagförslaget innehåller i 16 § en generell gallringstid av tio år från det uppgiften registrerades. Regeringen ges dock rätt att föreskriva en kortare bevarandetid. Undantag från huvudregeln om gallring föreslås vidare för andra föreskrifter i eller med stöd av förordning som gäller bevarande ett
av urval av material för forskningens behov. Sådant material skall dock
överlämnas till arkivmyndighet.
Socialtjänstens register
Som redan angivits finns i socialtjänstlagen en rad bestämmelser
som gäller för personregister hos socialnämnder 59 66 §§.
-
Enligt 60 § skall anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister gallras fem dr efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden om samma person inte har gallrats av nämnden enligt paragrafens andra stycke. Enligt
nyssnämnda stycke skall uppgifter i personregister som avses i 59 §
första stycket uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden gallras fem dr efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.
Enligt 60 § tredje stycket skall gallringen avslutad senast
vara kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.
Av motiven till bestämmelsen prop. 1979/80:1 s. 446 ff kan bl.a. utläsas följande. Departementschefen betonar att det inte fanns några generella gallringsföreskrifter för de kommunala arkiven. Riksarkivet
Arkiv, bevarande och gallring 1994:65
sou
hade på regeringens uppdrag och efter samråd med Kommunförbundet utfärdat råd och anvisningar gallring socialnämndernas arkiv.
om av Personakterna omfattades dock inte av dessa råd och anvisningar och vanligen arkiverades bevarades dessa utan gallring.
Socialutredningen hade framhållit att det hos socialförvaltningarna
fanns en omfattande dokumentation av enskilda klienter och att det
från integritetssynpunkt var angeläget att denna minskades. Ut-
redningen pekade på att tyngdpunkten av socialnämndernas verksamhet skulle komma att förskjutas från myndighetsutövande uppgifter och till service och rådgivning och därmed jämförlig verksamhet. Som
en följd av detta föreslogs också en förhållandevis långtgående sekretess för de uppgifter som därvid lämnas. Enligt utredningen kunde
man vänta sig att anteckningar i personakterna i än högre grad skulle komma att innehålla känsliga uppgifter klienterna och deras
om anhörigas personliga förhållanden, ofta lämnade i förtroende. Det framstod då som mycket angeläget och följdriktigt med gallringsbestämmelser så att uppgifter av detta slag inte skulle komma att förvaras för längre tid än är motiverat från vård- och behand-
som lingssynpunkt. Mot bakgrund av socialtjänstens behov av dokumentation för att genomföra sina uppgifter föreslog socialutredningen
en generell gallringsfrist tre år beträffande personakterna. Av praktiska skäl föreslogs tiden räknad från datum för sista anteckningen i akten. Från gallringen skulle enligt förslaget undantas handlingar
om fastställande av faderskap och underhåll med hänsyn till dessas värde som bevisurkunder. Utredningen förklarade vidare att forskningens behov av primärmaterial borde kunna lösas genom att viss del
av materialet undantogs från gallringen. Beträffande registren föreslog utredningen en motsvarande gallringstid på tre år räknat från den tid
anteckningen avsåg.
Departementschefen pekade bl.a. på att det från allmänna in-
tegritetssynpunkter i princip framstod som olämpligt att ömtåliga
personliga uppgifter om enskilda människor skulle sparas för längre tid än de behövdes för det ändamål för vilket de samlats in. Vid sidan av dessa integritetsskäl ansågs också gallring förr eller bli
senare nödvändig av arkivekonomiska skäl. Det fanns därför mycket starka skäl för att gallra socialtjänstens personregister. I den lagstift-
nya ningen ansågs därför en bestämmelse gallringsplikt för socialnämn-
om dernas personregister böra tas in i huvudsak i enlighet med socialutredningens förslag. Departementschefen framhöll dock att förslaget om gallring inte var avsett att inkräkta på DI:s möjligheter att med stöd av datalagen meddela föreskrifter om gallring av personregister förda med ADB-stöd. Tiden för gallringens genomförande ansåg dock
departementschefen vara alltför snävt tilltagen och föreslog i stället att
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
gallringsfristen skulle bestämmas till fem år. Beträffande barn- och ungdomsvården kunde det emellertid inte uteslutas utsträckt
att ens en gallringsfrist skulle vara tillräcklig för att tillgodose behovet
av tillförlitligt material som grund för utredningar i ärenden vård
om av barn och ungdom. Det fanns, enligt departementschefen, framför allt när det gällde ärenden i vilka det varit aktuellt ingripa
att mot olämpliga vårdare ett behov att gjorda utredningar för
av spara en
längre tid.
Vilka urvalskriterier skulle gälla för utredningsmaterialet
som att skulle bevaras för längre tid och vilka gallringsfrister kunde
som accepteras beträffande sådant material avsågs bli föremål för närmare överväganden. En utgångspunkt måste då, enligt departementschefens mening, vara att undantag från gallring borde göras enligt objektivt fastställda regler.
Det noterades att de remissinstanser på eller sätt
som ett annat företrädde forskningen i allmänhet ställt sig kritiska till
gallringsför-
slaget. De ansåg att detta skulle äventyra den framtida sociala forskningen. Många av dem befanns likväl vara positiva till gallring, förutsatt att forskningens behov primärmaterial kunde tillgodoses.
av
Departementschefen delade i princip socialutredningens bedömning
att denna fråga kunde lösas undantagande viss del materialet
genom av av från gallring. Socialutredningen hade inte lämnat något förslag hur
om detta skulle gå till, vilket inte heller hade ingått i utredningens uppgifter. Enligt departementschefens mening frågan sådan vikt
var av att den borde bli föremål för särskild utredning.
Urvalsprinciperna och dess bakgrund
I socialtjänstförordningen 1981:750 infördes förordningen
genom 1991:26 kompletterande regler och gallring. Av bestämmel-
om en ny se, 51 framgår sålunda att handlingar omfattas gallrings-
som av
skyldighet enligt 60 § socialtjänstlagen 1980:620 hänsyn till
av forskningens behov undantas från gallring i de kommuner ingår
som i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län i Göteborgs
samt kommun. I landets övriga kommuner skall sådana handlingar undantas från gallring i fråga födda den femte, femtonde och
om personer tjugofemte i varje månad. Bestämmelsen trädde i kraft den 1juli 1991.
Genom dessa bestämmelser har regeringen i praktiken kommit
att styra hur ett kombinerat regionalt urval och individurval åtminstone i stora delar skulle kunna sammansatt. Riksarkivet förutsätts
vara verka för den angelägna samordningen mellan de olika offentliga arkivhuvudmännen i frågan.
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:55
Olika urvalsprinciper har diskuterats under en följd av år. Här kan nämnas bl.a. SOU 1987:38 Arkiv för individ och miljö.
I huvudsak kan man sägas ha uppnått enighet om en kombination av ett regionalt urval s.k. intensivdataomráden och ett individurval.
Diskussioner har förts om vilka regioner som ur olika anspekter borde utväljas och hur stort ett individurval borde vara för att möjliggöra studier även av företeelser med ringa spridning. Förarbetena till arkivlagen prop. 1989/90:72 s. 44 ff redovisar inte något klart ställningstagande till dessa diskussioner, men synes utgå från att en kombination av regionalt urval och individurval är att föredra och att den närmare utformningen borde föreslås av Riksarkivet. Förberedelser har gjorts genom att ändringar har införts i vissa lagar, varigenom möjlighet lämnats för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda undantagsbestämmelser om bevarande av handlingar som armars enligt gällande regler skulle gallras. Ändringar av sådant slag har sålunda tidigare införts i 60 och 62 §§ socialtjänstlagen 1980:620. Vidare har motsvarande ändringar företagits i 8 § patientjournallagen 1985:562
och 11 § utsökningsregisterlagen 1986:617.
Det står dock klart att varje beslut om urvalsförfarande noga måste prövas mot arkivlagens ändamålsbeskrivningar. Det finns också starka kritiker till ett system med urvalsbevarande. Professor Adam Taube vid Uppsala universitet tar upp saken i en uppsats, Studier av hälsorisker i den industriella arbetsmiljön ett forskningsfält i
farozonen, som publicerats i oktober 1990. Taube framhåller att nya forskningsresultat undan för undan har ökat våra kunskaper om de vådor som är förknippande med hantering av lösningsmedel, asbest, blyföreningar etc. Inte minst vad gäller cancersjukdomarna har på senare år vuxit fram en ny kunskap och aktiv medvetenhet om en rad riskfaktorer i den industriella miljön. Karaktäristiskt för praktiskt taget alla samband mellan miljöfaktorer och uppkomsten av olika former av cancer, hävdar Taube vidare, är tidsfaktorns roll det var gårdagens
miljö som påverkade dagens morbiditet och mortalitet och det är dagens miljö som eventuellt kommer att visa sig ha haft hälsovådliga konsekvenser om, säg tjugo år. Denna tidsförskjutning gör att kartläggningen av riskfaktorer bakom dagens sjukdomspanorama med nödvändighet måste genomföras med hjälp av retrospektiva studier. Behovet av historiska data medför enligt Taube givetvis att epidemiologerna har ett starkt behov av att skydda existerande källmaterial och se till att nya relevanta data kontinuerligt lagras för framtida bruk. Taube framhåller särskilt att det i svenska epidemiologiska forskningsprojekt ofta varit möjligt att utnyttja välbevarad basinformation som vid en internationell jämförelse visat sig vara imponerande komplett
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
och av hög kvalitet. Den utveckling som innebär att viktiga grunddata i stor utsträckning nu direkt förs över på data" och att nya regler och åtgärder blir aktuella för svenska register och arkiv synes dock enligt Taube, kunna innebära avsevärt försämrade möjligheter för kommande epidemiologiska undersökningar. I sin uppsats beskriver Taube hur man gick tillväga vid den s.k. Rönnskärsstudien, vilket grundmaterial som användes vid studien och hur detta bearbetades. Längre fram i uppsatsen betonas hur svårt det skulle ha varit att genomföra Rönnskärsstudien om t.ex. endast "representativa urval" av personakter hade sparats vid företagen eller om vissa företagsarkiv inte bevarats därför att företagen råkat bedriva sin verksamhet någon armanstans än i de angivna intensivdataornrådena. Taube betonar avslutningsvis principen med intensivdataområden kombinerad
att om med stickprov av individer ur resten av populationen i framtiden tillämpas på näringslivsarkiv och/eller vissa andra arkivserier som t.ex. sjukjournaler så kommer detta att innebära ett dråpslag för forskning av den typ han beskrivit.
Jag vill kommentera det sagda med följande. Taubes studie är i första hand baserad på ett på frivillig väg och av en slump bevarat pappersarkiv och hör inte hemma i detta sammanhang. Den åberopas likväl ofta. Här gäller det statistikregister som i sin tur ofta bygger på andra register som bevarats av andra skäl. Forskarnas behov av material är självfallet beaktansvärt men är dock bara ett intresse bland många andra i informationssamhället. Det står stundom i samklang med andra intressen, stundom gäller ett motsatt förhållande. I det senare fallet måste de andra intressena få ta över.
6.4¶Datalagsutredningens slutbetänkande
I Datalagsutredningens förslag till en ny datalag återfinns en rad olika regler till skydd för den personliga integriteten. Några av bestämmelserna har redan nämnts i andra sammanhang.
Lagförslagets 11 § ger uttryck för den grundläggande principen att behandling av personuppgifter får förekomma bara när detta är nödvändigt för vissa syften. En annan grundläggande princip för integritetsskyddet är att en påbörjad behandling inte får hålla på längre än som är nödvändigt. Reglerna i ll § kompletteras därför med en föreskrift som säger att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas. En sådan bestämmelse finns i 12 § i den nuvarande datalagen och en motsvarighet till den har, som redan nämnts, förts i 19 § första stycket i utredningens förslag. En särskild bestämmelse i lagförslagets 35 § avser gallring av
5- 14-0675
Arkiv, bevarande och gallring
sou 1994:65
vissa känsliga uppgifter som behandlas för anställningsändamål. Vidare berörs gallringsfrågor i den allmänna motiveringen i samband
med en diskussion kring möjligheten att i anställningsförhållanden
behandla personuppgifter rör den enskildes arbetsinsatser.
som
I förhållande till EG-direktiven konstaterar datalagsutredningen i avsnitt 5.4 att direktivförslaget inte innehåller något undantag från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personuppgif-
ter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I övrigt stämmer ut-
redningens förslag i huvudsak överens med direktivförslaget. Utredningen anser det dock tveksamt om behovet information för
av
rättskipningen och förvaltningen 3 § tredje stycket 2 arkivlagen
enligt artikel 1.e i direktivförslaget utgör någon grund för att bevara personuppgifter längre än som behövs för det utsprungliga ändamålet. Datalagsutredningen har inte heller, i överensstämmelse
med vad som
gäller enligt arkivlagen, gjort något uttryckligt undantag för
personuppgifter som kan vara av intresse för den framtida statistikproduktionen.
6.4. 1 Remissutfallet
En rad remissinstanser tar upp frågor kring bevarande och gallring i
sina yttranden.
Flera av remissinstanserna vill betona vikten att arkivmyndig-
av heterna ges stort inflytande i gallringsfrågor.
Krigsarkivet hävdar att det helhetsgrepp på bevarande och gallring för framtida forskning den arkivlagen medfört uppenbart
som nya kommer att försvagas om gallring skall kunna komma att beslutas även med stöd av datalagen och än arkivmyndighet. En prin-
av annan
cipiellt och praktiskt bättre lösning på denna punkt enligt
vore,
Krigsarkivets uppfattning, en kompletterande reglering i registerlagar, sekretesslagen och/eller arkivlagen. Väljer att behålla den
man nuvarande ansvarsuppdelningen, är den föreslagna balansen mellan berörda arkivmyndigheter och DI godtagbar. Detta förutsätter emellertid att samråd enligt nuvarande regelverk består.
DIKD0kumentation-Infonnation-KulturHörbundet noterar att datalagsutredningen funnit det naturligt att gallrings- och bevarande-
aspekterna aktualiseras under utarbetandet av den lag eller författning som alltså krävs och flyter in i den. Därmed skulle den ordning
som
utredningen tidigare föreslagit, nämligen att DI skulle få besluta
generella gallringsnormer, bli inaktuell. Risken för att forskningsintressanta uppgifter gallras utan att Riksarkivet haft möjlighet att vinna
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
gehör för bevarandeaspekterna något som påtalats i tidigare
remissvar torde härmed enligt förbundet minska.
-
Enligt Svenska kommunförbundets mening är det tillfredsställande att samma bestämmelser om bevarande och gallring av personuppgifter kommer att gälla oavsett vilket medium de finns på. Det kan enligt förbundets mening inte längre anses motiverat att låta DI meddela särskilda gallringsföreskrifter bara för att uppgifterna finns på ADBmedium. Vidare förefaller det rimligt att arkivlagens intressen att bevara uppgifter skall vägas mot integritetsintressena.
Stockholms läns landsting framhåller att Datalagsutredningen har valt den bästa lösningen beträffande kompetensfördelningen mellan DI å ena sidan och Riksarkivet och de kommunala myndigheterna å den andra. Detta när man följt linjen att avstå från att förslå att DI skulle ges befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring
av
personuppgifter som behandlas.
Forskningsrddsnâmnden finner den föreslagna kompetensfördelningen mellan Dl och Riksarkivet otillfredsställande. Lika nödvändig som DI:s kompetens är vad gäller integritetsfrågor är Riksarkivets och andra arkivmyndigheters vad gäller bevarande- och gallringsfrågor. Detta gäller såväl principer som kontakter med forskarvärlden. Riksarkivet och andra arkivmyndigheter borde med andra ord vara indragna i samtliga ärenden rörande bevarande och
gallring.
Riksarkivet tillstyrker den föreslagna utformningen av 19 § och hälsar med tillfredsställelse motivuttalandet, att vid gallring integritetsintresset resp de intressen som anges i 3 § arkivlagen skall tillmätas samma betydelse. Riksarkivet utgår från att gallring av känsliga personuppgifteri stor utsträckning kommer att regleras direkt i lag eller förordning och att föreskrifter om gallring därutöver enligt
arkivlagstiftningen eller bemyndigande i annan ordning kommer att
beslutas av Riksarkivet, Krigsarkivet eller kommunal arkivmyndighet med tillämpning av bestämmelserna i 19 § andra stycket.
Statskontoret finner, i konsekvens med sitt ställningstagande för en
specialreglering genom statsmaktsregister, mest ändamålsenligt att
frågan om gallring av personuppgifter vid behov regleras i det
statsmaktsregister där den hör hemma.
Socialstyrelsen anser inte att det finns fog för någon regel om gallring i datalagen annat än för sådana uppgifter som inte regleras i arkivlagen eller på annat håll. För t ex patientjournaler finns bestämmelser både i patientjournallagen och arkivlagen. Socialstyrelsen avstyrker därför förslaget om en regel som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i arkivlagen. Det finns inte skäl att
frångå reglerna i arkivlagen om gallring för sådana uppgifter. Samma
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
regler för gallring bör givetvis gälla för allmänna handlingar, oberoende av om de är skriftliga handlingar eller dataförda. När personuppgifter i allmänna handlingar finns både dataförda och i form av skriftliga handlingar räcker det med att arkivlagens bestämmelser tillämpas endast beträffande den ena formen av handlingar. Möjligen
bör ett sådant förtydligande finnas i datalagen. Riksförsäkringsverket noterar att, enligt 19 § datalagsförslaget skall
vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling, vid sidan av skyddet för den enskildes integritet, beaktas de intressen
som anges
i arkivlagen. Enligt Riksförsäkringsverkets mening är detta riktig
en
princip. Det är också riktigt att i datalagen göra en direkt hänvisning
till de aktuella bestämmelserna i arkivlagen. En fråga inte belysts
som i sammanhanget är möjligheten/lämpligheten att i samband med gallring av uppgifter på ADB-medium föra över motsvarande information på ett annat slags medium, eller film. Enligt
t ex papper Riksförsäkringsverkets mening skulle det vara önskvärt med ett klarläggande av denna fråga.
6.4.2¶Beredningsläget
Beredningen av Datalagsutredningens slutbetänkande framgår
av
kapitel 4.
Regeringen förordar sålunda att DI ges möjligheter att reglera hantering av personuppgifter med ADB för olika branscher och sektorer. Detta i strävan mot en situation där tillståndshanteringen
av personregister övergår i ett tillsynsförfarande. Ett införande
av en sådan ordning i det nuvarande systemet medför att de typer av register för vilka Dl utfärdat bransch- eller sektorsföreskrifter kan undantas från tillståndsplikt. DI:s generella föreskriftsrätt kommer dock inte att omfatta föreskrifter om gallring.
6.5 överväganden och slutsatser
6.5.1 Vem skall besluta gallring
om
Enligt 10 § tredje stycket arkivlagen får sådana särbestämmelser
som tar över grundreglerna om gallring av allmänna handlingar i 10 § första och andra styckena bara meddelas i form lag eller för-
av ordning. Riksdagen har vid antagandet arkivlagen understrukit att
av avvikelser som regel skall ske i lag och endast undantagsvis i
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
förordningsform bet. 1989/90 KrU:29 13. En sådan avvikande
s. bestämmelse som avses i 10 § tredje stycket arkivlagen finns i 19 § i förslaget till ny datalag.
Datalagsutredningen tar också upp frågan om även DI skall rätt
ges att meddela gallringsnormer s. 286, vilket förutsätter ändring
en av bestämmelsen i 10 § tredje stycket arkivlagen. Av den materiella
gallringsregeln i 19 § framgår inte skall besluta gallring,
vem som om dvs kompetensfördelningen mellan DI å sidan och Riksarkivet och
ena kommunerna å andra sidan.
Bestämmelser för statliga myndigheter finns i arkivförordningen.
Föreskrifter och särskilda beslut gallring avseende myndigheter
om inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde meddelas dock
av
Krigsarkivet. Gallringsnormerna i form av verkställighetsföreskrifter
har, såvitt gäller statsförvaltningen prop. 1989/90:72 42
s. ff avsetts bli fattade företrädesvis Riksarkivet i samarbete med berörda
av
arkivbildande myndigheter. Gallringsföreskrifter för kommunala
myndigheter avses i allt väsentligt bli meddelade kommunerna
av själva. Inom statsförvaltningen myndigheterna normalt få gallra
avses endast enligt de föreskrifter som den centrala arkivmyndigheten har utfärdat. Bestämmelser i enlighet med det sagda finns för statliga
myndigheter i arkivförordningen.
DI kan, som tidigare nämnts, med stöd bestämmelser i datalagen
av 6, 6 a eller 18 §§ meddela beslut bevarande och gallring
om av personuppgifter. Sådana beslut har meddelats dels i enskilda ärenden, dels i av inspektionen meddelade föreskrifter förenklat ansöknings-
om och tillståndsförfarande.
Förhållandet mellan Riksarkivet och DI kan vid första
en genomläsning förefalla komplicerat kan sammanställas enligt följande
men ifr departementschefens uttalande i prop 1989/90:72 48 ff.
s. Bestämmelserna i arkivlagen om bevarande och gallring samt föreskrifter som meddelas med stöd av arkivlagen, t bevarande
ex om för forskningsändamål, blir regler enligt datalagens gällande
som lydelse tar över datalagens regel i 12 § förstörande. Licensregister
om hos myndigheter som utgör allmän handling och inte är
- som
författningsreglerade i särskild ordning gallras enligt arkivlagens
normsystem. När DI meddelar föreskrifter om bevarande och gallring
för tillståndsregister skall inspektionen förutom integritetsaspekten
även beakta de skäl som talar för bevarande. Frågor bevarande
om och gallring av personregister avgörs enligt 12 § dataförordningen 1982:480 av DI efter samråd med Riksarkivet. DI:s föreskrifter
om bevarande och gallring kan i praktiken förutsättas tillkomma under
vederbörlig hänsyn till gängse gallringsprinciper. Bestämmelsen i 6 §
datalagen gäller således före reglerna i arkivlagen.
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
Sammanfattningsvis innebär den nuvarande ordningen att när det
gäller tillståndsregistren är det DI som med stöd datalagen
av meddelar föreskrifter om gallring och bevarande, medan det är Riksarkivet, Krigsarkivet alternativt den kommunala arkivmyndigheten som meddelar sådana föreskrifter i övrigt, alltså även när det rör sig
om licensregister. Enligt dataförordningen skall DI samråda med
Riksarkivet när inspektionen utfärdar föreskrifter bevarande och
om gallring. I 13 § arkivförordningen föreskrivs att Riksarkivet skall samråda med DI innan arkivet utfärdar föreskrifter eller fattar beslut beträffande gallring av licensregister. Också kommuner som avser att meddela föreskrifter om gallring av licensregister bör samråda med
inspektionen.
Även med den den allmärma
ordningen att arkivlagen tar över
regeln i 12 § datalagen om gallring återstår emellertid frågan om förhållandet mellan arkivlagen och datalagens bestämmelse
i 18 § om
rattför inspektionen att meddela särskilda gallringwreskrijier också beträjande licensregistren. Bestämmelsen motiveras av integritetshän-
syn och har enligt uppgift kommit till användning endast i några enstaka fall. Enligt departementschefens mening prop. 1989/90:72 s. 48 ff bör DI ha kvar möjligheten att på förekommen anledning
ingripa till skydd för integriteten, även om andra organ i princip
svarar för gallringsföreskrifterna på området. Sådan 18 § datalagen är avfattad fann han det vara klart att inspektionen skulle ha kvar denna
befogenhet även efter införandet av den föreslagna arkivlagstiftningen.
Han förutsatte dock DI:s samråd med Riksarkivet eller respektive kommun innan inspektionen går ut med särskilda bestämmelser enligt 18 § datalagen.
Det redovisade förhållandet mellan arkivlagen och datalagen, som kommit att godtas av riksdagen bet. KrU 1989/90:29, rskr. 1989/902307 innebär således att DI även efter tillkomsten av arkivlagen fått behålla sin rätt att i det särskilda fallet meddela beslut om gallring för personregistren.
propositionen 1990/912453om lag om folkbokföringsregister m.m.
jfr s. 33 frångick departementschefen ett i lagrådsremissen framlagt förslag om att låta gallringsfrågorna avgöras av Riksarkivet efter samråd med DI. Vid sin behandling av propositionen beslöt dock
riksdagen att i 13 § lagen om folkbokföringsregister ta en bestämmelse att gallring av uppgifter i ett lokalt folkbokföringsregister och i det centrala referensregistret skall ske i enlighet med arkivlagens
betämmelser ifr SkU 1990/91:9, rskr. 109.
Genom den materiella gallringsregeln i 19 § andra stycket i förslaget till datalag för personuppgifter som utgör allmän handling, har Datalagsutredningen sökt ange den avvägning som enligt ut-
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
redningen måste göras mellan de intressen som anges i arkivlagen och integritetsintressena. Av naturliga skäl är bestämmelsen allmänt hallen och det står klart att det på vissa områden kan behövas specialbestämmelser om gallring. Sådana specialbestämmelser har också, som redan framgått, meddelats i en del fall. Dessa gallringsregler finns i lag och regleringen stämmer därmed överens
med vad som
krävs enligt 10 § tredje stycket arkivlagen. Datalagsutredningen förordade i sina tidigare ställningstaganden
en ordning som innebar att även DI skulle besluta gallringsnormer. Ett argument som då åberopades var att det bara fanns ett fåtal registerlagar och att avsikten var att en ytterligare specialreglering myndig-
av hetsregister genom lag endast skulle ske på vissa begränsade ämnesområden.
Saken har dock kommit i ett annat läge utredningens förslag
genom
om behandlingen av de känsliga personuppgifterna lagförslagets
20 §. Enligt den bestämmelsen får känsliga personuppgifter i princip
inte behandlas om inte behandlingen åtminstone i vissa hänseenden har reglerats genom särskilda bestämmelser i lag eller författning.
annan Skulle behov finnas av en särskild gallringsbestämmelse pd ett visst område förefaller det naturligt att denna gallringsbeszänvnelse tas in i den författning som ändå måste beslutas. I ,fråga de känsliga
om personuppgifterna finns det därför knappast någon anledning DI
att ge befogenhet att meddela generella föreskrifter om gallring. Bemyndigandet att meddela kompletterande föreskrifter har därför begränsats till att avse känsliga personuppgifter.
Min tidigare angivna utgångspunkt innebär att frågor bevarande
om och gallring beträffande personregister för officiell statistik skall
regleras i registerlagen och att register för framställning officiell
av statistik som huvudregel skall gallras när det statistiska ändamålet är
uppfyllt.
Riksarkivets har det högsta inseendet över den offentliga arkiwerksamheten och skall enligt sin instruktion särskilt verka dels för att
myndigheterna på ett ändamålsenligt sätt fullgör sina skyldigheter
enligt arkivlagen, dels för utveckling av arkivverksamheten och för
en ändamålsenlig gallring av handlingar. DI har som specialfunktion att bedöma behovet av integritetsskydd beträffande datalagrad information.
För egen del är jagvav den bestämda uppfattningen att i den mån
någon myndighet skall besluta gallring integritetskänsliga
om av
uppgifter, bör den uppgiften ankomma på DI. Inspektionens roll är
emellertid nu under förändring och kommer att påtagligt så till
vara
dess Sverige blir bundet av EG:s direktiv på integritetsskyddsområdet.
Arldv, bevarande och gallring sou 1994:65
Beträffande det denna utredning nu gäller föreslår jag att gallring av register för officiell statistik regleras i registerlagen och den därtill hörande förordningen. För de vägningar mellan olika intressen som måste göras i vad avser ett bevarande i särskilda fall, får ledning hämtas i de motiv jag lägger fram senare i detta kapitel.
6.5.2¶Förslag
Mina nyss återgivna utgångspunkter förutsätter att uppgifterna i statistikregistren på något sätt kan graderas efter informationens ursprung och känslighet. Uppgifterna är av naturliga skäl i många fall tämligen harmlösa. Förhållandet ändras dock snabbt i den takt som
ytterligare uppgifter tillförs från annat håll t.ex. genom samkörning.
Principerna för känslighetsgradering måste göras så klara som
möjligt.
Känslighetsgradering
Vilka uppgifter som är att anse som känsliga kan diskuteras i det oändliga men stöd härför finns att hämta från flera källor.
Varje medborgare skall sålunda, enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.
Datalagen
Datalagens 4 § innehåller speciella restriktioner för uppgifter av särskilt känslig natur. Som sådana anses uppgifter om att någon
misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller
undergått annan påföljd för brott första stycket, eller
har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen 1990:52 med
-
särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1988:870 om vård
av missbrukare i vissa fall, lagen 1991:1128 om psykiatrisk
tvångsvård, lagen 1991:1129 om rättspsykiatrisk vård, lagen
1967:940 angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller utlänningslagen 1989:529första stycket, eller
fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten andra stycket,
eller
varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen andra stycket -
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
eller uppgifter om någons
sjukdom andra stycket,
hälsotillstånd andra stycket, sexualliv andra stycket, -
ras tredje stycket,
-
politiska uppfattning tredje stycket,
-
religiösa tro tredje stycket, eller
-
övertygelse i övrigt tredje stycket.
- I dessa fall får med vissa undantag för myndigheter enligt första och andra styckena tillstånd att inrätta och föra registret ges endast om det föreligger synnerliga skäl första stycket eller särskilda skäl andra och tredje styckena. Det innebär en presumtion för att tillstånd inte skall ges. Presumtionen gäller oberoende av registrets ändamål. Reglerna ansluter till Europarådets dataskyddskonvention, Kapitel vars innehåller krav på beskaffenheten av de personuppgifter som undergår automatisk databehandling artikel 5. Dessa krav innebär bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av uppgifter får inte undergå automatisk databehandling om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd artikel 6. Detta gäller uppgifter om ras, politiska åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott. Uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, skyddas genom den tidigare behandlade statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Vad som förstås med ekonomiska förhållanden torde inte vålla någon tveksamhet. Uttrycket personliga förhållanden kan däremot uppfattas som mer vagt till sin innebörd. Det är hämtat från 2 kap. 2 § första stycket 6 p. Tf. Vad som menas med personliga förhållanden skall bestämmas med hjälp av vanligt språkbruk jfr Corel m.fl. Sekretesslagen, tredje uppl. s. 43. Det råder enligt förarbetena inte någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons
adress eller yttringarna psykiskt sjukdomstillstånd. Även
av ett uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet personliga förhållanden. Liksom i TF har dock begreppen personliga och ekonomiska förhållanden i viss utsträckning hållits åtskilda. Man kan sammanfatta situationen sålunda att den personliga integriteten åtnjuter grundlagsskydd vid hantering av personuppgifter för statistikframställning med stöd av ADB. De personuppgifter som enligt datalagens bestämmelser är att anse som särskilt känsliga är väl skyddade mot utlämnande genom regler om statistiksekretess.
"
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
Bings gradering
Personuppgifters känslighet på mer detaljerad nivå har varit föremål för åtskilliga diskussioner i än tjugo år och här finns flera teorier. mer Professor Jon Bing vid instutitionen för ADB och juridik vid Oslo universitet utförde redan i början 1970-talet "Classification and av en General Sensivity-grading of Personal Information", arbete ett vars innebörd närmast kan översättas med "klassificering och allmän känslighetsgradering av personuppgifter". Detta skedde samtidigt som arbetet pågick med att ta fram en norsk datalag och syftet att nå var en framkomlig väg att strukturera känslighet på uppgifter för hantering med ADB. Arbetet inleds med en generell indelning personuppgifter i 14 av klasser under 14 huvudrubriker: 01 Identification data identifikation-
suppgifter, 02 Family relationships familjeförhållanden
osv. Personuppgifterna graderas härefter på tre nivåer och helt fristående
från den sakliga indelningen:
GSI Normal aspects. General personal information. normala aspekter, allmän personinformation GS2 Personal aspects. Intimate, detailed specific informa- - or tion.
intim, detaljerad eller specificerad information GS3 Indiscriminating defaming aspects.
- or godtyckliga eller kränkande uppgifter
Känslighetsgraderingen anges av Bing vara en normativ bedömning
av en personuppgift i förhållande till den grad skydd mot åtkomst och av spridning uppgiften kräver. Arbetet omfattar ca. 400 personuppgifter och de som graderats på nivån GS3 är sådan beskaffenhet att de av enligt Bing måste anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt.
I fem av Bings "uppgiftsklasser" är personuppgifterna i särskilt
stor
utsträckning "känslighetsgraderade" på nivån GS3, nämligen 09
Health information, 10 Ideological facts, 12 Police information, 13 Law suit facts och 14 Habits. Personuppgifter graderats i som
Bings högsta känslighetsnivå förekommer också i viss omfattning i följande "uppgiftsklasser": 02 Family relationships, 05 Economic
situation, 06 Education, qualifications, 07 Communications and contacts samt 11 Military facts. Bings arbete kan sammanfattas så att ett antal grupper av personinformation måste särskilt anses som
känsliga.
sou 1994:65 Arkiv, bevarande och gallring
Gallringsregler for register med särskilt känslig information
Vad som nu sagts angående känslig personinformation utvisar att några kategorier av uppgifter från vilket håll man än ser saken
- måste anses vara särskilt känsliga för den personliga integriteten. Jag anser att denna grupp av uppgifter är väl fångad i 4 § datalagen och anser det därför inte motiverat att skapa någon ny indelningsgrund som avviker från denna.
Register med personuppgifter för framställning av officiell statistik skall enligt min mening som huvudregel inte få bevaras i identifierbar form efter att det statistiska ändamålet är uppfyllt. Vid vilken tidpunkt uppgifterna skall gallras måste därför i sådana fall fastställas i samband med att ändamålet för registret bestäms. Detta bör framgå
av
registerlagen.
Innehåller registret uppgifter det slag och går
av som anges ovan som att hänföra till enskild person, bör endast särskilda undantagsfall få motivera ett bevarande.
Utformningen av den säkerhetsventil som bör finnas kan diskuteras. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter
av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Detta
framgår av ett tidigare avsnitt. Uppgifter från statistikregister kan
vidare förutsättas värdefulla för uppgiftsinsarnling
vara som ramar inom olika forskningsprojekt. Den tekniska tillgängligheten
av informationen gör dem också intressanta. En forskning med hjälp
av ett sådana register har framhållits kunna bidra till nya kunskaper
som kan vara viktiga för att klarlägga inte minst olika sociala företeelser. För att påvisa olika samband har det hävdats vara nödvändigt med tillgång till individrelaterade uppgifter som har bevarats kontinuerligt under en längre tid. Från forskarhåll hävdas det vara väsentligt att uppgifterna i ett register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor omfattning som möjligt.
För forskningsändamål anser jag, i konsekvens med det tidigare anförda, att bevarande skall kunna ske endast det finns synnerliga
om skäl. Jag avser då uteslutande fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forskningen. Som exempel härpå kan, i anslutning till resonemanget ovan, ges det register som avser socialtjänstens individinriktade insatser.
Arkiv, bevarande och gallring sou 1994:65
Gallringsregler för övriga register
För register med uppgifter som inte är av särskilt känslig an, kan den
nyss angivna huvudregeln att personuppgifter skall gallras när
-
ändamålet är uppfyllt inte upprätthållas med samma styrka. En
- Vägning av mer allmänt slag mellan integritets- och övriga intressen
främst forskningen får ske vid den tidpunkt när registret inrättas.
- Det är svårt att ange några riktlinjer för vilka kriterier som bör gälla för ett bevarande. En omständighet som i vissa situationer talar för ett
bevarande är dock att uppgifterna i registret inte bevaras på annat sätt.
Mitt förslag till principer för bevarande och gallring av personupp-
gifter i register för officiell statistik täcker därmed de register som exemplifieras i direktiven se s. 109 110.
-
7¶Urvalsregister med data
gemensamma
m.m.
7.1¶Allmärma utgångspunkter
Utredningsuppdraget
Urvalsregister
I mina direktiv ingår att se över vissa frågor kring planerade urvalsregister med gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter-
Behovet härför finns främst hos RSV, RRV, SCB, Konjunkturinna. stitutet och Finansdepartementet. Bakgrunden är att Riksdagens revisorer efter granskning som påvisat vissa brister framfört
en
behovet genomgripande översyn och behovsprecisering av
av en statistiken på inkomst- och förmögenhetsskatteområdet. Revisorerna
att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar skulle vara anser möjliga att uppnå utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller för uppgiftslämnarna. Finansutskottet bet. 1988/89:FiU 3 har tillstyrkt en översyn av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen sin mening ger regeringen tillkänna vad
som utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan rskr. 1988/89:2.
SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en översyn, inriktad på att framställa ett urvalsregister ur vilket de berörda intressenterna skall kunna hämta behövliga uppgifter. Ett sådant system förutsätter dock
att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade.
Ett urvalsregister planerad beskaffenhet är ett sådant analysin-
av strument för modellering och simulering i översikten längre fram
som
benämns analysdatabas.
Modeller för mikrosimulering
Direktiven omfattar vidare en rättslig analys av Finansdepartementets användning av omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodel-
ler. Dessa modeller har utvecklats gemensamt av SCB och regerings-
Urvalsregister med gemensamma data 1994:55
m.m. sou
kansliet och kom till betydande användning för första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas
systemens regler på en statistiskt representativ modellbefolkning bygger
som avidentiñerat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning kommer, förutsatt att man får tillfredsställande rättslig reglering, ersättas
en att med ett system med automatiska kontroller.
7.2¶SCB:s centrala databaser
Mitt uppdrag, såväl beträffande de planerade urvalsregistren
som
avseende användningen av mikrosimuleringsmodeller, har direkt
samband med SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn Genomñrandekommittén,
av
vars analyser och slutsatser för överskådlighetens skull bör återges i väsentliga delar.
7.2.1 Genomförandekommitténs betänkande
Allmänna definitioner
I direktiven för Genomförandekommittén har ingått bl.a. att precisera
omfattningen och inriktningen av de anslagsjinansierade centrala
statistikdatabaserna. Avsikten har varit att dessa skall anslagsfmansieras för att underlätta för användarna att göra statistiska
egna bearbetningar utöver den statistik som SCB producerar. Kommittén har haft till uppdrag att föreslå principer och villkor för hur dessa skall ställas till användarnas förfogande.
Genomförandekommittén har i sitt betänkande s. 80 granskat begreppen statistikdatabas, statistisk databas och register. Kommittén framhåller att statistikdatabas vanligen står för databas
en som innehåller statistik makrodatabas och eventuellt tillhörande "metada-
ta" beskrivningar av innehåll och tekniska ñrutsättningar. Med
begreppet statistisk databas brukar å andra sidan databas för
avses en
statistiska bearbetningar, analyser och uttag. Det betyder, enligt
kommittén, att denna kan innehålla såväl mikrodata
enskilda
objekt/observationer som makrodata och metadata. Begreppet
register, menar Genomförandekommittén slutligen, kan tolkas
son en förteckning av de objekt av ett visst slag existerar vid viss
som en
tidpunkt.
sou 1994:65 Urvalsregisrer med gemensamma data m.m.
Kommittén använder begreppet databas i den allmänna betydelsen "en organiserad samling av numeriska uppgifter kombinerad med sökmöjligheter och dokumentation. Det innebär att man tolkar skrivningarna i direktiven så att såväl statistikdatabaser som centrala observationsregister och analysinstrumentför modellbaserade kalkyler och simuleringar kan komma ifråga inom ramen för det föreslagna ansvaret vid SCB för vissa centrala databaser. Vidare kan internationella data och central utländsk statistik ingå i en sådan funktion.
För att få underlag för bedömningar och ställningstagande i denna fråga, har Genomförandekommittén kartlagt nuvarande situation vad avser tillgängliga databaser samt diskuterat behovsbilden med ett antal intressenter.
Allmän behovsbild och tänkt struktur
direktiven slås fast att ökad tillgänglighet till databaslagrade material för vidarebearbetning inom forskarsamhället skall eftersträvas, för allmänna studier av samhällsutvecklingen och som underlag för beskrivningar och bedömningar på olika områden. Inte minst det alltmer accentuerade behovet av löpande uppföljning och utvärdering av olika verksamheter motiverar god tillgång på kvantitativa underlagsmaterial. Genomförandekommittén framhåller därför vikten av att grundmaterial finns tillgängliga på ett sådant sätt att jämförbarhet över tiden kan tillgodoses när särskilda frågeställningar aktualiseras. Detta kräver att grundmaterialen finns lagrade i form av objektorienterade data. Oftast är det otillräckligt med enbart statistiska tabeller som tagits fram inom ramen för den officiella statistiken. Integrerade sammanställningar där basuppgifter från olika sektorer kan relateras till varandra är därför nödvändiga.
För att SCB skall kunna fullgöra uppgifterna i detta sammanhang förutsätts att sådana basuppgifter som behövs inte i förväg har avidentifierats eller gallrats. Vidare måste de data som en gång lagts in i SCB:s databas kunna finnas tillgängliga för vidareanalys under så lång tid som de faktiskt efterfrågas.
Efterfrågan på material finns på en rad områden, inte minst
integrerade material på objektnivå som kan utnyttjas för studier av
bl.a. fördelningspolitik och levnadsförhållanden för individer och hushåll. Utöver behov inom forskarsamhället och för analyserlutredningar på sarnhällsnivå efterfrågar regeringskansliet löpande dessa typer av material. I vad avser former och kostnader för att göra databaslagrade material tillgängliga mera vitt pågår sedan en tid ett särskilt projekt vid SCB tillgänglighetsprojektet. Inom detta projekt
Urvalsregister med gemensamma data m.m.
studeras hur det är möjligt att låta användare vidarebearbeta objektuppgifter utan att särskild sekretessprövning skall behöva göras automatisk röjandegranskning. Avsikten är att finna de mest kostnadseffektiva formerna för ett sådant tillhandahållande.
Genomförandekommittén framhåller s. 61 att det i användardiskussionerna har framkommit att flera användare i dag är missnöjda med kvaliteten i utlänmade material och kringservicen. Brister har från främst forskarrepresentanter framförts vad avser uppenbara fel i enskilda observationer som inneburit kostsamma rättningsarbeten för kunden, möjligheterna till jämförbarheten över tiden, servicen vad avser hjälp att komma fram till vilka basuppgifter finns till-
som
gängliga för att belysa/besvara de aktuella frågeställningarna, samt vad
gäller att snabbt tillmötesgå önskemål om datamaterial. För önskade material prioriterar de flesta användare snabb tillgänglighet med möjlighet att också rent fysiskt uppgifterna överförda. Däremot krävs inte alltid on-line tillgång till uppgifterna ifråga.
Genomförandekommitténs överväganden
Syftet med databasverksamheten vid SCB är att kunna göra sådant material som tagits fram inom ramen för Sveriges officiella statistik tillgängligt för återanvändning och vidarebearbetning. Det garanterar, enligt kommittén, att statistik gång samlats via anslags-
som en
finansiering kan komma till så stor användning möjligt. Service-
som funktionen erbjuder därmed ett sätt att säkerställa att gjorda investeringar i statistisk infrastruktur utnyttjas rationellt. Samtidigt innebär detta att belastningen på uppgiftslämnarna kan minimeras. Om möjligheterna att återanvända primäruppgifter skulle begränsas,
anses
i flera fall dubblerad datainsamling bli nödvändig.
Genomförandekommittén betonar att motivet för att samla ett antal centrala material vid SCB är att genom enhetlig lagring, dokumentation och ett helt tätt säkerhetssystem öka den faktiska tillgängligheten med ett bibehållet fullgott integritetsskydd. Det krävs att individ/företagsidentiteten behålls för att kunna skapa de efterfrågade kombinerade databaserna, för selekteringen och för kvalitetskontroll.
ren
Rent principiellt aktualiseras tre former för utlämnande in-
av formation från den beskrivna databasservicen, nämligen
tillgång till sifferuppgifter i statistiska databaser -
utlänmande av avidentifierade mikrodata efter skadeprövning samt -
utlämnande av mikrodata med objektsidentitet efter prövning och särskilt tillstånd av DI.
sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.
Genomförandekommittén framhåller att det finns en stor efterfrågan på central databasservice i första hand från forskarsamfundet och för
utrednings/analysverksamhet inom offentlig sektor och näringsliv.
Behov som avser utnyttjande av sifferuppgifter från avgränsade sektorer eller samhällsområden bör i framtiden tillfredställas direkt av
respektive "beställarmyndighet". Därför tas inga sådana självständiga
material upp i förslaget till central databasservice vid SCB. Många användare har emellertid primärt intresse av att kunna samtidigt komma åt uppgifter från flera olika områden. Detta motiverar, enligt kommitténs mening, att några breda statistiska databaser finns allmänt tillgängliga. Ofta gäller även för sektorsspecifika beskrivningar att dess potentiella värde kan realiseras enbart då de ställs tillsammans med, eller relateras till, andra material i första hand populationsregister av typen RTB, CFAR. Detta resonemang är giltigt också ñr ett antal mikromaterial. För forskning och utredning/analys är det just möjligheten att få integrerade beskrivningar som utgör det unika mervärdet. Genomförandekommittén anser att den centrala databasservicen vid SCB skall omfatta ett begränsat antal rena statistikdatabaser
presentationsdatabaser samt några centrala observationsregister och
ett fåtal analysinstrument for modellering och simulering. Kommittén grundar sin bedömning på att den föreslagna ökade sektoriseringen av ansvaret för officiell statistik annars skulle innebära risker för försämrad tillgänglighet. På basis av behovsdiskussionen föreslås att servicen skall omfatta en viss mängd och i tre grupper särskilt specificerade statistiska material och underlag. Dessa finns redan tillgängliga vid SCB eller är under utveckling till följd av manifesterade användarkrav. Inom för den centrala databasservicen skall ramen enbart sådana material som har bred och frekvent användning hållas
tillgängliga. Uppdelningen i grupper görs enligt följande:
Statistikdatabaser, tidsseriedatabaser med bl.a statistilqøaket för regional och kommunal planering och ekonomisk snabbstatistik makromaterial med ungefär samma innehåll som nu.
Centrala observationsregister med
l enkla register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB såsom Rikets totala befolkning RTB -
Befolkningsförändringar
- Folk och bostadsräkningar FoB -
Fastighetsregister från Centralnämnden för fastighetsdata
-
Fastighetstaxeringsregister FTR
-
Befolkningens utbildning UR
-
Valstatistik PSU-register
- Arbetskraftsundersökningar AKU -
Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65
Register över kontrolluppgifter från RSV
-
Centrala företags- och arbetsställeregistret CFAR
- Mervärdeskatt från RSV -
- Utrikeshandelsregister från Tullverket
Bilregistret från Vägverket -
Lantbruksregister LBR och med
- 2 Kombinerade register som föreslås finnas tillgängliga vid SCB
såsom
-Inkomst- och förmögenhetsregister IoF, finns redan
nu
- Årligt sysselsättningsregister Årsys-register, finns redan
nu
Dödsfallsregister dödsorsaker miljö, finns
- - nu
Register ñr utbildningsanalys nödvändiga basregister finns i - dag
vid SCB
Register över brottsbelastningar lagtördaregister, finns
- nu
Levnadsförhållanden ULF-register, ett embryo finns - nu men avses bli utvecklat och förbättrat
Analysdatabaser med bl.a. Fördelningsmodellprojeldet FMP mr
-
fördelningspolitiska studier, finns redan
Samtliga register finns således redan tillgängliga vid SCB i eller nu en annan form. De kombinerade observationsregistren utgör baser där data från olika undersökningsregister kombinerats med uppgifter från
populationsregister RTB, FoB-register, utbildningsregister, dödsor-
saksregister, CFAR m.m.. Detta är enligt kommittén motiven ett av för att dessa register bör finnas kvar på SCB och inte spridas på ut
"sektoransvarigabeställarmyndigheter Andra och direkt sektororien-
. terade register bör på motsvarande sätt kunna göras tillgängliga från
respektive "beställarmyndighet".
Överlämnande basmaterial till SCB av
För att kunna hålla god service till olika användare i form av databastillgång krävs att en del material som "beställarmyndigheter" framdeles kommer att ha ansvaret för blir direkt tillgängliga ñr SCB
enligt ovan. Kommittén föreslår att respektive ansvarig myndighet
också ansvarar för att det datamaterial behövs för SCB skall som att kunna tillgodose kravet på vidareanvändning centrala databaser av
ställs till SCB:s förfogande så snart de slutliga observationsregistren
som statistiken baseras på tagits fram. Det konstateras vidare SCB, att oberoende av huruvida själv är "beställaransvarig" myndighet, man respektive producent av den officiella statistiken ifråga eller ej, måste
sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.
få tillgång till de underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom ramen för den här preciserade databasservicen. I dag erhålls regelmässigt objektsorienterade data från följande myndigheter till SCB för att kunna fullgöra ansvaret vad avser produktion officiell statistik samt databasservice: av
RSV
Taxering fysiska personer
- Taxering juridiska personer - Mervärdeskatt -
Fastighetstaxering
-
Folkbokföringsregister via Länsstyrelserna
-
RFV Pensioner -
Sjukpenning
- Kontant arbetsmarknadsersättning KAS -
Centrala studiestödsnämnden Studiemedel -
Tullverket
Tulldatasystemet
-
Vägverket Bilregistret -
Centralnämnden for fastighetsdata
Fastighetsregister
-
Till detta kommer även administrativa material från kommunsektorn, landsting, intresseorganisationer på arbetsmarknaden m.m.
Med hänsyn till Genomförandekommitténs förslag till decentraliserat "beställaransvar" kommer följande myndigheter att beröras såsom leverantörer av mikrodatamaterial i form av slutliga observationsregister till den centrala databasservicen:
Socialstyrelsen
- BRÅ -
Verket för högskoleservice
-
Dessutom berörs följande myndigheter som i särskild ordning fått beställaransvar":
Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65
Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LES - Skolverket -
S.k. makromaterial kan aktualiseras för leverans från huvuddelen av
de "beställarmyndigheter" föreslagits. Detta eftersom de
som nu statistiska databaserna vid SCB i dagsläget innehåller åtminstone några centrala uppgifter från så gott alla områden för vilka som ansvaret
lagts ut.
Genomförandekommittén framhåller att data för vidareanalys rent
allmänt kan lagras antingen i form observationsregister eller
av
aggregerade statistikregister. Den allmänna utvecklingen
går mot att
mer och mer lagra material i form observationsregister. av Enligt
kommitténs mening torde detta inte innebära några negativa konse-
kvenser från integritetssynpunkt.
Kommittén pekar på att det i många länder förekommer begrepp ett "public use file". Detta avser oftast datamaterial på objektsnivå som är så anonymiserat och förtunnat vad gäller känslig information det att utan fara för integritetsintrång och andra sekretessbrott kan spridas till användare och vanligen till nominell kostnad. Denna form en av lättillgängliga datamängder är av stort värde för många forskare. Uppläggningen av centrala material i en sådan standardiserad form bör, enligt kommitténs mening, prövas också för svenskt vidkommande. I samband med framtagning public files förekommer de av use att faktiska observationerna byts mot syntetiska objekt med hjälp s.k. av statistical matching, samtidigt försökt att bevara som man samma fördelningsegenskaper som det ursprungliga materialet har. Genomförandekommittén att de system för tillgänglighet byggs anser som upp i Sverige i allmänhet är att föredra framför de där syntetiska datamängder används. Analyser och testförfaranden kan göras med mycket större säkerhet och precision registren inte innehåller syntetiska om observationer. Genomförandekommittén att det också värdefullt även menar vore att sådana datamaterial som samlas in vid respektive beställarmyndighet" för att göras tillgängliga för vidareanalys innehålls- och dokumentationsmässigt utformas på ett likartat sätt vid SCB:s som dataservice. Genomförandekommittén tidigare nämnts, den vid anser, som att SCB hållna centrala databasservicen skall ingå integrerad del som en av systemet SOS.
sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.
7.2. 2 Analysdatabas: fördelningsmodellen FASIT
FASIT Fördelnings-Analytiskt Statistiksystem för Inkomster och
Transfereringar är en simuleringsmodell som innehåller programmerade regelverk modellprogram, statistiska mikromaterial och dokumentation. Systemet bygger på samspel mellan central- och persondator samt mellan modellprogram och mikromaterial modellbefolkningar. Modellen används för att mäta effekten av förändringar
i skatte- och transfereringssystemen. Effektmätningarna kan avse allt
från genomförda förändringar till långtgående simuleringar av tänkta
nya skatte- och transfereringssystem. Det är möjligt att med hjälp av FASIT jämföra befintliga och tänkta
system. Det kan gälla konsekvenserna för såväl individer som hushåll, olika kommuntyper, regioner eller staten som helhet.
FASIT gör det möjligt att beskriva olika gruppers fördelningsprofil vad beträffar inkomster, förmögenheter, skatter och viktigare transfereringar t.ex. pensioner, kommunala bostadstillägg, social-
bidrag, sjuk- och föräldraförsäkring, studiemedel osv. Mikromaterialen som används vid simuleringarna härrör både från den totalräknade
statistiken loF och Inkomstfördelningsundersökningen HINK.
FASIT är byggt i SAS Statistical Analysis System och användaren har modellprogram, fiktiva testdata och ett användarstöd inlagt i sin
persondator. Alla förändringar, tabellbeställningar och testkörningar
görs lokalt i persondatorn. När testen är klar kopplas persondatorn upp, via telenätet, mot SCB:s centraldator och modellprogrammen körs mot statistiska mikromaterial hos SCB. Resultat, i form av tabeller, återsändes till beställaren via telenätet. Huvuddelen av dessa tabelluttag görs med hjälp av förprogrammerade uttagsalternativ makros och är då maskinellt röjandegranskade innan de återsänds till beställaren. Övriga resultat återsänds direkt och granskas stickprovsvis
i efterhand ur röjandesynpunkt.
7.2.3¶Regeringskansliets ekonomiska konsekvensanalyser
med mikrodata
Finansdepartementet har sedan ett antal år tillsammans med andra departement och myndigheter arbetat för att förbättra de ekonomiska analyser och prognoser som görs inom skatte- och transfereringsområdet. Målet för utvecklingsarbetet har varit att åstadkomma analyser och mer allsidigt belyser följderna av olika regler, att
prognoser som öka effektiviteten och snabbheten i analyserna och att höja kvaliteten
Urvalsregister med gemensamma data m.m. sou 1994:65
i kalkylerna. Det innebär bl.a. att omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller utvecklats efter förebilder i ett antal andra länder. I modellerna efterbildas skatte-, avgifts-,
socialförsäkrings-
eller bidragsreglerna med utnyttjande uppgifterna i avidentifierade av modellbefolkningar, som utformats efter departementens behov. Modellerna gör det möjligt att snabbt beräkna det ekonomiska utfallet av gällande regler respektive simulera alternativa regler och således
detaljerat beskriva utgiftsförändringar, fördelningseffekter
osv. Bearbetningen sker med gängse statistiska metoder och resulterar i tabeller, medelvärden, makrotal, spridningstal och andra ekonomiska parametrar. Riksdagen har framhållit behovet översyn statistiken över av en av inkomster och skatter. För beräkning och simulering
av skattereglerna
för fysiska personer inklusive för inkomster och prognoser statens
transfereringsutgifter, utvecklas gemensamt mellan F inansdepartementet, SCB, RRV och RFV "prognosdatabas" med uppgifter
en om ca. 300 000 individer från olika skatte- och
transfereringsregister.
Databasen med avidentifierade registerdata skall ersätta RRV:s
taxeringsstatistik och ge underlag för RRV:s inkomstberäkningar.
Databasen ger genom sin storlek möjlighet till säkra statistiska
analyser för små delgrupper, ovanliga skatteslag och kommunala beräkningar. Beräkningsunderlagen förbättras avsevärt för pensionärer och företagare.
För analyser av nettobudget-, fördelnings- och incitamentseffekter har Finansdepartementet och SCB utvecklat mikrosimugemensamt en leringsmodell som omfattar huvuddelen alla skatter, socialförsäkav ringar och bidrag som berör hushållen. Den baseras på modellbefolkningar som framställs från avidentifierade mikrodata i SCB:s urvalsundersökning om hushållens inkomster HINK. HINK omfattar ca. 10 000 hushåll och innehåller dels registeruppgifter från skatte-
myndigheter, RFV, kommuner och Centrala studiestödsnämnden, dels
uppgifter från en enkät hushållens sammansättning, förvärvsarbete, om hyra m.m. Modellen kom, .som redan nämnts, för första gången till betydande användning i samband med skattereformen 1990-91.
I syfte att förbättra analyserna företagens skatter och avgifter
av genomförs ett projekt gemensamt mellan Finansdepartementet, RRV, RSV och SCB. Med hjälp standardiserade SRU,
av räkenskapsutdrag,
planeras en "företagsdatabas" om 10 000 20 000 juridiska ca. personer med avidentifierade uppgifter från RSV och SCB. Med ett
mikrosimuleringssystem uppnås betydligt bättre kalkyler och
prognoser av gällande eller alternativa regler. Möjligheten att med mycket kort varsel genomföra statistiska
bearbetningar på representativa modellbefolkningar har ökat tillgången
sou 1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m.m.
till beslutsunderlag inom regeringskansl iet. Mikrosimuleringsmodellerna medger en snabbhet, noggrannhet och systemtäckning vid skatte-
och socialförsäkringsanalyser som inte kan uppnås på andra sätt.
Grundläggande för alla statistiska analyser som bygger på kvantitativa data är emellertid arbetet med kvalitetskontroll. Den nuvarande
lösningen där regeringskansliets tjänstemän inte har möjlighet att vid
behov ha direkt tillgång till avidentifierade mikrodata fungerar, men förorsakar problem. Granskning av mikrodata utförs efter begäran
av SCB. Regeringskansliet kan dock inte begära att SCB skall utföra granskning av egendomliga resultat vid de tider och med den skyndsamhet och frekvens som vore lämpligt. Det är därför angeläget att öka kvaliteten i de kvantitativa och statistiska analyserna genom en
lösning där tjänstemän i regeringskansliet vid behov får direkt tillgång
till de avidentifierade mikrodata som ingår i de konstgjorda modellbe-
folkningarna.
7.3 överväganden och slutsatser
Allmänna överväganden
Frågorna kring databaserna kan spaltas upp i tre delar. Först och främst krävs en analys av basernas rättsliga status. Det förutsätts vidare att man löser tillgången till de underlagsmaterial som behövs för att SCB skall kunna fullgöra sina uppgifter inom för
ramen databasservicen. Slutligen måste prövas hur utlämnandesituationen till regeringskansliet med automatisk röjandegranskning ställer sig i förhållande till sekretessbestärnmelserna och inte minst till integritetsskyddet i allmän mening.
Databasernas rättsliga status
I den utsträckning SCB:s databaser innehåller uppgifter som avser enskild person räknas de till personregister och faller under datalagens regler. Om registren, enkelt uttryckt, innehåller känslig information krävs således tillstånd enligt datalagen. I dessa fall finns också ett integritetsskyddsintresse. Så är fallet med en stor del av de register som nu är ifråga. Vilket skydd som finns för dessa register behandlas i avsnitt 2.1.1.
I de fall inrättande och förande av registren kan räknas till framställning av officiell statistik, kommer de att falla under den föreslagna
lagstiftningen i form av registerlag och tillhörande förordning. En
Urvalsregister med gemensamma data
m.m. sou 1994:65
närmare beskrivning av hur regleringen av registren är tänkt, återfinns i avsnittet 5.4. Helt utanför regleringen faller register inte
som innehåller personuppgifter. Det bör hållas i minnet att uppgifter i registren ändock blir föremål för utlämnandeprövning enligt sekre-
tesslagen.
Sammanfattningsvis kan följ ande konstateras. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del systemet SOS. Detta får främst
av
betydelse för de s.k. analysdatabaserna. De tidigare beskrivna centrala observationsregistren torde redan ingå självklar grund för den
som en officiella statistiken. Att registren i analysdatabasema, i den mån de innehåller känslig information, hamnar under den reglering är
som
avsedd för övriga statistikregister, får ses som en tillräcklig reglering. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag således inte erfordelig för att nå till ett gott uppgiftsskydd.
upp
Tillgång till basmaterial
Genomförandekommittén framhåller i avsnittet överlämnande
om av basmaterial till SCB vikten av att centralbyrån får tillgång till de
underlagsmaterial som behövs för att fullgöra sina uppgifter inom
ramen för den beskrivna databasservicen på sätt i dag
samma som man regelmässigt erhåller objektsorienterade data från rad myndigheter.
en
Jag vill anlägga följande synsätt. Den officiella statistiken omfattar statistik som anses särskilt viktig och angelägen, inte minst
ur samhällsekonomisk synvinkel. Det är därför stor vikt att
av man anlägger ett sammanhållande betraktelsesätt på den officiella statistiken inom SOS-systemet; dvs. att den enhet. Även
man ser som en integritetsskyddet bör anpassas därefter. Skyddet för uppgifterna utåt, dvs. gentemot intressenter utanför SOS-systemet bör därför
vara orubbat i jämförelse med den situation råder i dag. Samtidigt bör
som
en öppenhet råda mellan de statistikansvariga "inne i systemet".
Redan i systemets konstruktion bör ligga en skyldighet att bistå andra
myndigheter inom SOS-systemet med de uppgifter behövs för att
som klara ansvarsåtagandet.
Det största hindret mot ett uppgiftsutbyte i dag är den tidigare omnäinnda statistiksekretessen. Jag föreslår därför, framgår på
som annan plats i betänkandet, en ändring i sekretesslagen på så sätt att ett utlänmande skall kunna ske, förutom i dag för forskning, även
som för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen den officiella statistiken inom
av
SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmaterial
1994:65 Urvalsregister med gemensamma data m. m. sou
för databasservicen. I realiteten kommer sannolikt intresset att vara
stort hos de statistikansvariga myndigheterna för ett uppgiftsutbyte av
detta slag. Den tekniska utvecklingen och kraven från användarintrestalar ñr att den officiella statistiken redan inom några år i stor sena utsträckning måste tillhandahållas i databaser av olika slag. Att så sker
blir i stor utsträckning ett ansvar för de statistikattsvariga myndig-
heterna.
Utlåmnande med röjandegranskning
Hos användare av för mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet de uppgifter används ñr att ta fram olika modeller av som
handläggare och utredare bl.a. i regeringskansliet behöver ha
och som direkt tillgång till. I de fall registren består helt av avidentifierade uppgifter, vilket är fallet beträffande de databaser är ifråga, är registren inte som nu
personregister. Framtagandet av registerinnehållet har sålunda skett
inom för bearbetning andra register med tillstånd från DI. ramen av "Avidentiñerade" register kan ställa till med problem av olika slag. Först och främst handlar det om avgränsningen gentemot personregister, vilket är uppgift för DI. Det är emellertid inte helt en uteslutet identifiering ändock kan ske med avancerad teknik och att sådant förfarande i de allra flesta fall täcks av straftbetrots att ett stämmelser i lagen den officiella statistiken. Den utlämnandeprövom ning kan göras på grund av statistiksekretess bör därför ske som oberoende av om registret vid Dlzs bedömning ansetts vara personregister eller inte. Jag med andra ord att "uppgift som inte menar
identitetsbeteckning eller därmed jämförbart
genom nanm, annan förhållande är direkt hänförlig till den enskilde" och som skulle kunna lämnas inte direkt kan jämställas med det faktum att registret i ut,
datalagens mening inte ansetts innehålla personuppgifter. Om uppgifter kommer in till en myndighet för mikromodellering
och denna myndighet inte fyller förutsättningarna ñr statistiksekretess,
situation uppkomma där uppgifterna får betydligt sämre skydd
kan en än hos SCB. Detta med hänsyn till risken för bakvägsidentifiering. Jag vill därför återkomma till vad jag tidigare helt kort tagit upp i mitt delbetänkande i avsnittet 8.3 Reglering beträffande gemensamma data och mikrodata. I det lagrum i sekretesslagen reglerar statistiksekretessen, som
9 kap. 4 finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i med statistik jämförbar undersökning som utförs av
annan myndighet. Regeringen har med stöd bestämmelsen meddelat av
Urvalsregister med gemensamma data
m.m. sou 1994:65
föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen och förordnat
att sekretess gäller för uppgifter enskilds personliga eller
som avser en ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i
en
rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrättningar. Enligt min mening är detta framkomlig väg att förstärka skyddet
en för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata används för
som simulering i modeller och i exceptionella fall skulle kunna
som
bakvägsidentiñeras. Jag förslår därför att regeringskansliets modellsi-
mulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med "annan med statistik jämförbar undersökning utförs
som av myndighet". Detta medför ett skydd av samma beskaffenhet
som hos SCB för de uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.
8¶Författningskommentarer
Förslag till lag 1995:000 om personregister för officiell
statistik
Inledande bestämmelser
l § denna lag avses med personregister personregister i datalagens 1973:289 mening, oficiell statistik officiell statistik enligt lagen 1992: 889 om den
officiella statistiken. statistikansvarig myndighet myndighet som enligt vad regeringen föreskriver
år ansvarig för officiell statistik enligt lagen om
den officiella statistiken.
För överskådlighetens bör i lagens första paragraf en definition göras av några grundläggande begrepp som förekommer senare i i lagtexten.
Med personregister åsyftas det begrepp som förekommer i datalagen 1973:289 dvs. register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. En förekommande
-
benämning på register som används för ADB-behandling av uppgifter
för framställning statistik är statistikregister. Jag har emellertid inte
av ansett det lämpligt att ge detta begrepp någon legaldefinition i syfte att använda det i registerlagen. Detta eftersom lagen bara kommer att
reglera del de register som myndigheterna använder för
en av framställning av statistik. Det skulle då komma att finnas såväl lagreglerade som lagreglerade statistikregister, vilket inte vore
lämpligt. Begreppet opiciell statistik är direkt hämtat från lagen 1992:889
om den officiella statistiken och vidhängande förordning.
Med begreppet statistikansvarig myndighet avses de myndigheter
enligt vad regeringen föreskriver blir ansvariga för officiell som statistik. Genomförandekommittén använder begreppen beställaransvar och sektoransvar. Dessa myndigheter kommer att tas upp i förordningen 1992:1668 om den officiella statistiken.
Förfatmingskommentarer sou 1994:65
2 § Denna lag tillämpas på personregister inrättas och förs ñr som framställning av officiell statistik. Regeringen beslutar ñrordning föreskrifter ändamålet för och genom om innehållet i ett register enligt första stycket, liksom Föreskrifter för förande av registret som inte regleras denna lag. genom Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela ñreskrifter med stöd 6 § och 18 § datalagen. av a
Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. De register skall som regleras är sådana personregister som inrättas för att användas för framställning av officiell statistik. Dessa blir genom regleringen s.k.
statsmaktsregister. Registren finns idag i princip uteslutande inom
SCB:s hägn. Förhållandet kommer dock successivt att förändras i takt med genomförandet av det delegerade statistikansvaret. De register som används för framställning officiell statistik kommer att av
efterhand hamna under andra statistikansvariga myndigheternas
ansvarsområde. Det är tänkbart att vissa av registren kommer att användas för framställning även av sådan statistik som inte räknas till den officiella statistiken. Detta påverkar inte lagens tillämpning, så länge som registret används för förstnämnda ändamål. Register däremot förs som vid dessa myndigheter, inrättats för att användas för annat men som ändamål såsom för framställning s.k. övrig statistik, driftsstatistik, av verksamhetsstatistik, uppföljningsstatistik eller liknande, kommer att falla utanför lagen. Så blir också fallet med register för framställning av statistik vid myndigheter som inte är ansvariga för officiell statistik. Det blir med andra 0rd ändamålet med registren avgör som huruvida de faller under den föreslagna registerlagen eller inte. Den mycket klara regleringen av vad som räknas till officiell statistik talar mot att avgränsningen kommer att förorsaka några större svårigheter. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den ansvariga myndigheten bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav. Myndigheten skall med andra ord kunna styra och kontrollera produktionen den statistik de för. Häri ligger, av ansvarar
som redan betonats i andra sammanhang, betydande uppgift i att
en avgöra vilka uppgifter statistiken skall baseras på. Det är mot den bakgrunden uppenbart att den officiella statistiken och dess betingelser kommer att undergå successiva förändringar, vilket också är en huvudtanke bakom förändringarna av statistikansvaret. Ändamålet för registret utgör för dess och måste
ramen användning
därför tydligt avgränsas till att avse framställning statistik. av Registret får nämligen endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. Även det utförliga föreskrifter för innehållet i om ges
sou 1994:65 Författningskonvnentarer
registret, har ändamålsbeskrivningen betydelse för vilka uppgifter
som får tillföras. Hur ändamålet bestäms avgör inte minst vilka möjligheter som finns att bearbeta registerinnehållet. Mångfalden de register
av som den föreslagna lagen att omfatta, medför emellertid att det
avser ställer sig fullständigt omöjligt att reglera ändamålen inom för
ramen
lagen. Visserligen anges ett huvudkriterium, nämligen att registret
skall inrättas för att varaktigt användas för framställning officiell
av statistik, men detta är långifrån tillräckligt för att tjäna ändamåls-
som
beskrivning. Den enda författningstekniska lösning kan tillämpas
som i detta fall är därför att regeringen med stöd lagen i komplette-
av en rande förordning beslutar om ändamål och kompletterande föreskrifter som är specifika för varje register. Härigenom når man också det i direktiven utsatta önskemålet om en författningsreglering de
av känsliga registren vid SCB. I förordningen bör även framgå vad som gäller beträffande bevarande av personuppgifter i registren, jag
som senare återkommer till.
Bestämmelserna i den föreslagna registerlagen utgör en särskild reglering i motsats till datalagens allmänna reglering. Vid konflikt
en mellan en bestämmelse i datalagen och bestämmelse i lagen
en om personregister för officiell statistik har den sistnämnda bestämmelsen företräde. Detta hindrar inte att datalagen i andra hänseenden ändock är tillämplig på ett register för officiell statistik. l den mån lagen om personregister för officiell statistik inte reglerar ett förhållande
om vilket det finns bestämmelser i datalagen skall nämligen dessa bestämmelser följas. Som exempel på regler i datalagen skall
som tillämpas på reglerade statistikregister kan nämnas bestämmelserna
om
skyldigheter i olika avseenden för den registeransvarige.
I tredje stycket sägs att lagen inte inskränker DI:s befogenhet att meddela föreskrifter enligt datalagen. Sådana föreskrifter kan
exempelvis avse ADB-säkerhetsfrågor.
3 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning statistik
av skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övriga ärenden.
Registren för officiell statistik kommer att omfatta en mängd information av olika slag beträffande stor del befolkningen. Det
en av är inte uteslutet att tänka sig ett visst intresse hos ansvariga myndigheter att få använda en del uppgifterna för olika former
av av myndighetsutövning. Ett intresse att få ta del av uppgifterna kan även tänkas från utomstående intressenter. Av uppenbara integritetsskyddsskäl kan det emellertid inte accepteras att statistikregister byggs
upp i syfte att utöver sitt statistikändamål också utgöra informations-
- - en
Författningskonvnentarer sou 1994:65
källa för myndighetsutövning i enskilda ärenden eller så att de blir tillgängliga för andra intressenter. Ett motiv bakom den föreslagna registerlagen är nämligen att den skall fastslå vissa från integritets-
skyddssynpunkt väsentliga principer vid myndigheters hantering av
primäruppgifter till statistik. Statistiksekretessen ingår, som jag framhållit i flera sammanhang, som en väsentlig del skyddet för
av
dessa uppgifter. En förutsättning för sådant sekretesskydd är att
myndighetens statistikverksatnhet är organisatoriskt avgränsad från den övriga verksamheten. I annat fall kan många uppgifter komma att få ett betydligt sämre sekretesskydd, vilket inte kan accepteras.
Den aktuella bestämmelsen avser sålunda att säkerställa att de
många gånger känsliga primäruppgifter som används vid framställning
av officiell statistik blir föremål för sekretess enligt 9 kap 4 § sekretesslagen, att de med andra 0rd omfattas av den s.k. statistiksekretessen. Detta är inte en fråga om antal anställda etc. utan en ren organisationsfråga som torde kunna genomföras utan större kostnader för de enskilda myndigheterna.
Registeransvar m.m.
4 § En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen 1990:782 för ett register enligt 2
Registeransvaret är från integritetsskyddssynpunkt av central betydelse
vid regleringen av register. I denna paragraf regleras registeransvaret för de personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik.
Med registeransvar följer enligt datalagen en rad skyldigheter som bygger på grundprincipen att hanteringen av personuppgifterna i registret inte får leda till otillbörligt integritetsintrång. Det skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra
uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte utan den registrerades medgivande av myndigheter försäljs annat än i enlighet med lag, förordning eller
särskilt beslut av regeringen, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål
eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret
skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten
ändring eller spridning 7 §.
Hos den registeransvarige skall det vidare finnas en förteckning över de personregister som han är ansvarig för 7 a §. Den ansvarige
sou 1994:65 Farfattningskønvnentarer
skall normalt rätta en personuppgift är oriktig eller missvisande
som
8 §, komplettera uppgift är ofullständig 9 §, på begäran
en som snarast lämna den registrerade besked de uppgifter finns
om som om honom i registret 10 § och förstöra de uppgifter i registret inte
som
längre är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål 12 ä. Om den registrerade tillfogas skada att personregister innehåller
genom oriktig eller missvisande uppgift om honom, skall den registeransvarige ersätta skadan 23 §.
I datalagen finns även föreskrifter om straff och skadeståndsansvar i vissa andra fall 20-23 §§.
Till grund ñr bedömningen skall registeransvarig
av vem som vara
i datalagens mening för de statistikregister är ifråga för reglering
som
den statistikansvariga myndigheten, uppdragstagarenlstatistikpro-
ducenten eller någon annan ligger de Genomförandekommitténs
- av
anförda principiella utgångspunkterna beträffande "rollen
som beställarmyndighet". De myndigheter som föreslås bli statistikansvariga skall enligt Genomñrandekommitténs mening styra och kontrollera produktionen av den statistik de får ansvar för. Detta skall gälla oberoende av huruvida myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon SCB,
annan annan
myndighet eller servicebyrå.
I ansvaret måste därför, som tidigare behandlats, ligga att myndigheten har kontroll över de primäruppgifter används för
som produktion av statistik. Statistikansvaret innefattar nämligen också
att statistiken i fråga skall underhållas och utvecklas i enlighet med användarbehoven. Den ansvariga myndigheten har med andra ord ett kvalificerat och långtgående ansvar för den statistik ligger inom
som ansvarsområdet. Ansvaret är i dessa delar sådant att det inte kan läggas ut till underleverantörer. De register används ñr ADB-
som
behandling av uppgifter som ett led i framställningen av statistik måste
därför i datalagens mening i vid bemärkelse räknas till den statistikansvariga myndighetens verksamhet. Registren törs för detta
som ändamål måste i konsekvens härmed ses som förda i den myndighetens verksamhet. Registeransvaret för register används för ADB-
som
bearbetning av uppgifter i olika led vid framställning av officiell
statistik skall därför tillkomma den statistikansvariga myndigheten. Detta är en direkt konsekvens av intentionerna bakom det delegerade Statistikansvaret.
En förutsättning för att de statistikansvariga myndigheterna skall
kunna leva upp till sitt ansvar är emellertid, jag tidigare fram-
som hållit, att de ges förfogande i TF:s bemärkelse över de uppgifter
som skall användas för statistikfrarnställningen. Detta är inte något oöverstigligt problem, särskilt som en teknisk lösning inte kräver att
Förfatmingskommentarer sou 1994:55
registren rent fysiskt måste finnas vid den statistikansvariga myndigheten. Dock måste insamlingen av uppgifter regleras i andra former.
Andra ledet i paragrafen gäller arkivansvaret enligt arkivlagen, som blir en ytterligare konsekvens av ovan angivna synsätt. Detta kan möjligen falla sig naturligt men bör särskilt anges. Arkivlagen anger i fråga om ansvaret for arkiven att varje myndighet skall ha ansvar för sitt arkiv och att särskilda arkivmyndigheter skall ha tillsyn över myndigheternas arkivverksamhet 4 och 7 §§. Arkiven bildas i nu aktuella fall fortlöpande av handlingarna från den arkivbildande myndighetens verksamhet och läggs till förvaring/arkiveras hos denne. Arkiven ingår därför i realiteten i arkivbildarens organisation och aktiviteter. Handlingarna har antingen kommit in till en arkivbildare eller upprättats hos denne som ett led i verksamheten.
Det är handlingsoffentligheten som är grunden for det offentliga
arkivväsendet i Sverige. Det går därför, som tidigare framhållits, inte
TF:s, sekretesslagens och datalagens bestämmelser isolerade från att se arkivlagens.
Insamling av uppgifter
5 § I de fall uppgifter inhämtas direkt från den som avses bli registrerad, skall denne skriftligen upplysas om
den statistikansvariga myndighetens namn och adress,
2. registrets ändamål och innehåll,
3. vilka uppgifter som skall behandlas med hjälp av automatisk databehand-
ling,
4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade
och vilka dessa källor är,
5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan
statistik 6. hur länge myndigheten planerar att föra registret, 7. innebörd och omfattning av sekretesskyddet, 8. registrerads rätt att enligt 10 § datalagen får utdrag ur registret samt 9. huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk.
Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande.
6 § Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål som avses i 2 gäller dessa bestämmelser.
7 § En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen förordnar, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som
myndighet. förs av en annan
sou 1994:65 Förfarmingskomønentarer
Genom en reglering av innehållet i register för officiell statistik kan
man också ställa upp förutsättningar för uppgiftsinsamlingen. Regler
härom återfinns i ovanstående paragrafer.
Insamlingen av primämppgifter till ett statistikregister bör, som jag
tidigare angivit, styras huvudregel förutsätter form
av en som en av s.k. informerat samtycke. Hur den informationen bör ut framgår
se av 5 Strukturen är hämtad från Datainspektionens föreskrifter ett
om förenklat ansökningsförfarande i statlig och landstingskommunal verksamhet, Datainspektionens författningssamling DIFS 1993:
En strikt tillämpning av denna regel skulle emellertid helt rycka undan förutsättningarna för framställning dagens officiella statistik.
av Huvudprincipen måste därför förses med en rad undantag. Dessa finns i 6 7 §§.
-
Först och främst regleras inhämtande av uppgifter från enskild för statistikändamål i vissa andra författningar. Dessa då
anger mer detaljerat vilka uppgifter som får hämtas in. Så har exempelvis gällt beträffande folk- och bostadsräkningarna. Det faller sig naturligt att
låta sådana specialbestämmelser gå före bestämmelser i registerlag
en av mer generell karaktär. Detta anges i 6
Vidare bör en statistikansvarig myndighet ha rätt att inhämta uppgifter från sitt administrativa diarium. I själva verket kan
man
förutsätta att de statistikansvariga myndigheternas administrativa
egna register kommer att vara en väsentlig uppgiftskälla för den officiella statistiken. Detta undantag framgår av 7 Uppgifterna finns redan i
myndigheternas register och kommer med föreliggande förslag att bli
föremål för en strängare sekretess än vid användningen för administrativa ändamål.
Härutöver kommer en mängd uppgifter att behöva hämtas in från andra myndigheter. Det gäller uppgifter krävs för att statistiken
som skall hålla hög kvalitet inte finns i de registren och där
som egna det skulle ställa sig orimligt eller omöjligt att ta in uppgifterna direkt med informerat samtycke från den enskilde. Det är till övervägande
del fråga om uppgifter från andra statistikansvariga myndigheter. Här
är begränsningen viktig, eftersom det annars finns klar risk för att
en huvudregeln om informerat samtycke förlorar i praktisk betydelse.
Från vilka myndigheter och register uppgiftsinhämtning
med stöd av 7 § skall få ske och i vilket syfte bör på sätt beträffande
samma som
registerändamålet regleras register för register i en till lagen anslutande förordning.
För vissa register kan möjligen hävdas att ramen för uppgiftsinhämtningen redan följer av det ändamål bestämts för registret. I
som bakgrunden finns hela tiden kravet på att uppgifterna och dess
6- 140675
Författningskonønentarer sou 1994:65
användning skall rymmas inom ändamålet med registret. Jag förespråkar dock en så tydlig reglering som möjligt.
Uppgiftsskyldighet
8 § Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik.
Oavsett om de statistikansvariga myndigheterna tar över produktionen av statistiken i egen regi eller anlitar servicebyråer för hela eller delar av produktionen, uppkommer ett ökat krav på uppgiftsutbyte mellan de myndigheter som blir huvudmän för registren. Kravet på utlämnande aktualiseras också i och med att SCB måste få tillgång till de
underlagsmaterial som byrån behöver för att fullgöra sina uppgifter
inom ramen för databasservicen. Vidare kommer SCB att under
överskådlig framtid såväl statistikansvarig myndighet för en
att vara stor mängd officiell statistik, som att ha en central och sammanhållande roll i den officiella statistiken. SCB kan därför förutsättas behöva tillgång till en stor mängd uppgifter. Det torde stå uppenbart att det förändrade statistikansvaret för sin funktion och överlevnad kommer att ställa stora krav på ett effektivt och väl fungerade samarbete mellan myndigheter. Detta gäller de ansvariga myndigheterna i förhållande till användarintressen men kanske i än högre
utsträckning de ansvariga myndigheterna sinsemellan. Visserligen
finns i botten allmännna regler om myndigheters skyldigheter att gå varandra tillmötes med uppgifter, dels i 6 § förvaltningslagen 1986:223, dels i 15 kap. 5 § sekretesslagen. Dessa medför dock inte att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut.
Som jag även uttryckt på annan plats i betänkandet, krävs såväl en
i lag reglerad och i förordning specificerad uppgiftsplikt som en
öppning i reglerna om statistiksekretess för att lösa uppgiftsflödet på ett tillfredsställande sätt.
Med den tydliga reglering som nu införs, skapas de ramar som behövs för att kunna bedriva en rationell statistikverksamhet med ett
högt integritetsskydd.
För att förebygga sårbarhet och samtidigt i möjligaste mån vidmakthålla allmänhetens förtroende för integritetsskyddet, läggs också ett stort ansvar på de statistikansvariga myndigheterna att inte samla på sig mer uppgifter än som faktiskt behövs för att framställa den officiella statistiken. Den statistik som ligger utanför ansvaret för den egna myndighetens officiella statistik, bör även fortsättningsvis
sou 1994:65 Författningskonønentarer
framställas av SCB i varje fall när det är fråga att föra på
- om nya uppgifter till de som används för den officiella statistiken. Reformen får inte medföra att det uppstår ett antal "SCB i miniatyr" i samhället. Det har uttalats vissa farhågor för att det systemet skulle kunna få
nya sådana konsekvenser.
Registerinnehåll
9 5 I ett register enligt 2 § får inte registreras andra personuppgifter än sådanasomhämtatsinmedstödav5-7 §§.
I denna paragraf klargörs att bestämmelserna i 5 7 §§ uttömmande
reglerar innehållet i sådana register i 2
som avses
Övriga bestämmelser
10 § Enskild persons identitet får inte avslöjas i statistiska redovisningar.
Paragrafen anger en princip som torde framstå som självklar i den statistiska verksamheten. Den förtjänar ändock särskilt.
att anges
ll § En personuppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål i 2 § andra stycket.
som avses
Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva att registeruppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter som avses i 4 § datalagen får bevaras endast om de är av synnerligt värde ñr forskningen.
Föreskrift om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet.
I kapitel 6 har givits en redogörelse för olika aspekter kring bevarande
och gallring av uppgifter i statistikregister. Utgångpunkten är
att personregister för framställning av officiell statistik inte skall bevaras i identiñerbar form efter att det statistiska ändamålet är
uppfyllt.
Vissa undantag måste dock kunna göras från denna huvudregel. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter
av
intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk
forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Den tekniska tillgängligheten informationen gör också registren
av intressanta. Från forskarhåll hävdas det väsentligt uppgifterna
vara att
Førfatmingskommentarer sou 1994:65
i register för framställning av officiell statistik bevaras i så stor
omfattning som möjligt.
De register som innehåller sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i 4 § datalagen bör dock bevaras endast om det finns synnerliga skäl. Som synnerliga skäl avses fall där uppgifter, som inte bevaras på annat sätt, får anses vara av väsentligt värde för forsk-
ningen.
För de uppgifter som faller utanför den nyss nämnda och särskilt känsliga gruppen, gäller ett varierande skyddsbehov. Detta får, vid den tidpunkt när registret inrättas, vägas mot det intresse som finns för ett bevarande av registren.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1juli 1995.
sou 1994:65 Farfattningskonvnentarer
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100
4 § Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet
som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, utförs myndighet, för
som av uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och
som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift
som avser avliden, uppgift som behövs för forslozings- eller statistikändamál, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, inte
som genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hinñrlig till den enskilde, får dock lämnas ut, det står klart att uppgiften
om kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift enskilds personliga ñrhållanden, och i högst
om annars tjugo år.
Som framhållits i avsnitten 2.1.1 och 3.3.5 innebär statistiksekretessen i många fall ett definitivt hinder mot att uppgifter länmas mellan
ut myndigheter, även i sådana fall där det finns starka skäl för
ett utlänmande. I flera fall när myndigheter för sin verksamhet behövt få
tillgång till sekretessbelagda uppgifter från myndighet har
en annan man öppnat möjligheten att få dessa utlämnade särskild
genom en
reglering om uppgiftsskyldighet. Den förändrade ansvarsordningen för
officiell statistik förutsätter dock ett frekvent utlämnande uppgifter
av mellan statistikansvariga myndigheter. Dessa uppgifter kan förutsättas vara sekretesskyddade i stor utsträckning och de allmänna regler
om
myndigheternas skyldigheter att bistå varandra som idag finns i förvaltningslagen och sekretesslagen bryter inte sekretess. För att
kunna garantera det nya systemets funktion krävs därför bl.a.
en öppning i reglerna om statistiksekretess. Som räckvidden för sekretessen är angiven i 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till
myndigheten. Någon skadeprövning skall enligt huvudregeln inte ske
utan sekretessen är absolut. Paragrafen är dock försedd med vissa undantag som möjliggör utlämnande efter en skadeprövning. Ett sådant undantag bör tillskapas även för uppgifter behövs för
som statistikändamål. Skaderekvisitet bör, för övriga undantag i
som paragrafen, vara omvänt dvs. endast om det står klar att uppgift
en kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller skall uppgiften få lämnas ut.
men
Ändringen är främst motiverad för utlämnande sådana uppgifter
av som behövs för framställning officiell statistik. I dessa fall blir
av skyddet för uppgifterna dessutom oförändrat, eftersom de statistikan-
Författningskømmentarer sou 1994:65
svariga myndigheterna måste ha sin statistiksverksamhet avskild pä ett sådant sätt att statistiksekretess gäller. Någon skada torde därför inte
uppkomma vid utlämnande för detta syfte till en statistikansvarig
myndighet.
Vidare underlättas med bestämmelse av detta slag ett utlänmande
en
i vissa fall erforderliga statistikuppgifter från Riksarkivet
av äldre men
till en statistikansvarig myndighet.
Det kan även inställa sig behov att uppgifter utlämnade ñr framställning s.k. övrig statistik. Eftersom en stor mängd övrig
av statistik är aktuell för ansvarsdelegering och användarbehovet här är svart att överblicka bör möjligheten till utlämnande inte begränsas till enbart framställning ofñciell statistik. I de fall uppgifterna begärs
av
myndighet där statistiksekretessen inte är tillämplig torde dock av en skaderekvisitet i de flesta fall vara uppfyllt och ett utlämnande således vagras.
Särskilt
yttrande
av sakkunnige Claes Gränström
Jag anser att utredaren inte har fullgjort sitt uppdrag på helt
ett nöjaktigt sätt. Enligt direktiven skulle han ha utrett vilka ñrstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma hög skyddsni-
en vå för uppgifter som lämnas för statistikändamål. Utredaren har sökt
skapa en sådan skyddsnivå genom extensiv användning gallring
en av som ett helt dominerande instrument. Möjliga förstärkningar
av skyddet genom andra åtgärder än gallring har inte utretts och prövats.
Gallring framstår i utredarens föreställning universalmedel.
som ett Jag kommer att utveckla skälen för mitt ställningstagande i det
följande. Gallring begränsar den materiella möjligheten, inte rätten, att
men ta del av allmärma handlingar. Utredningen saknar vilka
en analys av
konsekvenser modell med långtgående och snabb generellt
en gallring
får för möjligheterna att upprätthålla förtroendet för den
offentliga förvaltningen genom ett beskärande de insyns- och kontrollmöjlig-
av
heter som tryckfrihetsförordningen normalt erbjuder. Det kan allmänt
framhållas, att tryckfrihetsförordningens bestämmelser även
syftar till
en kontroll av överhetens eller myndigheternas åtgärder olika
av slag
gentemot enskilda. I den del uppgifter enskilda gallras, blir
om kontrollen i denna del försvårad eller omöjliggjord. Den
personliga integritetens höjdpunkt behöver inte att få sitt förflutna utplånat.
vara Bevarande av uppgifter kan också den enskildes intresse, så
vara att han på ett allmänt plan kan få djupare kunskap faktorer
en om som
har haft ingripande betydelse i hans tidigare liv. Det
en är således därför inte givet att den enskildes intressen alltid
gagnas av en
gallring. Utredningen saknar genomgång och fördjupad analys
en en av de konflikter som kommer till i mötet mellan de med-
synes
borgerliga insyns- och kontrollrättigheterna i TF och rätten till skydd
för personlig integritet, så utredaren uppfattar den.
som
Gallringen skall även betraktas i samband med den betydelse de offentliga arkiven har i ett allmänt kultursarmnanhang och inte
som kan avgränsas från deras betydelse för forskningen. Allmänna
resonemang om gallringens betydelse och konsekvenser från kulturarvssynpunkt saknas. Utredaren behandlar på några ställen värdet
av bevarade persondata för longitudinella studier och insamlade
uppgifters värde för framtida forskning. I refererande form framförs vissa
fördjupade och nyanserade Att känsliga data
resonemang. som en
Särskilt yttrande sou 1994:65
huvudregel skall gallras sedan det primära syftet uppfyllts och i realiteten endast forskningsintresset kvarstår, är dock en tes som inte
underbyggs på ett övertygande sätt. Den följer dock naturligt av att andra möjligheter att tillgodose skyddsintresset inte på allvar har
prövats. Ytterligare förstärkt sekretess, säkerhetsåtgärder, kryptering, överföring till arkivmyndighet när det primära ändamålet är uppfyllt är exempel på sådana möjligheter. Här kommer bristerna i utredarens arbetssätt på ett påtagligt sätt i dagen. Det är inte heller givet, att grunduppgiftema alltid kommer att finnas bevarade på annat håll eller,
så skulle vara fallet, att de är strukturerade så, att de utan om betydande kostnader åter kan bearbetas med kvantitativa metoder. Det bör i sammanhanget slutligen påpekas, att gallringen är en oåterkallelig åtgärd sträcker sin verkan långt in i framtiden, när skyddsin-
som tresset för länge sedan utslocknat. Den bild av vår samtid som eftervärlden får riskerar att bli tillrättalagd, utslätad och missvisande. Gallring skyddsinstrument har onödig överkapacitet. Den kan
som en jämföras med halshuggning för att bota huvudvärk.
Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, dock med hänsynstagande till att vad som sedan återstår skall tillgodose rätten att ta del allmärma handlingar, behovet av information för rättskip-
av ningen och förvaltningen, och forskningens behov. En gallring får aldrig utföras så att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något de tre konkreta huvudsyftena med arkiwerk-
av samheten i tredje paragrafen i arkivlagen jämför prop.
som anges 1989/90:72. Förutsättningar och villkor av detta slag kan i regel knappast, annat än i form allmänna utgångspunkter, anges i lag. Att
av utföra riktig gallring fordrar emellertid både insikter inom
en ämnesområdet och överblick över informationsflöden och arkiv-
en bildning för att inte irreparabla misstag skall begås. Konkreta avgöranden vad som kan gallras är därför bäst ägnade att
om
överlämnas till yrkeskunnigt folk inom arkivmyndigheterna i sam-
verkan med de olika myndigheter, inom vilka arkiven bildats. Det har sedan gammalt tillhört Riksarkivets traditionella uppgifter att dels värdera betydelsen eller värdet enskilda register för forskningen
av
dels att inom varje register välja ut de variabler som skall etc., omfattas gallring eller bevarande, allt detta i relation till annat
av arkivmaterial. Hos Riksarkivet och Krigsarkivet finns således en professionalism inom sakområdet, samlade erfarenheter av gall-
ringsöverväganden i ett forskningsperspektiv och en överblick över
den samlade informationshanteringen inom den offentliga sektorn.
Med tanke den utveckling de senaste årtiondena har ägt rum
som
inom informationsteknologins område har det ansetts nödvändigt att
utföra gallring även av andra skäl än de ovan nämnda, nämligen för
sou 1994:65 Särskilt yttrande
att skydda den personliga integriteten. Det framgår av förarbetena till
arkivlagen, att gallring på vissa områden kan ske efter delvis andra kriterier, att sådana bestämmelser kan ta över arkivlagens bestämmelser om gallring och att de som regel bör ges i lag prop. 1989/90:72 s. 44. Det är främst information om enskilda i olika ADB-register, som av integritetsskäl kommit att omfattas av gallring på sådana grunder. Bestämmelser har utfärdats i särskilda registerlagar eller i föreskrifter utfärdade av Datainspektionen med stöd av datalagen.
Sådana gallringsregler tenderar att bli mer betydligt mer långtgående
jämfört med om samma information hade bevarats på papper. Till följd av en alltmer spridd användning av ADB-teknik kommer allt större mängder information om enskilda att lagras på denna typ av databärare och riskerar följaktligen att omfattas av mer långtgående gallringsbeslut. Vilka följder detta kan få för arkiven som en del av det nationella kulturarvet och som källmaterial för framtida forskning om vår tids förhållanden har redan berörts i det föregående.
Utredaren ger uttryck för en bestämd uppfattning, att Datainspektionen, i den mån någon myndighet skall besluta om gallring av integritetskärtsliga uppgifter, skall ha den uppgiften. Den bestämda uppfattningen underbyggs inte med några redovisade sakskäl. Jag menar att en bättre lösning skulle vara att, på de grunder som ovan
berörts, i den föreslagna registerförordningen delegera föreskriftsrätten
vad gäller gallring i de ca 70 statistikregister det här är fråga om till
Riksarkivet och samtidigt ytterligare inskärpa betydelsen av den
personliga integriteten. Detta hade kunnat ske dels genom en skrivning av 11 § i den föreslagna registerlagen med följande utseende:
ll § En uppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då
uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 §
andra stycket.
Utan hinder av första stycket kan regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer besluta att registeruppgifter
skall bevaras med beaktande av bestämmelserna i 3 och 10 §§
arkivlagen. Sådana regler skall beslutas i samband med att
registret inrättas.
Andra stycket tillämpas inte beträffande sådana för den
enskildes integritet särskilt känsliga uppgifter som avses i 4 §
datalagen. Uppgifter av detta slag får bevaras endast om de är
av särskilt värde för forskningen. Regeringen och den myndig-
het regeringen bestämmer beslutar vilka uppgifter som är av
detta slag. Regler om bevarande skall beslutas i samband med
att registret inrättas och materialet skall efter det att det primära ändamålet är fullföljt överlämnas till arkivmyndighet.
Särskilt yttrande
sou 1994:65
I arkivlagens tredje paragraf skulle ändras enligt följande:
3 § En myndighets arkiv bildas de allmänna handlingarna från av myndighetens verksamhet och sådana handlingar i 2 som avses kap. 9 § TF och som myndigheterna beslutar skall hand tas om
för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling
som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmärma handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand de myndigheter för som svarar
huvuddelen av upptagningen.
Myndigheternas arkiv är en del det nationella kulturarvet. av
Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas
så att de tillgodoser
rätten att ta del av allmänna hand-
lingar,
behovet av infor-
mation för rättskip-
ningen och förvalt-
ningen, forskningens be-
hov, skyddet för den enskildes personliga integritet.
Tillägget till arkivlagen ålägger myndigheterna att vid de moment som redovisas i 5 och 6 §§ arkivlagen t.ex. förvaring arkiv som av att
beakta skyddet för den personliga integriteten. Samtidigt vid
som man
olika gallringsöverväganden enligt 10 § måste beakta även integritetsa-
spekten vid sidan av de andra. Jag anser att detta mitt förslag när det gäller dessa 70 statistikreca gister bättre tillgodoser de olika syften finns med statistikverksom samheten på kort eller lång sikt; vidare att alla insynsaspekter och
även forskningsaspekter tillgodoses. Enligt den mening jag tidigare
gett tillkärma och här avslutningsvis har utredaren alltför upprepar, ensidigt fört fram gallring som den enda lösningen till skydd för den
personliga integriteten. Utredaren ser vidare alltför mycket till
ett primärt ändamål och bortser från de aspekter finns enligt TF. Jag som menar också, att en gallring uppgifter principiellt och allmänt kan av
1994:65 Särskilt yttrande sou
till skada för den enskilde då uppgifter som generellt eller vara individuellt har påverkat samhällets åtgärder förstörs. En idyllisering
vårt komplexa samhälle kan inte gagna någon. av
Sammanfattningsvis jag de förslag som jag redovisat till-
anser
godoser såväl kravet på skydd för den personliga integriteten som de
behov redovisas i 3 § arkivlagen.
som
WR
å
Kommittédirektiv
nå
Integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m.
Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-17
Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble anför.
Mitt förslag
En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Utredaren skall därvid
kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritets- skydd gäller för myndigheter som ansvarar for statistik, som mot bakgrund beslut om decentralisering av statistikansvaret - av prop. 1992/93:10l, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:l22 överväga reglerna, rutinerna och rekommendationerna behöver om ändras, redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken och vid behov föreslå ändringar i det, pröva det är möjligt att skapa en registerlag för Statistiska - om centralbyråns SCB statistikregister. Denna prövning skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågoma.
Utredaren skall slutligen föreslå rättslig reglering som tillfredsställer en behovet dels gemensamma data för inkomst- och förrnögenhetsskatter, av dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet.
Bilaga 1 sou 1994:65
Bakgrund
integritetsskyddet
I betänkandet Effektivare statistikstyming SOU 1992:48 påpekas det att för uppgiftslämnarna till statliga myndigheter är viktigt att uppgifter som lämnas för statistikändamål inte kommer till användning för andra syften än just statistik samt att känsliga uppgifter hanteras och statistiken publiceras på ett sådant sätt att enskildas förhållanden inte röjs. Vidare sägs att de regler och rutiner för upprätthållande integritetsskydd av som SCB tillämpar måste tillämpas av andra myndigheter får tillgång till som primäruppgifter vid delegering statistikansvaret i enlighet med en av utredningens förslag s. 95. Vid remissbehandlingen betänkandet tog del remissinstanser av en särskilt upp problemen med integritetsskyddet och sekretessen vid ett delegerat statistiksystem. Arbetsmarknadsstyrelsen AMS ansåg att det kunde uppstå en konflikt mellan myndigheternas roll statistikansvarig som och myndighetsutövande vad beträffar uppgifter insamlats för som statistiska ändamål. Det är enligt AMS inte orealistiskt att förutsätta att gränsen mellan de två ansvarsområdena i vissa fall kan komma att överskridas. Statens naturvårdsverk pekar på den potentiella risk för konflikt mellan den sekretess som omgärdar statistikproduktionen och målsättningen med verkets tillsynsroll. Datainspektionen tog i sitt remissyttrande fråga, från upp samma men en annan synvinkel. Inspektionen pekar de risker uppstår med som den ansamling av uppgifter som finns hos SCB. Jag återkommer till denna fråga senare. Problemet som här avses är således den förändring uppstår när som andra myndigheter än SCB skall hantera de regler sekretess och om integritetsskydd som kringgärdar uppgifterna till den statliga statistiken. Hit räknas också Internationella Statistiska Institutets ISI etiska deklaration för statistiker. Utgångspunkten för decentraliseringen ansvaret av måste vara att skyddsnivån inte skall försämras. Risken måste elimineras att myndigheter obehörigen använder uppgifter från den statliga statistiken i sin myndighetsutövning. Det finns således enligt min bedömning ett behov av att kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt decentraliserad ansvarsordning och en därmed vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå.
I propositionen 1992/93: 101 om den statliga statistikens finansiering och samordning har jag tagit upp frågan om att ytterligare behandla sekretessen och integritetsskyddet och därvid förordat att så sker s. 14- 15.
Förfoganderätten l betänkandet Effektivare statistikstyming berörs också frågan om förfoganderätten till uppgifter, men mer pragmatiskt. Det konstateras att frågan äganderätten till primärdata kan fordra olika lösningar
om beroende på växlande förhållanden och den torde bäst komma att lösas avtalsvägen s. 131.
Några remissinstanser framhåller uttryckligen att frågor om äganderätt o.d. till statistikmaterial måste beaktas och utredas noggrant. Datainspektionen att registeransvar, ägaransvar och tillgänglighet av grunddata
anser
bör utredas och lämnar beskrivning relevanta regler. m.m. en av Sveriges Industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller att det råder besvärande oklarhet beträffande de rättsliga grunderna för
en den statliga statistikverksamheten och särskilt vad gäller den nuvarande kommersiella verksamheten vid SCB. De yrkar på att de rättsliga villkoren för all dataservice/uppdragsverksamhet inom den statliga statistikproduktionen samt frågan. om äganderätten till statistikens primäruppgifter noggrant klargörs i nära anslutning till att de institutionella formerna för den framtida statistikproduktionen fastställs.
I den nämnda propositionen om den statliga statistikens finansie-
nyss ring och samordning har jag konstaterat att det för närvarande råder en betydande oklarhet vissa rättsliga aspekter kring rätten till insamlade
om statistiska grunddata och upprättade register. Vidare framgår det att dessa frågor, liksom sekretessen och integritetsskyddet, inte i tillräcklig omfattning har behandlats i det nyss nämnda betänkandet SOU 1992:48. Jag delar remissinstansemas mening att dessa frågor måste utredas ytterligare. Oavsett hur den statliga statistikens framtida organisation kommer att utformas är det av utomordentligt stor vikt att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksanthet blir allsidigt genornlysta och fastställda.
rättsläget i denna fråga är således nödvändig. Detta bör
En analys av ske inom ramen för denna utredning.
Bilaga I
Regismfrâgor
Av min beskrivning framgår det att det sina håll finns en uttalad oro för det stora registerbeståndet hos SCB. Datainspektionen har i sitt remissyttrande uppehållit sig en del kring denna fråga. Inspektionen påpekar bl.a. att den i olika sammanhang, senast i ett yttrande till regeringen den 11 november 1991 Fi dnr 2850/91 pekat att regleringen av flera känsliga register hos SCB med åren blivit mycket svåröverskådlig och framhållit behovet av en författningsreglering av registren.
I den nyss nämnda propositionen sägs också att antalet personregister med mycket integritetskänsliga uppgifter under senare år har ökat starkt. Det kan vara fråga om uppgifter om en persons sociala och ekonomiska förhållanden, hälsotillstånd, brottslighet o.d. Dessa uppgifter har samlats in för användning i en viss speciell verksamhet, t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av sådana känsliga uppgifter upplevs av många som oroande.
Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening. Vissa av dessa register intar en särställning genom att de innehåller taxeringsuppgifter för särskilda statistiska ändamål.
Enligt 13 § skatteregisterlagen 1980:343 får uppgifter i skatteregister som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 § tredje stycket får regeringen dock förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen prop. 1979/80:l36 framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena.
Enligt regeringsbeslut den 19 december 1991 har regeringen medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetsstatistiken IOF, inkomstfördelningsundersökningen HINK, undersökningen om levnadsförhållandena i samhället ULF, deklarationsundersökningen för jordbrukare DU-registret, jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukamas tillgångar och skulder TSU-registret. Medgivandet gäller längst t.o.m. utgången av år 1992.
Med tanke på att det i dessa fall är fråga om omfattande register med många gånger tämligen känsligt material anser jag det inte tillfreds-
ställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras. Framtiden kräver att en helhetslösning av frågan tas fram. Därför bör den utredning som nu föreslås söka finna principiellt riktiga lösningar längre sikt. Underförstått är att någon typ registerlag är det alternativ som i första hand bör studeras. Detta av ligger också i linje med Datainspektionens uppfattning i frågan enligt det tidigare refererade yttrandet. Även Riksarkivet har i skrivelse till regeringen den 15 oktober 1991 avseende dessa register förordat en författningsreglering av bevarandefrågan. I detta sammanhang bör ytterligare ett register beröras. Det gäller personregistret "Socialtjär1stens individinriktade insatser", vilket enligt Datainspektionens tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik belyser socialnärnndemas och länsrättemas beslut som insatser enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen 1990:52 med om särskilda bestämmelser vård och lagen 1988:870 om vård om av unga av missbrukare i vissa fall. Enligt beslut Datainspektionen den 19 december 1991 skall ett av personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den l juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 1992 till regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för ett mars bevarande registret genom en reglering i en lag eller en förordning. av Datainspektionen har sedan på grund av en annan skrivelse i ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993. Med hänsyn till att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är mycket starkt är det viktigt att gallringsproblemen får allsidig belysning och löses med en ändamålsenlig och en tydlig reglering. Det är därmed fördel att dessa behandlas i detta en sammanhang. Möjligheten till reglering SCB:s samlade registerbestånd bör en av alltså prövas i första hand. Förslag bör länmas till en långsiktig lösning gallringsfrågorna utifrån en allsidig analys bl.a. i fråga om ev. av tillämpning de olika urvalsmetoder för bevarande som anges i propoav sitionen prop. 1989/90:70 om Arkiv m.m.
Bilaga I
sou 1994:65
Gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskattema och uppgifter i fördelningsmødellpmjektet I Finansutskottets betänkande 1988/89:FiU 3 Statistik över inkomster och skatter behandlas vissa förslag från Riksdagens revisorer beträffande statistiken över inkomst- och förmögenhetsskattema förs. 1987188211. Revisorerna menar bl.a. att genomgripande översyn statistiken
en av inkomst- och fönnögenhetsskatteomrâdet måste göras i syfte att bota de brister som framkommit vid revisorernas granskning. Revisorerna bedömer att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar kan uppnås utan att detta behöver medföra större merkostnader
eller merarbete, vare sig för statsverket eller uppgiftslämnarna.
Revisorerna anser vidare att behovet statistik över inkomst- och
av förmögenhetsskattema bör preciseras. Det gäller främst Riksskatteverkets RSV, Riksrevisionsverkets RRV, Statistiska centralbyråns SCB, Konjunkturinstitutets och Finansdepartementets behov.
Utskottet har tillstyrkt att en översyn görs av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen sin
som mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan rskr. 1988/89:2.
SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en sådan översyn.
Arbetet med denna översyn är inriktad att framställa urvals-
ett register ur vilket de berörda intressentema skall kunna hämta de uppgifter som de har behov av. Emellertid förutsätter ett sådant system att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade. Om analysen utvisar att rättsliga åtgärder erfordras bör förslag till sådana lämnas.
Även den användning som Finansdepartementet har omfattande och
av komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller bör analyseras rättsligt. Denna modell har utvecklats gemensamt av SCB och regeringskansliet och kom till betydande användning första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler en statistiskt representativ modellbefolkning som bygger på avidentiñerat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning bör kunna ersättas med automatiska kontroller förutsatt att den rättsliga regleringen är till fyllest.
Jag finner det lämpligt att de rättsliga frågor kan dyka i
som upp samband med såväl SCB:s nyss nämnda uppdrag som Finansdepartemen-
Bilaga 1
användning mikrosimuleringsmodeller behöver utredas. Efter tets av analys rättsläget bör vid behov förslag lämnas till en sådan reglering. av Detta bör ske inom ramen för denna utredning.
Utredningsuppdraget
Allmänt Uppdraget innebär ett antal frågor skall utredas. De har aktualiserats att på olika sätt. Gemensamt för dessa frågor är emellertid att de bör lösas i sammanhang för att komplettera den reglering och de principer ett avseende finansiering och samordning gäller den statliga statistiken. som Genom detta utredningsuppdrag kommer förutsättningar att ges för att den statliga statistiken har väl genomtänkta villkor i de avseenden som nu blir föremål för översyn. I den bakgrund tidigare har tecknats har en tydlig koppling gjorts som till frågor olika slag kräver omedelbar lösning. Jag har därvid av som en haft den utgångspunkten att dessa frågor har sådan beröring med samlad utredning är värdefull. Det innebär samtidigt att varandra att en de olika delproblemen inte behöver gås igenom var för sig, utan torde med fördel kunna avhandlas integrerat.
Arbetets uppläggning
Inledningsvis bör utredaren gripa sig an de rent rättsliga frågorna. Den kommitté för genomförande förslagen i prop. 1992/93:101, av jag tillkalla måste i sitt arbete beakta de rättsliga som avser att senare förutsättningarna för och konsekvenserna av en ny ansvarsfördelning. Med hänsyn till tidsplanen för denna kommitté måste utredaren ta de rättsliga frågorna med förtur. Med de rättsliga frågorna avser jag integritetsskyddet och förfoganderätten. Utöver vad framgått vid bakgmndsbeskrivningen av som problemen är det viktigt att utredaren genomlyser båda dessa områden utifrån gällande rätt och med beaktande av internationella åtaganden. Utredaren skall alltså redovisa rättsläget och lämna förslag till eventuella generella åtgärder och även till lösningar i enskilda fall. Utgångspunkten skall att finna adekvat avvägning mellan å ena sidan behovet avvara en att bevara uppgifter för framtida forskning och statistiska ändamål och å andra sidan att tillförsäkra den enskilde ett starkt skydd för den personliga integriteten.
Bilaga 1 sou 1994:65
Utredaren skall gå igenom de olika register som finns för statistiska ändamål och lämna förslag till vad som bör bevaras i dessa register. Enligt min uppfattning bör genomgången inte begränsas till de register som innehåller uppgifter från skatteregister och det register
som avser individinriktade insatser inom socialtjänsten utan skall i princip omfatta samtliga statistikregister hos SCB.
Utredaren bör pröva möjligheten att reglera SCB:s register i samlad
en lagstiftning. Detta skulle öka överskådligheten samtidigt som regler skulle kunna införas i syfte att stärka sekretessen och integritetsskyddet samt ge entydiga regler för gallringen.
Sekretessen och säkerheten hos SCB för uppgifterna till statistiken anses vara mycket god. Därför kan det vara en rimlig målsättning att utredaren kartlägger de rutiner som SCB tillämpar och undersöker möjligheterna att överföra detta till andra myndigheter kommer att
som förfoga över uppgifter till statistik på samma sätt som SCB. Härvid måste också belysas i vad mån myndigheternas administrativa informationssystem för tillsyn resp. statistik skall hållas åtskilda. Om det finns rättsliga problem med detta bör utredaren lämna förslag till lösning.
Även problemen kring de gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskattema bör utredas i det inledande skedet. Dessa data behövs främst av RSV, RRV, SCB, Konjunkturinstitutet och "Finansdepartementet. Såsom framgått ovan pågår en översyn hos SCB med behovskartläggning och vissa innehållsfrågor i fråga den
om gemensamma databas som planeras. Därför är det viss brådska med att underlag
en ge till detta arbete i form av förslag till en rättslig reglering eller formellt förfarande inom ramen för den rådande regleringen. Utredaren skall således analysera läget och lämna förslag till formell konstruktion av databasen. Med denna fråga sammanhänger användningen av uppgifter inom ramen för fördelningsmodellprojektet, vilken kan behandlas på ett likartat sätt.
Utredaren skall samråda med Datainspektionen, Riksarkivet, Statistiska centralbyrån och Forskningsrådsnärnnden under arbetets gång.
Utredaren skall vidare samråda med Datalagsutredningen Ju 1989:2 och beakta utredningens kommande förslag samt med kommittén för genomförande av förslagen om den statliga statistikens finansiering och samordning prop. 1992/932101.
Utredaren skall beakta direktiv angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 och direktiv angående EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43.
Bilaga 1
Utredningsarbetet beträffande de prioriterade frågorna skall vara avslutat före utgången av juni 1993 och arbetet i sin helhet före utgången av 1993.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag anfört och efter samråd med statsråden B. Westerberg, Laurén och Lundgren hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet
att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen
- 1976:119 med uppdrag att utreda frågor om integritetsskydd för
uppgifter i statlig statistik, m.m.,
att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
Finansdepartementet
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm1993
E
än4 i§§§4
v
k äga
5 fn,%$.:;§§äág
:as..
sou 1994:65 Bilaga 2
Principutkast till utformning av förordning om
för officiell statistik
personregister
Inledande bestämmelser
l § Denna förordning innehåller föreskrifter om personregister som får inrättas och föras för framställning av officiell statistik med stöd av lagen 1995:000 om personregister ñr officiell statistik.
Registrens ändamål och innehåll m.m.
2 § En statistikansvarig myndighet får inrätta och föra personregister för framställning av statistik med följande ändamål och innehåll och
med uppgifter från följande källor;
Statistikansvarig myndighet
Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB
Ändamål Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar av; varuvisa grupper avseeende produktion, förbrukning etc. -
Innehåll Register som får innehålla uppgifter om; namn, firma och person- eller organisationsnummer, adress, telefonnummer samt arbetsställen och bransch beträffande företagare och företag. dels volymer i produktion, inköp, försäljning, förbrukning och lager för olika varor, dels volymer i och värden av leveranser av olika varor.
Källor Uppgifter i register får inhämtas från; Industristatistikens register IFR -
Centrala företagsregistret CFR.
företagen direkt via blankett. -
Bilaga 2
sou 1994:55
Bevarande/gallring:
Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs för statistikändamålet.
Statistikansvarig myndighet
Socialstyrelsen SoS
Ändamål
Register som skall ligga till grund för statistiska redovisningar
av; socialnämndemas och länsrättemas beslut insatser enligt - om
socialtjänstlagen, lagen om vård av unga LVU och lagen vård
om av missbrukare i vissa fall LVM samt -behandlingsgången ñr de personer som varit aktuella hos socialnäumden, vid hem ñr vård eller boende och/eller för kriminalvård.
Innehåll
Register som får innehålla uppgifter
om; namn och personnummer beträffande hushåll/familjer erhållit - som
bistånd enligt socialtjänstlagen, vilka belopp utgått och för
som vilken tid samt för hur många och barn biståndet beräknats. vuxna nanm och personnummer beträffande vårdnadshavare och barn - som varit föremål för beslut vård enligt socialtjänstlagen och/eller om LVU samt uppgifter om placeringar utom det hemmet, egna
kontaktpersoner/kontaktfamiljer och ersättningar till familjehem.
namn och personnummer beträffande personer varit föremål - som för beslut om vård enligt LVM samt uppgifter beredande om av vård, placeringar och fara för egen eller hälsa. armans namn och personnummer beträffande personer som vistats vid hem -
för vård eller boende samt uppgifter om medborgarskap, hemspråk, bostads- och familjeförhållanden och vårdens törloppp.
namn och personnummer beträffande varit föremål - personer som
ñr narkomanvård samt uppgifter medborgarskap, hemspråk,
om bostads- och familjesituation, arbete och försörjning, missbruket och
vårdens förlopp.
Kallar Uppgifter i register får inhämtas från: kommunernas socialnärrmder, med stöd 63 § socialtjänstlagen. - av huvudmännen för hem för vård eller boende och för institutioner ñr narkomanvård.
Bilaga 2 sou 1994:65
Utlamnande av uppgifter
Kopia register får lämnas ut till SCB för användning i den centrala av databasservicen inom Sveriges officiella statistik SOS.
Bevarande/gallring
Uppgift i register skall efter det ändamålet är uppfyllt överföras till
arkivmyndighet.
Statistikansvarig myndighet
Delegationen för och utredningsverksamhet DPU prognos-
Ändamål
Register skall ligga till grund för statistiska redovisningar av;
som bilbeståndet och förändringar i detta. -
Registerinneháll
Register som får innehålla uppgifter om; ägare, föregående ägare och näst föregående ägare till de fordon förekommer i det för landet gemensamma bilregistret, som fordonsägarnas eventuella näringsgren, tekniska specifikationer beträffande fordonen samt om kilometerskattepliktiga fordons eventuella transportarbete i Norge och Finland.
Källor
Uppgifter i register får inhämtas från;
Vägverkets register Bilregistret,
-
SCB:s register Centrala företagsregistret CFR,
-
Vägverkets register Grundregister kilometerräknare,
-
Vägverkets register Avstämplingsregister, samt från
-
Vägverkets register Debiteringsregister.
-
Bevarande/gallring:
Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre
behövs för statistikändamålet.
Bilaga 2
sou 1994:65
Statistikansvarig myndighet
Statens skolverk
Ändamål
Register som skall ligga till grund för statistiska
redovisningar av;
elevströmmar och antal och andel elever lämnat grundskolan - som utan grundskole-
kompetens eller med ofullständiga betyg.
Register skall vidare utgöra urvalsram för
uppgiftsundersökningar.
Registerinneháll
Register som får innehålla uppgifter om; samtliga elever i årskurs 9 med och - namn, personnummer övriga
folkbokföringsuppgifter,
skolenhet och skolhuvudman samt - om
skolgången och betygssättningen.
-
Källor
Uppgifter i register får inhämtas från; kommunerna. -
Bevarande/gallring:
Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte
längre
behövs för statistikändamålet.
Ändamål
Register som skall utgöra underlag för statistiska
redovisningar av;
sökande och antagna till gymnasieskolan och sjuksköterskeskolan och
elevernas gång i gymnasieskolan.
- Register som vidare skall utgöra dels urvalsram för statistiska
undersökningar, dels bas för primäruppgifter till högskoleregistret.
Registerinneháll
Register som får innehålla uppgifter om;
sou 1994:65 Bilaga 2
och personnummer beträffande samtliga personer som sökt - namn
gymnasial utbildning och/eller sjuksköterskeutbildning och deras
föräldrar och familjeförhållanden. vilken gymnasial utbildning eller sjuksköterskeutbildning eleven
sökt och till vilken utbildning eleven antagits.
tidigare skolgång och praktik inom vardsektorn och resultaten av -
dessa samt behörighet för vidare utbildning. föräldrarnas utbildning och yrke.
-
Kallar:
Uppgifter i register får inhämtas från;
Kommun-Data AB och Stor-Stockholms intagningsnånmds system -
för intagning till gymnasieskolan,
Centrala studiestödsnämndens CSN register studiebidrag. -
SCB:s register Studerande i gymnasieskolan statistikregister.
- -
Bevarande/gallring:
Uppgift i register skall gallras senast ett år efter det den inte längre behövs ñr statistikändamálet.
Statens offentliga 1994 utredningar
Kronologisk förteckning
Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35.Vårandesstämma ochandras. . statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.
Kommunema,LandstingenochEuropa 36.Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder
Mänsföreställningaromkvinnorochchefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD.
VapenlagenochEG. Ju. 38.Kvinnor,barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. 39.Gamlaärungasomblivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna.Europeiskaäldreåret1993.S. . konsekvensanalys.Fi. 40.Långsiktigstrålskyddsforskning.M.
EU,EESochmiljön. M. 41. Ledighetslagstiñrringen översyn.A.en . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossarnfunden.C. . ochsäkerhetspolitiskthänseendeavattbli, 43.Uppskattadsysselsättning skattemasbetydelse - om respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen:UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.
Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur 44.Folkbokföringsuppgiñemai samhället.Fi.
i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångtlärande.U.
Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. SambandetmellanSamhällsekonomi,transfereringar . lagstiñning.UD. ochsocialbidrag.
Omkrigetkommit...Förberedelserför mottagande 47. Avvecklingavdenobligatoriskaanslutningen . avmilitärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB.+ till Studentkårerochnationer.U.
Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling+ bilagedel.A.
+bilagedelmedexpertuppsatser.UD. 49. Utrikessekretessen.Ju.
JIK-metoden,m.m.Fi. 50.Allemanssparandetenöversyn.Fi. - Konsumentpolitiki ennytid. C. 51.Minneochbildning.Museemasuppdragoch
Påväg.K. organisation bilagedel.Ku.+ . Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku. . Kartläggningochåtgärdsförslag.M. 53.Mästarbrevfor hantverkare.Ku.
Års- ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. 54.Utvärdering praxisi asylärenden.Ku.av
Del ochI II. Ju. 55.Rättentill reformeratbilstöd.S. ratten-
Kvalitet i kommunalverksamhet nationell- 56.Ettcentrumfor kvinnorsomvåldtagitsoch . uppföljningochutvärdering.C. misshandlats.S.
Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,delav Principiella i eneffektiv bistandsförvaltning.UD. utgångspunkterför beskattning fastigheter av m.m. Reformeratpensionssystem.S. Fr. . Reforrneratpensionssystem.BilagaA. 58.6 JuniNationaldagen.Ju. . Kostnaderochindivideffekter. 59.Vilka vattendragskall skyddas Principeroch
Refonneratpensionssystem.BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav
Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformningochtillämpning . - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.- 2 kap.5 § ochandrabestämmelseri . Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen.Ku. . Vårdavalkohohnissbrukare.S. 61.Pantbankemaskreditgivning.N. . Kvinnor ochalkohol.S. 62.Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol.- 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. . - - Vallagen.Ju. 64.Med i tankarna M. . raps VissamervärdeskatteüägorIII Kulturm.m.Fi. 65.Statistikochintegritet,del 2 Lag . - - om MycketUnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistik Fi. . m.m. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m. . Ku.
Teknisktutrymmeför ytterligareTV-sändningar.Ku. .
Statens 1994
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Kommunikationsdepartementet Omkrigetkommit...Förberedelserfor mottagandeav Påväg.15 militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.11
Finansdepartementet Justitiedepartementet Ändradansvarsfördelningfor denstatligastatistiken.l VapenlagenochEG4 SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk Kriminalvårdochpsykiatri. 5 konsekvensanalys.6 Års-ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. JlK-metoden,m.m.13 Del l och11.Ju.17 Vissamervärdeskattefrågorlll Kulturm.m.31
- Förvaltabostäder.23 Uppskattadsysselsättningomskatternasbetydelse
- Vallagen.30 för denprivatatjänstesektom.43 Utrikessekretessen.49 Folkbokföringsuppgiñemai samhället.44 6 Juni Nationaldagen.58 Allemanssparandetenöversyn.50
- Personnummerintegritetocheffektivitet. 63 Beskattningavfastigheter,del Principiella
- -
utgångspunkterför beskattningavfastigheterm.m. 57 Utrikesdepartementet Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. 62
Följdernafor Sverigei utrikes-och Statistikochintegritet,del 2 Historisktvägvalsäkerhetspolitiskthänseende bli, respektiveintebli Lagompcrsonregisterför officiell statistikm.m. 65
avatt medlemi Europeiskaunionen.8
Förslagtill övergripande Utbildningsdepartementet Anslutningtill EUlagstiñning.10 Grundenför livslångtlärande.45 Suveränitetochdemokrati Avvecklingavdenobligatoriskaanslutningentill + bilagedelmedexpenuppsatser.12 Studentkårerochnationer.47 Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning i effektivbiståndsforvaltning.19 Kulturdepartementet en Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet Förnyelseochkontinuitet- konstochkultur
om i Sverige.37 i framtiden.9 Kvinnor,barnocharbetei Sverige1850-1993.38 Vandelnsbetydelseimedborgarskapsårenden,m.m.33
TeknisktutrymmeförytterligareTV-sändningar.34 Socialdepartementet ochandras.
Vår andesstämma- MänsFöreställningar kvinnorochchefsskap.3 Kulturpolitikochinternationalisering.35
om Reformeratpensionssystem.20 Minneochbildning. Museernasuppdragoch Reformeratpensionssystem.BilagaA. organisation+ bilagedel.51 Kostnaderochindivideffekter.21 Teaternsroller. 52 Reformeratpensionssystem.BilagaB. Mästarbrevför hantverkare.53 KvinnorsATPochavtalspensioner.22 Utvärderingavpraxisi asylärenden.54 Svenskalkoholpolitik strategiför framtiden.24 Särskildaskäl utformningochtillämpningav2kap.
- en - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.25 5 §ochandrabestämmelseri utlänningslagen.60
- Attförebyggaalkoholproblem.26
Näringsdepartementet Vårdavalkoholmissbrukare.27 Kvinnorochalkohol.28 Pantbankemaskreditgivning.61 Barn Föräldrar Alkohol.29
- - Gamlaär somblivit äldre.Omsolidaritetmellan Arbetsmarknadsdepartementet
unga generationerna.Europeiskaäldreåret1993.39 41
Ledighetslagstiñningen Översyn- en Sambandetmellansamhällsekonomi,transfereringar Kunskapför utveckling+ bilagedel.48 ochsocialbidrag.46 Rättentill reformeratbilstöd. 55
ratten- Ettcentrumför kvinnorsomvåldtagitsoch misshandlats.556
Statens 1994
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Civildepartementet Kommunerna,LandstingenochEuropa. + Bilagedel.2 Konsumentpolitiki ennytid.14 Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell uppföljningochutvärdering.18 MycketUnderSammaTak. 32 Statenochtrossamfunden.42
Miljö- och naturresursdepartementet EU, EESochmiljön. 7 Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. Kartläggningochåtgärdstörslag.l6 Miljö ochfysisk planering.36 Långsiktigstrålskyddsforskning.40 Vilka vattendragskallskyddas Principeroch förslag.59 Vilka vattendragskallskyddasBeskrivningarav vattenområden.59 Med rapsi tankarna 64