Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 1999

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att samordna och utreda det fortsatta nationella arbetet med att åstadkomma slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Utredaren skall lämna förslag till en väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar ansvar för slutförvaringen av avfallet.

Bakgrund

Enligt dagens kunskap är kvicksilver ett av de allra farligaste miljögifterna. Kvicksilvrets belastning på vår miljö får inte öka. Den måste minska. Varje ytterligare tillskott måste undvikas. För att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling för kommande generationer måste dessutom frågan lösas om hur det kvicksilverhaltiga avfallet slutligt skall tas om hand.

I propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) har regeringen gjort bedömningen att användningen av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010 och att användningen av kvicksilver i övrigt, med några få undantag, bör avvecklas till år 2000.

I dag begränsas användningen av kvicksilver genom bl.a. olika förbud mot kvicksilverhaltiga varor och produkter. Nya förbud planeras. På uppdrag av regeringen arbetar Naturvårdsverket med ett åtgärdsprogram för att effektivisera insamlingen av det kvicksilver som är i omlopp i samhället.

Naturvårdsverkets förslag om slutförvar

Regeringen gav i juni 1994 Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i Sverige. Naturvårdsverket lämnade sitt förslag i rapporten "Slutförvar av kvicksilver" (rapport 4752). Rapporten har remissbehandlats.

Utgångspunkten för Naturvårdsverkets förslag är att kvicksilver inte skall återvinnas utan i stället tas bort från kretsloppet. Det skall slutligt tas om hand genom förvaring på säkert sätt. Härigenom kan belastningen på miljön minskas snabbare och även långsiktigt hållas på en lägsta möjliga nivå. Naturvårdsverket har jämfört tre alternativa lösningar, nämligen kvalificerat ytförvar, ytnära bergförvar och djupt bergförvar.

Enligt Naturvårdsverket är djupt bergförvar den säkraste förvarsmetoden på lång sikt, eftersom den bäst utnyttjar naturen som en barriär och buffert. Djupt bergförvar kan och bör dessutom kompletteras med tekniska skyddsåtgärder för att ytterligare minska riskerna för framtida utsläpp. Metoden kan också i viss mån kompensera vår bristfälliga kunskap om de långsiktiga processer som reglerar kvicksilvrets spridning. Naturvårdsverket har därför föreslagit att kvicksilveravfall från kloralkaliindustrin, insamlade varor och vissa av smältverkens avfall deponeras i djupt bergförvar. För att man skall kunna välja förbehandlings- och slutförvarsmetod behövs grundläggande information från avfallsägarna om avfallets egenskaper, mängder etc. Övergripande kriterier för vilket avfall som skall förvaras i djupt bergförvar samt vilka generella krav som skall ställas på slutförvarets utformning och funktion bör utarbetas när mer information finns tillgänglig.

Utifrån sina övergripande kostnadsberäkningar har Naturvårdsverket dragit slutsatsen att ett djupt bergförvar är en ekonomiskt rimlig lösning. Stora besparingar kan göras om avfallsägarna tillsammans kan finna en slutförvarslösning. Genom samarbete kan de relativt stora fasta investeringskostnaderna spridas på en större mängd avfall och fler parter vilket minskar kostnaderna för varje enskild part. Enligt Naturvårdsverket bör det dock vara avfallsägarnas sak att bedöma om fler än ett förvar bör byggas.

Några av de mest berörda avfallsägarna är staten, Boliden AB, Eka Chemicals AB, Hydro Polymers AB och SAKAB. Statens ansvar omfattar kasserade kvicksilverhaltiga batterier som i dag lagras hos SAKAB i avvaktan på ett slutligt omhändertagande.

Behovet av en utredning

Regeringen behöver kunna fastställa vilka krav som skall ställas på det slutliga omhändertagandet av kvicksilverhaltigt avfall. Det behövs mer underlag för att kunna ange en tidpunkt för när ett krav på djupt bergförvar skall införas. Överläggningar mellan berörda parter behövs för att få tydliggjort de närmare organisatoriska, tidsmässiga, ekonomiska, ansvarsmässiga och miljömässiga förutsättningarna för och konsekvenserna av att etablera ett djupt bergförvar i Sverige. Hänsyn behöver också tas till att det inom Nordiska ministerrådet pågår ett arbete med att se över möjligheter till en gemensam nordisk behandlingsstrategi för kvicksilverhaltigt avfall.

För att underlätta samarbetslösningar som reducerar kostnaderna så långt det är möjligt, bör överläggningar hållas mellan avfallsägare, behandlingsföretag och andra berörda. Hänsyn måste dessutom tas till att ett beslut om slutförvar kommer att föregås av diskussioner med berörda kommuner och allmänhet. För att få fram det underlag som behövs, bör en särskild utredare tillkallas.

Uppdraget

Utångspunkten för uppdraget är att komma fram till en organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar sitt fulla och långsiktiga ansvar för slutförvaringen av avfallet.

Utredaren skall

• initiera och föra överläggningar med avfallsägare och andra berörda kring de närmare förutsättningarna för att etablera ett djupt bergförvar i första hand i Sverige eller, i andra hand i ett nordiskt samarbete,
• analysera och redovisa marknadsförutsättningarna för etablering och drift av ett djupt bergförvar och lämna förslag till hur det långsiktiga ansvaret och finansieringen skall säkerställas,
• lämna förslag till huvudmannaskap eller organiserad samverkan mellan olika intressenter,
• presentera ett förslag till en samlad strategi, övergripande riktlinjer och konkreta åtgärder inklusive tidsplan för att få till stånd lämpliga slutförvar och behandlingsanläggningar för svenskt kvicksilverhaltigt avfall,
• analysera och redovisa hur staten bäst skall hantera lagret med kasserade kvicksilverhaltiga batterier,
• i syfte att få en fullständig bild av de samhällsekonomiska konsekvenserna, komplettera Naturvårdsverkets kostnads- och konsekvensbedömningar av olika förvarsalternativ.

Naturvårdsverkets rapport "Slutförvar av kvicksilver" och yttrandena över rapporten skall ligga till grund för arbetet. Utredaren skall belysa hur frågan om omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall hanteras eller avses bli hanterad i andra länder, främst inom Europeiska Unionen.

Utredaren skall samråda med berörda avfallsägare och myndigheter. I avfallsägarnas intresse torde ligga att ta fram det relevanta underlag som kan användas i utredningen, t.ex. när det gäller det kvicksilverinnehållande avfallets sammansättning, egenskaper och mängder. Utredaren skall kunna ta hjälp av myndigheterna för att få fram underlag på området. Utredaren skall utifrån tillgänglig information föreslå de kriterier som bör gälla i fråga om kvicksilverhaltigt avfall som skall förvaras i djupt bergförvar.

Utredaren skall utifrån föreslagna kriterier uppskatta de samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnaderna av de åtgärder som föreslås. Olika möjligheter till finansiering av åtgärderna bör anges i anslutning till kostnadsberäkningarna. I uppdraget ingår att lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som utredaren bedömer bör genomföras.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 juli 2001.