Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur ett framtida stöd till svensk filmproduktion och därmed sammanhängande verksamheter skall utformas. Utredaren skall inledningsvis kartlägga filmens situation i Sverige samt analysera effekterna av stödet inom ramen för filmavtalet. Utifrån de åtgärder som föreslås skall utredaren pröva förutsättningarna för såväl en fortsatt avtalsmodell för finansiering av stödet till svensk filmproduktion, som en finansiering utan ett avtal.

Bakgrund

Sedan år 1963 har stödet till filmproduktion finansierats genom avtal mellan staten och olika berörda branschparter. I det nuvarande avtalet, 1993 års finansieringsavtal för Stiftelsen Svenska Filminstitutet (det s.k. filmavtalet), är staten, organisationer inom film- och videobranschen samt Sveriges Television AB och TV4 AB (publ.) avtalsparter. Förutom stödet till svensk filmproduktion finansieras inom ramen för avtalet även vissa andra stöd relaterade till film- och videobranschen. Det handlar om stöd till biograf- och videoverksamhet på mindre och medelstora orter, stöd till samarbete mellan film- och videobranscherna samt TV-företagen, och avgifter m.m. till internationellt samarbete. Avtalet löper ut den 31 december 1998.

Utöver stödet inom ramen för filmavtalet lämnar staten ett särskilt stöd till filmkulturell verksamhet och till regionala resurscentrum för film och video som fördelas av Filminstitutet. Vidare lämnas statligt stöd till kortfilmsproduktion av Konstnärsnämnden.

I propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) redogjorde regeringen för inriktningen på de framtida insatserna för filmen. Där sades bl.a. att statens insatser bör syfta till att upprätthålla och utveckla värdefull svensk filmproduktion i samverkan med berörda branscher, säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet samt att upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att biopubliken långsiktigt ökar.

Inför en ny avtalsperiod för tiden efter den 31 december 1998 gav regeringen hösten 1996 Filminstitutet i uppdrag att utvärdera det nuvarande avtalet och att kartlägga spridningen av film i hela landet. I oktober 1997 överlämnade Filminstitutet rapporterna Stödet till svensk filmproduktion, Film landet runt och Underlag för överläggningar om ett nytt filmavtal. I december 1997 höll Kulturdepartementet ett remissmöte om Filminstitutets förslag. En sammanställning av de synpunkter som lämnades vid mötet finns tillgänglig på Kulturdepartementet (dnr Ku97/3439, 3440, 3441/Ko). Vissa skrivelser har även lämnats i ärendet.

Filmavtalet skall sägas upp senast ett år före avtalstidens utgång. Om detta inte skett förlängs avtalet med tre år åt gången. I december 1997 sades avtalet upp av två av parterna, nämligen Sveriges Videodistributörers Förening och VideoHandelns Samarbetsorganisation.

Sedan dessa organisationer meddelat att de inte var beredda att delta i en förlängning av nuvarande filmavtal, träffade övriga parter utom videobranschen den 13 februari 1998 ett avtal som innebär att 1993 års finansieringsavtal, med vissa smärre förändringar, förlängs t.o.m. den 31 december 1999. Om parterna före den 1 februari 1999 inte har kommit överens om ett nytt avtal, gäller det förlängda avtalet t.o.m. den 31 december 2000.

I 1998 års ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att Sveriges Television AB tilldelas ett nytt årligt stöd ur rundradiokontot på 75 miljoner kronor för särskilt kvalificerad programproduktion av typerna dokumentärer, dramatik och program för barn och ungdom. De särskilda medlen för programproduktion skall i hög grad användas till att ytterligare skapa förutsättningar för utläggningar av produktionsuppdrag samt för samarbetsprojekt med fria filmare och producenter.

Behov av fördjupad analys

Den aktuella filmpolitiska debatten och de nyligen avslutade förhandlingarna om en förlängning av filmavtalet visar att flera frågor behöver analyseras närmare inför ett ställningstagande om ett framtida stöd till svensk filmproduktion och därmed sammanhängande verksamheter. Några centrala frågor gäller formerna för stöd, urvalet av filmer som skall stödjas, distributions- och visningssituationen för film i Sverige samt finansieringen av stödet.

Förhandsstöd och efterhandsstöd

I det nuvarande filmavtalet finns två former av produktionsstöd: förhandsstöd och efterhandsstöd. Förhandsstödet grundas på den bedömning av ett filmprojekt som görs av Filminstitutets konsulenter. Efterhandsstödet är enbart kopplat till, och ökar med, antalet betalande besökare. I den filmpolitiska debatten har det från vissa håll ifrågasatts om efterhandsstödet främjar syftet med avtalet. Från andra håll har man emellertid pekat på att efterhandsstödet medför att film- och biografbranschen uppmuntras att nå en större publik. När det gäller förhandsstödet har viss kritik riktats mot de begränsningar som gäller för utbetalning av stöd till enskilda filmer.

Kriterier för stöd

För att få produktionsstöd enligt det nuvarande filmavtalet skall ett antal kriterier uppfyllas. Viss kritik har riktats mot att avtalet inte innehåller något uttryckligt krav på kvalitet hos de filmproduktioner som får stöd. Många menar att begreppet kvalitetsfilm är för oprecist och att det därför inte bör fungera som en grund för stöd, utan att all svensk film behöver stöd och därför bör vara stödberättigad. Andra menar att endast sådan kvalitetsfilm som vänder sig till smala publikgrupper bör stödjas, medan mer kommersiellt inriktad film bör kunna klara sig utan stöd.

Distribution

Distributionen är ett återkommande problem för såväl svensk som utländsk film. En stor andel av de filmer som produceras eller importeras har omvittnat svårt att nå publiken, särskilt utanför storstäderna. Inom ramen för filmavtalet finns ett stöd till parallelldistribution, dvs. extra kopior ställs till förfogande för biografer på mindre och medelstora orter parallellt med att en film är i ordinarie distribution. Många menar att detta inte är tillräckligt för att lösa distributionsproblemet. Kostnaderna för distribution är en aspekt som nämnts. I sammanhanget har även situationen vad gäller visning av film på biograf berörts. Bland annat har frågan om ett särskilt biografstöd diskuterats.

Filminstitutets förslag

Filminstitutets rapporter från hösten 1997 innehåller förslag om att införa flera nya stödformer. Ett s.k. 50/50-stöd föreslås kunna ges till svenska filmproduktioner. Stödet skall vara lika stort som producentens insats upp till en viss nivå. Vidare föreslås ett publikstöd, som skall ges med ett fast belopp per såld biljett. Ett annat förslag är att Filminstitutet skall disponera en viss del av tillgängliga produktionsstödsmedel för samproduktioner, produktioner där institutet är producent, och för stöd till produktion av kort- och dokumentärfilm. Vidare föreslås särskilda medel för lansering. Filminstitutets förslag har fått ett blandat mottagande i den filmpolitiska debatten och vid det remissmöte som hölls i december 1997.

Finansieringen av stöd

En central fråga är hur det framtida stödet till filmproduktion skall finansieras. Den nuvarande avtalsmodellen innebär en kombination av bidrag från staten och TV-företagen och avgifter på biografföreställningar och videogram.

Avtalsmodellen har sedan 1960-talet framgångsrikt speglat det ömsesidiga beroende som råder på filmområdet mellan staten och berörda branscher. Under senare tid förefaller förutsättningarna för den rådande avtalsmodellen emellertid delvis ha förändrats. Några parter i 1993 års finansieringsavtal har som tidigare nämnts valt att inte delta i den förlängning av avtalet som övriga parter enats om och bidrar således från år 1999 inte till finansieringen. På TV-området finns i dag nya aktörer som inte bidrar till finansieringen av filmstödet på samma sätt som Sveriges Television och TV 4. Många av de företag och filmare som medverkar i svenska filmproduktioner är inte anslutna till någon avtalspart, och deltar därmed inte i förhandlingar om filmavtalet. I den filmpolitiska debatten råder delade meningar om huruvida avtalsmodellen är ägnad att uppfylla målen för den statliga filmpolitiken, eller om kompromisser mellan parterna inneburit att avtalet i själva verket har förlorat sin kulturpolitiska förankring.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur ett framtida stöd till svensk filmproduktion och därmed sammanhängande verksamheter skall utformas. En utgångspunkt för utredarens ställningstaganden skall vara den inriktning på de framtida insatserna för filmen som regeringen redogjorde för i propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3).

Som underlag för sina ställningstaganden skall utredaren inledningsvis kartlägga filmens situation i Sverige. Därvid kan Filminstitutets rapporter från hösten 1997 vara en utgångspunkt. Kartläggningen skall utmynna i en beskrivning av villkoren för produktion, distribution och visning av film i hela landet. Till de faktorer som bör belysas hör bransch- och ägarstrukturen, branschens ekonomiska förutsättningar samt de förändrade förutsättningar som beror på den tekniska utvecklingen inom det audiovisuella området. TV-företagens roll bör belysas, liksom framväxten av nya sätt att distribuera rörliga bilder och att finansiera distributionen. Effekterna av den nuvarande avtalsmodellen skall analyseras. Kvalitetsfilmens ställning och de oberoende producenternas roll skall särskilt uppmärksammas.

En internationell utblick i fråga om filmens situation bör göras, främst mot övriga Norden och Europa. Allmänt bör utredaren i kartläggningen beakta den stora betydelse som samproduktioner, i synnerhet mellan de nordiska länderna, har för finansieringen av filmproduktioner i Sverige. Kartläggningen skall även utmynna i en analys av motiven för fortsatta statliga insatser för stöd till svensk filmproduktion.

Med kartläggningen som grund skall utredaren lämna förslag om hur ett produktionsstöd för film bör utformas. Syftet bör vara att upprätthålla och utveckla en värdefull svensk filmproduktion. Villkoren för att en film skall kunna få stöd skall klargöras. Utredaren skall vidare föreslå åtgärder för att främja en bred spridning och visning av film, samt undersöka hur man genom t.ex. lansering, marknadsföring och övrigt publikarbete kan öka antalet biobesök och utveckla biografen som kulturell mötesplats i hela landet. Förslag bör lämnas om vilka stödformer som kan utvecklas i detta syfte. I förslagen kan t.ex. vägas in det starka ideella engagemang kring filmen som finns i Sverige, bl.a. inom visningsorganisationer och filmstudioföreningar, och hur detta engagemang bättre kan tas till vara.

Utredaren skall även pröva det stöd som i övrigt lämnas inom ramen för det nuvarande filmavtalet och föreslå vilka åtgärder som bör vidtas på dessa områden i framtiden. Det gäller bl.a. avgifter m.m. för internationellt samarbete. En fråga som utredaren skall belysa är om särskilda åtgärder skall vidtas för att göra film mer lättillgänglig för funktionshindrade.

Mot bakgrund av de åtgärder som föreslås skall utredaren pröva förutsättningarna för en fortsatt avtalsmodell för finansiering av åtgärderna. Om utredaren finner att sådana förutsättningar finns, skall ett förslag till nytt avtal lämnas. Av förslaget skall det framgå vilka parter som bör ingå, samt de olika parternas bidrag till finansieringen. Förslaget bör vara förankrat hos de tilltänkta avtalsparterna.

Utredaren skall även lämna förslag om en finansiering av åtgärderna utan ett avtal. Därvid kan utredaren bl.a. föreslå förändring av gällande mervärdesskattesats på entréavgifter till biografföreställningar. Konsekvenserna av den föreslagna finansieringen samt förslagens ekonomiska effekter för staten skall redovisas. Finansieringen av de föreslagna åtgärderna skall rymmas inom ramarna för filmstödet. Ramarna för filmstödet ges dels i budgetpropositionen för år 1998, dels i det nuvarande filmavtalet.

Utredaren skall ta ställning till vem som skall fördela filmstödet om man inte längre har ett filmavtal. Utredaren skall vidare överväga om bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter till någon del skall tillämpas även på Filminstitutet.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall bedriva arbetet i nära kontakt med berörda intressenter inom filmlivet.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

En rapport om kartläggningen skall lämnas senast den 1 oktober 1998. Utredningsarbetet i sin helhet skall vara avslutat senast den 30 november 1998.