Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Sverige skall vidare internationellt vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling. I propositionen anger regeringen hur miljöpolitiken på olika områden skall föras vidare för att detta övergripande mål skall kunna nås.

Propositionen är en vidareutveckling och precisering av det inledda arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen har under hösten 1997 och våren 1998 lagt fram propositioner och en skrivelse när det gäller flera områden som tillsammans med den nu aktuella miljöpropositionen är viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar utveckling. Det gäller t.ex. förslag om energi, transporter, regionalpolitik, sysselsättning, konsumentpolitik, bostadspolitik, jordbruk samt arkitektur, formgivning och design. Regeringen har vidare föreslagit att en ny balk, miljöbalken, införs (prop. 1997/98:45). Förslaget till ny miljöbalk utgör en både samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Regeringen uttalar också i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150), att arbetet med att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet bör fortsätta och föreslår höjda anslag till miljön.

Regeringen föreslår att en ny struktur för arbetet med miljömål bör tilllämpas. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av riksdagen. Genom dessa miljökvalitetsmål anger riksdagen vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att delmål ställs upp i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.

• Sida 2
•  Original

Delmålen utgör utgångspunkter för en precisering av mål och strategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringen konstaterar att det övergripande generationsmålet och den nya strukturen innebär ett nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning som får i uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av detta arbete.

Regeringen gör bedömningen att den nya miljöbalken och de nya nationella miljökvalitetsmålen, med den ansvarsfördelning för måluppfyllelse m.m. som föreslås, tillsammans skapar ytterligare förutsättningar för en decentralisering av miljöarbetet. Härigenom ökar möjligheterna och intresset, inte minst inom näringslivet, att ta egna initiativ till åtgärder för en bättre miljö.

I ett globalt perspektiv behöver resursanvändningen effektiviseras. Beräkningar visar att resursanvändningen i vår del av världen behöver effektiviseras avsevärt om jordens ekosystem skall kunna bära en ökande världsbefolkning och samtidigt lämna utrymme för en standardökning i världens utvecklingsländer. Som ett möjligt mått på den nödvändiga minskningen har inom FN-systemet lanserats begreppet faktor 10, som innebär att i-ländernas resursanvändning i ett generationsperspektiv grovt räknat behöver bli tio gånger effektivare.

I en utvecklad kretsloppsstrategi med krav på en större resurshushållning föreslår regeringen för en rad olika varuslag att berörda inriktar sitt handlande så att uppsatta mål kan uppnås inom en till två generationer. Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv och en miljöanpassad samhällsplanering är nödvändiga förutsättningar för en hållbar utveckling.

När det gäller kemikaliepolitiken skall allt kemikaliesäkerhetsarbete liksom hittills utgå från riskvärderingar. Dagens arbetsmetoder måste kompletteras med ett mer generellt arbetssätt som riktas mot ämnen med vissa specifika egenskaper.

Inom EU verkar Sverige för en intensifiering av arbetet med att integrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer. Det internationella miljösamarbetet skall vara fortsatt handlingsinriktat och offensivt. En målmedveten strävan är att integrera miljöaspekten i frågor som rör handel, bistånd och tekniköverföring.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner 1997 års ändringar av Montrealprotokollet med skärpningar av de regler som gäller för ämnen som bryter ned ozonskiktet. Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner en konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

• Sida 3
•  Original

Läsanvisning

Propositionens huvudförslag utgörs av förslaget till nationella miljökvalitetsmål. Denna läsanvisning syftar till att belysa hur dessa mål i olika avseenden förs vidare i propositionens kapitel.

Kapitel 4 behandlar: 15 miljökvalitetsmål; Ansvarsfördelning mellan olika samhällsnivåer och sektorer m.m.; Uppföljning av regeringens förslag

Kapitel 5 behandlar: Riktlinjer för resurseffektivitet och deras koppling till miljökvalitetsmålen

Kapitel 6 behandlar: Riktlinjer för en ny kemikaliepolitik och deras koppling till miljökvalitetsmålen

Kapitel 7 behandlar: Åtgärdsstrategier inom vissa områden och deras koppling till miljökvalitetsmålen (transporter, försurning och klimat)

Kapitel 8 behandlar: Näringslivets miljöarbete och konsumenternas roll med koppling till miljökvalitetsmålen (bl.a. ekonomiska styrmedel, upphandling och miljöledning)

Kapitel 9 behandlar: Samhällsplanering samt lokalt och regionalt miljöarbete med koppling till miljökvalitetsmålen (bl.a. lokalt investeringsstöd för hållbar utveckling och fortsatt Agenda 21-arbete)

Kapitel 10 behandlar: Strategi för det svenska miljöarbetet i EU och kopplingen till miljökvalitetsmålen

Kapitel 11 behandlar: Ett stärkt internationellt miljöarbete och kopplingen till miljökvalitetsmålen

• Sida 4
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner regeringens förslag till

1. en ny struktur i arbetet med miljömål (avsnitt 4.1),

2. 15 nationella miljökvalitetsmål (avsnitt 4.2.1 - 4.2.15),

3. riktlinjer för resurseffektivitet (avsnitt 5.1) och

4. riktlinjer för samhällsplaneringen (avsnitt 9.1),

dels godkänner

5. ändringarna av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (kapitel 12) och

6. konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (kapitel 13),

dels godkänner

7. att det under utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar uppförda ramslaget B 12 Kompletterande åtgärder in-

om jordbruket får, utöver anläggningsstöd för energiskog, även utnyttjas

för andra åtgärder i syfte att stimulera energiskogsodling (avsnitt 7.3.2).

• Sida 9
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

I propositionen behandlas bl.a. följande utredningsförslag och rapporter.

2.1. Naturvårdsverkets förslag till nya nationella miljökvalitetsmål

Regeringens vision om ett hållbart Sverige ställer krav på ett nytt system av nationella miljökvalitetsmål. Dessa bör vara lättare att överblicka än de hittillsvarande miljömålen och skall bidra till att styra utvecklingen. Nationalkommittén för Agenda 21 presenterade i rapporten Mål för miljön (rapport 1996:4) en översikt och analys av arbetet med nationella miljömål. Denna rapport låg till grund för ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets förslag presenterades i Ren luft och gröna skogar – förslag till nationella miljömål 1997 (rapport 4765). Rapporten innehåller förslag till en ny målstruktur med 18 nationella miljökvalitetsmål samt en analys om bl.a. principer för målstyrning på miljöområdet, om uppföljning av målen, om bedömning av kostnadseffektivitet och om kunskapsbehov. En sammanfattning av Naturvårdsverkets rapport finns i bilaga 1. Rapporten remissbehandlades under hösten 1997. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/3087/8).

Miljömålen utgår också ”från att hela befolkningen ska” skyddas mot negativ påverkan. Miljöhälsoutredningen har utarbetat ett förslag till nationellt handlingsprogram för att minska hälsoriskerna i miljön i betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124). Utredningens förslag till övergripande mål för en hållbar hälsoutveckling har beaktats när miljömålen har formulerats.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram en ny version av rapporten Vem förorenar Sverige (rapport 4788). Rapporten innehåller en översiktlig information om belastningen på Sverige. Andra länders miljöpåverkan på Sverige och Sveriges påverkan på andra länder redovisas. Trender analyseras etc. En sammanfattning av rapporten finns i bil.

3. Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna är förtecknade i bil. 4. En remissammanställning finns tillgänglig på Miljödepartementet (M97/3057/6). Naturvårdsverket har också i maj 1998 presenterat en rapport om tillståndet i miljön de Facto;98. Vidare har Naturvårdsverket presenterat en framtidsstudie, Sverige år 2021 (rapport 4747). Båda dessa rapporter har använts som underlag. Förslagen till nya miljökvalitetsmål behandlas i kapitel 4.

2.2. Grundvattenutredningen

Grundvattenutredningen (M 1993:15) tillkallades år 1993 för att utreda hur hushållningen med grundvatten kan förbättras, bl.a. genom fysisk planering och bättre reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. Utred-

• Sida 10
•  Original

ningen har avlämnat delbetänkandet Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:97) och slutbetänkandet Grundvattenskydd (SOU 1995:45). Grundvattenutredningens betänkanden överlämnades till Miljöbalksutredningen i de delar som avser förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291) och förslag till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. samt tillsynsfrågor. Dessa delar av utredningens förslag har behandlats i regeringens proposition Miljöbalk (prop. 1997/98:45). Utredningens övriga förslag behandlas i denna proposition.

Sammanfattningar av Grundvattenutredningens betänkanden finns i bilaga 5 och 6. Båda har remissbehandlats och förteckningen över remissinstanserna finns i bilaga 7 och 8. Remissammanställningar finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M94/2953/7 resp. M95/2002/7).

Utredningen behandlas huvudsakligen i avsnitt 4.2.2.

2.3. Naturvårdsverkets förslag om utökat förbud mot markavvattning

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utarbetat en aktionsplan för biologisk mångfald. Den presenteras i Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 4463). Regeringen har i Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU 15, rskr. 1996/97:239) behandlat huvuddelen av rapporten. I rapporten föreslog verket också en utökning av naturvårdslagens förbud mot markavvattning till att omfatta kustnära områden längs Norrlands-kusten. En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 9. Förslaget har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna redovisas i bilaga 10. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/471/4).

Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.4.

2.4. Miljövårdsberedningens betänkande om utökat skydd av produktiv skogsmark

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har på regeringens uppdrag utrett i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och former för att åstadkomma detta.

Miljövårdsberedningen har redovisat sina överväganden och förslag i betänkandet Skydd av skogsmark – behov och kostnader (SOU 1997:97). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 11. Betänkandet har remissbehandlats och en lista över remissinstanserna finns i bilaga 12. En remissammanfattning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2343/4).

Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.8.

• Sida 11
•  Original

2.5. Miljövårdsberedningens förslag angående statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har haft uppdraget att utreda och föreslå konkreta åtgärder för att nå en hållbar samhällsutveckling. Där ingår bl.a. integrering av miljöansvar och miljöhänsyn i samhällssektorernas verksamhet samt att utveckla regeringens styrning av sektorsmyndigheterna. Miljövårdsberedningen har överlämnat två delbetänkanden: Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen (SOU 1996:12) och Förvalta med miljöansvar – Statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet (SOU 1997: 145). En sammanfattning av det sistnämnda betänkandet finns i bilaga 13. Delbetänkandet (SOU 1997:145) har behandlats vid ett remissmöte. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 14.

Miljövårdsberedningens förslag behandlas i avsnitt 4.3.2.

2.6. Miljöövervakningsutredningen

Naturvårdsverket presenterade i rapporten Miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning (rapport 4543) förslag angående miljöövervakningens omfattning, struktur, finansiering och samordning. Naturvårdsverkets rapport var utgångspunkten för Miljöövervakningsutredningen som redovisat sina slutsatser i betänkandet Övervakning av miljön (SOU 1997:34). En sammanfattning av förslagen finns i bilaga 15. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 16. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/816/8).

Utredningens förslag behandlas i avsnitt 4.4.

2.7. Kretsloppsdelegationens förslag till strategi för resurseffektivitet och kretsloppsanpassad varuproduktion

Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har på uppdrag av regeringen redovisat förslag till en strategi för ökad resurseffektivitet och kretsloppsanpassad varuproduktion. Delegationen har utarbetat både övergripande mål och delmål för denna strategi samt förslag till åtgärder för att nå dessa mål på kort och lång sikt. Delegationen har också utarbetat förslag till krav på varor som skall släppas ut på marknaden. Förslagen har redovisats i rapporten Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (rapport 1997:14). Kretsloppsdelegationen har under arbetets gång även redovisat två delrapporter Kretslopp – en miljöstrategi, (rapport 1994:2 resp. 1995:7). En sammanfattning av rapporternas förslag finns presenterad i bilaga 17. Kretsloppsdelegationens rapporter har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 18. Sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M97/1463/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 5.1–5.4.

• Sida 12
•  Original

2.8. Bioråvaruutredningen

Bioråvaruutredningen (M 1993:16) har på regeringens uppdrag utrett möjligheten att utveckla och öka användningen av biologiska råvaror i Sverige. Bioråvaruutredningen har redovisat sina överväganden och förslag i betänkandet Växande råvaror (SOU 1994:113). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 19. Betänkandet har remissbehandlats och förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 20.

Förslagen behandlas i avsnitt 5.1.

2.9. Naturvårdsverkets uppföljning av producentansvaret

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för år 1997 regeringens uppdrag att redovisa vilka nivåer på återanvändning och materialåtervinning som producenterna har nått upp till under år 1996, vad gäller förpackningar, returpapper och däck. Rapporten Har producenterna nått målen? (rapport 4748) innehåller en redovisning av dessa nivåer samt förslag till förbättringar av systemet för producentansvar. Naturvårdsverket presenterar dessutom förslag till författningsändringar. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 21. Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna presenteras i bilaga 22. Sammanställningen av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2447/6).

Naturvårdsverkets förslag behandlas i avsnitt 5.3.1.

2.10. Kretsloppsdelegationens förslag till producentansvar för möbler

Kretsloppsdelegationen fick via tilläggsdirektiv (Dir. 1996:87) uppdraget från regeringen att redovisa hur ett producentansvar för möbelvaror kan utformas. Rapporten Producentansvar för möbler (rapport 1997:15) innehåller förslag på åtgärder för att kretsloppsanpassa möbelvarusektorn, bl.a. genom producentansvar. En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 23. Rapporten är remissbehandlad och en förteckning över remissinstanserna återges i bilaga 24. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2480/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 5.3.3.

2.11. Naturvårdsverkets aktionsplan på avfallsområdet

Naturvårdsverket ger i Aktionsplan avfall (rapport 4601) förslag till mål och åtgärder för att minska mängden avfall och minska avfallets farlighet. Förslaget har tidigare till största delen behandlats i propositionen 1996/97:112 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla och i denna del också godkänts av riksdagen (bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55). Rapporten är remissbehandlad och en sammanfattning av förslagen samt en lista på remissinstanserna

• Sida 13
•  Original

finns i den nämnda propositionen. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/3190/6).

Naturvårdsverkets förslag behandlas delvis i avsnitt 5.4.

2.12. Kemikommitténs betänkande om en hållbar kemikaliepolitik

Kemikommittén har lagt fram sitt slutbetänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Betänkandet innehåller förslag till mål för den framtida kemikaliepolitiken och en rad förslag till åtgärder. Kommittén ger också förslag till hur miljöövervakningen på kemikalieområdet skall förbättras. En sammanfattning av betänkandet återges i bilaga 25. Betänkandet har remissbehandlats och remissinstanserna presenteras i bilaga 26. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2304/6).

Kemikommitténs förslag behandlas i avsnitten 6.1–6.3 och 6.4.2. Miljöövervakningen av kemikalier behandlas i avsnitt 4.4.4.

2.13. Kemikalieinspektionens rapport om kemikalier i textilier

Kemikalieinspektionen har haft regeringens uppdrag att redovisa förslag till åtgärder för att minska riskerna för miljö och hälsa från kemikalier som förekommer i textilier. Uppdraget redovisas i rapporten Kemikalier i textilier (rapport 2/97). Kemikalieinspektionen pekar ut vissa ämnen och ämnesgrupper som inte bör få förekomma i textilier samt föreslår åtgärder för att minska riskerna med dessa. En sammanfattning av rapportens förslag finns presenterad i bilaga 27. Rapporten är remissbehandlad och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 28. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/430/6).

Kemikalieinspektionens förslag behandlas i avsnitt 6.4.1.

2.14. Kemikalieinspektionens rapport Avvecklingsprojektet

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag följt upp avvecklingen av fyra ämnen eller ämnesgrupper, nämligen bly, bromerade flamskyddsmedel, klorerade paraffiner och nonylfenoletoxilater. Uppdraget redovisas i Kemikalieinspektionens rapport Avvecklingsprojektet (rapport 6/97). I rapporten ingår förslag till ytterligare åtgärder och styrmedel för att uppnå de avvecklingsmål för dessa ämnen som tidigare fastställts av riksdagen (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). En sammanfattning av Avvecklingsprojektet finns i bilaga 29. Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 30. En remissammanställning (dnr M97/2449/6) finns tillgänglig i Miljödepartementet.

• Sida 14
•  Original

Rapportens förslag behandlas huvudsakligen i avsnitt 6.4.3, 6.4.6– 6.4.8.

2.15. Utvärdering av kvicksilver- och amalgamavvecklingen

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att redovisa hur avvecklingen av kvicksilveranvändningen fortgår. Lägesrapporter har lämnats till regeringen den 1 juli 1996 i Kemikalieinspektionens rapport Avveckling av kvicksilver i varor och Naturvårdsverkets rapport Avveckling av kvicksilver (dnr M96/2824/6).

Kemikalieinspektionen har dessutom haft regeringens uppdrag att i samverkan med Socialstyrelsen utvärdera den pågående avvecklingen av amalgamanvändningen. Utvärderingen redovisades i rapporten Avveckling av amalgam inom tandvården (dnr M96/2824/6). Sammanfattningar av rapporterna finns i bilaga 31, 32, och 33. Rapporterna har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 34. En remissammanställning för de tre rapporterna finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/2800/6).

Rapporterna behandlas i avsnitt 6.4.4.

2.16. Rapporter om additiv i PVC samt hantering av PVC-avfall

Kretsloppsdelegationen har på regeringens uppdrag lagt fram betänkandet PVC – En Plan för att undvika miljöpåverkan (SOU 1994:104). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 35. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 36. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr 94/2554/6).

Kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag redovisat PVCadditiv, emissioner från additiv, hälso- och miljörisker med additiv samt givit förslag till avveckling av vissa additiv samt märkning av PVCprodukter. Uppdraget redovisas i rapporten Additiv i PVC – Märkning av PVC (rapport 4/96). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 37. Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna anges i bilaga 38. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/2801/6).

Förslagen behandlas i avsnitt 6.4.9–6.4.10.

2.17. Alternativbränsleutredningen

Alternativbränsleutredningen (M 1995:06) tillkallades av regeringen för att belysa alternativa bränslens och blandbränslens miljö- och hälsoegenskaper vid fordonsanvändning. Utredningen skulle också utarbeta förslag till kvalitetskrav på alternativa bränslen samt förslag till hur de bör behandlas i systemet för miljöklassning av motorbränslen. Slutbetänkandet

• Sida 15
•  Original

Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel (SOU 1996:184) överlämnades i januari 1997. En sammanfattning finns i bilaga 39. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 40. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/325/7).

Utredningsförslagen behandlas i avsnitt 7.1.3.

2.18. Förslag till nytt miljöklassningssystem för bilar

Naturvårdsverket presenterade år 1996 rapporten Miljöklasser för bättre bilar – förslag till ett nytt miljöklassningssystem (rapport 4637). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 41. Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 42. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/4371/7).

Rapportens förslag behandlas i avsnitt 7.1.4.

2.19. Åtgärder mot försurning

EU-kommissionen har på svenskt initiativ utarbetat förslag till en strategi för att bekämpa försurningen. Strategin presenterades i mars 1997, tillsammans med två förslag. Dessa gäller revidering av direktivet om begränsning av svavel i olja (93/12/EEG) samt ratificering av 1994 års svavelprotokoll inom konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). Förslagen behandlas för närvarande i rådets miljöarbetsgrupp. Andra förslag såsom direktivet om nationella utsläppstak och direktivet om stora förbränningsanläggningar avses att presenteras under år 1998. Strategin har remissbehandlats i Sverige och en sammanfattning av strategin finns i bilaga 43. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 44. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr EUM97/1362/M5).

Åtgärder mot försurning diskuteras också i Naturvårdsverkets rapport Ren luft och gröna skogar (rapport 4765).

Åtgärder mot försurning behandlas i avsnitt 7.2.1.

2.20. Naturvårdsverkets nationella plan för kalkningsverksamheten

Med utgångspunkt från förslagen i Kalkningsutredningens betänkande Kalkning av sjöar och vattendrag (SOU 1996:53) fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att ta fram en nationell plan för den statligt finansierade kalkningsverksamheten i sjöar och vattendrag. I uppdraget till Naturvårdsverket ingick också att göra en översyn av kalkningsverksamhetens framtida organisation, ekonomiska redovisningssystem, utbetalningsrutiner samt att ge förslag till förändringar i förordningen med länsstyrelseinstruktion (1997:1258). Naturvårdsverkets delrapport Nationell plan för kalkningsverksamheten (dnr M96/4110/5) sammanfattas i bilaga

• Sida 16
•  Original

45. Delrapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 46. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M96/4110/5). Naturvårdsverkets rapport behandlas i avsnitt 7.2.2.

2.21. Stöd till energiskog

I förslag till statsbudget för år 1997 (prop. 1996/97:1 utgiftsområde 23) föreslog regeringen att ett nationellt anläggningsstöd för planering av fleråriga grödor för produktion av biomassa enligt rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 skulle införas under perioden 1997-2000. För ändamålet föreslogs att 10 miljoner kronor per år får disponeras under anslaget Kompletterande åtgärder inom jordbruket. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113).

Lantbrukarnas riksförbund och Svenska lantmännen har i en skrivelse den 11 mars 1998 hemställt om åtgärder för att salixodlingen fortsatt skall kunna utvecklas.

I propositionen föreslås i avsnitt 7.3.2 att anvisade medel för stöd till energiskogsproduktion skall kunna disponeras också för andra åtgärder än anläggningsstöd.

2.22. Boverkets rapport Sverige 2009 – förslag till vision

Länderna runt Östersjön beslöt vid en ministerkonferens år 1992 att utarbeta ett dokument Vision and strategies for the Baltic Sea region 2010. Boverket har på regeringens uppdrag sammanställt ett kunskapsunderlag för den svenska delen av det samlade dokumentet. Tillsammans med NUTEK och Naturvårdsverket har Boverket ansvarat för utrednings–, kontakt- och samrådsarbetet. Regeringen har ytterligare preciserat uppdraget till att behandla miljöanpassade kommunikationer (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:JoU15, rskr. 1993/94:209) samt att ge underlag för regionalpolitiska överväganden (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256). Det svenska underlaget till Östersjövisionen presenteras i Boverkets rapport Sverige 2009 – förslag till vision (rapport 1994:14). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 47. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 48. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M94/3589/7) och hos Boverket.

Boverkets rapport behandlas främst i avsnitt 9.1.2.

2.23. En samordnad kultur- och naturmiljöpolitik

Regeringen uppdrog åt en utredare att redovisa erfarenheter av hittillsvarande samarbete mellan natur- och kulturmiljövården, vilka betydelsefulla fördelar som kan uppnås genom ett ökat samarbete, samt vilka

• Sida 17
•  Original

förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda till ett utökat samarbete.

Uppdraget redovisades i december 1996 i rapporten En samordnad kultur- och miljöpolitik (dnr M98/1593/4) och har remissbehandlats. I redovisningen behandlas frågor om organisationsstruktur och ansvarsfördelning. Därutöver lämnas förslag bl.a. avseende olika delområden för samverkan, såsom t.ex. skogslandskapet, kustlandskapet, stadsmiljön samt avseende kompetensuppbyggnad. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 49. Rapporten har remissbehandlats och remissinstanserna finns angivna i bilaga 50. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Kulturdepartementet (dnr M98/1593/7).

Rapporten behandlas i avsnitt 9.1.3.

2.24. Underlag för den svenska strategin i EU:s miljöarbete

Inför det svenska medlemskapet i EU utarbetades en svensk strategi för miljöarbetet i EU som redovisades för riksdagen i regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU – Inriktning och genomförande. Slutsatserna i skrivelsen lämnades utan erinran av riksdagen (bet. 1994/95:JoU23, rskr. 1994/95:424). En utvärdering och vidareutveckling av strategin har gjorts i Miljödepartementets promemoria Det svenska miljöarbetet i EU – uppföljning av 1995 års strategi (Ds 1997:68). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 51. Promemorian har remissbehandlats och förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 52. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö-departementet (dnr M97/4459/3).

De övergripande frågorna i EU-strategin behandlas i kapitel 10, medan särskilda frågor behandlas i anslutning till respektive sakområde.

2.25. Nationalkommittén för Agenda 21

Regeringen tillkallade år 1995 Nationalkommittén för Agenda 21. Kommitténs huvuduppgift enligt direktivet har varit att utveckla, fördjupa och förankra Agenda 21-arbetet samt att ta fram ett underlag till Sveriges nationalrapport till FN:s uppföljning av Riokonferensen i New York i juni 1997 (UNGASS 19). I kommitténs slutbetänkande Fem år efter Rio – resultat och framtid (SOU 1997:105) finns förslag till åtgärder och strategier för det fortsatta arbetet med Agenda 21 inom en rad samhällsområden. En sammanfattning av kommitténs betänkande finns i bilaga 53. Slutbetänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 54. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M97/2473/8).

Kommitténs förslag behandlas delvis. Det gäller framför allt förslagen om det fortsatta lokala arbetet med Agenda 21 och hållbar utveckling som tas upp i kapitel 9.3. Förslag angående miljö och handel behandlas i avsnitt 11.5.

• Sida 18
•  Original

2.26. Ratificering av ändring i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet

Parterna till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet har i ett möte som ägde rum i Montreal i september 1997 beslutat om justeringar och ändringar i protokollet. Ändringarna och justeringarna har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 55.

Ändringarna och justeringarna behandlas i kapitel 12.

2.27. Ratificering av konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall

En promemoria från Statens kärnkraftsinspektion med förslag om Sveriges ratifikation av konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 56.

Konventionen behandlas i kapitel 13.

• Sida 19
•  Original

3. Miljöpolitikens utveckling och inriktning

Regeringens bedömning i sammandrag: Regeringens övergripande

mål för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Enligt 1997 års regeringsförklaring skall Sverige internationellt vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling. Detta innebär ett omfattande omställningsarbete.

Sveriges agerande i det globala miljösamarbetet bör vara handlingsinriktat, offensivt och grundat på egna erfarenheter. En målmedveten strävan är att integrera miljöaspekten i frågor som rör handel, bistånd och tekniköverföring.

Inom EU bör arbetet intensifieras när det gäller att integrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer. Amsterdamfördraget förstärker Sveriges möjligheter att driva en progressiv miljöpolitik.

Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv är en nödvändig förutsättning för att målet om ett ekologiskt hållbart samhälle skall kunna nås. Sverige deltar i det internationella miljösamarbetet bl.a. i arbetet med att effektivisera resursanvändningen. Ett begrepp som blivit allt vanligare i den internationella debatten är faktor 10, som innebär att resursanvändningen under de närmaste en till två generationerna behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare om jordens ekosystem skall kunna bära en ökande världsbefolkning och samtidigt lämna utrymme för en ökad standardutveckling i världens utvecklingsländer.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i skrivelsen Ekolo-

gisk hållbarhet (skr. 1997/98:13, bet 1997/98:JoU11, skr. 1997/98:140) framhållit att Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en ekologiskt hållbar utveckling. I 1997 års regeringsförklaring framhåller regeringen att målet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundtlandkommissionens rapport Vår gemensamma framtid som lades fram år 1987. Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 slogs genom konferensens handlingsprogram Agenda 21 fast att tre dimensioner av samhällsutveckling måste fås att samverka för en hållbar utveckling, nämligen

– den sociala dimensionen, – den ekonomiska dimensionen samt – den ekologiska dimensionen. Regeringen konstaterar att dessa dimensioner är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling. Det är enligt regeringens bedömning viktigt att öka ansträngningarna för att gå vidare med den ekologiska dimensionen.

Målet att lösa de stora miljöfrågorna inom en generation, dvs. till omkring år 2020–2025, innebär en stor utmaning för både samhälle och näringsliv. Regeringen ser en hållbar utveckling som en utmaning för hela

• Sida 20
•  Original

det svenska samhället. En hållbar samhällsutveckling kräver långsiktiga och uthålliga insatser inom samtliga politikområden. Ytterst är det fråga om ett omfattande omställningsarbete där samhällets olika system för produktion, distribution och konsumtion måste förändras. Tillsammans med målet att halvera arbetslösheten och beslutet att ställa om energisystemet utgör målet att lösa de stora miljöproblemen inom en generation en grundläggande del i strävan att bygga ett hållbart samhälle. I det arbetet har utbildning och kompetensutveckling en stor betydelse liksom behovet av forskning kring utbildning för en hållbar utveckling.

Regeringen har nyligen i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) uttalat att arbetet med att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet bör fortsätta och föreslår höjda anslag för miljörelaterade frågor. När det gäller utgiftsområde 20: Allmän miljö och naturvård beräknas en förstärkning för att kunna dels upprätthålla och vidareutveckla baskompetens för miljögifter samt utveckla system för indikatorer för de nya miljömålen m.m., dels bevara den biologiska mångfalden genom att avsätta ytterligare skogsområden som reservat. Härutöver tillförs medel till den med näringslivet samfinansierade forskningen vid stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforskning.

För att uppnå det övergripande målet krävs också ett kraftfullt svenskt internationellt agerande för att påverka miljöutvecklingen på global och regional nivå. Det globala miljösamarbetet måste bli mera handlingsinriktat. Miljöfrågorna behöver få en framträdande roll och en målmedveten strävan är att miljöaspekten integreras i frågor som rör handel, bistånd och tekniköverföring. Det europeiska miljösamarbetet måste utvecklas vidare och den nyligen antagna försurningsstrategin få efterföljare inom andra områden, t.ex. när det gäller kemikalier, resurshantering och produktstrategier. Regeringen kommer även fortsättningsvis att delta aktivt i arbetet inom olika internationella fora och miljökonventioner, såsom FN:s kommission för hållbar utveckling, Commission on Sustainable Development (CSD), inom konventionerna för klimat och biologisk mångfald samt inom EU i syfte att verka internationellt för en hållbar utveckling.

Miljöpropositionen skall ses som en vidareutveckling och precisering av det inledda arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling genom att regeringen anger vägar för hur miljöpolitiken bör utvecklas för att bidra till att lösa de stora miljöproblemen.

Regeringen lämnar i det följande förslag till nya nationella miljökvalitetsmål som i en modern mål- och resultatstyrningsprocess skall göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt. Vidare redovisas insatser för ökad resurseffektivitet inom ramen för en vidareutvecklad kretsloppsstrategi, en utvecklad kemikaliepolitik samt åtgärdsstrategier på transportområdet och försurnings- och klimatområdena. Regeringen ger också sin syn på behovet av en miljöanpassad samhällsplanering, en vidgad användning av ekonomiska styrmedel samt en fortlöpande miljöanpassning av näringsliv och samhällsorgan med åtgärder för ett säkert och utvecklande arbetsliv, olika former för miljöledning och nya regler för upphandling m.m.

Regeringen redovisar sin syn beträffande inriktningen av ett aktivt arbete inom EU för ett hållbart ekologiskt Europa samt ett omfattande in-

• Sida 21
•  Original

ternationellt arbete för hållbar utveckling. Genom dessa åtgärder och det förslag till samlad miljölagstiftning i en ny miljöbalk som regeringen lade fram i december förra året, ges förutsättningar för kommuner, företag och andra verksamhetsutövare att själva driva på utvecklingen utöver de stadgade lagkraven och att därigenom delta i integrerade miljödrivna nätverk. Regeringen tar i propositionen också upp frågan om godkännande av dels en ny kärnsäkerhetskonvention, dels ändringar i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ner ozonskiktet.

Regeringen har under våren också lämnat förslag till riksdagen om trafik, regionalpolitik, sysselsättning, bostadspolitik, konsumentpolitik, jordbrukspolitiken i EU samt om arkitektur, formgivning och design. En proposition om skogspolitiken har också aviserats. Dessa förslag utgör viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar utveckling genom att de inom respektive område anger riktlinjer för en sådan utveckling. Motsvarande gäller den proposition om hållbart fiske och jordbruk som regeringen lade fram hösten 1997 (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU 9, rskr. 1997/98:116).

Den helhetssyn som måste prägla all samhällsverksamhet tar sig uttryck i det åtgärdsprogram med 93 punkter för en ekologiskt hållbar utveckling som regeringen i skrivelsen Ekologisk hållbarhet har angett för de olika departementens verksamhetsområden. I skrivelsen framhåller regeringen att de åtgärder som föreslås utgör de första stegen inför den långsiktiga omvandlingen till ekologisk hållbarhet. Vidare är avsikten att en samlad uppföljning av åtgärdsprogrammet skall presenteras av Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling under sommaren 1998 för att sedan under hösten behandlas i samband med 1998 års budgetproposition.

Utvecklingen i vår omvärld

En av de stora framtidsfrågorna är den globala befolkningsutvecklingen. I dag lever nästan sex miljarder människor på jorden. Varje år tillkommer ca 90 miljoner nya världsmedborgare, dvs. ca tio gånger Sveriges invånarantal. Trycket på jordens ekosystem är redan mycket stort. Skogar, jordbruksmark, våtmarker, färskvatten och fiskevatten hotas av föroreningar och överutnyttjande. En långsiktigt kraftig ekonomisk tillväxt i bl.a. de tätt befolkade länderna i Asien kommer att innebära en ytterligare ansträngning av de globala resurserna. En ökad ekonomisk tillväxt ger större välstånd och konsumtionsförmåga och vi vet, inte minst från vår egen historia, att det skapar ökad efterfrågan på exempelvis bilar, TVapparater och datorer, större bostäder, mer utrustning i hemmen, ökat resande etc. En ökad konsumtion av förädlade livsmedel, framför allt i form av animaliska proteiner, ökar belastningen på redan ansträngda odlingsekosystem. Exploateringen av naturresurser och användningen av fossila bränslen ökar. Detta kan innebära att de naturliga kretsloppen bryts och giftiga ämnen sprids i miljön. Detta är det långsiktiga utvecklingsperspektivets mer negativa sida.

Det är enligt regeringens bedömning viktigt att framhålla att det också finns ett positivt perspektiv och att villkor och förutsättningar kan påverkas. Sålunda har många länder i tredje världen på en generation nått lika

• Sida 22
•  Original

långt i medellivslängd, minskad barndödlighet och ökad läskunnighet som det tog Europas länder tre generationer att uppnå. Det är sant att antalet fattiga i världen aldrig har varit större än i dag, men det är också sant att så många aldrig tidigare har kunnat lyfta sig ur sin fattigdom. Bl.a. den tekniska potentialen att effektivisera resursanvändningen och minska miljöbelastningen är stor. En fortsatt globalisering kan positivt bidra till att utveckla samarbetet mellan människor i olika länder. Kulturer kan mötas och berikas och demokratins ideal sprida sig.

Nära hälften av jordens befolkning bor nu i städer. Mycket talar för att denna andel kommer att öka ytterligare liksom antalet s.k. megastäder, dvs. städer med fler än 10 miljoner invånare. Detta innebär nya utmaningar och påfrestningar, men också möjligheter att finna bättre och mer miljöanpassade och resurshushållande system för vatten- och energiförsörjning, markanvändning, bebyggelse och trafik. Vid FN:s konferens om boende och bebyggelse i Istanbul år 1996 (Habitat II) enades länderna om ett globalt handlingsprogram för hållbar stadsutveckling, där kommunerna i varje land ges en nyckelroll i genomförandet.

Vi vet också från vårt närområde att stora samhällsförändringar som skapar nya förutsättningar för bl. a. miljöarbetet kan gå snabbt. År 1989 fick Polen en demokratiskt vald regering. Efter Berlinmurens fall, upphörde också de kommunistiska regimerna i Öst- och Centraleuropa. År 1991 upphörde Sovjetunionen som statsbildning och Estland, Lettland och Litauen blev självständiga. De nya säkerhetspolitiska förutsättningarna gjorde bl. a. att miljöarbetet kunde förstärkas i hela Östeuropa. År 1995 blev Sverige medlem i EU, vilket radikalt förändrade den svenska miljöpolitikens förutsättningar, liksom förutsättningarna för Sveriges möjligheter att påverka miljöarbetet i Europa. Flera av de forna öststaterna står nu inför förhandlingar om medlemskap i EU, vilket innebär att EU:s miljödirektiv om några år kan komma att tillämpas i hela vårt närområde. Det kan ge betydande positiva effekter på miljön även i vårt land.

Utvecklingen i Sverige

I Sverige började den moderna miljöpolitiken att formas för drygt 25 år sedan. Utvecklingen under efterkrigstiden, och särskilt under 1960-talet, kännetecknades av en snabb ekonomisk tillväxt. Industrialisering, urbanisering och regional omfördelning av arbetstillfällen och befolkning medförde stora förändringar. Ett ökande välstånd, ändrade förutsättningar för de areella näringarna samt bilismens och turismens utveckling innebar stora förändringar av livsvillkor och miljö. Samhällsplaneringens och miljöpolitikens verktyg utvecklades. Naturvårdsverket inrättades år 1967. Den fysiska riksplaneringen med krav på ekologisk grundsyn och integrering av kulturmiljön i den fysiska planeringen formades i början på 1970talet. Genom en tillämpning av ett ekologiskt synsätt skulle den fysiska planeringen medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger. Nya lagar som stiftades var t.ex. naturvårdslagen år 1964, miljöskyddslagen år 1969, lagen om kemiska produkter år 1985, plan- och bygglagen år 1987, lagen om hushållning med naturresurser m.m. år 1987 och kulturminneslagen år 1988.

• Sida 23
•  Original

Också skattelagstiftningen har fått stor betydelse i miljöpolitiken. Energiskatter har funnits sedan 1950-talet, men hade då enbart ett statsfinansiellt syfte. På 1980-talet började en mer målmedveten aktivitet på miljöområdet. Energiskatterna höjdes med hänsyn till miljöskadligheten. År 1984 infördes avgifter på gödselmedel och bekämpningsmedel. År 1986 differentierades bensinskatten och år 1989 infördes en miljöskatt på inrikes flygtrafik. I början av 1990-talet förstärktes miljöprofilen hos energiskatterna ytterligare. Mervärdeskatt på energi infördes och en del av energiskatten omvandlades till koldioxidskatt. Vidare infördes en svavelskatt på bränslen och en utsläppsavgift på kväveoxider från förbränningsanläggningar.

Miljöproblemen åtgärdades av naturliga skäl från början huvudsakligen genom punktvisa insatser. Med stöd av den lagstiftning som utvecklades vidtogs åtgärder för förbättrat miljö- och hälsoskydd i fråga om enskilda anläggningar och verksamheter. Metoderna för fysisk planering i kommunerna och nya samarbetsformer mellan kommuner, länsstyrelser och centrala statliga myndigheter utvecklades. Decentralisering av ansvar från den centrala nivån till länsstyrelser och kommuner samt ett tydligare ansvar för sektorsmyndigheterna var viktiga delar i denna utveckling. Samtidigt utvecklades former för förebyggande insatser. Kulturmiljö-, naturvårds- och miljöskyddshänsyn gavs ökad tyngd i planeringen av bebyggelse, markanvändning och tekniska försörjningssystem. Förhandlingar och prövning av stora industriutsläpp genomfördes vid framför allt Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Dessa insatser har varit framgångsrika på många områden. Utsläppen av föroreningar från de stora punktkällorna har minskat kraftigt. När det gäller de införda miljö- och energiskatterna har de i de flesta fall haft avsedd effekt. Enligt en rapport från Naturvårdsverket svarar svavelskatten för närmare 30 procent av den totala minskningen av svaveldioxidutsläppen under 1990-talet, kväveoxidutsläppen skulle ha varit 3 procent högre om inte kväveoxidavgiften hade införts och den differentierade drivmedelsbeskattningen har lett till att miljöklass 1 av diesel motsvarar drygt 80 procent av den totala dieselförsäljningen och att en fullständig övergång till miljöklass 2 av bensin har skett. Enligt Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar bedöms miljö- och energiskatter inklusive moms införda mellan år 1990 och år 1996 resultera i att utsläpen blir 16,8 miljoner ton (ca 23 procent) lägre år 2000 än vad som skulle vara fallet utan införda åtgärder.

Utbyggnaden av avloppsreningsverken har hejdat igenväxning av sjöar och vattendrag. Städernas luft har förbättrats i hög grad, bl.a. genom satsningar på fjärrvärme och åtgärder för fordon och bränslen. Havsörnen häckar återigen längs Östersjökusten och beståndet av säl håller på att återhämtas. Flera av de mest riskfyllda kemiska produkterna är förbjudna eller på väg att fasas ut. Sammantaget visar tillgängliga uppgifter att belastningen från s.k. yttre miljöpåverkan på människors hälsa generellt sett har minskat kraftigt under de senaste 25 åren, även om ökningen av allergiska besvär inger oro.

Samtidigt visar händelserna i samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen med bl.a. skadlig kemikalieanvändning och omfattande grundvattensänkning att problemen långt ifrån är lösta. Fortfarande kan bris-

• Sida 24
•  Original

tande rutiner eller otillräckliga kunskaper om de miljökonsekvenser som kan bli följden av hanteringen av olika produkter orsaka allvarliga problem för miljön och för dem som hanterar dessa produkter.

Medan industrin kunnat reducera sina utsläpp av växthusgaser kvarstår en ökning från vägtransporterna. Vidare har en ökning av allergiska besvär kunnat registeras. Skadligt material som under innevarande sekel har använts i den byggda miljön (teknosfären) eller som återfinns i förorenade mark- och vattenområden måste tas om hand på ett miljömässigt riktigt sätt så att det inte ger upphov till farliga diffusa utsläpp.

Regeringen lägger i denna proposition fram förslag som avser att skapa förutsättningar för ett nytt och mer effektivt förhållningssätt där självreglering och egenkontroll i ett nytt mål- och resultatsystem kompletterar de styrinstrument som främst en miljöbalk och andra styrmedel utgör.

Stora miljöproblem som måste lösas

Regeringen konstaterar att även om många av gårdagens miljöproblem går mot sin lösning återstår flera stora miljöfrågor, som enligt regeringens bedömning måste och kan lösas i ett 25-årsperspektiv om en ekologiskt hållbar utveckling skall kunna nås. Exempel på sådana miljöproblem är försurningen, hoten mot Östersjöns ekosystem, de storskaliga landskapsförändringarnas effekter för kulturmiljövården och på den biologiska mångfalden, effekterna i miljön av ämnen med giftverkan samt miljörelaterade hälsofrågor.

Försurningen av mark och vatten i Sverige kommer att vara ett påtagligt problem under lång tid framöver. Utsläppen av försurande ämnen i Europa måste minska ytterligare. Transportsektorns avgaser behöver renas utöver de förslag som nu diskuteras inom EU. Alla länder i regionen har åtagit sig att minska de utsläpp som leder till försurning. Det gäller nu att arbeta för ett förverkligande av detta åtagande.

Östersjöns ekosystem har genomgått en stor förändring sedan slutet av 1960-talet beroende på en för stor belastning av gödande ämnen. Även om tillförseln av dessa ämnen har minskat är den fortfarande alltför hög. Nedfallet av kväve från luften och läckaget från jordbruksmark måste minska ytterligare. Av stor vikt är att miljöaspekterna får en ökad vikt i den pågående reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Jordbrukspolitiken har stor betydelse för effekterna på Östersjön genom att den kommer att påverka utvecklingen av produktionen i ansökarländer som Polen och de baltiska staterna.

Storskaliga landskapsförändringar utgör ett hot mot den biologiska mångfalden och mot landskapets kulturvärden. Ett par av de i tiden mest näraliggande hoten utgörs dels av omvandlingen av skogslandskapet där arealen riktigt gammal skog minskar och värdefulla kulturmiljöer skadas eller förstörs, dels av den snabba förändringen av odlingslandskapet med igenväxande marker och utarmning av den biologiska mångfalden. Den nya skogspolitiken i kombination med frivilliga åtaganden och en ny naturvårdspolitik samt jordbrukets miljöprogram inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken ger förutsättningar att bromsa den negativa utvecklingen och på sikt vända trenden i positiv riktning.

• Sida 25
•  Original

Integrering och samordning av frågor som rör natur- och kulturmiljön är angeläget. Natur- och kulturlandskapets värden som ofta är delar av samma helhet påverkas ständigt i samband med tätorternas utveckling, utbyggnaden av trafikleder och annan teknisk infrastruktur samt av odlingslandskapets omvandling. En utvecklad planering för hållbar stadsoch regionutveckling, baserad på resultaten av Riokonferensen och Habitat II, kan ge bättre förutsättningar att ta till vara natur- och kulturvärden och ekologiska förutsättningar i stadsmiljön och i det stadsnära kulturlandskapet. Världskommissionen för kultur och utveckling har bl. a. framhållit att en kultur inte kan överleva om den miljö som den är beroende av ödeläggs eller utarmas.

Effekter i miljön av ämnen med giftverkan kan vara större än vad vi i dag vetenskapligt kan påvisa. Under de senaste åren har t.ex. forskare varnat för att vissa ämnen som används storskaligt kan ha en hormonell verkan på människan. Användningen av bl.a. kvicksilver och PCB har minskat, men samtidigt kommer läckage av sådana ämnen från befintliga byggnader liksom från deponier och förorenad mark att pågå under lång tid framöver om de inte saneras.

Även om vi inte känner till effekterna i miljön av alla enskilda ämnen har vi förhållandevis god kunskap om vilka typer av ämnen som medför risker. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att minska den spridning av sådana ämnen som sker genom produktion och distribution av vissa varor. Det kan t. ex. ske genom att begränsa eller, då risken för skador är oacceptabelt stor, förbjuda användningen av sådana ämnen och varor. Allvarligt är att föroreningar sprids över stora arealer med luft- och vattenströmmar. Inom ramen för de åtta arktiska ländernas miljösamarbete har t.ex. påvisats att Arktis i hög grad påverkas av miljögifter från övriga delar av det norra halvklotet.

Hot mot människors hälsa och livsmiljö kommer att leda till växande krav på lokalt inflytande över samhällsplanering och miljöarbete. Allergier, bullerstörningar och utsläpp av cancerframkallande ämnen är exempel på hälsorelaterade miljöproblem som ännu inte är bemästrade. Människor har rätt till information som rör miljö- och hälsotillståndet i närmiljön och till inflytande över åtgärder som inverkar på den lokala livsmiljön. Ett förslag till nationellt handlingsprogram för att minska den miljörelaterade ohälsan har lagts fram i betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124).

Bland de globala miljöproblemen märks växthuseffekten, uttunningen av ozonskiktet och trycket på de biologiska produktionssystemen. Dessa omfattande miljöproblem måste lösas genom internationellt samordnade insatser. Det kan inte ske inom 25 år, men det är viktigt att inom denna tidsrymd kunna vända de negativa trenderna.

Växthuseffekten är den mest komplexa miljöfrågan både vad det gäller effekter och möjligheter till åtgärder. I ett globalt perspektiv behöver användningen av fossila bränslen (olja, naturgas och kol) stabiliseras för att sedan minska. Detta gäller särskilt för den industrialiserade världen, men i ökande grad också för den snabbväxande delen av u-världen och dess rikare befolkningsskikt. En minskning av klimatpåverkande utsläpp förutsätter en minskad användning av fossila bränslen. En sådan minskning kräver en omfattande förändringsinsats, särskilt när det gäller utveckling

• Sida 26
•  Original

av ny teknik för transporter, uppvärmning och energianvändning. Sverige har goda förutsättningar att visa vägen för en sådan utveckling genom hög miljömedvetenhet och bred kompetens. Vi är också gynnade när det gäller förnybara energitillgångar.

Uttunningen av ozonskiktet och den ökade instrålningen av skadlig ultraviolett strålning är ett globalt problem, både med avseende på effekter och orsaker. Utsläpp av ozonnedbrytande kemiska ämnen, som t.ex. freoner, drabbar de områden som ligger nära polerna hårdast. Framgångsrika internationella överenskommelser har minskat utsläppen avsevärt, men effekten kommer kvarstå ytterligare några decennier. Åtgärdsarbetet motverkas dels av en illegal handel med flera av de skadliga kemiska ämnena, vilket kräver intensifierat internationellt samarbete, dels av många u-länders svårigheter att vidta nödvändiga åtgärder.

De biologiska produktionssystemen står under ett ökande tryck från en växande världsbefolkning. Den kraftiga ekonomiska utvecklingen i bortre Asien och ett ökat välstånd i Sydamerika har lett till ökande världsmarknadspriser på de stora stapelvarorna vete och majs. Alltför stora fiskefångster hotar flera populationers fortlevnad på grund av risken för utfiskning. Trycket på existerande odlingsmark med åtföljande krav på uppodling av ny mark kommer på många håll att fortsätta. Jordförstöring i olika former ökar i många delar av världen. Samtidigt riktar den utvecklade världen allt mer sitt intresse mot biologiska produkter som ersättning för miljöstörande kemiska produkter och fossila bränslen. Allt detta bidrar till att hoten mot den biologiska mångfalden ökar. Omfattande insatser för att utveckla kunskapen om hur de biologiska systemen fungerar och reagerar på det ökande trycket kommer att krävas.

Sverige och det internationella arbetet för ekologiskt hållbar utveckling

Det internationella miljöarbetet tog fart för ungefär 25 år sedan. FN:s globala konferens i Stockholm år 1972 om människans miljö var en viktig milstolpe. UNEP, FN:s miljöprogram, inrättades. På svenskt initiativ engagerade sig OECD i försurningsfrågan. Sedan dess har vi medverkat i en kraftfull utveckling av det internationella miljösamarbetet som pågår löpande i ett stort antal olika internationella organ och konventioner. Också Sveriges insatser genom utvecklingssamarbete för hållbar utveckling i u-länder och forna planekonomier har ökat.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är det arbete som har följt efter 1992 års FN-konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro (UNCED). Denna konferens utgjorde starten för vad som i det internationella miljösamarbetet kallas för Rioprocessen. Den kan ses som ett samlande uttryck för världssamfundets strävanden när det gäller arbetet för hållbar utveckling. Här innefattas de betydelsefulla världskonferenser och världstoppmöten om bl.a. de mänskliga rättigheterna, befolkning och utveckling, boende- och bebyggelsefrågor livsmedelsförsörjning samt om kultur och utveckling som har arrangerats under 1990-talet. Stockholmskonferensen kan sägas ha banat väg för en omfattande utveckling av det internationella samarbetet för miljö och hållbar utveckling som 20 år senare manifesterades vid Riokonferensen.

• Sida 27
•  Original

Vid Riokonferensen utfäste sig världens stater att anpassa sin politik till de ramar som en hållbar utveckling kräver. Genom handlingsprogrammet Agenda 21 skapades ett instrument för integrerade insatser för hållbar utveckling i alla länder. Detta har inneburit en unik kraftsamling inom världssamfundet genom arbetet inom en rad olika sektorer och verksamheter i syfte att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling.

I Sverige har det lokala arbetet med Agenda 21 varit framgångsrikt. Alla landets kommuner har tagit fram någon form av program för lokalt Agenda 21-arbete. Ett stort antal myndigheter har också engagerat sig i arbetet. Den svenska nationalkommittén för Agenda 21 har lämnat en rad förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet. Agendaarbetet, som inte skall ses som ett projekt utan som en process, fortsätter nu både lokalt, i t.ex. kommuner, byar, föreningar och företag, och centralt. För det fortsatta arbetet på central nivå har regeringen nyligen beslutat tillsätta en särskild samordnare med uppgift att följa och stimulera det fortsatta lokala Agenda 21-arbetet, sprida erfarenheter och goda exempel, stödja informationsarbetet rörande de lokala investeringsmedlen samt delta i det fortsatta internationella arbetet med Agenda 21. Sverige har vidare genom att år 1994 underteckna ett handlingsprogram för miljö och hälsa i Europa åtagit sig att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för att minska hälsoriskerna i miljön.

FN:s generalförsamling höll sommaren 1997 ett extra möte – UNGASS 19 – med syfte att följa upp Riokonferensen och enas om fortsatta rekommendationer för att genomföra Agenda 21. Vid detta extra möte konstaterades att många av de globala miljö- och utvecklingsproblemen har förvärrats, trots stora ansträngningar för att vända de negativa trenderna. Mötet beslutade bl.a. om fortsatta insatser för att bekämpa fattigdom och enades om behovet av förändrade konsumtions- och produktionsvanor. Vidare beslutades om en tidtabell för uppföljning av olika frågor. Kommissionen för hållbar utveckling fick i uppgift att följa upp ländernas arbete med sikte på FN-systemets nästa stora genomgripande uppföljningskonferens år 2002.

På svenskt initiativ inom EU resulterade mötet i New York också i samband med frågan om resurseffektivisering i att begreppet faktor 10 introducerades i FN-sammanhang. Forskningsrapporter anger att jorden långsiktigt bara kan bära en befolkning om ca en halv miljard människor som lever på dagens västerländska konsumtionsnivå. I dag lever nära sex miljarder människor på jorden. Enligt dessa rapporter behöver i-ländernas resursanvändning grovt räknat bli i genomsnitt tio gånger effektivare (faktor 10) om jordens ekosystem skall kunna bära både en ökande världsbefolkning och lämna utrymme för ökad standardutveckling i världens utvecklingsländer.

Medlemskapet i EU har på många områden inneburit nya förutsättningar för svensk miljöpolitik. Detta gäller såväl nationellt som internationellt. Resultatet av EU:s regeringskonferens år 1997 och dess slutdokument, Amsterdamfördraget, förstärker Sveriges möjligheter att driva en progressiv miljöpolitik. En viktig uppgift för Sverige är att verka för att målet om hållbar utveckling, som nu tagits in i fördragen, konkretiseras. Detta gäller särskilt arbetet med att integrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer.

• Sida 28
•  Original

EU kommer under de närmaste åren att ställas inför stora utmaningar. EU:s utvidgning, som kommer att få en stor betydelse för Europas miljö, är den kanske största av dessa utmaningar. En anpassning av kandidatländernas miljölagstiftning till EU:s nivå, den s.k. tillnärmningsprocessen, får stor betydelse inte bara för dessa länders egen miljö, utan för hela Europa. Detta ger förutsättningar att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling inom hela EU. Europas miljö, inte minst miljön i Sveriges närområde och i Sverige, har därför mycket att vinna på ett utvidgat EU. I samband med utvidgningen diskuteras reformer av unionens jordbruksoch strukturpolitik. Sverige strävar efter en reform av dessa områden bl.a. för att skapa en miljöanpassad och långsiktigt hållbar jordbruks- och strukturpolitik inom EU. Sverige verkar också för att skapa bl.a. miljömässigt gynnsamma förutsättningar för en utvidgning av EU.

Ökat handelsutbyte, avreglerade marknader och den extremt snabba tekniska utvecklingen av elektroniska kommunikationsformer kommer att ge nya utvecklingsmöjligheter. Samtidigt behöver globaliseringen av marknadens styrning av handel och produktion uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Beslut som hittills har fattats nationellt kommer i fortsättningen i ökande utsträckning att fattas av nationsövergripande organisationer och företag. Omvänt kan aktiviteter hos enskilda företag få långtgående, t.o.m. globala konsekvenser. Globaliseringen kommer sannolikt att intensifieras. Utmaningen består i att finna former för att globaliseringens positiva möjligheter tas till vara och att oönskade effekter kan undvikas. Det universella målet om hållbar utveckling kan ses som ett uttryck för en allmän medvetenhet om att globaliseringens negativa följder behöver balanseras. Några av de centrala budskapen i Agenda 21, t.ex. att miljökostnader skall internaliseras, att förorenaren skall betala, att försiktighetsprincipen skall tillämpas, att den lokala demokratin skall stärkas och att det internationella miljösamarbetet skall förbättras, kan sägas ta direkt sikte på att balansera globaliseringens negativa följder. Utvecklingssamarbete för främjande av miljöanpassad produktion är här av stor betydelse.

Vägar vidare mot ekologiskt hållbar utveckling

I ett generationsperspektiv har mycket hänt som tidigare kanske närmast framstod som utopiskt. Om vi blickar 25 år tillbaka i tiden har exempelvis ett antal nya bilmotorgenerationer, datorgenerationer och pappersmaskingenerationer utvecklats. Blickar vi en generation framåt och reflekterar över utvecklingen av olika produktcykler kan vi vänta oss att de flesta produkttyper också i fortsättningen kommer att bytas ut och genomgå kraftiga förändringar. Denna teknikutveckling kommer i stor utsträckning att vara miljödriven, vilket skapar helt nya förutsättningar för minskad påverkan på miljön. Det finns också betydande gemensamma erfarenheter och kunskaper bland samhällets olika aktörer som kan bilda grund för en sådan utveckling. Ett fördjupat internationellt samarbete, såväl globalt som regionalt inom EU, användningen av ekonomiska styrmedel, det lokala Agenda 21-arbetet och de lokala investeringsmedlen, kretsloppstänkandet samt införandet av miljöbalken som styr-

• Sida 29
•  Original

medel bildar tillsammans en grund för att driva samhällsutvecklingen i en ekologiskt hållbar riktning.

I utvecklingsarbetet skall vi dra nytta av de gångna årens erfarenheter, och insatser kommer att behöva göras på alla plan. Individens delaktighet och ansvar är en viktig förutsättning. Vi måste ha ett förhållningssätt och finna utvecklingsmönster som fungerar inom de gränser som naturen sätter. Vi måste ha tydliga framtidsbilder för vart vi vill nå och vi måste göra de rätta vägvalen för att nå dit. Miljöpolitiken måste i allt högre grad utformas som en drivkraft för den fortsatta samhällsutvecklingen för att lösa dagens stora miljöproblemen och för att förhindra att nya problem uppstår framöver. I detta arbete har bl.a. utbildning, kompetensutveckling och forskning stor betydelse.

Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv är en nödvändig förutsättning för att nå målet om ett ekologiskt hållbart samhälle. Det konkreta arbetet med att nå detta mål kommer i stor utsträckning att bero av näringslivets utveckling. Det är viktigt att i en aktiv dialog med näringslivet diskutera mål och åtgärder för hur långt energi- och materialutnyttjande kan effektiviseras i ett generationsperspektiv. En sådan dialog måste beröra såväl tekniska och ekonomiska som miljömässiga aspekter. Politiska styrmedel och förändringar i konsumtionsmönstren är nödvändiga för att leda samhället mot ekologisk hållbarhet, men företagen bär huvudansvaret när det gäller utvecklingen av ny och miljöanpassad teknik. Det är företagens egenintresse att göra detta, eftersom marknadens efterfrågan på miljöanpassade produkter och produktionsprocesser i framtiden bedöms komma att öka kraftigt.

Företagens miljöanpassning har utvecklats positivt under de senaste årtiondena. Ett första steg mot miljöanpassning i näringslivet har varit att minska utsläppen genom olika reningsåtgärder. En viktig drivkraft bakom detta har varit miljölagstiftningen och dess tillämpning som har ställt preciserade utsläppskrav. Många företag har därefter gått vidare till att i ett andra steg förebygga utsläpp och minska avfallsmängderna genom åtgärder i produktionsprocessen. Detta steg har i hög utsträckning drivits fram av nya eller utbyggda ekonomiska styrmedel och har ofta varit lönsamt för företagen genom att råvaruförbrukning och energianvändning har kunnat minskas. Utvecklingen av miljöledningssystem har varit företagen till god hjälp i detta sammanhang. I ett tredje steg mot miljöanpassning har företagen tagit ökat ansvar för produkternas miljöpåverkan. Konsumenternas ökade krav har haft stor betydelse för att motivera företagen att miljöanpassa produkterna. Lagstiftningen har drivit på och understött detta steg, bl.a. genom införandet av lagen om kemiska produkter och lagstiftningen om producentansvar. En rad frivilliga instrument har också utvecklats för att främja utvecklingen mot renare produkter, som t.ex. miljömärkning och livscykelanalyser. Ytterligare företag har slutligen på eget initiativ påbörjat ett fjärde steg, steget mot nya innovativa och miljöanpassade teknologier.

Näringslivet kan nu sägas stå i färd med att ta ett femte steg genom att i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling målmedvetet verka för en effektivare resursanvändning. Detta femte steg innebär en stor utmaning, och för att åstadkomma en sådan effektivisering av energi- och resursanvändningen krävs nya grepp. Ny teknik behöver utvecklas och spridas

• Sida 30
•  Original

världen över. Vidare behövs nya ekonomiska styrsignaler för att stimulera till en sådan utveckling. Allt flera företag förefaller också komma till insikt om att det i ett långsiktigt marknadsperspektiv ligger i deras eget intresse att verka för en sådan effektivisering.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Det är genom den kommunala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändning, miljöfrågor och sociala förhållanden. På kommunal nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande lösningar på de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. Riksdagen har på regeringens förslag beslutat att under en treårsperiod anslå 5,4 miljarder kronor för stöd till lokala investeringsprogram för hållbar utveckling. Regeringen föreslår i Vårpropositionen (prop. 1997/98:150) att stödet förlängs och utökas med 2 miljarder kronor för år 2001. Vägledande för fördelningen skall bl.a. vara om ett projekt leder mot hållbar utveckling, anknytningen till det lokala Agenda 21-arbetet och kommunernas arbete för hållbar utveckling, omställning av energisystemet i hållbar riktning samt möjligheterna till ökad sysselsättning. Vidare ges särskild uppmärksamhet åt frågor som rör arkitektoniska kvaliteter och kulturmiljövärden. Det lokala arbetet med Agenda 21 har haft stor betydelse som underlag för de projektansökningar som kommunerna har lämnat in till regeringen.

Det är också angeläget att miljöpolitikens geografiska dimension växer fram genom ett utvecklat samarbete mellan stat och kommun. Härigenom kan miljömål följas upp och riksintressen tas till vara i former som förenar respekt för riksdagsbeslut och internationella åtaganden med hänsyn till lokala förutsättningar och lokal demokrati. Ekologisk hållbarhet och god livsmiljö bör vara grundläggande för all samhällsplanering. Länsstyrelserna har här en viktig roll som samordnare mellan statliga och kommunala myndigheter m.m. i länet.

De nya utmaningarna ställer krav på nya arbetsformer. Det är angeläget att utforma beslutsmodeller som i ökad utsträckning tar vara på möjligheten att lära av erfarenheterna och ”tänka efter före”. Det traditionella miljöarbetet behöver kompletteras med andra arbetsmetoder. En sådan utveckling fordrar ett väl fungerande mål- och resultatstyrningssystem. Nya miljökvalitetsmål och ett system för uppföljning av dessa föreslås senare i denna proposition. Avsikten är att dessa mål sedan skall preciseras av berörda sektorer och verksamheter. Härigenom kan sektorsansvaret och det ökande miljöintresset i näringslivet och samhällets övriga verksamheter bättre tas till vara.

Ett effektivt arbete som svarar mot de krav som en ekologiskt hållbar utveckling ställer kan också komma att kräva nya organisatoriska lösningar. Naturvårdsverket har nyligen beslutat om en ny organisation, anpassad till dessa förutsättningar. Det fortsatta arbetet för ett ekologiskt hållbart Sverige kan komma att leda till liknande översyner vid flera myndigheter.

Målet att vi till nästa generation skall kunna lämna över ett samhälle där de stora nationella miljöproblemen är lösta innebär en stor utmaning. Stora insatser krävs, men det är ingen omöjlig uppgift. Det handlar om en ny helhetssyn på framtiden, som inkluderar ett säkert och utvecklande arbetsliv och bygger vidare på den breddning av miljöarbetet som har

• Sida 31
•  Original

skett under de senaste decennierna, inklusive de många framsteg och vinster som den moderna tekniken har medfört. Med nya miljökvalitetsmål och modern lagstiftning kommer rollfördelningen mellan olika aktörer i samhället att bli tydligare. Målen kan vidare stimulera till frivilliga åtaganden av producenter och konsumenter som gör att en positiv utveckling på miljöområdet kan komma att ske snabbare än vad som hittills har varit möjligt.

Frisk luft, rent vatten, levande skogar - mål för önskad miljökvalitet inom en generation

Den svenska naturen är som nyss framhållits i flera avseenden, men inte i alla, mindre belastad i dag än för en generation sedan. Också människors hälsa är – sannolikt – mindre negativt belastad i dag av miljöpåverkan än för en generation sedan. Våra europeiska grannländer runt Östersjön och Nordsjön har liknande erfarenheter. I det forna Västeuropa har belastningen i flera avseenden minskat påtagligt, samtidigt som ekosystemen på många ställen har utarmats av ett intensivt jord- och skogsbruk. I det forna Östeuropa har den storskaliga nedsmutsningen fortsatt längre än i Västeuropa, samtidigt som den avancerade kemiska belastningen av miljögifter inte har nått lika långt. Där finns också stora naturrikedomar kvar, som åtminstone delvis har utarmats i väst.

Det finns nu så mycket erfarenhet av hur miljöpolitik kan bedrivas att det är möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för nästa generation. Ett mål som gäller för Sverige, men som, för att kunna genomföras, också förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder runt Östersjön och Nordsjön.

Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Då skall

– de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig,

– den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma,

– jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, – användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv.

När dagens barn vuxit upp skall de inte behöva ängslas för vare sig luftens kvalitet i våra städer eller vattnets renhet i våra sjöar. Samtidigt utvecklas det svenska näringslivet och nya produkter säljs på världsmarknaderna i Europa, Asien, Latinamerika, Nordamerika och Afrika. Den svenska skogen kommer att rymma både hackspettar, sångfåglar, orre och tjäder – men också de lavar och mossor som är tecken på den gamla skogens mångfald av olika arter – samtidigt som skogs- och jordbruket utvecklas.

Industrisamhällets påverkan på den yttre miljön är global. Romarnas med våra mått blygsamma industrialisering kan i dag spåras i förhöjda blyhalter i Grönlandsisen sedan vår tideräknings början. Men det är Nordsjön och Östersjön som är det moderna industrisamhällets vagga. Därifrån spreds industrialismen över Atlanten och därefter över Stilla

• Sida 32
•  Original

Havet. Nu industrialiseras länderna runt detta hav i en rasande takt, och människors levnadsstandard stiger i en takt som aldrig förr.

För Sverige, och för andra länder runt Nordsjön och Östersjön, innebär detta en dubbel utmaning. Vi skall lösa våra egna miljöproblem och städa framför egen dörr. Men vi måste också delta i arbetet att utveckla den teknologi och de förhållningssätt som måste till för att kunna bemästra det tryck på naturresurserna som kommer att bli följden av den snabbt ökande levnadsstandarden i Asien och i andra världsdelar.

Trycket på naturresurser handlar inte i första hand om de ändliga resurserna utan om de biologiska systemens skörhet. Tillgången på malmer och mineraler och fossila bränslen är med något enstaka undantag så god att det inte finns någon risk för någon påtaglig knapphet under de närmaste decennierna.

Problemet är det motsatta. Den rika tillgången på mineraler och fossila bränslen innebär att stora mängder kan utvinnas under många decennier än. Begränsningarna kommer snarare att vara miljöpåverkan från brytningen av låghaltiga mineraler och av brytning och eldning av mycket stora mängder stenkol. Därför måste miljöpåverkan från användningen av ändliga resurser begränsas och användningen vara hållbar och effektiv. Endast så kan naturen skyddas från den miljöförstöring som kommer av storskalig användning av ändliga råvaror.

De biologiska systemen har avgörande betydelse för människans livsvillkor. Skogarna, kusterna, vattendragen, korallreven, stäpperna, grundvattnet – alla är de livets förutsättningar som måste skyddas från tanklös och kortsiktig exploatering. Det är inte arternas antal som är det centrala – det är deras samspel i komplexa ekosystem som också har grundläggande betydelse för människans livsvillkor. När kustlandskap och stränder förstörs försvinner också yngelplatserna för många fiskbestånd. När skogarna skövlas förstörs också vattenbalansen och de hydrologiska systemen. När växtligheten förstörs i städerna minskas också kapaciteten att rena den luft, som människor andas. Här är hoten mot ekosystemen och biosfären akuta. Vi som lever och verkar i norra Europa har, om några, möjligheten och skyldigheten att visa vad ett ekologiskt hållbart industrisamhälle kan vara. Vi har också möjligheten att skapa den process, som leder dit.

När regeringen nu sätter målet att inom en generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta betyder det inte att jordens alla miljöproblem skall lösas av Sverige. Men det betyder starten på en process här i vårt land, där vi medvetet bygger på gångna års erfarenheter med siktet att tillsammans med våra grannländer inom en generation ha löst de stora miljöproblemen i vår nära omvärld.

Detta arbete måste gå stegvis framåt. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till miljökvalitetsmål. Där formuleras vilket tillstånd för den svenska miljön, som miljöarbetet skall sikta mot. Dessa miljökvalitetsmål måste gradvis preciseras i takt med att erfarenheter vinns om hur miljön skall förbättras samtidigt som industrisamhället utvecklas. Regeringen behandlar i propositionen delmål och riktlinjer som syftar till att konkretisera hur miljökvalitetsmålen skall uppnås.

Regeringen föreslår i denna proposition en ny struktur för arbetet med miljömål. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av

• Sida 33
•  Original

riksdagen. Genom dessa miljökvalitetsmål anger riksdagen vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att delmål ställs upp när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen konstaterar att det övergripande generationsmålet och den nya strukturen innebär ett nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning som får till uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av detta arbete. Regeringen avser att efter remittering av beredningens förslag göra en förnyad prövning och samlat ta ställning till samtliga delmål samt återkomma med en utförlig redovisning till riksdagen. Avsikten är sedan att regeringen utförligt redovisar för riksdagen hur arbetet fortskrider en gång per mandatperiod.

• Sida 34
•  Original

4. Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling

4.1. Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling

Regeringens förslag: En ny struktur för arbetet med miljömål skall

tillämpas. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av riksdagen. Regeringen svarar för att sådana delmål ställs upp som behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringens bedömning: Regering och riksdag har under årens

lopp tagit ställning till ett förhållandevis stort antal miljömål. Regeringens övergripande mål för miljöarbetet i Sverige att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta ställer bl.a. krav på en betydligt bättre systematik när det gäller den uppsättning av mål som skall styra det framtida miljöarbetet. Inom ramen för den nya struktur som regeringen nu föreslår redovisar regeringen i propositionen ett antal delmål för att uppnå miljökvalitetsmålen. Flertalet av dessa delmål har behandlats av riksdag och regering. I vissa fall har regeringen i internationella sammanhang eller i propositioner där regeringen, utan att hemställa om riksdagens godkännande, uttalat att ett visst angivet mål skall nås. Bland annat beroende på att tidigare uppställd tidsplan inte har kunnat nås behöver delmålen i vissa fall revideras. Regeringen tar också upp ett antal nya delmål som i flertalet fall bygger på remissbehandlade förslag från myndigheter, utredningar eller kommittéer.

Det övergripande generationsmålet och den nya strukturen för miljömålen innebär ett helt nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. En samlad utvärdering av detta arbete bör därför göras med hänsyn till förändringar i samhällsutveckling och tillkommande miljöproblem samt med beaktande av nya kunskaper och erfarenheter. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning, som får i uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation.

Regeringen avser att efter den parlamentariska beredningens redovisning och en bred remiss göra en förnyad prövning och samlat ta ställning till delmålen samt återkomma med en utförlig redovisning till riksdagen under andra hälften av nästa mandatperiod.

Regeringen avser vidare att i framtiden en gång per mandatperiod utförligt redovisa för riksdagen hur målarbetet fortskrider.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens förslag. Regeringen har sammanfört några av de mål som Naturvårdsverket har föreslagit och därmed minskat antalet nationella miljömål

• Sida 35
•  Original

från 18 till 15. Målformuleringarna har i vissa fall modifierats (Naturvårdsverket, Ren luft och gröna skogar, rapport 4765).

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till

att antalet miljömål minskas och att de presenteras i en mer överskådlig struktur. Många betonar att en sådan förenkling och revidering av målstrukturen är nödvändig för att skapa ett bredare samförstånd kring miljöpolitiken och en gemensam strävan mot en hållbar utveckling. Flera instanser kommenterar också betydelsen av att målen är formulerade och presenterade på ett lättbegripligt sätt så att de kan föras ut i samhället och bli ett verktyg i miljöarbetet. Kommentarerna kring principen om en utvecklad målstyrning för att förverkliga miljöpolitiken är till övervägande del positiva. Flertalet av de remissinstanser som kommenterar miljökvalitetsmålens funktion att ange ett önskvärt tillstånd i miljön är positiva. Positivt formulerade miljökvalitetsmål uppfattas som en förbättring jämfört med mål som fokuserar på miljöhot och enskilda problem. Bland dem som ställer sig positiva finns både centrala och regionala myndigheter, kommuner samt intresse- och branschorganisationer.

De kritiska synpunkter som redovisas rör huvudsakligen att förslagen inte är tillräckligt utvecklade i alla delar och att prioriteringar inte framgår klart. Flera remissinstanser har vidare framhållit att mål för biologisk mångfald inte avspeglas tydligt i det nya målsystemet. Vissa instanser känner också osäkerhet när det gäller mänsklig verksamhet i relation till de miljömål som föreslagits av Naturvårdsverket.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En ny struktur för miljömålsarbetet

Regeringen föreslår en ny struktur för arbetet med miljömål. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av riksdagen. Genom att fastställa miljökvalitetsmål anges vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att sådana delmål ställs upp så att de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen kan nås. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer.

Regeringen bedömer att följande utgångspunkter för det fortsatta arbetet med delmål skall gälla. Alla mål som har beslutats av riksdagen kommer att ligga fast. Ett mindre antal av dessa bör kompletteras och utvecklas, främst med hänsyn till att tidigare uppställd tidsplan inte har kunnat hållas. Vidare bör som delmål kvarstå de mål som baseras på att Sverige internationellt eller på annat sätt förbundit sig att ett visst angivet mål skall nås. Slutligen redovisar regeringen delmål som regeringen tidigare, utan att hemställa om riksdagens godkännande, uttalat sig för i främst propositioner, och där delmålen nu är i behov av en begränsad revidering.

Regeringen pekar också på behovet av nya delmål, som huvudsakligen har sitt ursprung i remissbehandlade förslag från myndigheter och utredningar.

När det gäller delmål som regeringen anser behöver ändras med avseende på tidpunkt eller ambitionsnivå samt i fråga om nya delmål, avser

• Sida 36
•  Original

regeringen att närmare låta utreda dessa och att inhämta förslag till konkreta åtgärder för att på ett hållbart och effektivt sätt nå det aktuella delmålet och miljökvalitetsmålet. Berörda myndigheters roller i detta arbete behandlas under avsnitt 4.3 Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen m.m.

Övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet och den nya miljöbalken

En utgångspunkt för utvecklingen av miljökvalitetsmålen är de övergripande målen för det miljöpolitiska arbetet. I regeringsförklaringen den 17 september 1996 framhöll statsministern att ”Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling”. Hållbar utveckling i vid mening definieras som en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov.

Regeringen uttalade i anslutning till 1997 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för år 1998 att den ekologiskt hållbara

samhällsutvecklingen i grunden handlar om tre övergripande mål. Dessa

mål, som riktar sig även till andra politikområden än miljöpolitiken, är

skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en effektiv användning av energi och andra naturresurser (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU 20,

rskr. 1996/97:284 samt regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet, skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, rskr. 1997/98:140).

Skyddet av miljön innebär att utsläppen av föroreningar inte skall skada

människans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner dem. Naturligt förekommande ämnen skall användas på ett sådant sätt att de naturliga kretsloppen värnas. Naturfrämmande hälso- och miljöskadliga ämnen bör på sikt inte få förekomma i miljön. Den biologiska mångfalden skall bevaras och värdefulla kulturmiljöer skyddas.

En hållbar försörjning innebär att ekosystemens långsiktiga produk-

tionsförmåga måste säkras. Så långt som möjligt skall försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara resurser. Det betyder att användningen inte långsiktigt kan överskrida den takt med vilken naturen skapar nya resurser och att material bör återvinnas i kretslopp. Vi skall vidare hushålla med icke förnybara resurser och kontinuerligt sträva efter förnybara ersättningar.

En effektiv användning innebär att användning av energi och andra naturresurser kan bli mycket effektivare än den är i dag. Flödena av energi och material kan begränsas så att de är förenliga med en hållbar utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investeringar skall därför också inriktas på resurssnåla produkter och processer.

För en ekologiskt hållbar utveckling krävs att naturens kretslopp och mångfald bevaras och att människans behov av resurser kan tillgodoses nu och i framtiden. Utvecklingen måste vara ekologiskt hållbar i ett långt tidsperspektiv.

För att kunna förändra olika verksamheter krävs tydliga signaler som förmår påverka utvecklingen i önskad riktning. Arbetet för ett ekologiskt hållbart Sverige skall vara vägledande och motivera till att delta i den förändring som är nödvändig för att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling. Målet behöver då konkretiseras. På miljöpolitikens område

• Sida 37
•  Original

sker detta bl.a. genom de nya nationella miljökvalitetsmål som nu föreslås. I relation till de beskrivna övergripande mål som regeringen har angett för en ekologiskt hållbar utveckling, innebär de nu föreslagna nationella miljömålen i huvudsak en beskrivning av erforderlig miljökvalitet.

Enligt 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) syftar det arbete som bedrivs inom ramen för miljöpolitiken till att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas långsiktigt samt skydda natur och kulturlandskap. Regeringen finner att dessa övergripande mål, så som de har fastställts av riksdagen, till alla delar bör kvarstå som allmän inriktning för det miljöpolitiska arbetet. Med anledning av påpekanden från bl.a. Kommunförbundet vill regeringen i detta sammanhang framhålla att betydelsen av den biologiska mångfalden också framhävs i ett av de tre övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling som nyss angavs (skyddet av miljön).

Regeringen föreslog i december 1997 (prop. 1997/98:45) en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling i en ny balk, miljöbalken. Med den föreslagna miljöbalken erhålls nya rättsliga instrument för miljöpolitiken. Miljöbalken skall tillämpas så att:

– människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

– värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas, – den biologiska mångfalden bevaras, – mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och så att

– återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi, främjas så att ett kretslopp uppnås.

I miljöbalken inarbetas och skärps bestämmelserna i de 15 viktigaste lagarna på miljöområdet. Regeringen föreslår vidare i proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. en anpassning till miljöbalkens regelsystem av lagar som finns utanför balken men som reglerar verksamheter som kan påverka miljön. Därigenom klargörs hur grundläggande bestämmelser om miljöhänsyn i balkförslaget får ett genomslag för ett 50-tal lagar inom ett stort antal sektorer och områden.

Naturvårdsverkets förslag till nya miljömål

Som framgår av Naturvårdsverkets rapport har hittillsvarande beslut om olika miljömål resulterat i en förhållandevis svåröverblickbar mängd och blandning av miljömål. Naturvårdsverket redovisar sålunda ca 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som har tagits fram under den tioårsperiod som har gått sedan 1988 och 1991 års miljöpropositioner. Många av dessa mål har antagits av riksdagen, medan andra har redovisats för riksdagen av regeringen. I rapporten redovisar verket brister med dessa mål. Bland annat framhålls att målen inte är formulerade i en genomtänkt struktur, att odefinierade begrepp används vilket försvårar uppföljning och utvärdering av målen samt att målen ofta inte är uppföljningsbara.

• Sida 38
•  Original

Även Nationalkommittén för Agenda 21 har analyserat nuvarande miljömåls funktion och verkan. Kommittén presenterade i en delrapport (rapport 1996:4) en översikt över de viktigaste befintliga svenska miljömålen. Kommittén föreslog att miljömålen struktureras på ett klarare sätt, att berörda parter och sektorer anges tydligare och görs delaktiga i målutvecklingen samt att miljömålen görs möjliga att följa upp.

Det fanns således ett stort behov av att samlat se över befintliga nationella miljömål i syfte att systematisera, samordna och revidera dem. Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn och föreslå nya nationella och sektorsövergripande miljömål. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med bl.a. berörda sektorsmyndigheter. Verkets förslag till 18 nya nationella miljömål pekar på en önskad miljökvalitet och är formulerade med avseende på en långsiktig påverkan av utvecklingen.

Nationella miljökvalitetsmål

Regeringen gör bedömningen att den översyn som gjorts av de befintliga målen tydligt visar på behovet av ett nytt sätt att arbeta med miljömål. Detta gäller såväl målens innehåll som sättet att fastslå, utveckla, precisera och följa upp dem. Regeringen föreslår därför en helt ny struktur för målarbetet. Denna struktur kan sammanfattas som så att under de övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling och för miljöpolitiken, som redovisats i föregående avsnitt, skall det finnas ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål, som fastställs av riksdagen. Det ankommer sedan på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen ange de delmål som behövs som precisering av miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. De är således av en annan karaktär än vad som gäller för de hittillsvarande miljöpolitiska målen. Bland annat innebär detta att förhållanden som t.ex. relaterar till människors hälsa, kulturmiljö eller till den biologiska mångfalden återkommer under flera olika nationella miljökvalitetsmål.

I den nya strukturen ligger att miljökvalitetsmålen skall vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, som enligt regeringens uppfattning är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Mål^- och resultatstyrning innebär principiellt en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna att nå dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras.

De nya miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Det ankommer på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål ange inriktningen för hur arbetet skall bedrivas för att det skall säkerställas att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Delmålen är utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål ligger på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret, inom ramen för arbetet

• Sida 39
•  Original

med att utarbeta regionala miljöstrategier (STRAM) , för regionala anpassningar av de nationella målen. Kommunerna har det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen. Med regeringens utformning blir de nationella miljökvalitetsmålen tydligare och lättare att följa upp.

När det gäller förhållandet till de ca 170 nu gällande miljömålen kan sägas att flertalet av dessa inlemmas i och väl täcks av de föreslagna nya miljömålen. De gamla målen kommer därför till stora delar inte längre att ha aktualitet. Detsamma gäller självfallet för de mål som redan har uppnåtts. En del gamla mål har vidare snarast karaktären av strategier för att uppnå miljökvalitetsmål och utgör inga mål i sig.

Mot bakgrund av de överväganden som regeringen redovisar i propositionen har inom Regeringskansliet utarbetats en sammanfattning av hur vart och ett av de ca 170 mål som Naturvårdsverket har granskat tas om hand i det nu föreslagna målsystemet. Denna sammanfattning bifogas som bilaga 57.

Sådana delmål som riksdagen tidigare har antagit och som fortfarande har aktualitet bör givetvis alltjämt gälla. Regeringen föreslår inga ändringar i sådana mål. Det bör som nämnts vara regeringens sak att i fortsättningen, när det behövs, utveckla delmål och vid behov också ta fram nya sådana mål. Genom att riksdagen inte behöver ta ställning till delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet skall syfta till och på att uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas. Riksdagen har vidare möjlighet att i samband med en årlig rapportering som regeringen har för avsikt att lämna, bedöma om delmål och andra preciseringar av miljökvalitetsmålen är tillräckliga.

Den fortsatta arbetsgången

Regeringen konstaterar att det inom ramen för den nya struktur som nu etableras fortlöpande finns ett behov av att samlat utvärdera och revidera delmålen med hänsyn till förändringar i samhällsutveckling och miljöproblem samt med beaktande av nya kunskaper och erfarenheter.

Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning som får i uppgift att, mot bakgrund av de förslag till delmål och åtgärder som berörda myndigheter redovisar enligt uppdrag som regeringen kommer att lägga ut, i samverkan med dem göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation. Beredningen skall därmed se över de delmål och åtgärder som regeringen redovisar i propositionen och vid behov föreslå ändringar och kompletteringar samt vid behov också föreslå ytterligare delmål i syfte att på ett hållbart och effektivt sätt nå miljökvalitetsmålen. Regeringen anger i propositionen under respektive miljökvalitetsmål några delmål som kan tjäna som utgångspunkter för beredningens arbete med förslag till nya delmål. Det är av stor vikt att beredningen i sitt arbete bedömer kostnader för olika åtgärder, samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av de olika delmålen samt också bedömer delmålens relevans och tillräcklighet i förhållande till det övergripande miljökvalitetsmålet. Beredningen bör, där så bedöms lämpligt, för enskil-

• Sida 40
•  Original

da förslag till delmål bedöma konsekvenserna av olika kvantitativa målsättningar och olika tidpunkter för att uppnå delmålen. Att utveckla sektorsmål är en fråga för sektorsmyndigheterna. I vissa fall aktualiseras uppdrag till dessa som dels är av betydelse för sektorns fortsatta utveckling, dels kommer att utgöra viktigt underlag för beredningens arbete. I de fall så befinns lämpligt kan regeringen komma att ta ställning till sådant underlag i särskild ordning. Regeringen avser att till beredningen också överlämna Miljöhälsoutredningens förslag till nationellt handlingsprogram för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124).

Beredningens arbete bör ske i två etapper. Först bör ett program för det fortsatta arbetet inklusive det praktiska samarbetet med berörda myndigheter tas fram. Därefter redovisar beredningen det samlade resultatet av sitt arbete.

Regeringen avser att efter den parlamentariska beredningens redovisning och en bred remiss göra en förnyad prövning och samlat ta ställning till delmålen samt återkomma med en utförlig redovisning till riksdagen under andra hälften av nästa mandatperiod.

Regeringen avser vidare att en gång per mandatperiod utförligt redovisa för riksdagen hur målarbetet fortskrider.

Regeringens förslag till nya miljökvalitetsmål i sammandrag

På grundval av Naturvårdsverkets förslag till nya miljömål och de remissvar som har lämnats, föreslår regeringen femton nya nationella miljökvalitetsmål. I förhållande till Naturvårdsverkets förslag har regeringen gjort en viss omstrukturering och därvid sammanfört några av de 18 mål som verket har föreslagit. Antalet mål minskar därmed från 18 till 15. De enskilda miljökvalitetsmålen redovisas vart och ett utförligt i avsnitten 4.2.1–4.2.15. I det följande sammanfattas de 15 miljökvalitetsmålen och ges en översikt över sambanden mellan målen för ekologiskt hållbar utveckling, nationella miljökvalitetsmål och riktlinjer för att uppnå målen.

• Sida 41
•  Original

Sammanfattning av förslaget till nationella miljökvalitetsmål i sammandrag

1. FRISK LUFT: Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

2. GRUNDVATTEN AV GOD KVALITET: Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

3. LEVANDE SJÖAR OCH VATTENDRAG: Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

4. MYLLRANDE VÅTMARKER: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

5. HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD: Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

6. INGEN ÖVERGÖDNING: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

7. BARA NATURLIG FÖRSURNING: De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

8. LEVANDE SKOGAR Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

9. ETT RIKT ODLINGSLANDSKAP: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden samt kulturmiljövärdena bevaras och stärks. 10. STORSLAGEN FJÄLLMILJÖ: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. 11. GOD BEBYGGD MILJÖ: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Naturoch kulturvärden skall tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 12. GIFTFRI MILJÖ: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. 13. SÄKER STRÅLMILJÖ: Människors hälsa och den biologiska mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön

.

14. SKYDDANDE OZONSKIKT: Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. 15. BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN: Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.

• Sida 42
•  Original

Sambanden mellan målen för ekologiskt hållbar utveckling, nationella miljökvalitetsmål och riktlinjer för att uppnå målen

MÅL FÖR EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING RESPEKTIVE NA-

TIONELLA MILJÖKVALITETSMÅL

ÖVERGRIPANDE MÅL FÖR EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING

* Skydd av miljön * Hållbar försörjning * Effektiv användning

”Skydd av miljön” och ”hållbar försörjning” fångar upp 1991 års miljöpolitiska mål och miljöbalksmålen. Det gäller bl.a. biologisk mångfald. ”Effektiv använd-

ning” banar vägen för ökad resurseffektivitet. Målen för ekologiskt hållbar u tveckling rör ett stort antal politikområden utöver miljöpolitiken (trafik, energi,

jord- och skogsbruk m. fl.)

REGERINGENS FÖRSLAG TILL NATIONELLA MILJÖKVALITETSMÅL

1. Frisk luft 2. Grundvatten av god kvalitet 3. Levande sjöar och vattendrag

4. Myllrande våtmarker 5. Hav i balans samt levande kust och skärgård

6. Ingen övergödning 7. Bara naturlig försurning 8. Levande skogar

9. Ett rikt odlingslandskap 10. Storslagen fjällmiljö 11. God bebyggd miljö 12. Giftfri miljö 13. Säker strålmiljö 14. Skyddande ozonskikt 15. Begränsad

klimatpåverkan

De nationella målen uttrycker mål för framtida miljökvalitet, eller önskat miljötil lstånd. De kommer att vidareutvecklas av berörda sektorer/verksamheter i form av

sektorsmål. Målen anges här i rubrikform. Hela formuleringen återfinns i avsni t-

ten 4.2.1-4.2.15

VISSA RIKTLINJER FÖR ATT UPPNÅ MÅLEN

RIKTLINJER FÖR RESURSEFFEKTIVITET I ETT KRETSLOPPSSAMHÄLLE

* En effektivare och långsiktigt hållbar resursanvändning skall främjas

Hela formuleringen finns i kapitel 5

RIKTLINJER FÖR KEMIKALIEPOLITIKEN

* Varor är i huvudsak inom 10–15 år fria från vissa typer av farliga ämnen * Hela produktionsprocesser är i huvudsak inom 10–15 år fria från vissa typer av

farliga ämnen

Hela formuleringen finns i kapitel 6

RIKTLINJER FÖR EN MILJÖANPASSAD SAMHÄLLSPLANERING * Statliga och kommunala myndigheter främjar i samverkan en god miljö och en

ekologiskt hållbar utveckling

* Markanvändningen utformas för minskat transportbehov och effektiv hushållning

med energi och naturresurser

Dessa frågor behandlas i kapitel 9

• Sida 43
•  Original

Relationen mellan nationellt och internationellt arbete för att uppnå miljökvalitetsmålen

Regeringen konstaterar att möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen genom åtgärder på nationell nivå varierar mellan olika typer av mål. För mål som exempelvis miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö, kan det önskade miljötillståndet i relativt hög grad uppnås genom nationella åtgärder och beslut. Förutsättningarna för att uppnå ett miljömål är dock i de flesta fall mer eller mindre beroende av åtgärder och beslut på internationell nivå. För att dessa mål skall kunna nås är ett framgångsrikt svenskt internationellt miljöarbete därför av avgörande betydelse. Miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning och Skyddande ozonskikt intar i detta sammanhang en särställning. För dessa mål förbättrar ytterligare utsläppsminskningar inom landets gränser miljösituationen i Sverige endast marginellt, eftersom miljöproblemen i stor utsträckning orsakas av utsläpp utanför Sveriges gränser. Samtidigt bidrar svenska utsläpp i sin tur till miljöproblem i andra länder, t.ex. genom utsläpp av försurande ämnen till omkringliggande länder.

I en samlad strategi för att uppnå de miljöpolitiska målen är EU-arbetet av avgörande betydelse. På målområden som t.ex. Hav i balans och Be-

gränsad klimatpåverkan har EU ett regelsystem som behöver utvecklas

för att målen skall kunna nås. EU-arbetet har dock en vidare omfattning än den traditionella miljöpolitiken. Sektorsarbetet inom EU är av stor betydelse, särskilt i de fall EU-politiken är långtgående integrerad, som beträffande jordbruk och fiske, eller där annars regionala lösningar är nödvändiga, som på trafikområdet. Målet Giftfri miljö kräver åtgärder på EU-nivå i den utsträckning som åtgärder behöver vidtas som berör den inre marknaden eller den gemensamma avfallspolitiken. EU har också stor betydelse som part i det globala miljösamarbetet inom exempelvis klimatområdet.

Samhällsekonomiska konsekvenser av miljökvalitetsmålen

Ett mål anger ett i framtiden önskvärt tillstånd vilket oftast kan uppnås på olika sätt. Vilka som påverkas, vilka kostnader och intäkter som uppstår på olika håll i samhället samt eventuella sidoeffekter kan klargöras först när åtgärder och styrmedel för att nå målet har specificerats.

Det fortsatta arbetet med att precisera målen, fördela arbetet och utforma åtgärder mellan och inom olika samhällssektorer måste ta fasta på att uppfylla miljökvalitetsmålen på samhällsekonomiskt bästa sätt. De uppdrag som i det följande aviseras för skilda myndigheter skall i alla tillämpliga fall förenas med uppdraget att ange samhällsekonomiska effekter. Arbetet skall så långt möjligt utföras integrerat med övrig verksamhet och inom ramen för ordinarie resurser. Ett fylligt underlag beträffande målens samhällsekonomiska konsekvenser erhålls när den parlamentariska beredning som regeringen avser tillsätta för att samlat se över delmål och åtgärder redovisar sina resultat.

• Sida 44
•  Original

4.2. Regeringens förslag till nya nationella miljökvalitetsmål

4.2.1. Frisk luft

Regeringens förslag: Luften skall vara så ren att människors hälsa

samt djur, växter och kulturvärden inte skadas (miljökvalitetsmål 1).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.

– Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Frisk luft bör

kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av cancerframkallande ämnen och flyktiga organiska ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens för-

slag.

Remissinstanserna: Bland annat Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) bedömer att de långsiktiga målen kan nås genom åtgärder

inom transportsektorn utan större svårighet. Utsläppen från energisektorn kan enligt Kraftverksföreningen komma att öka på grund av kärnkraftsavvecklingen om inte ytterligare åtgärder vidtas. På längre sikt än år 2020 kan dock utsläppen minska i takt med att bl.a. fjärrvärmeanvändningen ökar. Behovet av internationellt samarbete och harmonisering av åtgärder framhålls från näringslivshåll.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet. För ett av dem, nämligen Skyddet av

miljön, samt mot bakgrund av de negativa miljö- och hälsoeffekterna av

luftföroreningar föreslår regeringen miljökvalitetsmålet att luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Målet omfattar utsläppsminskningar av luftföroreningar såsom cancerframkallande och flyktiga organiska ämnen. Flyktiga organiska ämnen används som ett samlingsbegrepp för en grupp ämnen. Flera av dessa bidrar tillsammans med kväveoxider i väsentlig omfattning till bildningen av marknära ozon.

För att nå miljökvalitetsmålet bedömer regeringen att halterna av partiklar, kvävedioxid och marknära ozon i omgivningsluft, liksom halterna av oförbränt organiskt material och vissa lätta kolväteföreningar, måste minska och understiga dokumenterade hälsorelaterade s.k. lågrisknivåer för skydd av såväl befolkningen generellt som särskilt känsliga grupper. Vidare får utsläppen inte överstiga halter som skadar djur, växter, kulturvärden och material. Måluppfyllelsen är beroende av såväl nationella som internationella åtaganden.

• Sida 45
•  Original

De för hälsan skadligaste luftföroreningarna förutom ozon är kvävedioxid, partiklar och cancerframkallande ämnen (se även avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning och 4.2.11 God bebyggd miljö). Kvävedioxid och partiklar påverkar luftvägarna. Vid låga halter ökar luftvägsreaktiviteten och förstärker symptomen för framför allt astmatiker vid exempelvis inandning av kall luft och pollen samt vid ansträngning.

Luftburna och inandningsbara partiklar har också betydelse för hälsan. Partikelbundna ämnen som polycykliska aromatiska kolväten (PAH) och vissa gasformiga kolväten som eten, butadien och bensen är cancerframkallande.

Halter av kvävedioxid, svaveldioxid, cancerframkallande ämnen m.m.

Den största källan till luftföroreningar i större tätorter är vägtrafiken. Detta är särskilt påtagligt i markhöjd och gäller speciellt för kvävedioxid där ca 80–90 % kommer från trafiken (Naturvårdsverket, rapport 4765). Gränsvärdena för kvävedioxid överskrids ofta lokalt. Ungefär 300 000 personer utsätts i dag för hälsovådliga halter. Luftföroreningarna i Sverige beräknas förorsaka några hundra fall av luftvägssjukdomar som kräver sjukvård varje år och betydligt fler fall med lindrigare effekter. Luftföroreningar beräknas dessutom ge mellan 100 och 1000 cancerfall årligen i Sverige. Av avgörande betydelse för att minska utsläppen från vägtrafiken de kommande åren är EG-direktiven om avgasutsläpp från motorfordon (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). Viktigt för den fortsatta utsläppsminskningen i Europa är också de luftkvalitetsdirektiv som behandlar och kommer att behandla utsläpp av svaveldioxid, kväveoxid, partiklar och bly, resp. kolmonoxid, ozon, bensen, polyaromatiska kolväten och tungmetaller. Dessutom väntas ett EG-direktiv om flyktiga organiska ämnen (VOC) antas inom kort.

För cancerframkallande ämnen är lågrisknivån satt vid den halt av några indikatorsubstanser, som teoretiskt ger upphov till en livstidsrisk för att dö i cancer per 100 000 människor. För ämnen som påverkar luftvägarna är lågrisknivån satt så att överkänslighetsreaktioner eller allergiska besvär inte förvärras, att lungfunktionen hos barn och astmatiker inte påverkas och att dödligheten hos personer med nedsatt lungfunktion inte ökar till följd av exponering för luftföroreningar. Institutet för miljömedicin har utarbetat förslag till lågrisknivåer eller riktvärden. De innebär att befintliga mål för kvävedioxid och partiklar behöver skärpas och nya mål införas för ozon och cancerframkallande ämnen.

Naturvårdsverket anger i föreskrifter enligt hälsoskyddsförordningen (1983:616) tröskel- och gränsvärden för svaveldioxid, sot och kvävedioxid som inte får överskridas. Dessa föreskrifter kan i framtiden utformas som miljökvalitetsnormer med stöd av miljöbalken när den träder i kraft.

Fig 1

Figuren finns endast i den tryckta versionen

• Sida 46
•  Original

Halter av marknära ozon

Marknära ozon är en s.k. fotokemisk oxidant som bildas genom kemiska reaktioner mellan olika luftföroreningar – flyktiga organiska ämnen och kväveoxider. Episoder med höga halter av marknära ozon under kortare tidsperioder ger negativa effekter på människors hälsa. Förhöjda halter skadar också växter och tekniskt material. Enligt WHO:s rekommendationer bör målet för att skydda människans hälsa vara att ozonhalten inte skall överskrida 120 mg/m³ under en tid av mer än 12 timmar per år och halten 150 mg/m³ inte överskrids någon gång. För skydd av grödor och vegetation bör årsmedelvärdet i Sverige ligga på 50–60 mg/m³. De högsta halterna förekommer i de tätbefolkade regionerna i Europa men även Sverige har periodvis höga halter av ozon under sommarhalvåret. När förorenad luft strömmar upp söderifrån kan ozonhalterna bli över 180 mg/m³. Halterna är under sommarhalvåret ca 50 % över den kritiska nivå som förorsakar skador på jordbruksgrödor.

Ozonets starka oxidationsförmåga gör att det angriper många organiska och även vissa oorganiska ämnen. Förhöjda halter kan därför påverka hälsan genom att orsaka skador på olika delar av andningssystemet, på jordbruksgrödor, skog och annan växtlighet. Det har också en korrosiv effekt på material och kulturföremål. Effekterna förstärks genom samverkan med andra luftföroreningar. Personer med nedsatt lungfunktion som astmatiker är särskilt känsliga och påverkas ofta redan vid lägre halter och kortare exponering.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att bl.a. flyktiga organiska ämnen och kväveoxider skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91: 338). Riksdagen fattade samtidigt beslutet att utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall minska med 50 % till år 2000 räknat från 1988 års nivå. Riksdagen har även beslutat att luftkvaliteten i tätorter skall förbättras så att de återstående riskerna för människors hälsa till följd av utsläpp från trafik, industri och energianläggningar undanröjs. Vidare har riksdagen beslutat att år 2000 skall halterna av kolmonoxid, kvävedioxid, svaveldioxid, sot och partiklar underskrida de riktvärden som utarbetats av Naturvårdsverket (för kväveoxider och svaveldioxid, se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning).

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Frisk luft behöver kompletteras med delmål avseende utsläpp av cancerframkallande ämnen och flyktiga organiska ämnen. För att minska bildningen av marknära ozon måste också utsläppen av kväveoxider minska. Regeringen redovisar därför under avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning delmålet att utsläp-

• Sida 47
•  Original

pen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada, avsnitt 4.2.7. Regeringens bedömning är att följande delmål därutöver bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter bör ha halverats till år 2005 räknat från 1991 års nivå.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Riksdagen har också tidigare ställt sig bakom det långsiktiga målet för utsläpp av cancerframkallande ämnen som innebär att dessa ämnen bör minskas med 90 % i tätorterna.

– Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör

ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

I den transportpolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att utsläppen av flyktiga organiska ämnen från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer bör den parlamentariska beredningen överväga ett nytt delmål.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter i uppdrag att utveckla förslag till nya delmål. Ett exempel på utgångspunkt för arbetet är

– Utsläpp av flyktiga organiska ämnen från andra sektorer än transportsektorn bör minska till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Förslaget ingår i nu gällande delmål men bör preciseras. När det gäller delmål avseende kulturvärden skall uppdraget utföras av Riksantikvarieämbetet i samverkan med Naturvårdsverket.

Myndigheternas förslag utarbetas i nära samverkan med den parlamentariska beredningen.

Delmålet om utsläpp av cancerframkallande ämnen

Målet om en halvering av utsläpp av cancerframkallande ämnen i tätorter till år 2005 har redan tidigare beslutats av riksdagen. Vägverket har i samarbete med Banverket tagit fram ett underlag för den regionala infrastrukturinriktningen mellan åren 1998–2007. Vägverket har där angett som mål att utsläppen av cancerframkallande ämnen från vägtrafiken skall minska med 35 % till år 2001, med 55 % till år 2007 och med 90 % till år 2020, räknat från 1991 års nivå.

Delmålet om utsläpp av flyktiga organiska ämnen

I den transportpolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att utsläppen av flyktiga organiska ämnen VOC, från transporter i Sverige

• Sida 48
•  Original

bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet med det uppdrag som Naturvårdsverket gavs i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut, att upprätta och genomföra ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Delmålet är i överensstämmelse med svenskt agerande inom arbetet med EU:s ozonstrategi och FN-konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (se kapitel 11 Internationellt miljösamarbete).

Figur 2

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft måste utsläppen av såväl kväveoxider som flyktiga organiska ämnen minska med 70–80 % i Europa jämfört med dagens nivåer. Motsvarande tal för Sverige är något osäkert men bör ligga runt 70 %. Ett bättre underlag väntas inom det närmaste året. Åtgärder behöver framför allt vidtas för att minska utsläppen från trafiken, från den småskaliga vedeldningen samt från industri- och energianläggningar.

Behovet att minska utsläppen av partiklar och cancerframkallande ämnen måste bygga på en förnyad riskbedömning av sambanden mellan exponering och effekter. Behovet att minska utsläppen avgörs också av hur stor risk som kan accepteras. Eftersom ingen tröskeleffekt säkert kan anges för partiklar och cancerframkallande ämnen bör en första ansats vara att utsläppen långsiktigt skall bort. Den långsiktiga målsättningen om reduktion med 90 % av utsläppen av cancerframkallande ämnen som riksdagen har ställt sig bakom i prop. 1990/91:90 innebär enligt Miljöhälsoutredningen i betänkandet Miljön för en hållbar hälsoutveckling – förslag till nationellt handlingsprogram (SOU 1996:124) sannolikt att lågrisknivån för de diskuterade ämnena underskrids i de flesta fall.

För att nå den del av miljökvalitetsmålet som berör marknära ozon krävs fortsatta utsläppsbegränsningar i Sverige och andra europeiska länder. Förhandlingar om vilka ytterligare åtaganden som behövs från olika länder förs inom ramen för FN-konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) och inom EU. Bedömningen av hur mycket utsläppen måste minska har vissa osäkerheter. En del av osäkerheten ligger i den naturliga bakgrundshalten av ozon. En annan osäkerhet är flygets utsläpp av i första hand kväveoxider vars påverkan på troposfärens ozon är dåligt känd.

Energiomställningen i Sverige kan innebära att den småskaliga vedeldningen ökar vilket kan medföra något ökade utsläpp av PAH. När det gäller vedeldning måste pannor och lokaleldstäder som installeras uppfylla högt ställda utsläppskrav och utsläppen från befintliga anläggningar måste minska. Föreskrifter har getts ut av Boverket om krav på vedpannor vid nybyggnad. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att redovisa un-

• Sida 49
•  Original

derlag för att enligt miljöbalken utfärda generella föreskrifter för småskalig vedeldning. Uppdraget skall redovisas den 31 oktober 1998.

Fortsatta insatser inom transportsektorn är av stor vikt. Bilavgaslagstiftningen anger högsta tillåtna utsläpp av olika föroreningar från olika fordon. Transportsektorn har i arbetet för ett Miljöanpassat Transportsystem, MaTs, satt som mål att reducera utsläppen av flyktiga organiska ämnen från transportsektorn med 70 % till år 2005 och med 85 % till år 2020 jämfört med år 1988.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Inom EU arbeta enligt direktiv (96/62/EG) om utvärdering och säkerställande av luftkvalitet.

– Till detta direktiv arbeta med att utveckla dotterdirektiv med gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly.

– I samarbete med EU:s medlemsländer utveckla gränsvärden även för kolmonoxid, ozon och bensen samt för polyaromatiska kolväten.

– Inom EU:s Auto/Oilprogram utveckla direktiv för minskade utsläpp av kväveoxider från motorfordon.

– Delta i arbetet med ett direktiv som syftar till att förhindra eller minska de direkta och indirekta effekterna av flyktiga organiska ämnen till miljön från användningen av lösningsmedel i industrin (VOCdirektivet).

– Inom ramen för FN-konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) arbeta i enlighet med protokollet om en minskning med 30 % av VOC till år 1999. Protokollet trädde i kraft i september 1997.

– Delta i förhandlingar om ett nytt kväveprotokoll inom CLRTAP, ett multieffekt/multiföroreningsprotokoll (försurning, övergödning och flyktiga organiska ämnen), som väntas bli klart under år 1999.

• Sida 50
•  Original

4.2.2. Grundvatten av god kvalitet

Regeringens förslag: Grundvattnet skall ge en säker och hållbar

dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag (miljökvalitetsmål 2).

Miljökvalitetsmålet innebär:

– Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga akti-

viteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.

– Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

– Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet bör kompletteras med delmål avseende bl.a. påverkan från

markexploatering och avfallsdeponier. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens för-

slag.

Remissinstanserna: Några remissinstanser, exempelvis Boverket och

Örebro kommun, vill integrera målen för grundvatten och levande sjöar

och vattendrag enligt Naturvårdsverkets förslag. Remissinstanserna har skilda uppfattningar om huruvida mänsklig påverkan kan tillåtas försämra grundvattenkvaliteten. Hänsyn bör tas till att grundvatten kan vara naturligt odrickbart. Flera förslag till formuleringar ges. Enligt Kalmar

kommun bör uppföljningen vara lätt eftersom kontroll av dricksvatten

görs i alla kommuner. För fastställande av skyddsområden m.m. krävs styrmedel och ökade resurser till länsstyrelserna enligt länsstyrelserna i

Kronoberg och Skåne.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet. För att bidra till att två av dessa mål uppnås, nämligen Skyddet av miljön och Hållbar försörjning föreslår regeringen ett miljökvalitetsmål för grundvatten i syfte att grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Flera remissinstanser framhåller också betydelsen av att grundvattenfrågorna ges hög prioritet i miljöarbetet.

Miljökvalitetsmålet syftar till att säkra tillgången på vatten av god kvalitet och i tillräcklig mängd för samhällets totala behov utan att riskera ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet kan enligt regeringens bedömning i huvudsak uppnås inom en generation. Läckage av näringsämnen från jordbruksmark till grundvatten bedöms dock ta längre tid att åtgärda.

Hälften av all vattenförsörjning i Sverige baseras på grundvatten och hälften på ytvatten. Yt- och grundvatten är förnybara resurser som det i Sverige normalt sett finns gott om. I vissa områden hotas dock försörjningen av grundvatten genom överuttag, t.ex. i vissa fritidsområden med permanent boende i kustområden och i skärgården.

• Sida 51
•  Original

Den kemiska sammansättningen av grundvattnet har långsamt förändrats. Vårt sätt att bedriva jordbruk, våra transportmedel, produktionsprocesser och uttag av grundvatten samt vår energiförsörjning har åstadkommit den största delen av dessa förändringar. De förändringar som har störst betydelse för människors hälsa och som också medför påverkan på grundvattnet samt sjöarnas och vattendragens ekosystem är övergödning och försurning.

Grundvattnets kvalitet

Mellan 80 och 90 % av vattnet i sjöar och vattendrag har sitt ursprung i grundvattnet. Närsalter i grundvattnet bidrar därigenom indirekt till övergödning av sjöar, vattendrag och hav. De naturliga grundvatten-systemen i Sverige är kvävefattiga och kvävehalten överstiger normalt inte 1 mg/liter. I områden med intensivt jordbruk kan halterna vara högre. Höga halter av kväve i grundvatten beror ofta på läckage från gödslade jordbruksmarker. Det är huvudsakligen i grävda brunnar som det förekommer kväve i form av nitrat. Nitratet begränsar vattnets användning som dricksvatten på grund av risken för hälsoeffekter på framför allt barn under 1 år.

Grundvattnet påverkas också av nedfall av försurande svavel- och kväveföreningar. I delar av södra Sverige är markens förmåga att neutralisera surt markvatten nästan uttömd. Surt grundvatten ökar utlösningen av aluminium och tungmetaller från mark och korrosionen i ledningsnätet. Grundvattnet i många brunnar i Sverige är surt, i en del av dessa av naturliga orsaker medan andra är sura på grund av nedfall från luften.

Grundvattnet under tätorter och industrier och i anslutning till deponier är ofta påverkat i olika grad av miljöstörande ämnen bl.a. genom infiltration av förorenat vatten. I deponier finns i dag stora mängder miljö- och hälsofarliga ämnen upplagrade som genom läckage kan förorena grundvattnet (se även avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö).

Naturgrusförekomster har stor betydelse för dricksvattenförsörjningen då de dels fungerar som vattenrenare och dels som vattenreservoar. Uttag av naturgrus reducerar därför naturens vattenrenande och lagrande kapacitet (se även avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö).

Radon förekommer naturligt i grundvatten i stora delar av landet. Förtäring av vatten med höga radonhalter kan medföra hälsoeffekter i form av cancer. Radonet kan dock avlägsnas ur vattnet genom luftning. Livsmedelsverket har utfärdat föreskrifter om gränsvärden för radon i dricksvatten.

Eftersom ytvattnets kvalitet påverkas direkt av grundvattnet bör samma kvalitetsmål i princip ställas upp för grundvatten som för ytvatten för att inte riskera att skada livsmiljön för vattenlevande växter och djur. Boverket påpekar i sitt remissvar att grundvatten inte bör reduceras till en vattenresurs enbart för människan, utan att det även spelar en viktig roll för upprätthållande av övrigt liv.

Regeringen anser det angeläget att säkerställa grundvatten av god kvalitet så att inte människors och djurs hälsa och livsmiljö äventyras. Grundvattnets kvalitet skall således inte påverkas negativt av mänskliga aktiviteter såsom markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av för-

• Sida 52
•  Original

oreningar m.m. Det utläckande grundvattnets kvalitet skall vara sådan att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Påverkan av grundvattennivån

Lokalt kan grundvattentillgångarna påverkas såväl positivt som negativt genom olika åtgärder av människan. Positivt till följd av t.ex. ökad nybildning genom infiltration av ytvatten. Negativt till följd av minskning av grundvattenmängden och försämrad kvalitet genom t.ex. stora uttag av grundvatten. Stora uttag kan, speciellt i vissa kust- och skärgårdsområden, förorsaka inträngning av saltvatten. Regeringen anser att förbrukning eller annan mänsklig påverkan inte får sänka grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare antagit riktlinjen att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90 s. 41, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Grundvattnets kvalitet bör på sikt inte försämras genom markexploatering eller annan påverkan. Grundvattnets kvantitet skall skyddas från sådan påverkan.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Delmål formuleras nu enbart för grundvatten. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Samtliga avfallsdeponier bör senast år 2008 ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav.

Delmålet har behandlats av riksdagen i samband med propositionen 1996/97:172 om hanteringen av uttjänta varor och överensstämmer med EU-rådets resolution om avfallspolitik.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att se över behov av ytterligare nya delmål. Sådana delmål bör beakta sambanden mellan miljökvalitetsmål för ytvatten samt skydd av männi-

• Sida 53
•  Original

skors hälsa. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Delmålet om skydd av grundvattenförekomster

Värdefulla grundvattenförekomster eller områden där sådana kan bildas såsom t.ex. rullstensåsar, bör skyddas mot åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet eller förutsättningar för grundvattenbildning så långt som möjligt. Det redovisade delmålet anger att grundvattnets kvalitet på sikt inte bör försämras genom markexploatering och annan påverkan. Enligt regeringens förslag i prop. 1990/91:90 skall föroreningar inte begränsa användningen av bl.a. grundvatten som vattentäkt. Den svenska ståndpunkten beträffande förslaget till EG:s ramdirektiv för vatten, innebär bl.a. krav på skydd för grundvatten i enlighet med det redovisade delmålet. Förslaget innebär bl.a. att en god grundvattenstatus i alla grundvattenresurser skall uppnås senast under år 2010.

Skydd och bevarande av rullstensåsar och uttag av naturgrus behandlas vidare i avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö. Även jordbruk, nedfall av föroreningar etc. orsakar förändrad grundvattenkvalitet.

Delmålet om krav på deponier

Delmålet att avfallsdeponier senast år 2008 bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav, är hämtat från Naturvårdsverkets aktionsplan för avfall och behandlat av riksdagen i samband med regeringens proposition om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). I propositionen aviserar regeringen föreskrifter om ökade miljöskyddskrav för deponier. Avfallsupplagen utgör i dag en källa för förorening av grundvatten, dels lokalt, men i vissa fall också med en större regional spridning. En förorening av grundvatten av vissa svårnedbrytbara ämnen kan i sig vara irreversibel. Deponeringskrav måste fastslås i enlighet med det presenterade delmålet för att kraven i beslutade propositioner och kommande EG-direktiv skall kunna tillgodoses. Krav på deponier ingår i ett förslag till nytt EG-direktiv. Rådet har beslutat om en gemensam ståndpunkt avseende direktivet den 23 mars 1998.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Grundvatten måste skyddas mot såväl kemiska och biologiska föroreningar som mot överuttag. Vattenförbrukningen måste minska i områden med vattenbrist, så att inte uttag leder till skada eller saltvatteninträngning. Grundvatten som förorenats skall i första hand förbättras så att det uppfyller kraven på dricksvattenkvalitet. Dricksvattenkvalitetsnormer för nitrat överskrids i dag i mindre än 5 % av de grävda brunnarna. Inom odlingsintensiva områden behöver en rad åtgärder vidtas med avseende på kväve och fosfor. För områden förorenade genom utsläpp av farliga ämnen bör principen gälla att förorenaren betalar för åtgärder.

• Sida 54
•  Original

Naturvårdsverket kan, i enlighet med propositionen om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) föreskriva om krav på deponier. Kraven skärps för att säkerställa att miljön och människors hälsa inte skadas i ett långsiktigt perspektiv. En bedömning bör ske från fall till fall med utgångspunkt från vilken vattenkvalitet som behövs för nuvarande och framtida användning i närområdet. På samma sätt innebär de föroreningar som finns i vissa områden ett hot mot grundvattnet. De områden som medför sådana risker bör identifieras och åtgärder bör vidtas för att motverka och begränsa skador.

Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen bör bevaras (se avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö). Vidare bör skyddsområden fastställas för kommunala vattentäkter (se avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning). För att förhindra försurning av grundvatten krävs insatser för att minska nedfall av försurande svavel- och kväveföreningar (se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning).

I syfte att nå miljökvalitetsmålet anser regeringen att flera av Grundvattenutredningens förslag, i betänkandet Vattenuttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:90) samt i betänkandet Grundvattenskydd (SOU 1995:45), bör genomföras. Således bör grundvattensituationen ägnas ökad uppmärksamhet vid utarbetandet av åtgärdsprogram för olika storskaliga miljöproblem. Vid all planering av bebyggelse och andra anläggningar bör ökad hänsyn tas till grundvattenförhållandena, bl.a. bör alltid utredas hur vattenförsörjningen för nya bebyggelseområden skall ordnas. Som underlag för sådana åtgärder behöver kunskaperna om grundvattenförhållandena i samhället förbättras. Bland annat behöver grundvattenfrågorna behandlas på ett mer ingående sätt i de kommunala översiktsplanerna än vad som hittills i allmänhet skett.

Ett ändamålsenligt underlag behövs för en sådan redovisning. Sveriges geologiska undersökning arbetar med utgivning av kommunbaserade grundvattenkartor i en takt av tre till fem kommuner per år.

Berörda myndigheter bör, inom ramen för ordinarie verksamhet och i samråd med berörda organisationer, arbeta vidare med frågor om en bättre hushållning med grundvatten med utgångspunkt bl.a. i Grundvattenutredningens förslag. Naturvårdsverket skall enligt regleringsbrev för år 1998 utveckla åtgärdsplaner och styrmedel för hushållning och skydd av vattenresurserna. Vidare skall Boverket enligt regleringsbrevet i sitt arbete bidra till att instrumenten i den fysiska planeringen utnyttjas bättre i arbetet för ett ekologiskt hållbart samhälle. Det gäller bl.a. insatser för att omsätta miljömål i samhällsplaneringen och för att förmedla och utveckla kunskaper och underlag om miljö- och hushållningsfrågor. I detta sammanhang bör behovet övervägas av kompletterande allmänna råd för prövning av bebyggelsefrågor och avloppshantering i syfte att stärka grundvattenskyddet och trygga vattenförsörjningen genom åtgärdsprogram för bättre vatten i enskilda brunnar. Ett sådant program bör innehålla åtgärder för att säkerställa kompetens och kontroll i samband med brunnsborrning samt ökade insatser för information, rådgivning och utbildning vad gäller frågor om enskild vattenförsörjning.

Utredningens förslag om ändring av plan- och bygglagen (1987:10) så att översiktsplanen skall redovisa mark- och vattenområden, som inne-

• Sida 55
•  Original

håller grundvattenförekomster av betydelse och grunddragen i fråga om den avsedda användningen av grundvattnet, avses hanteras inom Regeringskansliet i samband med beredningen av plan- och byggutredningens förslag, i betänkandena Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94), Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) samt Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134).

Utredningens förslag att allmänna kvalitetsmål för grundvattenskyddet skall preciseras avses hanteras i samband med beredningen av EG:s ramdirektiv för vatten.

För att uppnå ett balanserat utnyttjande av grundvattentillgången är det även angeläget med en ökad satsning på forsknings-, utvecklings- och utredningsarbete samt insatser för utprovning och utvärdering när det gäller nya system och ny teknik för en mer resurssnål och kretsloppsanpassad hantering av vattenförsörjnings-, avlopps- och avfallsfrågor. Det behövs också forskningsinsatser för förebyggande åtgärder mot grundvattenbrist. Många av de projekt som får bidrag från regeringen inom ramen för de lokala investeringsprogrammen för ekologisk omställning och utveckling kommer att belysa dessa frågor.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att se över värderingsgrunden för skydd av grundvattentäkt. Ett sådant värderingssystem bör även omfatta grustäkt och konstgjord infiltration.

Regeringen har i proposition 1997/98:45 Miljöbalk förordat att kommuner ska få möjlighet att föreskriva anmälnings- och tillståndsplikt för inrättande och användning av anläggning för grundvattentäkt inom områden där det råder eller kan befaras uppkomma brist på sötvatten. Härigenom ges kommunerna verktyg för åtgärder som kan bidra till att uppnå målet.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet om grundvatten av god kvalitet skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Delta inom EG i utarbetandet av ett ramdirektiv för vatten, där den övergripande målsättningen är "god vattenkvalitet" till år 2010 i sjöar, vattendrag, flodmynningar, grundvatten och kustvatten samt delta i framtagandet av en prioriterad lista av farliga ämnen för vilka gemensamma miljökvalitetsnormer skall utarbetas. Vilka dessa är skall beslutas före 1998 års slut. Miljökvalitetsnormer för dricksvattenkvalitet och normer enligt EG:s kommande ramdirektiv för vatten kommer att innebära dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer med automatik kommer att gälla för Sverige, dels att Sverige får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska och biologiska samt fysiska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till EG-kommissionen första gången under år 2004.

– Delta inom EU i utarbetandet av ett direktiv för deponering av avfall. Kommissionen för hållbar utveckling, CSD, har år 1998 sötvatten som ett av sina temata.

• Sida 56
•  Original

4.2.3. Levande sjöar och vattendrag

Regeringens förslag: Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara

och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas (miljökvalitetsmål 3). Miljökvalitetsmålet innebär:

– Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska för-

utsättningarna för den biologiska mångfalden.

– Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas så långt möjligt.

– Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag bör kompletteras med delmål avseende användning av sjöar och

vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden samt utbredningen av hotade arter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens

förslag. Regeringen föreslår, utöver verkets förslag, att sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser och friluftsliv etc. skall värnas samt att belastningen av näringsämnen och föroreningar inte får minska den biologiska mångfalden. Regeringen tar vidare under delmål upp frågan om anpassat fiske och att sjöar och vattendrag skall kunna användas som dricksvattentäkt. Regeringen väljer att behandla Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet separat för att bibehålla tydligheten i förslagen, men lyfter fram frågan om dricksvatten i enlighet med remissinstansernas förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser vill slå ihop miljökvali-

tetsmålen Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvali-

tet eller på annat sätt betona dricksvatten som resurs. Behovet av priorite-

ring bland de föreslagna åtgärderna framhålls. Flera remissinstanser anmärker på att formuleringar som "bör" och "i möjligaste mån" etc. ger en för låg ambitionsnivå. En rad konkretiseringar eller omformuleringar föreslås bl.a. när det gäller biologisk mångfald och reglering av vattendrag. Vidare nämns att mål för föroreningar (från jordbruk, trafik, dagvatten), försurning och övergödning saknas liksom för ytvatten som dricksvattenresurs och för exploatering av kustområden.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå två av dessa, nämligen

Skyddet av miljön och Hållbar försörjning, föreslår regeringen miljökva-

litetsmålet att sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och att deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsätt-

• Sida 57
•  Original

ningar för friluftsliv värnas. Målet omfattar belastning av närsalter och föroreningar, ställningstaganden till ny vattenkraftsutbyggnad, introduktion av främmande arter och genetiskt modifierade organismer, sjöars, stränders och vattendrags värde samt fiskars och andra arters fortlevnad. Mål för dricksvatten behandlas i avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet och övergödning respektive försurning behandlas närmare i avsnitten 4.2.6 Ingen övergödning och 4.2.7 Bara naturlig försurning och 4.2.12 Giftfri miljö).

Miljökvalitetsmålet kan i huvudsak uppnås inom en generation. Ekosystemens återhämtningsförmåga är här avgörande. En sådan återhämtning bör vara mätbar före år 2010. För påverkan av luftföroreningar är vi dock beroende av internationella åtgärder.

Sverige är ett av världens sjörikaste länder med många olika typer av sjöar, från klara näringsfattiga fjällsjöar till grunda och näringsrika slättsjöar. Detta innebär en stor variation av livsmiljöer och en rik biologisk mångfald. Historiskt sett har sjöars och vattendrags omgivningar ofta varit utgångspunkt för mänsklig verksamhet.

Under 1800-talet och i början av 1900-talet genomfördes sjösänkningar på många platser för att vinna jordbruksmark. Sjösänkningarna hade i regel negativa följder för sjöarnas och strändernas artrikedom. I flertalet större vattendrag har vattenföringen reglerats för utvinning av vattenkraft. Ingreppen har slagit ut många av de genetiskt unika lax- och havsöringstammar som varit knutna till enskilda vattendrag. I de utbyggda vattendragen är den naturliga vattenregimen med stora vårflöden och låg vattenföring under vintern starkt förändrad och utjämnad. Där saknas fritt strömmande vatten liksom växter och djur som normalt finns i sådana livsmiljöer. Vattenståndet i regleringsmagasinen varierar mycket kraftigt. Detta medför att strändernas och bottnarnas växt- och djurvärld också förändras kraftigt.

Belastning av näringsämnen och föroreningar

Försurning och övergödning är problem som orsakas av luftföroreningar och utsläpp till sjöar och vattendrag. Utsläpp av föroreningar och näringsämnen sker i dag huvudsakligen från bebyggelse och genom läckage från omgivande jord- och skogsbruksmark samt genom atmosfäriskt nedfall. Utsläpp av näringsämnen ger upphov till övergödning av vattnet och kan resultera i en förändrad vegetation och negativ påverkan på den biologiska mångfalden (se vidare i avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning och avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning). Utsläpp av föroreningar kan ge upphov till skador på växt- och djurliv och därmed en minskad mångfald. Regeringen anser därför att det är angeläget med insatser för att minska belastningen av näringsämnen och föroreningar för att inte minska förutsättningarna för den biologiska mångfalden.

Vattenkraftsutbyggnad

Riksdagen har, i enlighet med regeringens proposition 1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning, beslutat om stöd till utbyggnad av småskalig

• Sida 58
•  Original

vattenkraft. Stöd ges med 15 % av investeringskostnaden i småskalig och miljövänlig vattenkraft. Regeringens bedömning är att i de fall vattenkraftsutbyggnad sker måste det ske med omsorg om den biologiska mångfalden och miljön i övrigt.

Påverkan av såväl föroreningar som byggande i vatten eller användning av vatten behöver dock begränsas. Fiskeriverket anger i sin rapport Aktionsplan för biologisk mångfald att de skador som fragmenteringen av vattensystem genom utbyggnad av vattenkraft inneburit bör motverkas.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika negativa effekter på den biologiska mångfalden och på ekosystemen samt förbättra förutsättningarna för att bedriva en långsiktigt hållbar produktion, skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras i sjöar och vattendrag utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts.

Värdet av sjöar, stränder och vattendrag

Sjöar, stränder och vattendrag har alltid haft stor betydelse för människans bosättning och utkomst. I dag är de även av stor betydelse för bl.a. natur- och kulturupplevelser, friluftsliv och turism. Samtidigt kan dessa aktiviteter ge upphov till en rad negativa miljöeffekter som t.ex. slitage genom för högt besökstryck, störningar av sjöfågel, olika utsläpp till luft och vatten samt buller från sjötrafik. En samlad bedömning av nyttjande respektive bevarande behöver därför ofta genomföras. Regeringen anser att sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser, bad samt friluftsliv så långt möjligt skall värnas.

Fiskar och andra arter skall kunna fortleva

Yrkesfisket är främst koncentrerat till de stora sjöarna och bedrivs i dag på ett sätt som gör att det inte utgör någon allvarlig miljöpåverkan. Fritidsfisket kan emellertid i vissa vatten, framför allt i s.k. rödingsjöar, ge upphov till förskjutningar av balansen mellan fiskarter och åldersfördelning inom fiskpopulationer. Samma sak gäller för öring i vissa rinnande vatten. Fiskar, såväl ädelfisk som annan fisk och andra arter som lever i eller är beroende av sjöar och vattendrag, skall kunna reproducera sig och fortleva i livskraftiga bestånd, varför regeringen också redovisar delmål avseende vandringshinder för fisk och för fiskens reproduktionsmöjligheter.

Figur 3

Figuren finns endast i den tryckta versionen

• Sida 59
•  Original

Tidigare beslut och mål

Det tidigare av riksdagen antagna målet i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) ersätts dels av det nya miljökvalitetsmålet i detta avsnitt, dels av ett nytt miljökvalitetsmål i avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet.

Flera här angivna delmål utgör också preciseringar av riktlinjer och mål i 1991 års miljöpolitiska beslut för respektive ekosystem. De av riksdagen tidigare antagna generella riktlinjerna och målen bör därför kvarstå oförändrade. I propositionen angav regeringen att mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt särskilt känsliga områden så långt möjligt skall undantas från exploatering, att riktlinjen för det fortsatta miljöarbetet skall vara att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i livskraftiga populationer samt att den biologiska mångfalden och den genetiska va-riationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Dessa mål preciseras och kompletteras av flera nya miljökvalitetsmål under Levande sko-

gar, Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Myllrande våtmarker.

Naturvårdsverket har också föreslagit miljökvalitetsmål för sjöar och vattendrag i rapporten Sötvatten 90. För att kunna uppnå och bibehålla en god vattenkvalitet i Sverige bör dessa miljökvalitetsmål ingå som en del i länsstyrelsernas beslutsunderlag. Detta mål behandlades i regeringens proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) och fortsätter gälla.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Levande sjöar

och vattendrag behöver kompletteras med delmål avseende användning

av sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt, skydd av biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden samt utbredningen av hotade arter. Ett stort antal delmål under andra miljökvalitetsmål är dessutom viktiga för att detta miljökvalitetsmål skall kunna uppnås (se avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet, 4.2.6 Bara naturlig försurning och 4.2.12 Giftfri miljö).

Regeringens bedömning är att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Sjöar och vattendrag bör kunna användas som dricksvattentäkt.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen, som beskrivs i avsnitt 4.1, bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

• Sida 60
•  Original

– Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör skyddas i möjligaste mån.

Delmålet utgör en precisering av delar av de riktlinjer om bevarandet av naturligt förekommande arter som antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och vid behandling av prop. 1987/88:85. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Delmålet utgör en precisering av delar av de av riksdagen, i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut, antagna riktlinjerna om bevarandet av naturligt förekommande arter. Skillnaderna i formulering innebär ingen förändring i sak i förhållande till den av riksdagen antagna riktlinjen utan är endast en precisering med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Några utgångspunkter för arbetet är:

– Vandrande fiskarter bör ha möjlighet att kunna ta sig upp i vattendrag inom sitt naturliga utbredningsområde.

Förslaget kommer från Fiskeriverkets rapport Aktionsplan för biologisk mångfald från år 1995.

– Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden i påverkade sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar, bör återskapas i möjligaste mån.

Förslaget kommer från Naturvårdsverkets rapport 4765 Ren luft och gröna skogar från år 1997.

Olika växt- och djurarters utbredning och tillväxt i sjöar och vattendrag bör vara mätbar för att det skall vara möjligt att kunna följa och avgöra miljökvalitetsmålets uppfyllelse. Olika arters utbredning och tillväxt utgör indikatorer på tillståndet i sjöarnas och vattendragens ekosystem. I dag finns inte dessa indikatorer utarbetade varför regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket utveckla sådana. Naturvårdsverket bör också få i uppdrag att utveckla ytterligare kvantitativa och tidsangivna delmål för biologiska och fysikalisk/kemiska variabler, vilket i dag saknas. Det saknas även delmål för näringsämnen och föroreningar varför Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utveckla miljökvalitetsmål även på dessa områden.

Naturvårdsverket har påbörjat en nationell inventering av sjöar som planeras pågå under några års tid. När material från inventeringen föreligger bör verket lämna en redovisning av ett mer detaljerat förslag avseende skydd av sötvattenmiljöer. Regeringen avser dessutom att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i samverkan med berörda myndigheter utveckla

• Sida 61
•  Original

miljökvalitetsmål för vattnets kvalitet, kvantitet samt fysiska påverkan, i syfte att tillgodose skydd och bevarande av sötvattenmiljöer i enlighet med EG:s kommande ramdirektiv för vatten.

Riksantikvarieämbetet bör ges i uppdrag att utveckla delmål avseende tillvaratagandet av sjöars och vattendrags kulturmiljövärden.

Berörda myndigheter skall även se över behov av ytterligare nya delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Regeringen avser också att tillsätta en utredning för att närmare studera förutsättningarna för och utformningen av en framtida vattenavgift, samt att tillsätta en kommitté för att ytterligare utreda utformningen av ett framtida system för avrinningsområdesvis vattenadministration.

Delmålet om sjöar och vattendrag som dricksvattentäkter

Det av riksdagen tidigare antagna målet att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (se Tidigare beslut och mål) bör fortsätta gälla. I enlighet med Livsmedelverkets normer kan huvuddelen av ytvattnet redan idag användas som dricksvattentäkt.

Delmålet om skydd av viktiga biotoper

En förutsättning för att bevara den biologiska mångfalden i påverkade sjöar och vattendrag samt i deras nära omgivningar är att, som delmålet anger, skydda viktiga biotoper. Delmålet är inriktat mot behov av ökat skydd av sötvattenmiljöer eftersom dessa är en naturtyp som idag är eftersatt i skyddsarbetet, bl.a. i enlighet med EG:s art- och habitat-direktiv (Dir. 92/43).

Delmålet om skydd av växt- och djurliv

Delmålet att hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden sammanfaller till stor del med tidigare mål. Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s naturvårdsdirektiv. Det är dock viktigt att även de hotade arter som inte omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

I Fiskeriverkets rapport Aktionsplan om biologisk mångfald från år 1995 och i regeringens proposition 1997/98:2 om Hållbart fiske och jordbruk anges att en ökad satsning skall göras på en förbättrad fiskevård med prioritering av insatser för att bevara hotade arter och stammar. I linje med detta är det angeläget att den genetiska variation som finns tas till vara på sådant sätt att lokalt anpassade stammar kan svara för reproduktion och återväxt.

• Sida 62
•  Original

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Påverkan av såväl föroreningar som byggande i vatten eller användning av vatten behöver, enligt regeringen, begränsas för att miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag skall kunna uppnås. Reglerade, förorenade och övergödda sjöar och vattendrag kan också behöva restaureras och miljöförbättrande åtgärder genomföras i deras närmiljö för att öka skyddsmöjligheterna. Investeringar i vattenkraft skall ske med hänsyn till dess miljö- och omgivningspåverkan. En åtgärd för att minska de skador som utbyggnad av vattenkraft har inneburit är att återställa naturliga vandringsvägar för fisk. Det kan bli aktuellt att bygga fiskvägar, öka minimiflödena under lågvattenperioder eller att i enstaka fall riva befintliga dammar. Detta kan ske i samband med att äldre vattendomar omprövas. En viktig utgångspunkt vid sådana åtgärder bör vara att befintliga kulturmiljövärden värnas. Ett forskningssamarbete mellan vattenkraftföretagen, Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Fiskeriverket för att finna möjligheter till ytterligare förbättringar planeras. Även Riksantikvarieämbetet kan behöva involveras i detta samarbete.

Figur 4

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Sötvattenmiljöer är mycket svagt representerade bland skyddad miljö i Sverige. Många av dessa miljöer är dock prioriterade för bevarande enligt EG:s art- och habitat-direktiv. Det behövs därför en särskild satsning på sötvattensmiljöer. Regeringen har i propositionen Aktionsplan för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) tagit ställning för att en riksomfattande inventering av sjöar och vattendrag genomförs. I anslutning till detta arbete skall en plan för områdesskydd tas fram. Kostnaderna för ett utökat områdesskydd kan inte beräknas innan en inventering gjorts och en plan för områdesskydd tagits fram. Arbete med inventeringar har påbörjats.

Ytterligare restaureringar av sjöar och vattendrag krävs också. En första åtgärd är dock att begränsa utsläppen till sötvattensmiljöer varför åtgärder i deras närmiljö är nödvändiga.

Den svenska administrativa och legala hanteringen av vattenfrågorna behöver utvecklas. Detta föranleds av den troliga inriktningen av EG:s förestående ramdirektiv för vatten. Det är också en följd av utvecklingen mot ökad målstyrning i olika avrinningsområden för att uppnå gemensamt fastställda mål för t.ex. ett kustområde. Utredningen om avrinningsområden (dir. 1996:57) har i två betänkanden, En ny vattenadministration (SOU 1997:99) och Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:155) redovisat förslag till förändrad avrinningsområdesvis vattenadministration. I det senare betänkandet beskrivs också fyra pilotprojekt som startats för att erhålla erfarenheter från olika system för avrinningsområdesvis vattenadministration. Regeringen delar utredningens bedömning att vattenfrågornas behandling och framför allt möjligheten till optimering och kostnadseffektivisering kan underlättas av en administrativ indelning som bygger på avrinningsområden. Utredningen gör bedömningen att en

• Sida 63
•  Original

parlamentariskt sammansatt kommitté eller delegation behöver utses för att följa utvecklingen av den nya vattenadministrationen i ett antal pilotprojekt samt för att därefter lämna förslag på hur man bör genomföra ett kommande ramdirektiv för vatten.

Möjligheten att uppnå nationella mål med hjälp av lokalt engagemang och kunnande om lokala problem och förutsättningar är en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med utformning av ett administrativt system, liksom för genomförandet av pilotprojekten. Det är också angeläget att det administrativa systemet är kostnadseffektivt.

Regeringens bedömning överensstämmer med utredningens förslag och pilotprojekt har redan startats. Regeringen avser också att tillsätta en kommitté i enlighet med förslaget. Eventuella ekonomiska åtaganden för projekten i fråga kan inte beslutas generellt, utan får bedömas i respektive fall. Erfarenheter från ytterligare ett stort antal samverkansprojekt mellan länsstyrelser och kommuner i olika avrinningsområden är också av betydelse, liksom utvecklingen av STRAM-arbetet vad gäller vattenmiljöfrågor.

Mål för miljökvalitet i ekosystem, men även belastningsrelaterade miljömål är beroende av regionalt anpassade lösningar för att kunna uppnås. De krav på att uppnå en viss miljökvalitet, som ett införande av ramdirektivet för vatten innebär, utgör en viktig del i den övergripande strukturen av nationella miljömål som regeringen nu föreslår.

I förslaget till ramdirektiv för vatten finns formuleringar som gör att ekonomiska avgifter för vattenpåverkan kan utarbetas i framtiden.

Regeringen avser därför att närmare studera förutsättningarna för och utformningen av en sådan framtida vattenavgift som omfattar alla former av utsläpp till vatten. Utredningen bör även studera möjligheterna att införa ett system där avgiften går tillbaka till det avrinningsdistrikt där den tas ut, i syfte att där möjliggöra tillskapandet av miljöförbättrande åtgärder.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet för levande sjöar och vattendrag skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Delta inom EU i utarbetandet av ett ramdirektiv för vatten, där det övergripande miljökvalitetsmålet är god ekologisk vattenkvalitet i sjöar, vattendrag, flodmynningar, grundvatten samt kustvatten till år 2010 (se avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård). Enligt förslaget kommer EG:s ramdirektiv för vatten att innebära dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för Sverige, dels att Sverige får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska samt fysiska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till EGkommissionen för första gången under år 2004.

– Arbeta aktivt i internationellt arbete mot övergödning och gränsöverskridande utsläpp av föroreningar. Sådant arbete, med relevans även för sjöar och vattendrag, bedrivs i dag inom bl.a. Helsingforskonventionen (HELCOM), Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) samt inom FN:s

• Sida 64
•  Original

regionala konvention om Långväga transport av gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP).

4.2.4. FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) hade i år sötvatten som ett av sina temata. Myllrande våtmarker

Regeringens förslag: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande

funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden (miljökvalitetsmål 4). Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

– Det finns våtmarker av varierande slag med bevarad biologisk mångfald i hela landet.

– Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.

– Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Torvbrytning sker på lämpliga platser och med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden.

– Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv värnas.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsamålet Myllrande våtmarker

bör kompletteras med delmål för skydd av myrmarker och hotade arter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag angående miljökvalitetsmålet: Överens-

stämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Centrum för biologisk mångfald (CBM), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Naturskyddsföreningen påpekar att våtmarker utgör värdefulla biotoper som har vik-

tiga funktioner och därför bör skyddas och bevaras. CBM, Jordbruksver-

ket samt Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän framhåller att våtmar-

ker även kan behöva återskapas. Vissa remissinstanser anser att markavvattningsförbudet enligt bestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) bör utökas till ytterligare områden medan andra bestämt avvisar en utvidgning. Torvbrytning för energiändamål bör enligt vissa remissinstanser upphöra.

Naturvårdsverkets förslag angående markavvattning: Förslaget

överensstämmer såvitt avser Gävleborgs län med regeringens redovisning under rubriken Utökat förbud mot markavvattning (Naturvårdsverket, Aktionsplan för biologisk mångfald, rapport 4463 s. 77–78).

Remissinstanserna: Samtliga berörda kommuner utom Robertsfors

och Skellefteå kommuner tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Även länsstyrelserna i Gävleborgs och Västerbottens län tillstyrker förslaget. Kramfors kommun vill begränsa förbudet till de östra delarna av kommunen. Örnsköldsviks kommun vill att förbudet skall omfatta hela kommunen. Gävle kommun finner det logiskt att dikningsförbudet inte bara omfattar Sydsverige utan också Norrlandskusten som tidigare påverkats starkt av dikning. Göteborgs universitets Marina Forskningscent-

rum anser att förslaget är särskilt viktigt för de vattendrag som mynnar

längs Bottenhavskusten, där kväve liksom i Östersjön och Västerhavet är

• Sida 65
•  Original

ett begränsande ämne för algtillväxten och våtmarkerna är en viktig denitrifikationsmiljö. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller behovet av markavvattningsförbud med hänsyn till att kustregionens våtmarker är utdikade till 25 % och endast 10 % är odikade. Skogsägarnas riksför-

bund, Skogsindustrierna, Robertsfors och Skellefteå kommuner avstyrker

förslaget. Robertsfors kommun anser att ytterligare lagstiftning framstår som helt onödig. Kommunen finner att de regler som finns ger fullständiga möjligheter att stoppa dikning i orörda våtmarksområden och styra dikning i redan påverkade områden. Liknande synpunkter anförs av

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Skellefteå kommun.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet. Som ett led i arbetet för att uppnå det första av dessa mål, Skyddet av miljön, föreslår regeringen miljökvalitetsmålet att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktioner skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Miljökvalitetsmålet återspeglar det faktum att våtmarkerna utgör generellt mycket viktiga biotoper, värdefulla för såväl arter knutna till dessa miljöer som arter knutna till kringliggande ekosystem och för rastande flyttfåglar.

Sverige är ett av de våtmarksrikaste länderna i världen. Våtmarkerna har stor variationsrikedom och vissa typer tillhör de mest produktiva livsmiljöer vi känner till. Tillsammans omfattar de ca 9 % av Sveriges yta. Av den totala våtmarksarealen utgör olika typer av myrar (mossar, kärr och blandmyrar) ca 70 % och resten är sumpskog, strandmiljöer och annan våtmark. Omkring 3 % av myrarealen är skyddad i naturreservat eller nationalparker. Biotopskyddet i 19 § naturvårdslagen (1964:822) omfattar också vissa typer av våtmarker.

Skydd och bevarande av våtmarker av varierande slag

Våtmarkerna utgör viktiga biotoper, värdefulla för såväl arter knutna till dessa miljöer som arter knutna till kringliggande ekosystem och för rastande flyttfåglar. Våtmarkerna har också stor betydelse för den ekologiska variationen i landskapet och för dess vattenhushållande funktioner. I detta ligger bl.a. våtmarkernas funktion som närsaltsfällor vilket har uppmärksammats alltmer på senare år. Våtmarkerna bidrar till att reducera tillförsel av näringsämnen såväl till sjöar som till havsområden. Regeringens bedömning är att våtmarker av varierande slag, även mindre sådana på skogs- och odlingsmark, skall finnas i hela landet med bevarad biologisk mångfald.

Många våtmarker har påverkats eller helt förstörts av dikning och andra ingrepp som t.ex. reglering av sjöar och vattendrag i syfte att vinna jordbruksmark. Omkring 12 % av myrarealen i landet har totalförstörts. Framför allt har våtmarker i slättlandskapet drabbats hårt av utdikningar. De allvarligaste hoten mot våtmarkerna är markavvattning, försurning, övergödning, torvtäkter och under senare år även kalkning. Avverkningar i sumpskogar eller på omkringliggande marker kan också skada våtmarksmiljön. I syfte att skydda kvarvarande våtmarker i områden där sådana är sällsynta har förbud mot markavvattning införts enligt natur-

• Sida 66
•  Original

vårdslagstiftningen. Förbudet omfattar för närvarande nästan hela Götaland och huvuddelen av Svealand.

Regeringen liksom flera av remissinstanserna anser att det är angeläget att skydda och bevara våtmarksmiljöer bl.a. på grund av deras viktiga funktioner samt deras stora betydelse som livsmiljö för ett stort antal arter. Regeringens bedömning är därför att våtmarker så långt möjligt skall skyddas mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning gjorts av eventuella miljöeffekter.

Torvbrytning med hänsyn till miljön

Torvtäkter har tidigare förekommit i ett stort antal våtmarker, i första hand i mossar i södra och mellersta Sverige. Numera berör täkterna ett relativt litet antal våtmarker men täkterna är i allmänhet av stor omfattning. Torvtäkt innebär regelmässigt att vattenkvaliteten i vattendrag och sjöar nedströms täkten påverkas under kortare eller längre tid. En modern täkt innebär också en betydande omvandling av miljön. Det är därför viktigt att val av områden sker med omsorg och att täkten utformas med hänsyn till påverkan på omgivande områden.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål omfattar skydd av värdefulla våtmarker mot torvtäkt och annan exploatering och i det fall torvbrytning sker skall den genomföras med hänsyn till miljön och den biologiska mångfalden.

Våtmarkernas kulturmiljövärden samt värde för friluftsliv

Våtmarkerna är även av betydelse för kulturmiljö och rekreation, däribland bärplockning och jakt. De hävdade våtslåttermarkerna är värdefulla både genom sin historiska betydelse och sitt särpräglade nyttjande däribland genom den hävdgynnade biologiska mångfald som utvecklats i dessa. De har dessutom, på grund av sina konserverande egenskaper, ofta visat sig innehålla värdefulla arkeologiska lämningar som inte kunnat bevaras i andra marklager. Detta ökar våtmarkernas skyddsvärde ytterligare.

Tidigare beslut och mål

Det nya förslaget till miljökvalitetsmål täcker de tidigare miljömålen som avser bevarande av naturtyper så att ekologisk funktion och artinnehåll långsiktigt bibehålls, liksom målet för fortsatt arbete inom fauna- och floravård genom rimliga krav på hänsyn och resursinsatser (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Förslaget täcker även målet att säkerställa den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) samt målet att representativa om-

• Sida 67
•  Original

råden av alla förekommande naturtyper som våtmarker bör prioriteras (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373).

Regeringen har i prop. 1990/91:90 angett att "Mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt känsliga områden skall så långt möjligt undantas från exploatering". I samma proposition anges vidare att "Tillstånd till torvtäkter skall prövas restriktivt i områden som i den kommunala planeringen angetts vara av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet”. Det första av dessa mål ingår i de föreslagna miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Myll-

rande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap samt Storslagen fjällmiljö. Det andra

ingår i miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker.

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet. 1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppfyllt genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner för biologiskt mångfald. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet.

– Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom si-

na naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Delmålet har antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering jämfört med riksdagsbeslutet innebär ingen ändring i sak utan är endast en precisering med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Delmålet överensstämmer med Naturvårdsverkets förslag i Ren luft och gröna skogar (rapport 4765).

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Naturvårdsverket har i Ren luft och gröna skogar (rapport 4765) föreslagit att

– Minst 50 % av objekten i Naturvårdsverkets myrskyddsplan skall skyddas som reservat eller bevaras genom avtal och andra åtgärder.

Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att vidareutveckla mätbara mål och parametrar för bevarande av våtmarkerna och deras biologiska mångfald. Den nationella våtmarksinventeringen med inriktning på större våtmarker kommer att avslutas inom de närmaste åren. Inventeringen av sumpskogar i skogsvårdsorganisationens regi beräknas vara fullföljd under år 1998. Genom den nyligen påbörjade nationella sjö- och

• Sida 68
•  Original

vattendragsinventeringen erhålls information om våtmarker med anknytning till sådana miljöer. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ange behovet av ytterligare skydd och därmed mål för våtmarker. Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Vad avser våtmarker i anslutning till sjöar och vattendrag behandlas dessa även i avsnitt 4.2.3 Levande sjöar och vattendrag. Restaurering och återskapande av våtmarker behandlas i avsnitt 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap.

Delmålet om skydd av hotade arter

Enligt regeringens bedömning bör våtmarkernas (hotade) arter ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden, så att långsiktigt livskraftiga populationer kan säkras. Delmålet är en precisering av delar av den av riksdagen tidigare antagna riktlinjen om bevarande av naturligt förekommande arter. Målet bygger också på Naturvårdsverkets aktionsplan för biologisk mångfald. Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s naturvårdsdirektiv (79/409/EEG och 92/43/EEG). Det är dock viktigt att även de hotade arter som inte omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

Delmålet om skydd av biotoper

Syftet med Naturvårdsverkets myrskyddsplan är att åstadkomma ett långsiktigt skydd för ett urval av de värdefullaste myrarna i Sverige. Myrarna i planen motsvarar drygt 6 % av landets totala myrareal. Genom den landsomfattande inventeringen av större våtmarksområden – vilken är genomförd i stort sett i hela landet – finns ett jämförelsevis gott underlag för att genomföra ett systematiskt upplagt arbete att skydda myrområden. Naturvårdsverket har år 1994 i Myrskyddsplan för Sverige (beslut 1994-04-25) valt ut ca 370 områden som bör prioriteras i skyddet. Enligt förslag från Naturvårdsverket bör minst 50 % av objekten i myrskyddsplanen skyddas som reservat eller bevaras genom avtal och andra åtgärder före år 2020. Enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG), skall Sverige skydda en tillräckligt stor andel våtmarker för att säkra den biologiska mångfalden knuten till denna naturtyp. Våtmarkskonventionen (SÖ 1986:74) innebär ett åtagande att skydda internationellt värdefulla våtmarker. Sverige har ett särskilt ansvar genom landets rikedom på våtmarker, samtidigt som andelen skyddade myrar är relativt liten.

Utökat förbud mot markavvattning

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) anförde regeringen att förbud mot markavvattning bör kunna införas i begränsade områden där antalet kvarvarande våtmarker är litet och där behovet av att bevara våtmarkerna är särskilt stort från naturvårdssynpunkt. Ett bemyndigande till regering-

• Sida 69
•  Original

en infördes i naturvårdslagen (1964:822) att fatta beslut om vilka områden i landet som skulle omfattas av ett sådant förbud.

Då regeringen år 1993 angav de områden i södra Sverige inom vilka förbud mot markavvattning skulle gälla, förelåg inga resultat avseende Norrlandskusten från den riksomfattande våtmarksinventeringen. Inventeringen har sedan dess genomförts i Gävleborgs, Västernorrlands och Västerbottens län. Vad gäller Norrbottens län kommer inventeringen att avslutas inom de närmaste åren. Mot denna bakgrund föreslog Naturvårdsverket år 1995 i Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 4463) att förbudet mot markavvattning skulle utökas till att omfatta den kustnära delen av Norrlandskusten utom Norrbottens län. Regeringen fann det lämpligt att avvakta med ett ställningstagande för att först genomföra en kompletterande remittering av förslaget till berörda kommuner (dnr M97/471/4). Regeringen konstaterar att flertalet berörda kommuner ställer sig positiva till förbudet mot markavvvattning.

En inventering av sumpskogar pågår genom skogsvårdsstyrelserna främst i syfte att identifiera dem som är värdefulla från naturvårdssynpunkt. Sumpskogsinventeringen kommer i huvudsak att vara genomförd under år 1998. Redan nu föreligger emellertid vissa preliminära resultat.

Såväl de särskilda våtmarksinventeringarna som t.ex. riksskogstaxeringen visar att området närmast Östersjön naturligt är våtmarksfattigt och att andelen våtmarker sällan överstiger 5 % av landarealen. Arealen våtmarker är emellertid betydligt större i Gävleborgs och Västerbottens län än i Västernorrlands län särskilt vad gäller större våtmarker. Våtmarkernas hydrologi i det kustnära området är även i stor utsträckning påverkad av olika ingrepp, främst dikning. I Gävleborgs län är de större våtmarkerna i kustnära områden påverkade till 80–95 %. Även de mindre våtmarkerna visar hög grad av påverkan i de kustnära kommunerna. Sumpskogsinventeringen indikerar att ungefär hälften är starkt påverkade av dikning och i vissa kommuner är över 80 % av sumpskogarna påverkade av sådan verksamhet. Även i Västerbottens län är de större våtmarkerna påverkade i hög grad. Där är emellertid spridningen större och inom angivna områden är 55–90 % av våtmarkerna påverkade. Våtmarksinventeringen visar att även vissa områden längre in i landet är starkt påverkade av dikning. Sumpskogsinventeringen indikerar i huvudsak samma situation beträffande dikningspåverkan av sumpskogarna i kustnära områden. Inventeringen är emellertid bara delvis genomförd i de sydligaste kommunerna i länet. I Västernorrlands län omfattar våtmarksinventeringen endast de större våtmarkerna varför materialet kan behöva kompletteras för en slutlig bedömning av avgränsning av ett förbud mot markavvattning. Regeringen bedömer att förhållandena särskilt i Kramfors och Örnsköldsviks kommuner behöver belysas. Regeringen bedömer att underlaget beträffande såväl Västernorrlands som Västerbottens län behöver kompletteras för att göra en slutlig bedömning av omfattningen av förbud mot markavvattning i dessa län.

Sammantaget finner regeringen att det nu finns skäl att, med stöd av 18 d § naturvårdslagen (1964:822), utvidga förbudet mot markavvattning. Det bör därför omfatta även Gävleborgs län utom Ljusdals, Färila, Kårböle, Los, Hamra och Ramsjö församlingar i Ljusdals kommun. Regeringen avser att ge Länsstyrelserna i Västernorrlands och Västerbottens

• Sida 70
•  Original

län i uppdrag att utreda påverkan av våtmarker i länen i syfte att klarlägga om ett markavvattningsförbud bör införas även i dessa län. Uppdragen skall utföras efter samråd med skogsvårdsstyrelsen och kommunerna.

Regeringen avser att besluta om de förändringar i naturvårdsförordningen som föranleds härav.

Figur 5

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att uppnå miljökvalitetsmålet om myllrande våtmarker är det bl.a. viktigt att bevara alla naturligt förekommande våtmarkstyper i Sverige.

Sverige har sedan tidigare anmält 30 våtmarksområden till Våtmarkskonventionen om bevarande av våtmarker av internationell betydelse för flyttande fåglar (SÖ 1986:74). Sverige har förbundit sig att långsiktigt bevara dessa områden. I syfte att anmäla ytterligare områden bl.a. med våtmarkstyper som nu är svagt representerade pågår ett arbete hos Naturvårdsverket och bl.a. länsstyrelserna för att välja ut ett tjugotal nya områden.

Enligt propositionen om bl.a. aktionsplaner för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) skall sumpskogar, mader och rikkärr särskilt uppmärksammas i naturvårdsarbetet. Särskilda åtgärdsprogram bör därför utarbetas för dessa naturtyper i samarbete mellan olika intressenter.

I områden med liten andel kvarvarande våtmarker kan det också vara angeläget att anlägga våtmarker för att bevara vattenbalansen i landskapet, de ekologiska funktionerna och den biologiska mångfalden samt förmågan att binda näringsämnen. Dessa frågor behandlas främst i avsnitt 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet om myllrande våtmarker skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Bedriva samarbete bl.a. med Baltikum och Ryssland avseende naturvård.

– Enligt EG:s habitatdirektiv bevara ett betydande antal av de svenska våtmarkstyperna.

– Inom Våtmarkskonventionens arbete driva åtaganden för att skydda ytterligare våtmarksområden utöver de 30 som redan anmälts.

– Inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) ge fortsatt skydd och vård för våtmarker.

• Sida 71
•  Original

4.2.5. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens förslag: Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt

hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar (miljökvalitetsmål 5).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.

– Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.

– Marina biotoper som är unika skyddas. – Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.

– Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan förekommer inte.

– Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom mänsklig påverkan.

– Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har återhämtats.

– Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket sällsynt.

– Låg bullernivå eftersträvas. – Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. naturoch kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör kompletteras med delmål avseende påverkan

på grunda havsområden, utbredning av hotade arter, bifångster av småvalar, olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten samt sjötrafikens miljöpåverkan. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit ett övergripande mål

för havsmiljön. Kuster och grunda vikar inkluderades till viss del i det målet men inte specifikt skärgården. Avseende Östersjön och Västerhavet överensstämmer förslaget till stor del med regeringens förslag. I det senare har vissa av remissinstansernas förslag inarbetats, framförallt vad gäller att ange vilken miljökvalitet som eftersträvas .

Remissinstanserna: Bl.a. Sveriges lantbruksuniversitet, Centrum för biologisk mångfald, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Kalmar kommun anmärker på att målen inte anger vilket tillstånd som efter-

• Sida 72
•  Original

strävas. Förslagen måste utvecklas och kvantifieras, bl.a. när det gäller den biologiska mångfalden. En rad förslag till preciseringar ges. Sjöfarts-

verket och Kustbevakningen pekar ut internationella konventioner, avtal

och samarbeten som har betydelse för genomförandet. Flera remissinstanser framhåller att jordbruket och trafiksektorn har viktiga roller för att uppnå miljökvalitetsmålet för hav, kust och skärgård och att detta bör framgå tydligare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre över-

gripande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå två av dessa mål, nämligen Skyddet av miljön och En hållbar försörjning har regeringen formulerat ett gemensamt miljökvalitetsmål som är att Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljökvalitetsmålet kan i huvudsak nås inom en generation. Ekosystemens återhämtningsförmåga är dock avgörande för hur snabbt hela miljökvalitetsmålet kan uppnås. Vad gäller övergödning för Östersjön i sin helhet kan miljökvalitetsmålet troligen uppnås först mot slutet av nästa sekel. En återhämtning bör dock vara tydligt mätbar före år 2020. Uppfyllelse av miljökvalitetsmålet är delvis beroende av internationella åtgärder.

De svenska havs- och insjöskärgårdarna är unika. Bara på några få andra ställen på jorden, som i Finland, Kanada och utanför Skottland, finns liknande skärgårdar. En stor spännvidd av ekosystem samt växtoch djurbiotoper ger förutsättningar för en artrikedom på land och i vatten som få andra landskap kan uppvisa. Skärgårdslandskapens naturskönhet, särpräglade kulturmiljöer och variation ger dem ett mycket stort värde också för friluftsliv och rekreation. De flesta av Sveriges skär-gårdar har hyst bofast befolkning sedan lång tid, vilket är en förutsättning för att hålla skärgården levande. Ett aktivt jordbruk och fiske är en del av kulturmiljön. Den känsliga vattenmiljön i de svenska skärgårdarna berörs av flera hot. Övergödningen är det allvarligaste hotet mot den marina miljön. Vidare är förekomsten av stabila organiska ämnen och förhöjda halter av tungmetaller i vatten, sediment och organismer ett stort miljöproblem. Regeringen bedömer att skyddet av skärgårdarnas mest värdefulla grundområden bör stärkas eftersom dessa områden utgör mycket viktiga marina biotoper.

Några av havets viktiga livsmiljöer som är särskilt påverkade av störningar är blåstångsbältet, ålgräsängarna, hårdbottnarna och de grunda mjukbottnarna. Den svenska kustzonen är också en konfliktzon där olika intressen konkurrerar om nyttjandet. Det är därför viktigt att känna till de grunda vikarnas betydelse för det marina livet vid olika slag av exploatering av kustzonen. Grunda kustområden med mjukbottnar, ålgräsängar och musselbankar är mycket produktiva och har betydelse som födoområden och uppväxtområden för fiskar och ryggradslösa djur. Det är av stor vikt för ett hållbart fiske att dessa uppväxtområden skyddas.

• Sida 73
•  Original

Belastningen av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan

Östersjön och Västerhavet är påverkade av föroreningar och framför allt av kväve. De höga kvävehalterna har lett till att stora delar av haven runt Sverige är övergödda vilket i sin tur påverkat växt- och djurlivet. Frågan om övergödning behandlas samlat i avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning.

Tillsammans med övergödningen är förekomsten av miljögifter såsom stabila organiska ämnen och förhöjda halter av tungmetaller i vatten, sediment och organismer ett stort miljöproblem. Trots att betydande minskningar av utsläppen av miljögifter skett under senare år kvarstår problemen på flera håll på grund av att det finns stora mängder miljögifter lagrade i naturen (frågan om miljögifter behandlas samlat i avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö). Mot denna bakgrund föreslår regeringen ett miljökvalitetsmål som innebär att belastningen av näringsämnen och föroreningar inte skall försämra förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den marina miljöns produktionsförmåga.

Fiske, sjöfart och annat nyttjande samt exploatering

Nyttjandet av kust- och skärgårdsområden kan skada biologisk mångfald, biotoper och kulturmiljövärden om verksamhet bedrivs eller lokaliseras på ett olämpligt sätt. Det gäller verksamheter som fiske, vattenbruk, sjöfart, anläggningsverksamhet (hamnar, vägbyggen, broar, vindkraftverk, farleder, muddring, undervattenskablar), fritidsverksamhet (turistanläggningar, fritidshusbebyggelse) samt utvinning av naturresurser (sand- och grustäkt).

Vattenbruk, i första hand fiskodling, kan lokalt medföra betydande miljöpåverkan i form av övergödning om verksamheten lokaliseras till områden med t.ex. dålig vattenomsättning.

Uttaget av fisk och skaldjur i såväl Östersjön som Västerhavet överstiger för vissa arter vad som kan ge ett optimalt, uthålligt fiske. De flesta av de vilda laxbestånden runt Östersjön är kraftigt reducerade på grund av vattenkraftsutbyggnad och förorening av floder. Olika fiskeredskap kan också fysiskt påverka havsbottnar och reducera eller förändra dess djurliv. En ytterligare minskning av bifångster är viktig. Bifångsterna består dels av små individer av kommersiellt intressanta fiskarter, dels av fisk, sjöfågel eller däggdjur som man egentligen inte önskar fånga. Såväl yrkes- som fritidsfiske måste därför bedrivas på ett sådant sätt att det är långsiktigt hållbart. Ett miljökvalitetsmål som omfattar brukandeaspekter som uttag av fisk och skaldjur samt fiskemetoder överensstämmer med flera remissinstansers förslag.

Kustområden och stränder är en begränsad resurs som har stor betydelse för friluftsliv och biologisk mångfald. Bebyggelse och annan exploatering inom dessa områden har ökat väsentligt de senaste decennierna. Strändernas ekologiska betydelse ligger främst i att de är en viktig spridningslokal för flora och fauna. För den biologiska mångfalden är vissa biotoper, som t.ex. havsstrandängar, särskilt skyddsvärda. Skärgårdsvikar och grunda havsområden har stor betydelse som reproduktionsplatser för flera fiskarter. Skärgården hyser bl.a. särpräglade bebyggelse- och od-

• Sida 74
•  Original

lingsmiljöer av stort värde samt även fornlämningar och andra kulturlämningar som t.ex. skeppsvrak.

Fartygstrafiken medför flera risker för miljön. Oljeutsläpp leder till skador på sjöfåglar och andra djur och växter. Främmande arter sprids genom ballastvatten från fartyg. Den kraftigt ökade sjötrafiken och de allt större och snabbare fartygen ökar miljöbelastningen, bl.a. genom bullerstörningar och erosion på stränder och bottnar. Problemen är främst koncentrerade till storstädernas skärgårdsområden. Utsläpp av avfall och avlopp från fartyg och fritidsbåtar kan ge upphov till miljöstörningar i bl.a. hamnar och trängre vikar. På grund av denna rad av hot för havsoch skärgårdsområden och för att uppnå en god livsmiljö för såväl människor, djur som växter samt en ekologiskt hållbar utveckling har regeringen föreslagit ett miljökvalitetsmål som innebär att fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden, skall ske med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.

Figur 6

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Skydd av marina biotoper samt kust- och skärgårdsområden

Ett större antal representativa och unika marina områden bör få särskilt skydd från påverkan på den biologiska mångfalden. De marina delarna i skärgårdsområdena där variationen av land och vatten skapar förutsättningar för biologisk mångfald, har hittills skyddats i liten omfattning. Arbete pågår dock för att se över skyddet av värdefulla marina miljöer. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a. att marina biotoper som är unika skall skyddas. Syftet med att skydda marina områden är att bevara marint värdefulla miljöer, ekosystem, arter och processer. Marina reservat kan också tjäna som referensområden vid bedömning av miljöstörda områden. Det kan också vara angeläget att skydda vissa vattenområden med hög biologisk produktion, t.ex. uppväxtområden för fisk, som reservat. På lång sikt blir sådana skyddade områden ett verktyg för att säkra ett uthålligt nyttjande av marina resurser.

Arbetet med att bevara skärgårdarnas natur- och kulturvärden har pågått under många decennier. Stora områden skyddas enligt naturvårdslagen som naturreservat, naturvårdsområden eller djurskyddsområden. Mindre områden har nationalparksstatus. I dag uppgår den skyddade arealen till ca 345 000 ha varav ca 82 000 ha är landområden. Därtill kommer det generella strandskyddet som omfattar land- och vattenområden intill 100–300 meter från strandlinjen.

Försvarsmakten bedriver verksamhet av nationellt intresse över hela landet och bl.a. i skärgårdsområdena. Genom 1996 års totalförsvarsbeslut kommer utvecklingen av krigs- och grundorganisationen att medföra bl.a. ändrade anspråk på användningen av mark- och vattenområden. Föränd-

• Sida 75
•  Original

ringarna kan även komma att påverka skärgårdslandskapets natur- och kulturmiljövärden.

Vatten-, jord- och skogsbruk samt turism

Jord- och skogsbruket i skärgården har stor betydelse för landskapets natur- och kulturvärden samtidigt som dessa näringar ger den bofasta befolkningen möjlighet att bo kvar i skärgården.

Den stora naturskönheten och variationen i skärgårdslandskapet utgör viktiga förutsättningar för turismen. Samtidigt kan turismen medföra att belastningen på miljön i skärgårdarna ökar genom t.ex. förslitningsskador som orsakas av för höga besöksfrekvenser, nedskräpning, buller och föroreningar.

För att skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation skall bibehållas anser regeringen att miljökvalitetsmålet även skall omfatta att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism skall bedrivas med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.

Främmande arter och genetiskt modifierade organismer

För att undvika skador både på den biologiska mångfalden och ekosystemen, samt därmed förutsättningarna för att bedriva en långsiktigt hållbar produktion skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras i den marina miljön eller kustekosystemet utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts. Vad gäller introduktion av genetiskt modifierade organismer bör en sådan prövning visa att en introduktion inte påverkar ett långsiktigt hållbart nyttjande av naturresursen eller den biologiska mångfalden för att tillstånd skall kunna ges.

Spridningen av främmande arter och gener utgör liksom spridning av sjukdomar ett hot mot den biologiska mångfalden i haven. I många fall har detta skett genom att främmande arter eller stammar har satts ut för att öka utbytet av fiskeinsatsen eller spritts genom ballastvatten från fartyg. Snabba fartygstransporter kan i dag medföra en omfattande spridning av organismer utanför deras naturliga utbredningsområden. I andra fall kan nya arter spridas genom fisket, t.ex. genom fiskagn och genom att främmande arter rymmer från odlingar. Odlad fisk kan dessutom utgöra ett hot mot den naturligt lekande fisken. Den naturliga, genetiska variationen riskerar att gå förlorad, vilket bl.a. kan medföra att ett fiskbestånds samlade förmåga att klara av sjukdomar och miljöförändringar minskar. Även utplantering av växter kan ha negativa effekter. Införsel av nya arter och utsättning av genetiskt modifierade organismer i landet regleras av EG-direktiv samt av Fiskeriverkets och Jordbruksverkets föreskrifter.

Genom att regeringens förslag till miljökvalitetsmål omfattar introduktion av främmande arter och gener samt biologisk mångfald tillgodoses önskemål från flera av remissinstanserna.

• Sida 76
•  Original

Indikatorer på minskad belastning av näringsämnen

I avsnitt 4.2.6, Ingen övergödning, redovisar regeringen ett delmål med innebörden att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till havet söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört med 1995 års nivå.

Miljökvalitetsmålet för kust och hav beskriver förhållanden som indikerar att näringsämnessituationen åter kommit i balans. Miljökvalitetsmålets innebörd vad gäller tångbältets djuputbredning, syrebrist på bottnar, utbredning och artantal av växter och djur samt massförekomst av växtplankton motsvarar den långsiktiga effekten som en 40 %-ig reducering av kvävebelastningen på havet beräknas ge upphov till.

Svenska utsläpp står bara för en begränsad del av den totala näringsämnesbelastningen på våra omgivande havsområden. Därför är internationell samverkan, t.ex. mellan Östersjöländerna och i Nordsjön, viktig för att uppnå målet.

Naturvårdsverket har i sin Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 4463) angivit att kraftiga förskjutningar i artsammansättningen hos frilevande växter med massförekomst (växtplankton) inte bör förekomma i ökat omfång och frekvens. Detta är även en innebörd av regeringens förslag till miljökvalitetsmål.

Tångbältet utgör en av de artrikaste och mest produktiva miljöerna i både Östersjön och Västerhavet och är därför av stor vikt för den biologiska mångfalden. Förändringarna i tångbältets utbredning kan ses som summan av olika miljöförändringar i havet. Grumlingen av vattnet tros dock vara huvudorsaken och denna är i sin tur kopplad till ökad belastning av närsalter. Uppfyllelsen av den aspekt på miljökvalitetsmålet som anger att tångbältets djuputbredning har återhämtats, är därför beroende av åtgärder inom flera områden. Uppföljningen av denna målaspekt kan vara förenat med vissa svårigheter samtidigt som den tar upp en central förutsättning för den biologiska mångfalden i havet. Formuleringen är hämtad från Naturvårdsverkets aktionsplan för biologisk mångfald, liksom den innebörd av miljökvalitetsmålet som avser utbredning och artantal av växter och djur.

Växande vattenområden med syrebrist är en indikation på obalans i havet. För att uppnå förbättringar krävs att belastningen av närsalter minskar. Det tar relativt lång tid innan effekten av insatser kan avläsas som förbättrade syreförhållanden i hav och på bottnar varför det är viktigt med snabba åtgärder. Regeringen anser att syrebrist som orsakas av övergödning från mänsklig verksamhet skall vara mycket sällsynt.

Innebörden i det av regeringen föreslagna målet tillgodoser också förslag från flera av remissinstanserna till miljökvalitetsmål.

Buller samt lokalisering av vindkraftverk

Regeringens bedömning är att frihet från buller är av särskilt stor betydelse för naturupplevelsen och rekreationsvärdet i områden med orörd natur. Till de områden där bullerfrihet bedöms som särskilt värdefull hör skärgårdarna. Viktigt är därför att båttrafiken miljöanpassas och att miljökrav införs för båtmotorer till fritidsbåtar.

• Sida 77
•  Original

Vid utbyggnad av vindkraftverk uppstår i många fall konflikter med motstående intressen, bl.a. vid värnandet av kustlandskapens innehåll vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden, samt natur- och kulturvärden. Lokaliseringen av vindkraftverk skall därför ske på ett sätt som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och som är förenligt med bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i naturresurslagen.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare antagit vissa riktlinjer för det fortsatta miljöarbetet i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Flera här angivna delmål utgör preciseringar för respektive ekosystem av sådana riktlinjer och mål. De av riksdagen tidigare antagna generella riktlinjerna och målen bör därför kvarstå oförändrade. I propositionen angav regeringen att mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekologiskt särskilt känsliga områden så långt möjligt skall undantas från exploatering, att riktlinjen för det fortsatta miljöarbetet skall vara att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i livskraftiga populationer samt att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Dessa mål preciseras och kompletteras i flera nya miljökvalitetsmål, nämligen i Levande

skogar, Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Myllrande våtmarker.

Riksdagen har beslutat att avsätta vissa skärgårdsområden som nationalparker. Riksdagen har också beslutat att vissa kustområden och skärgårdar utgör riksintressen enligt naturresurslagen med hänsyn till områdenas natur- och kulturvärden.

Nordsjökonferensen träffade år 1987 en överenskommelse som bl.a. innebar att utsläppen av vissa giftiga och svårnedbrytbara ämnen skulle minskas med 50 % mellan åren 1985 och 1995. Motsvarande beslut har även tagits för Östersjön inom Helsingforskommissionen (HELCOM) och för Nordostatlanten inom Oslo-och Pariskommissionen (OSPAR). Utsläppen av närsalter skulle minskas i samma omfattning i områden där näringsämnena har orsakat eller kan orsaka miljöproblem (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Dessa mål ersätts av nya delmål under avsnitten Giftfri miljö och Ingen övergödning som lyder: ”Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde och Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage till miljön av farliga ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp och läckage skall ha upphört inom 25 år (2020).” Respektive ”De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört 1995 års nivå”. I avsnittet 4.2.7 Bara naturlig försurning föreslår regeringen delmålet att utsläpp av kväveoxider från transportsektorn bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sek-

• Sida 78
•  Original

torer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

I regeringens skrivelse Åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar m.m. (skr. 1993/94:175) redovisades olika bullerbegränsande åtgärder bl.a. vad gäller motorbåtstrafik. Riksdagen anförde inga erinringar mot skrivelsen (bet. 1993/94:JoU21, rskr. 1993/94:362).

Sedan år 1992 är det, enligt bekämpningsmedelsförordningen (1985:836), inte tillåtet att använda båtbottenfärger med giftverkan, s.k. antifoulingfärger, på fritidsbåtar med förtöjningsplats i sötvatten eller i Bottniska viken.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet i huvudsak kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt

levande kust och skärgård behöver kompletteras med delmål avseende

påverkan på grunda havsområden, utbredning av hotade arter, bifångster av småvalar, olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten, samt sjötrafikens miljöpåverkan. I enlighet med vad som tidigare angivits utgör dessutom flera av delmålen under miljökvalitetsmålen Ingen övergöd-

ning, Giftfri miljö samt Bara naturlig försurning en förutsättning för att

detta miljökvalitetsmål skall kunna uppnås.

Regeringens bedömning är att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Fysisk påverkan på grunda havsområden som är viktiga för repro-

duktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur samt påverkan från övergödning och miljögifter bör så långt möjligt upphöra.

Delmålet har tidigare behandlats av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och i behandling av propositionen Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Delmålet är en precisering av delar av riktlinjen om bevarande av naturligt förekommande arter, som antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering av delmålet jämfört med riksdagsbeslutet är ingen ändring i sak utan endast en precisering med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens listor över hotade arter. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Bifångster av småvalar bör reduceras i enlighet med riktlinjer an-

tagna inom avtalet till skydd för småvalar i Östersjön och Nordsjön.

Delmålet utgör en precisering av riktlinjer i Bonnkonventionen. Den parlamentariska beredningen, bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

• Sida 79
•  Original

– Olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten bör upphöra snarast möjligt.

Delmålet om olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten är formulerat i enlighet med åtaganden i flera tidigare Nordsjödeklarationer, Bonnavtalet, Marpolkonventionens intentioner samt i enlighet med pågående svenskt agerande inom Helsingforskommissionen och EU i denna fråga.

– Sjötrafiken bör bedrivas så att buller, luft- och vattenföroreningar samt andra störningar minimeras. Miljökrav på motorer för fritidsbåtar skall införas.

Delmålet är tidigare behandlat bl.a. i regeringsskrivelsen Åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar m.m. (skr. 1993/94:175). Förslag till EG-direktiv för buller- och avgaskrav på motorer för fritidsbåtar är under utarbetande.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter för arbetet ges nedan.

Delmål kan behövas som behandlar sambandet mellan övergödning, biologisk mångfald och andra biologiska effekter för att ytterligare förbättra situationen i havs-, kust- och skärgårdsområden. Regeringen avser därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla ytterligare delmål som behövs på detta område. En förutsättning för att utveckla sådana delmål är att det biologiska underlaget kompletteras. Ökade kunskaper är vidare nödvändigt för att precisera delmålen.

Regeringen avser även att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla indikatorer. Utvalda arters utbredning och tillväxt bör utgöra indikatorer på tillståndet i havets ekosystem. Artdiversiteten på mjuka bottnar bör visa att biotopen inte är negativt påverkad av näringsämnesbelastning eller syrebrist på grund av mänsklig påverkan. Miljökvalitetsmålets innebörd vad gäller tångbältets djuputbredning, syrebrist på bottnar, utbredning och artantal av växter och djur samt massförekomst av växtplankton utgörs av sådana effekter som en reducering av näringsämnesbelastningen på havet med 50 % kommer att få enligt gällande beräkningar (se avsnitt 4.2.6 Ingen övergödning). Delmål som kvantifierar de eftersträvade miljöeffekterna kan behöva utvecklas.

En förbättrad havsmiljö och en återhämtning av ekosystemen bör vara mätbar före år 2010. Exempel på förändringar som indikerar förbättrad vattenkvalitet och minskade utsläpp är t.ex. ökande djuputbredning av blåstång. Indikatorer för miljökvalitet i djupt vatten, kustnära vatten och skärgård bör vara olika och utgöras av ett spektrum av arter, från blåstång till tumlare.

Regeringen avser vidare att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla delmål som behövs för skydd av marina biotoper samt att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utveckla delmål avseende kulturmiljövärden. Regeringen avser också att uppdra åt Sjöfartsverket och Kustbevakningen att i samverkan utveckla motsvarande delmål vad gäller oljeutsläpp.

• Sida 80
•  Original

Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare nya delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Delmål om skydd av viktiga biotoper samt växt- och djurarter

Att skydda de grunda havsområdena från både fysisk exploatering och förändringar orsakade av försämrad vattenkvalitet utgör en mycket viktig förutsättning för att på sikt kunna bevara både biologisk mångfald och den marina miljöns naturresurser. I dagsläget är dessa biotoper hotade både av fysisk exploatering i form av byggande av marinor, vägar, muddringar etc., samtidigt som områdena ofta är påverkade av övergödning med igenväxning som följd och/eller av olika miljögifter. Åtgärder behövs både vad gäller minskningar av föroreningspåverkan och inom fysisk planering. Fysisk påverkan på grunda havsområden som är viktiga för reproduktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur samt påverkan från övergödning och miljögifter bör därför upphöra.

Delmålet om att hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde, är en precisering av delar av den av riksdagen tidigare antagna riktlinjen om bevarande av naturligt förekommande arter (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Huvuddelen av de hotade arterna kan skyddas genom EG:s naturvårdsdirektiv. Det är dock viktigt att även de hotade arter som inte omfattas av direktivet skyddas och bevaras.

Delmålet om hållbart fiske

I Fiskeriverkets Aktionsplan för biologisk mångfald från 1995 och senare i regeringens proposition 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk anges att det svenska fisket skall bedrivas på ett hållbart sätt och att utveckling av nya redskap och fiskemetoder behövs för att bl.a. minska sådana bifångster som påverkar den biologiska mångfalden. Fiskeriverkets Aktionsplan för biologisk mångfald som också behandlar bifångstfrågor bör, enligt regeringen, i allt väsentligt genomföras. I detta arbete bör frågor rörande selektiva fångstmetoder prioriteras då rörliga respektive fasta redskap är förknippade med olika problem beträffande bifångster. Under Bonnkonventionens avtal till skydd för småvalar i Östersjön och Nordsjön (ASCOBANS) finns antagna riktlinjer om att minska bifångsterna av småvalar. Regeringen har föreslagit delmålet i enlighet med det internationella åtagandet.

Delmål om minimerad påverkan från sjöfarten

Regeringen bedömer att olje- och kemikalieutsläpp från fartyg bör upphöra snarast möjligt. Med utsläpp avses främst sådana som åstadkommits med avsikt eller av oaktsamhet. I Sverige är förorening från fartyg förbjudet, enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot föroreningar från fartyg. För att effektivisera det rättsliga beivrandet av sådana utsläpp tillsatte regeringen i oktober 1996 en utredning om ingripande mot oljeutsläpp till

• Sida 81
•  Original

sjöss (K 1996:05). Utredningen skall redovisas hösten 1998. Utsläppen utgör ett allvarligt hot mot flera marina organismer, både direkt genom skador på sjöfågel och indirekt genom en ökad förekomst av petroleumkolväten i marina organismer. Både sjötransporter i allmänhet och transporter av olja till havs kan befaras öka den närmaste tiden. Ytterligare åtgärder, framför allt internationellt, behöver vidtas för att nå delmålet. Att minska oljeutsläpp till vatten är en profilfråga för Sverige i internationellt marint samarbete. Sverige har också genomfört investeringar inom ramen för bilateralt bistånd i vissa Östersjöländer för att nå resultat. Delmålet om oljeutsläpp till vatten är formulerat i enlighet med åtaganden i flera tidigare Nordsjödeklarationer, Bonnavtalet, Marpolkonventionens intentioner, beslut i Helsingforskommissionen (HELCOM) samt i enlighet med pågående svenskt agerande i EU i denna fråga.

Sjötrafiken, bl.a. färjetrafiken och fritidstrafiken med motorbåtar, är i vissa skärgårdsområden omfattande och medför olika former av störningar. Regeringen anser att störningar, i form av bl.a. luftföroreningar och buller från sjötrafiken bör minimeras i känsliga skärgårdsområden som från natur- och rekreationssynpunkt är särskilt värdefulla. I Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) lämnas förslag till åtgärder för såväl yrkessjötrafik som fritidsbåtstrafik. Enligt propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) skall transportsystemets utformning och funktion anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador.

Figur 7

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Insatser bör vidtas såväl nationellt som regionalt och lokalt för att miljökvalitetsmålet för hav, kust och skärgård skall kunna uppfyllas. Näringsämnesbelastningen, dvs. utsläpp av kväve och fosfor till havsområdena, måste minska liksom utsläppen av metaller och organiska miljögifter. Detta kräver bl.a. insatser inom jordbruket, avloppssektorn och i form av åtgärder mot minskad deposition. (Beträffande metaller och kemikalier se kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet).

Skyddet av värdefulla marina miljöer bör ses över. Det gäller särskilt de områden som Sverige anmält till Helsingforskommissionen (HELCOM) som Baltic Sea Protected Areas. Även för andra områden, såsom de mest värdefulla grundområdena med tillrinnande bäckar, åar och strandnära glosjöar, bör skyddet stärkas. Sådana områden utgör mycket viktiga biotoper för växt- och djurlivet i skärgårdarna men är samtidigt ofta påverkade genom olika ingrepp. Skydd och bevarande av dessa områden bör beaktas i samband med byggande och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden. För vissa hotade växt- och djurarter i havs- och skärgårdsmiljön krävs särskilda åtgärdsprogram.

• Sida 82
•  Original

Skyddet av värdefulla skärgårdsområden och marina områden skulle ytterligare stärkas genom att bl.a. fler nationalparker och naturreservat avsätts. Nationalparker avsätts efter beslut av riksdagen och naturreservat inrättas av länsstyrelserna.

Naturvårdsverket presenterade år 1989 en nationalparksplan i vilken bl.a. redovisas principer för urvalet av områden lämpliga som nationalparker. I planen lämnas förslag till såväl nya som förändringar av befintliga nationalparker. Skärgårdsmiljöer, som omfattar såväl havskust som insjömiljöer utgör en förhållandevis stor andel av de nya parkerna. Detta skall ses mot bakgrund av att antalet nationalparker beträffande skärgårdar är förhållandevis litet. Av föreslagna skärgårdsområden har redan två avsatts och ett tredje, nämligen Färnebofjärden i Nedre Dalälven nyligen beslutats av riksdagen. Naturvårdsverket har aviserat att nationalparksplanen bör revideras.

I regeringens proposition 1997/98:2 om hållbart fiske och jordbruk anges att uttaget av fisk i åtskilliga fall behöver begränsas ytterligare genom internationella överenskommelser. Mer selektiva fiskemetoder bör införas för att bl.a. minska bifångster. Insatser bör genomföras inom ramen för fiskerinäringens miljöanpassning med utveckling av nya redskap och fiskemetoder. Arbetet med skydd av överexploaterade arter bör öka, bl.a. genom fortsatt avlysning av fiskeaktiviteter i vissa områden. Enligt regeringens bedömning i ovan nämnda proposition finns behov av kraftfulla åtgärder på fiskevårdens område bl.a. för att bevara hotade arter och stammar. I regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet anges att den internationella aktionsplanen för Östersjölaxen bör genomföras som en prioriterad insats. Inom HELCOM togs nyligen beslut om att begränsa laxfisket.

Åtgärder utöver det arbete som redan pågår bör vidtas för att komma tillrätta med utsläpp av olja till sjöss och regler bör tas fram för omhändertagande av oljerester, avfall och avloppsvatten från fartyg. Utredningen om ingripande mot oljeutsläpp till sjöss (K 1996:05) skall bl.a. föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av utsläpp av olja till sjöss. Arbetet skall redovisas hösten 1998.

Enligt HELCOM:s rekommendationer om Östersjöstrategin skall bindande regler utarbetas och tillämpas beträffande omhändertagande av avfall och avloppsvatten från fartyg. Inom HELCOM har beslut fattats om mottagningsanordningar i hamnar.

Trafiken med fritidsbåtar bör miljöanpassas. I fråga om miljökrav för fritidsbåtar utarbetar EG-kommissionen på svenskt initiativ för närvarande ett förslag till buller- och avgaskrav för båtmotorer avsedda för fritidsbåtar med en skrovlängd om högst 24 meter. Kommissionen avser att integrera förslaget i direktiv 94/25 EEG, det s.k. fritidsbåtsdirektivet. Förslaget beräknas kunna presenteras för Europaparlamentet och rådet sommaren 1998. Förslaget utformas utifrån det i mars 1996 till EGkommissionen anmälda svenska förslaget till lagstiftning.

En ekologiskt hållbar utveckling i skärgårdarna är möjlig först om problemen med bristande vattenkvalitet, knapp tillgång på vatten samt avloppshantering åtgärdas. Vatten- och avloppshanteringen i kust- och skärgårdsområden bör därför i ökad utsträckning vara vägledande för lokalisering av byggnader och anläggningar.

• Sida 83
•  Original

Olika typer av planeringsinsatser kommer att ha stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålet. Regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen bör utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och resurshushållningsproblemen i regionen och den i kommunernas planering avsedda mark- och vattenanvändningen. Tydligare utgångspunkter för miljöhänsyn, kretsloppsanpassning och hushållning med mark och vatten behöver tas fram. Detta gäller bl.a. landets kust- och skärgårdsområden.

Regeringen har i december 1997 gett berörda länsstyrelser i landets större skärgårdsområden i uppdrag att, bl.a. i samarbete med berörda kommuner, upprätta regionala miljö- och hushållningsprogram. Programmen bör enligt uppdraget omfatta konkreta steg för att komma till rätta med miljö- och hushållningsproblem på ett sätt som är tillfredsställande från miljösynpunkt samtidigt som det går att förena med behovet av sysselsättning och tillväxt. Programmen skall innefatta bl.a. förslag till lokalt anpassade föreskrifter för områden med låga fartgränser eller förbud för motorbåtstrafik. De skall vidare omfatta en analys av förutsättningarna för tillämpning av gällande lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser, miljöskydd och skydd av natur- och kulturlandskapets värden. Vidare skall de omfatta en analys av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd, bl.a. EU-stöd till ekologiskt hållbara lösningar samt ett samlat program för behandling av områdenas miljö- och hushållningsfrågor i regional och lokal planering med sikte på ekologiskt hållbar utveckling. Programmen skall redovisas före utgången av år 1999. Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:153) fått i uppdrag att följa och stödja arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram samt utvärdera och redovisa det samlade miljöarbetet i dessa områden senast i augusti 2000. Naturvårdsverket genomför samtidigt ett skärgårdsprojekt som syftar till en samlad övergripande plan med åtgärdsprogram för bevarande av de värdefullaste terrestra och marina miljöerna i kust- och skärgårdsområden samt en strategi för deras hållbara nyttjande.

Den kommunala översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (1987:10) har stor betydelse i arbetet med en hållbar utveckling. En utvecklad kommunal översiktsplanering ger med stöd av naturresurslagens hushållningsbestämmelser verkningsfulla medel för kommunerna att behandla bl.a. frågor om en hållbar utveckling i skärgårdarna. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen som tas fram av berörda länsstyrelser för de större skärgårdsområdena bör också kunna bidra med ytterligare underlag för skärgårdskommunerna.

Regeringen har den 23 april 1998 tillsatt en utredare som skall ställa samman uppgifter när det gäller konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen vid utbyggnad av vindkraft. Utredningen skall analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraft och föreslå kriterier för lokalisering.

Utvecklingen av turismen skall ske på ett sätt som främjar en hållbar utveckling för natur- och kulturmiljön. Turismen skall bedrivas så att störningar på djur- och fågelliv inte uppkommer och att slitage på mark och klippor inte uppstår.

• Sida 84
•  Original

Remissinstansernas förslag på viktiga insatser tillgodoses till största delen av regeringens bedömningar bl.a. vad avser skydd av värdefulla biotoper, lägre bullernivåer, hållbart fiske samt oljeutsläpp.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om ett Hav i balans samt levande kust och skärgård skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Inom ramen för Nordsjökonferensen delta i uppföljningen av tidigare beslut och åtaganden, bl.a. vad gäller näringsämnen, vissa metaller och organiska miljögifter samt i framtagande av nya mål och strategier inför nästa Nordsjökonferens.

– Inom ramen för bl.a. OSPAR, IMO och EU verka för ett konkret genomförande av Nordsjökonferensernas åtaganden.

– Inom EU fortsätta delta vid utarbetande av ett ramdirektiv för vatten där den övergripande målsättningen är "god vattenkvalitet" till år 2010 i sjöar, vattendrag, grundvatten, flodmynningar samt kustvatten. Kommissionens förslag till direktiv innebär att en ekologiskt hållbar vattenkonsumtion både med avseende på kvalitet och kvantitet skall främjas. För en prioriterad lista av farliga ämnen skall gemensamma miljökvalitetsnormer utarbetas. Förslaget till ramdirektiv för vatten innebär dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för Sverige, dels också att Sverige får en skyldighet att själv fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska samt fysikaliska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till EG-kommissionen första gången under år 2004.

– Delta i arbete, inom ramen för HELCOM, enligt överenskommelser och rekommendationer som bl.a. rör skydd av marina områden, säljakt, lax, strandskydd, sjöfart, havsövervakning och samarbete vid olje- och kemikalieolyckor. Insatser pågår också för att driva på åtgärder för att minska påverkan på Östersjön och av stor betydelse är den pågående processen för östutvidgningen av EU.

– Delta i kulturmiljösamarbete inom ramen för Östersjösamarbetet av betydelse för bevarandet av bl.a. det gemensamma marina kulturarvet.

– Delta i fortsatt arbete med att ta fram ett regionalt miljöprogram för Öresundsregionen inom ramen för den svensk-danska regionala samarbetsorganisationen Öresundskommittén som ett projekt inom EU:s IN-TERREG-program för Öresundsregionen.

– Delta i Baltic 21, ett samarbetsprojekt mellan elva länder för att ta fram en Agenda 21 för Östersjöregionen, där bl.a. fiske, jordbruk och transporter tillhör de sju prioriterade områdena.

– Driva frågor om åtgärder mot introduktion av främmande arter och marint avfall i anslutning till fartyg.

• Sida 85
•  Original

4.2.6. Ingen övergödning

Regeringens förslag: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten

skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten (miljökvalitetsmål 6). Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:

– Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald.

– Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten. – Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

– Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

– Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.

– Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

– Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör

kompletteras med delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen samt skydd av vattentäkter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens förslag. Regeringen tar även upp frågan om skyddsområden för dricksvattentäkter.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att kraven på grund-

vatten bör vara högre än på vattendrag och att det är olämpligt att låta förhållanden under 1940-talet vara referenstillstånd för kust och hav eftersom detta tillstånd är svårt att fastställa. Sveriges Lantbruks-universitet m.fl. remissinstanser anser att ett mål för fosforutsläpp bör kvantifieras och tidssättas. Centrum för biologisk mångfald framhåller att målet för kväveutsläpp till hav innebär en försvagning jämfört med tidigare icke uppnådda mål. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) betecknar tidsgränsen för kväveutsläppsmålet som orealistisk. Några instanser anser att en regionalisering respektive nedbrytning på aktörer/sektorer krävs. Jordbrukets roll framhålls och några förslag till åtgärdsmål för jordbruket ges. Såväl

LRF som Statens jordbruksverk menar dock att jordbruket bör bära en

mindre del av bördan eftersom man i relation till andra aktörer redan gjort förhållandevis mycket.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå de två målen Skyddet

av miljön och Hållbar försörjning föreslår regeringen ett miljökvalitets-

mål för övergödning som omfattar såväl grundvatten, sjöar och vattendrag, kust och hav samt skogs- och jordbruksmark. Miljökvalitetsmålet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon ne-

• Sida 86
•  Original

gativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar lokalt och regionalt och kräver fortsatt minskade utsläpp av näringsämnen. För kustvatten, sjöar och grundvatten kan målet i huvudsak vara uppnått inom en generation. För t.ex. Östersjön i sin helhet kan målet troligen uppnås först mot slutet av nästa sekel. Vad gäller påverkan på marin miljö och från luftföroreningar är vi dock beroende av internationella åtgärder för måluppfyllelsen.

Övergödning orsakas av kväve- och fosforföreningar, dvs. näringsämnen som tillförs mark och vatten direkt eller indirekt genom läckage eller luftnedfall. Tillförseln av näringsämnen är både en förutsättning för den biologiska produktionen och ett hot mot miljön, beroende på storleken av tillförseln.

Sverige står för ca 6 % av den totala vattenburna belastningen av kväve på Östersjöns öppna hav söder om Åland. Effekterna av de inhemska utsläppen av kväve och fosfor dominerar emellertid längs svenska kuster. Dessa utsläpp orsakar främst övergödningsproblem i kustvatten med låg vattenomsättning, t.ex. skärgårdsområden. Luftburet kväve betyder också mycket för den totala belastningen på havet.

Näringsämnen som orsakar övergödning

Övergödning medför i dag negativa effekter på både biologisk mångfald och naturresurser som t.ex. fisk och skaldjur. Syrehalterna i många havsoch kustområdens djupområden är för låga, vilket innebär att en naturlig biologisk produktion saknas i betydande delar av den marina miljön. Även i sötvatten återfinns miljöer där övergödning lokalt skapar negativa effekter, framför allt vad gäller biologisk mångfald. Lokalt förekommer också grundvatten med för höga nitrathalter, vilket innebär att vattnet ej är tjänligt för konsumtion.

Den viktigaste orsaken till övergödning är kväve som tillförs miljön genom gödsling och luftnedfall. När det gäller inlandsvatten spelar dock tillförsel av fosfor från punktkällor och läckage störst roll. Däremot har både kväve- och fosfortillförsel stor betydelse för kustområdenas övergödning medan kvävet spelar störst roll för de öppna havsområdena.

För att skydda ekosystem och biologisk mångfald är den kritiska belastningsgränsen för näringsämnen oftast lägre eller i vissa fall på samma nivå som den gräns som skyddar människors hälsa. Mot bakgrund av ovanstående redovisning bedömer regeringen det nödvändigt att belastningen av näringsämnen inte får ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningarna för biologisk mångfald.

Näringsförhållanden i grundvatten

Grundvatten blir med tiden ytvatten. Regeringens bedömning är att grundvatten inte skall bidra till ökad övergödning av ytvatten. Långsiktigt bör därför, med hänsyn till ekosystemen, totalhalter av kväve och fosfor i grundvatten uppfylla målen för ytvatten. I vissa odlingsområden

• Sida 87
•  Original

är ett första steg att klara kraven för dricksvatten inom en generation (se även avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet). Dricksvattenkvalitetsnormer för nitrat överskrids i dag i mindre än 5 % av de grävda brunnarna.

Näringsförhållanden i sjöar och vattendrag

För sjöar och vattendrag bör utgångspunkten vara att halterna av näringsämnen skall ligga kring naturliga nivåer. För de kraftigt förorenade miljöerna i städerna bör naturliga halter vara ett långsiktigt mål. I områden med intensivt jordbruk är däremot dessa krav svåra att nå med dagens brukningsmetoder. I sådana områden är ett i huvudsak måttligt näringsrikt till i vissa fall näringsrikt tillstånd ofta mer realistiskt. Enligt Naturvårdsverkets riksinventering av sjöar år 1995 var ca 10 % av sjöarna näringsrika. Huruvida detta beror på naturliga orsaker eller på mänsklig påverkan är inte klarlagt. Det första steget bör vara att klara kraven för dricksvatten i jordbruksområden. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap skall i huvudsak ha ett naturligt näringstillstånd samt att sjöar och vattendrag i odlingslandskap skall ha ett naturligt tillstånd som högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

Näringsförhållandena i kust och hav

Miljökvalitetsmålet avseende övergödning av kust och hav bör sättas med utgångspunkt från dagens kunskap om den historiska belastningen på havet och med hänsyn till hur övergödningen av haven och kusterna har utvecklats. Övergödningseffekterna av den ökade belastningen av näringsämnen efter andra världskriget visade sig med full kraft först med något decenniums eller några decenniers fördröjning. Vi vet i dag att de övergödningseffekter som blev synliga i början av 1950-talet i Östersjön och under 1960-talet i Västerhavet till stor del berodde på belastningen under tidigare decennier. Som indirekt mått på ett relativt opåverkat tillstånd i havet används därför den belastning som motsvarar förhållandena före andra världskriget. Näringsförhållandena i kust och hav bör därför, enligt regeringen, i stort sett motsvara det tillstånd som rådde under 1940-talet där tillförsel av näringsämnen inte orsakar någon övergödning.

Kunskapen om de ekologiska effekterna av olika halter av näringsämnen i respektive kustavsnitt och havsbassänger bör utvärderas och på sikt vara utgångspunkt för att sätta lokala och regionala mål som bygger på kritisk belastning.

Näringsförhållanden i skogs- och jordbruksmark

Tillförsel till liksom läckage från skogsmark av näringsämnen, vilket bl.a. påverkas av skogsbruksmetoderna och tillförsel av försurande ämnen, bör vara sådan att skogens mångfald och skogsproduktionen bevaras samtidigt som påverkan på den biologiska mångfalden i miljöer som kan drabbas av läckaget begränsas.

• Sida 88
•  Original

Läckaget av näringsämnen från jordbruksmark, vilket är beroende av tillförsel och jordbruksmetoderna, bör begränsas så att den biologiska mångfalden bevaras i såväl odlingslandskapet som i andra omgivande miljöer som kan påverkas av läckaget. Skogs- och jordbruksmarken bör således ha ett tillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har vid flera tillfällen tidigare uttalat att den biologiska mångfalden skall säkerställas. Riksdagen har bl.a. tagit ställning till att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. Härvid nämns även skogen specifikt. Vidare har riksdagen beslutat att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Dessa tidigare antagna mål täcks in och ersätts delvis av de nu föreslagna miljökvalitetsmålen. Den miljökvalitet gällande näringstillståndet i mark och vatten som fastslås under Ingen övergödning är en viktig förutsättning för att uppnå målen om bevarande av biologisk mångfald.

Riksdagen har tidigare tagit ställning till att de vattenburna utsläppen av kväve till havet från mänsklig verksamhet skall halveras mellan år 1985 och år 1995 (prop. 1990/91:90 s. 41, bet. 1990/91:JoU:30, rskr. 1990/91:338). Sverige har också gjort sådana åtaganden vid olika Nordsjökonferenser vid flera tillfällen, senast år 1995, inom Helsingforskonventionen (HELCOM) för skydd av Östersjön år 1988 samt inom Oslooch Pariskonventionen (OSPAR) för skydd av Nordostatlanten år 1992. Naturvårdsverket redovisade i juni 1997 en utvärdering av halveringsmålet i rapporten Kväve från land till hav (rapport 4735). Redovisningen visar att vi inte nådde det målet. I stället för en halvering blev reduktionen ca 20 % mellan åren 1985 och 1995. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Ingen övergöd-

ning behöver kompletteras med delmål avseende tillförsel av näringsäm-

nen samt skydd av vattentäkter. För att minska övergödningen måste utsläppen av kväveoxider till luft samt utsläppen av ammoniak minska. (Se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning).

Regeringens bedömning är att följande delmål därutöver bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Tillförsel av näringsämnen till kustvatten, sjöar och vattendrag samt grundvatten bör långsiktigt i huvudsak underskrida nivåer där de har en negativ effekt på människors hälsa, biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning.

• Sida 89
•  Original

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört med 1995 års nivå.

Delmålet har tidigare lagts fast av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Målet har inte uppnåtts till den av riksdagen angivna tidpunkten (1995). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhälls-ekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Skyddsområden för vattentäkter och deras väsentliga influensområden bör fastställas.

Målet kommer från 1991 års miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen skall överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad olika områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål.

Regeringen avser vidare att uppdra åt Naturvårdsverket att utveckla kvantitativa och tidsangivna delmål avseende bl.a. biologiska och fysikalisk kemiska variabler för både mark och vatten. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Även sektorsmål för bl.a. jord- och skogsbruk samt för avloppssektorn bör utvecklas, som anger hur respektive sektor bidrar till att uppfylla både det övergripande miljökvalitetsmålet och delmålet om en minskning av kväveutsläppen till haven söder om Ålands hav.

Delmålet om tillförsel av näringsämnen

Regeringens redovisade delmål avseende tillförseln av näringsämnen till kustvatten, sjöar och vattendrag samt grundvatten förväntas inte kunna uppnås förrän om en generation på grund av ekosystemens inneboende tröghet.

Delmålet är ett förtydligande av Sveriges åtaganden i internationella sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, Oslo- och Pariskommissionen (OSPAR), Helsingforskommissionen (HELCOM) samt i samband med vissa EG-direktiv (se nedan under Internationellt arbete). Delmålet överensstämmer med Sveriges och flera andra länders ståndpunkter i förhandlingarna om EG:s ramdirektiv för vatten.

Avseende utsläpp av kväve till havet söder om Ålands hav baseras delmålet på ett av riksdagen tidigare antaget mål där årtalet för måluppfyllelse flyttas fram på grund av att målet att minska utsläppen med 40 % visat sig svårare att nå än tidigare beräknat. Även detta delmål utgörs av

• Sida 90
•  Original

ett förtydligande av Sveriges åtaganden i internationella sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, OSPAR samt inom HELCOM.

Figur 8

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Delmålet om skydd av vattentäkter

Försörjning med vatten av god kvalitet är av avgörande betydelse för människors liv och välbefinnande. I 19 kap. vattenlagen finns regler om skydd för yt- och grundvattentillgångar, bl.a. en möjlighet att besluta om vattenskyddsområden. Regeringen gör bedömningen att skyddsinstrumenten för vattentäkter hittills utnyttjats i alltför begränsad omfattning. Det är med hänsyn till de vitala samhällsintressen som står på spel angeläget att skyddsområden utses före år 2005. Fastställande av skyddsområden är även av stor vikt för att uppnå tidigare fastställda mål om att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt (prop. 1990/91:90).

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En förutsättning för att minska läckaget av kväve och fosfor från jordbruksmark är att förändringar sker av jordbrukets drift t.ex. vad gäller balanserad gödsling samt att jordbrukslandskapet förändras till att innehålla landskapselement som t.ex. dammar, kantzoner och liknande. Förslag till långsiktiga åtgärder har av Naturvårdsverket utvecklats i framtidsstudien Sverige år 2021 (rapport 4747).

Naturvårdsverket har i rapporterna Kväve från land till hav (rapport 4735) och Kampen mot alger och miljögifter (rapport 4561) med underrapporter analyserat omfattningen av och källorna till kväveläckage till havet. I rapporterna ges förslag till strategier och åtgärder för att minska läckaget. Utifrån kunskap om belastningen och områdenas varierande känslighet måste det fortsatta arbetet i större utsträckning än tidigare anpassas till regionala förutsättningar och behov, och olika kustområden bör behandlas efter sina olika förutsättningar.

Mot denna bakgrund avser regeringen att inom kort uppdra åt Statens jordbruksverk att utarbeta ett förstärkt åtgärdsprogram för jordbrukets växtnäringsläckage med utgångspunkten att minska den vattenburna mänskliga kvävebelastningen från jordbruket till havet. Inom ramen för verkets förslag till åtgärdsprogram bör ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta redovisas. Programmets miljömässiga och ekonomiska konsekvenser skall beskrivas.

Gödsling av skogsmark bör inte ske så att bidrag till övergödning av vatten sker. För att minska belastningen av kväve till havet är det viktigt att komplettera åtgärder för att minska utsläppen med åtgärder i anslutning till vattendragen. Att återskapa våtmarker och att värna om befintli-

• Sida 91
•  Original

ga våtmarker bidrar både till att öka den biologiska mångfalden och att förbättra naturliga kvävefällor. Vid bedömningen av våtmarksrestaureringar måste dock hänsyn även tas till förekomsten av kvävekänsliga arter i den naturliga våtmarksmiljön.

Sverige har identifierat kuststräckan från norska gränsen t.o.m. Norrtälje kommun som känslig för övergödning med avseende på kväve i enlighet med kraven i EG:s avloppsvattendirektiv. Ett genomförande av åtgärder enligt detta direktiv beräknas minska kvävebelastningen med 6 800 ton jämfört med år 1995.

En minskning av kväve- och fosforbelastningen kommer inte att ge omedelbara effekter i miljön. Det krävs ofta en lång återhämtningsprocess i mark, vatten och sediment innan halterna av näringsämnen når långsiktigt önskvärda nivåer i ekosystemen.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om Ingen övergödning skall Sverige agera aktivt internationellt:

– Delta i EU:s pågående utarbetande av ett ramdirektiv för vatten, där den övergripande målsättningen är god vattenkvalitet till år 2010 i sjöar, vattendrag, flodmynningar, grundvatten samt kustvatten. Enligt förslaget kommer EG:s ramdirektiv för vatten att innebära dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för Sverige, dels att Sverige får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska samt fysikaliska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till EGkommissionen för första gången under år 2004.

– Arbeta inom ramen för HELCOM där det finns överenskommelser och rekommendationer som bl.a. rör skydd av marina områden.

– Inom HELCOM delta i pågående arbete med syfte att driva på åtgärder för att minska påverkan på Östersjön. Av stor betydelse är den pågående processen för Östersjöutvidgning av EU.

– Delta i Östersjösamarbetet Baltic 21, som är ett samarbetsprojekt mellan 11 länder för att ta fram en Agenda 21 för Östersjöregionen.

– Delta i samarbetet mellan Sverige och Danmark, ett regionalt miljöprogram för Öresundsregionen "Hållbar stads- och regionutveckling".

– Inom ramen för Nordsjökonferensen delta i framtagande av mål och strategier beträffande övergödande ämnen.

– Arbeta i enlighet med Nordsjökonferensens åtaganden vad gäller övergödande ämnen och som bearbetas inom ramen för OSPAR. Beslut förväntas vid ministermötet i juli 1998.

– Delta i EU:s och den regionala luftkonventionens (UN/ECE CLRTAP) arbete med minskningar av utsläpp av kväve till luft.

• Sida 92
•  Original

4.2.7. Bara naturlig försurning

Regeringens förslag: De försurande effekterna av nedfall och mar-

kanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader (miljökvalitetsmål 7).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras.

– Sverige verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten.

– Halterna i luft understiger 5 mg svaveldioxid/m³ och 20 mg kvävedioxid/m³ (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bör kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av försu-

rande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

och bedömning.

Remissinstanserna: Naturskyddsföreningen ifrågasätter det faktaun-

derlag som förslaget baseras på, som säger att 10 % av sjöarna och 5 % av skogsmarken är naturligt sur. Koppling till kritiska belastningar och belastade områden i målformuleringen efterlyses av Göteborgs kommun. Som modell framhålls EU:s försurningsstrategi. Jordbruksverket betonar behovet av regionalisering av målet. Enligt Statens institut för kommuni-

kationsanalys (SIKA) kan transportsektorn sannolikt nå sina mål för

minskade utsläpp av försurande ämnen utan större svårigheter, även då hänsyn tas till sociala och ekonomiska aspekter. Skogsbruket bör enligt flera remissinstanser framhållas som en viktig aktör i försurningssammanhang.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bidrar till att uppnå två av regeringens mål för ekologiskt

hållbar utveckling, nämligen Skyddet av miljön och En hållbar försörjning. Miljökvalitetsmålet är att de försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material. Detta miljökvalitetsmål överensstämmer med vad som slagits fast i EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För att uppnå målet i Sverige krävs omfattande åtgärder för att begränsa utsläppen av svaveldioxid, kväveoxid och ammoniak både nationellt och i andra europeiska länder norr om Alperna. EG-kommissionen har på svenskt initiativ utarbetat en försurningsstrategi med förslag på kostnadseffektiva åtgärder. De exakta krav på utsläppsminskningar av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak som följer av denna strategi och som kommer att gälla för Sveriges del beräknas fastställas i början av år 1999.

• Sida 93
•  Original

Försurande utsläpp ger i dag omfattande negativa effekter på mark, sjöar och vattendrag samt grundvatten. Förutom effekter på skogsmarkens och sjöarnas biologi skadar dessa utsläpp bl.a. tekniska material, kulturhistoriskt värdefulla byggnader samt kulturföremål (se avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö). Allt detta medför också stora samhällsekonomiska kostnader.

Det sura nedfallet ackumuleras i naturen och ger upphov till problem som det tar mycket lång tid att reparera. Även om det sura nedfallet skulle upphöra i dag, kommer det att ta minst 50–100 år innan marken har återhämtat sig helt. Känsligheten hos sjöar och ekosystem varierar mellan olika regioner i Sverige och är t.ex. extra stor i västra Götaland.

I Sverige är barrskogsmarken, sjöar och vattendrag värst påverkade av försurningen. Stora delar av skogsmarken i sydvästra Sverige har försurats till flera meters djup. Cirka 20 % av sjöarna är så försurade att 10– 20 % av antalet arter har försvunnit. Försurande ämnen i kombination med andra luftföroreningar har även medfört stora skador på kulturföremål och byggnader samt inverkar negativt på människors hälsa. Särskilt uppmärksammat när det gäller kulturföremål är problemen med accelererad nedbrytning av hällristningar. Hällristningarna hör till vårt lands märkligaste fornlämningar, tillkomna för mer än 2 500 år sedan, och representerar unika forsknings- och upplevelsevärden. Enligt bl.a. Riksantikvarieämbetets bedömningar kommer ett stort antal hällristningar att vara helt utplånade inom en tjugoårsperiod om nedbrytningen får fortgå i nuvarande takt.

Kritiska belastningar och luftutsläpp

Målet innebär att depositionen av försurande ämnen inte överskrider kritiska belastningar för mark och vatten. Begreppet kritisk belastning används för att ange hur känslig en viss miljö är för nedfall av försurande ämnen med avseende på biologisk mångfald och ekosystem. Kritiska belastningar definierar alltså vad naturen tål utan att långsiktiga eller andra betydande skador uppkommer.

Den norm för försurning av sjöar och vattendrag som de nordiska länderna kommit överens om innebär att ca 90 % av sjöarna och de större och medelstora vattendragen omkring år 2050 skall ha en alkalinitet (förmåga att motstå försurning) högre än 0,05 mekv/liter (milliekvivalenter per liter) under stabil period, dvs. under sommar eller vinter. Kortvariga perioder med högt vattenflöde av surt vatten, s.k. surstötar, skall praktiskt taget inte förekomma. Vissa sjöar och vattendrag är naturligt surare, dvs. har en lägre alkalinitet än 0,05 mekv/liter och bör av den anledningen inte kalkas till högre värden än det ursprungliga.

För att kritiska belastningar skall underskridas måste utsläppen av försurande ämnen till luft minska. För att undvika ökad korrosion av tekniska material måste halterna i luft underskrida 5 mg svaveldioxid/m³ och 20 mg kvävedioxid/m³ räknat som årsmedelvärde.

• Sida 94
•  Original

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att nedfallet av svavel- och kväveföroreningar skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90 s. 25, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det nya målet är en precisering av detta mål.

Tidigare mål för utsläpp av svaveldioxid innebar en minskning av svaveldioxidutsläpp med minst 65 % mellan år 1980 och år 1995 (prop. 1984/85:127, sid. 6, bet.1984/85:JoU28, rskr. 1984/85: 275). Dessutom har tidigare uttalats att svavelnedfallet behöver minska med 75 % i sydvästra Sverige och med 50 % i Svealand räknat från 1989 års nivå och att kvävenedfallet behöver minska med 50 % i södra och västra Götaland (prop. 1990/91:90 s. 28). Beslut har också fattats om att de svenska svavelutsläppen skall minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000 (prop. 1990/91:90, s. 25). I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut antogs utsläppsmålet att kväveoxidutsläppen skall minska med 30 % till år 1995 räknat från 1980 års nivå. När det gäller ammoniakutsläppen har riksdagen antagit ett mål avseende minskning med 25 % till år 1995 (prop. 1990/91:90 s. 25). En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– I enlighet med EU:s försurningsstrategi skall Sverige verka för att

EU-länderna gemensamt uppnår målet att arealen av ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med minst 50 % i Europa till år 2010 jämfört med 1990 års nivå.

Målet är en precisering i tiden av det tidigare målet att nedfallet av försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90).

– Sverige skall vara berett att inom ramen för EU:s försurningsstrategi

acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 % till år 2010 från 1995 års nivå.

Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar som måste göras för att uppnå målet i EU:s försurningsstrategi.

– Utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat

med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Delmålet bygger bl.a. på målet i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer bör den parlamentariska beredningen överväga nytt delmål för utsläpp av kväveoxider.

• Sida 95
•  Original

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Ett exempel på en utgångspunkt för arbetet är att

– Utsläppen av ammoniak i Sverige bör fortsatt minska från 1995 års

nivå.

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut sattes målet att ammoniakutsläppen skulle minska med 25 % mellan åren 1990 och 1995. Målet har inte uppnåtts. Regeringen avser att uppdra åt Statens Jordbruksverk att utarbeta ett nytt mål för ammoniakutsläppen från jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna i ammoniakavgången.

Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare nya delmål. Myndigheternas förslag utarbetas i nära samverkan med den parlamentariska beredningen som därefter utvärderar förslagen.

Delmålet om kritisk belastning för försurning

I enlighet med EU:s försurningsstrategi skall Sverige verka för att EUländerna gemensamt uppnår målet att ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med minst 50 % i Europa till år 2010 jämfört med 1990 års nivå. Målet är en precisering av det tidigare målet att nedfallet av försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90). Målet bygger på EU:s försurningsstrategi, där effekterna av de föreslagna utsläppsminskningarna tagits fram för de enskilda medlemsstaterna. Enligt svenska beräkningar överskred det sura nedfallet år 1990 den kritiska belastningen för ca 50 % av Sveriges skogsmark och sjöar. I EU:s försurningsstrategi uppskattas motsvarande siffra till ca 25 %. Skillnaden beror på förenklingar i den internationella depositionsberäk-ningsmodell som tillämpas i försurningsstrategin samt på regionala skillnader. Modellen medför att de svenska värdena underskattas när det gäller skogsmark.

År 2010 kommer mindre än 5 % av Sveriges yta att drabbas av försurande nedfall som överskrider kritiska belastningar, förutsatt att de åtgärder som föreslås i EU:s försurningstrategi genomförs och att strategins utsläppsmål uppfylls (se avsnitt 7.2 Försurning).

Regeringens bedömning är att miljökvalitetsmålet Bara naturlig för-

surning i huvudsak kan uppnås inom en generation vad gäller kritisk be-

lastning. Återhämtningsprocessen i mark och vatten kräver dock ofta en längre tidsrymd. Genom uppfyllelse av ovan angivna delmål samt genom redan planerade eller beslutade åtgärder, främst inom transportsektorn och enligt EU:s regelverk, bedömer regeringen det som möjligt att surhetsgraden i skogsmark kan vara återställd till naturlig nivå inom fyra generationer eller till år 2100 och att surhetsgraden i sjöar och vattendrag kan vara återställd till naturlig nivå till år 2050.

Regeringen bedömer vidare att 70 % av sjöarna och de större och medelstora vattendragen inom en generation kan ha en alkalinitet högre än 0,05 mekv/liter under stabil period. Bedömningen bygger på den miljökvalitet för försurning av sjöar som man kommit överens om i de nordiska länderna.

• Sida 96
•  Original

Delmålet om minskade utsläpp av svaveldioxid

Sverige skall vara berett att inom ramen för EU:s försurningsstrategi acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i Sverige med i storleksordningen 25 % till år 2010 från 1995 års nivå.

Detta mål är en skärpning jämfört med det tidigare och redan uppnådda målet om att utsläppen av svaveldioxid bör minska med minst 65 % mellan år 1980 och år 1995 (prop. 1984/85:127 s. 6) och målet att de svenska svavelutsläppen skall minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000 (prop. 1990/91:90 s. 25). Det nya målet motsvarar 86 % minskning räknat från år 1980. Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar som måste göras för att uppnå målet i EU:s försurningsstrategi.

För att uppnå detta mål krävs åtgärder framför allt inom industri- och transportsektorn. I MaTs-samarbetet (miljöanpassat transportsystem) har transportsektorn satt som mål att reducera utsläppen av svaveldioxid från transporter med 45 % till år 2005 och med 90 % till år 2020 jämfört med 1980 års nivå. Kommunikationskommittén har i betänkandet Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35) ställt sig bakom detta mål. I den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) gör regeringen bedömningen att utsläppen av svaveldioxid från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet med det uppdrag som Naturvårdsverket gavs i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut, att upprätta och genomföra ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Fig. 9

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Delmålet om minskade utsläpp av kväveoxider

Regeringen anger i den transportpolitiska propositionen att utsläpp av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Målet avseende transportsektorn har redan föreslagits av regeringen i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet med Naturvårdsverkets uppdrag om industrins utsläppsvillkor från 1991 års miljöpolitiska beslut.

Den största källan till kväveoxidutsläpp är, enligt regeringens bedömning, trafiken. De mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen finns inom transportsektorn (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). MaTs-samarbetets mål för kväveoxidutsläpp från transporter innebär en minskning med 50 % till år 2005 och 80 % till år

• Sida 97
•  Original

2020 jämfört med 1980. Även Kommunikationskommittén har ställt sig bakom detta mål.

Fig. 10

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Delmålet om minskade utsläpp av ammoniak

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut antogs målet om att ammoniakutsläppen skall minska med 25 % mellan år 1990 och år 1995 (prop. 1990/91:90 s. 25). Målet har inte uppnåtts. Naturvårdsverket och Jordbruksverket har utrett möjligheterna att minska ammoniakutsläppen från jordbruket. Slutsatsen är att såväl utsläppen som möjligheten till reduktion varierar mellan olika delar av landet. Naturvårdsverket gör bedömningen (rapport 4765, Ren luft och gröna skogar) att utsläppen bör minska med 10-60 % i Götaland. Jordbruksverket gör uppskattningen (rapport 1997:16) att föreslagna åtgärder avseende utfodring och gödselhantering förväntas leda till en reduktion på 28 % mellan åren 1995 och 2005 om dessa genomförs i hela landet. Regeringen avser att ge Jordbruksverket i uppdrag att utarbeta ett mål för ammoniakutsläpp som bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Grundprincipen bör vara att nedfallet och halterna inte skall överskrida den kritiska belastningen för de känsligaste skyddsobjekten. Från regional försurningssynpunkt är dessa skyddsobjekt mark, ytvatten och tekniska material (dvs. kablar, ledningar och andra stålkonstruktioner) samt kulturvärden.

För att nå miljökvalitetsmålet måste det sura nedfallet i Sverige av svavel och kväve minska med upp till 70 % från dagens situation. Nedfallet måste minska mest i södra Sverige och mindre i norr. En uppskattning är att svavelutsläppen i Sverige måste minska med ca 25 % och kväveoxidutsläppen med 40-70 % jämfört med dagens situation.

Eftersom Sverige importerar ca 70-80 % av de försurande utsläppen från andra länder förutsätter en minskad försurning i Sverige att våra grannländer i Europa, dvs. länderna norr om Alperna, minskar sina totala utsläpp av försurande ämnen med 40-60 % till år 2010 jämfört med år 1995 och att svaveldioxidutsläppen från internationell sjöfart i Nordsjön och Östersjön minskas med ca 75 % under samma period.

Minskningar av svavelutsläppen ställer framför allt krav på sjöfarten som svarar för ca 20 % av de svenska utsläppen. Ett system med miljödifferentierade farledsavgifter infördes den 1 januari 1998 och innebär att åtgärder som vidtas för att minska fartygsutsläpp av svavel och kväveoxider premieras genom minskade avgifter (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). För att begränsa utsläppen från fasta anläggningar

• Sida 98
•  Original

används dels en svavelskatt som motsvarar 30 kr per kg svavelinnehåll i bränslet, dels regler som begränsar den maximala svavelhalten i olja. Riktlinjer för tillämpning av den löpande ompröv-ningen av industrins utsläppsvilkor enligt miljöskyddslagstiftningen kommer också att bidra till minskade svavelutsläpp. Genom nu planerade eller beslutade åtgärder bedömer regeringen att åtgärder inom industrin samt sjöfarten kommer att leda till ca 15 % minskning av svavel-utsläppen jämfört med dagens situation. För att nå reduceringen på 25 % svaveldioxid krävs dock ytterligare åtgärder. En fortsatt minskning av utsläppen kan åstadkommas genom sänkt svavelhalt i eldningsoljor och genom ekonomiska styrmedel. Vidare åtgärdsförslag bör dock invänta de krav som kommer att ställas på Sverige i samband med kommissionens försurningsstrategi (se avsnitt 7.2 Försurning).

För att nå de kväveoxidreduktioner som behövs är minskade utsläpp från trafiken av avgörande betydelse. Genom bilavgaslagstiftningen anges högsta tillåtna kväveoxidutsläpp från olika fordon. Miljöklassning av fordon och lokala miljözoner är viktiga styrmedel för vägtrafiken. Eftersom det finns tydliga samband mellan bebyggelsestruktur och transportbehov är också samhällsplaneringen ett verksamt styrmedel för att minska bilberoendet och därmed minska och förebygga utsläpp från vägtrafiken.

Enligt en rapport om vägtrafikens kväveoxidemissioner från hösten 1997, har utsläppen från vägtrafiken minskat med ca 30 % mellan åren 1980 och 1995. Osäkerheten är dock förhållandevis stor och i rapporten anges osäkerhetsintervall på minst +/- 10 %. När de beslut som har fattats eller planeras inom EU omsätts i praktiken kommer avgasutsläppen från vägtrafiken att minska så mycket att källor som tidigare varit av begränsad betydelse blir intressanta att åtgärda. Det är därför viktigt att bredda arbetet med utsläppskrav till att på sikt omfatta även källor som t.ex. båtmotorer. I höst återkommer regeringen med förslag om hur EU:s avgaskrav för vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner skall införas i svensk lagstiftning. Även dessa maskiner är en betydande utsläppskälla för kväveoxider. Från energianläggningar tas en avgift ut för utsläpp av kväveoxider som också är ett viktigt styrmedel.

Målet om att minska ammoniakavgången med 25 % till år 1995 har inte nåtts. Ammoniakavgången från jordbruket, som är den dominerande källan, har istället ökat något. Viktiga insatser för att minska ammoniakavgången från jordbruket är bl.a. krav på hantering av flytgödsel och urin m.m. (prop.1994/95:119, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen (rapport 1997:16) redovisat möjligheterna att minska ammoniakavgången från jordbruket med 50 % mellan år 1990 och år 2000. De föreslagna åtgärderna baserade på dagens teknik, förväntas leda till en reduktion på 28 % mellan år 1995 och år 2005 om de genomförs i hela landet. Naturvårdsverket har, utifrån nuvarande kunskapsnivå, skattat behovet av att reducera ammoniakbelastningen i Götaland med 10–60 %. Slutsatsen är att behovet varierar mellan olika regioner. Regeringen avser att uppdra åt Statens jordbruksverk att utarbeta ett nytt mål för ammoniakavgång från jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

• Sida 99
•  Original

För att nå målen måste också jord- och skogsbruket bedrivas på ett sådant sätt att en återhämtning av mark och vatten vid minskande nedfall blir möjlig, se avsnitten 4.2.8 Levande skogar och 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap. Kalkning av sjöar och vattendrag måste också fortsätta under många år (se avsnitt 7.2 Försurning).

Figur 11

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Internationellt arbete

Eftersom försurningen i Sverige i hög grad beror på utsläpp från andra länder i Europa bedriver Sverige ett aktivt internationellt arbete för att få till stånd minskningar av andra länders försurande utsläpp.

För att uppnå miljökvalitetsmålet om naturlig försurning skall Sverige aktivt agera internationellt. Följande åtgärder är aktuella:

– Delta i pågående arbete inom EU med en försurningsstrategi (se kapitel 7.2 Försurning). Bland annat. skall revidering göras av direktiven om svavelhalten i vissa flytande bränslen (93/12/EEG) samt stora förbränningsanläggningar (88/609/EEG). Ett direktiv med utsläppstak för svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen (VOC) skall också utformas. Utöver detta skall Sverige fortsätta att aktivt arbeta med det s.k. Auto/Oil-programmet för att begränsa utsläppen från vägtrafiken.

– Driva frågan om minskad svavelhalt i fartygsbränsle inom EU, bl.a. genom att verka för att svavelhalten regleras i EU-direktiv och att differentierade sjöfartsavgifter införs.

– Inom International Maritime Organization (IMO) driva frågan om att få Nordsjön förklarad som ett kontrollområde för svavel med en högsta tillåten svavelhalt i fartygsbränsle på 1,5 %.

– Delta i samarbete mellan Europa och Nordamerika genom FNkonventionen om begränsning av gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) i Europa och Nordamerika för att nå en överenskommelse om ett nytt kväveprotokoll, ett multieffekt/multiföroreningsprotokoll, som skall ta hänsyn till försurning, övergödning och oxidantbildning.

• Sida 100
•  Original

4.2.8. Levande skogar

Regeringens förslag: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk

produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas (miljökvalitetsmål 8).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. – Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls. – Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.

– Hotade arter och naturtyper skyddas. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. – Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande skogar bör

kompletteras med delmål avseende hotade arter och skydd av skogsmark.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens

förslag. I Naturvårdsverkets förslag till formulering ingår inte skydd och bevarande av kulturmiljövärden och sociala värden.

Remissinstanserna: Bland andra Sveriges lantbruksuniversitet (SLU,

och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är tveksamma till att målet inbegriper produktionsaspekter. SLU, Centrum för biologisk mångfald,

Karlstads kommun, m.fl. anser att många viktiga förslag till förändringar

skulle kunna kvantifieras, tidssättas och utgöra åtgärdsmål. Olika instanser har dock olika uppfattningar om huruvida detta är en uppgift för Naturvårdsverket eller sektorn liksom om det är meningsfullt med nationella mål för dessa förändringar. En rad förslag till preciseringar ges. Förslaget att undanta 700 000 ha produktiv skog bedöms som kostsamt av bl.a.

SLU och Länsstyrelsen i Kronoberg. Ökade statliga bidrag måste utgå för

att möjliggöra detta. Flera av skogsnäringens representanter ifrågasätter nationella mål för detta även om förslaget är genomförbart med dagens lagstiftning och styrmedel. Samtidigt betonar många instanser det angelägna i att sätta upp mål för såväl skydd av skogsmark som av biologisk mångfald.

Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning (Miljövårdsberedningen, Skydd av skogsmark, SOU 1997:97).

Remissinstanserna : Flertalet remissinstanser konstaterar att analysen

är den bästa som gjorts av skyddsbehov för skogsmark, men framhåller samtidigt osäkerheterna i underlaget och att det föreslagna skyddsbehovet därför måste ses som ett riktvärde. Skogsstyrelsen, Naturvårdsver-

ket, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund, Sveriges Lantbruksuniversitet, Lunds Universitet, Svenska Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden (WWF) m.fl. instämmer i beredningens förslag om ett preci-

serat skyddsbehov på kort till medellång sikt. Skogsägarnas Riksförbund anser emellertid att det saknas saklig grund för utredningens förslag att

• Sida 101
•  Original

näringen skall avsätta 600 000 ha och ställer sig inte bakom denna del av förslaget. Samtliga myndigheter och flertalet övriga remissinstanser förespråkar ett genomförande till år 2010.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår ett övergripande

miljökvalitetsmål för skogslandskapet. Målet är att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Det föreslagna miljökvalitetsmålet Levande skogar relaterar till regeringens tre övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, Skyddet

av miljön, En hållbar försörjning och Effektiv användning. Målet omfat-

tar både bevarande av den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer samt säkerställande av skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga.

Miljökvalitetsmålet för skogen är formulerat så att det omfattar viktiga kriterier för ett önskat miljötillstånd för skogen som ekosystem. Målet innefattar inte bara den påverkan som skogsnäringens utnyttjande av skogen medför, utan också påverkan från t.ex. luftföroreningar och försurning av skogsmark som härrör från andra verksamheter i samhället. Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av lokala och regionala skillnader i skogslandskapet liksom skillnader i ägandestruktur för skogsmarken. Målet bör dock kunna vara uppnått i sin helhet inom en generation.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål för skogslandskapet utgår från Naturvårdsverkets förslag till målformulering men med ett tillägg om skogens kulturella och sociala funktioner. Skälet till detta är skogens innehåll av kulturvärden och betydelse för människors närmiljö och friluftsliv. Målet skall vidare harmonisera med skogspolitikens miljömål i relevanta delar. Det bör även återspegla den hushållningsprincip för skogsmark som kommer till uttryck i naturresurslagstiftningen.

Huvuddelen av det svenska skogslandskapet är en del av det omfattande bälte av barrskogar som sträcker sig runt norra halvklotet. En mindre del utgörs av lövskogar som liknar dem i sydligare delar av Europa. Trots barrskogsbältets stora utbredning omfattar det ett litet antal länder. Andelen kvarvarande naturskogar i t.ex. Ryssland och Kanada är större än i Sverige. Samtidigt sker avverkningar i dessa länder i långt snabbare takt och skogsvårdsåtgärder vidtas i liten omfattning.

Barrskogarna och deras växt- och djurarter är en lika omistlig del av världens naturarv som regnskogarna i tropiska områden. Den svenska skogen är i allmänhet artfattigare än t.ex. den tropiska skogen, men beträffande främst lavar och mossor är artrikedomen väl så stor. Sverige har därför ett särskilt internationellt ansvar inom detta område.

Skogslandskapet påverkas av såväl skogsbruk och annat nyttjande av skogen som av luftföroreningar av skilda slag från Sverige och andra länder. I dag utnyttjas ca 95 % av den produktiva skogsmarken för skogsbruk. Många värdefulla naturskogar och andra skyddsvärda biotoper hotas av avverkning. Naturskogar har ersatts av högproducerande skogar och skogsbilvägar har brutit den orörda landskapsbilden. Samtidigt har mängden död ved och arealen gammal skog minskat. Antal rödlistade (hotade eller hänsynskrävande) arter i skogslandskapet är ca

• Sida 102
•  Original

1 800. Av dessa är drygt 30 % beroende av död ved eller gamla träd (se fig. 12).

Fig. 12

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Skogen är en viktig källa till förnybara råvaror och kommer därigenom att få en allt större betydelse i ett ekologiskt hållbart samhälle. En ökad användning av biobränslen framställda av skogsråvara är exempelvis en viktig åtgärd för att minska nettoutsläppen av koldioxid och därmed uppnå målsättningarna på klimatområdet. Utrymmet för uttag av råvara ur skogen är samtidigt begränsat om produktionen skall vara långsiktigt hållbar och den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. Detta ökar kraven på hushållning och effektiv användning av resursen, t.ex. genom ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara.

Skogsstyrelsen har haft regeringens uppdrag att utvärdera 1993 års skogspolitiska beslut. Utvärderingen av skogsbrukets effekter på den biologiska mångfalden har gjorts i samarbete med Naturvårdsverket. Myndigheterna redovisade resultatet till regeringen i januari 1998. Regeringen avser att redovisa resultatet av utvärderingen och sina ställningstaganden till myndigheternas förslag för riksdagen i en särskild proposition senare i år.

Bevarande av produktionsförmåga samt naturliga funktioner

Målet innebär i denna del att skogsmarkens struktur, biologiska funktioner och näringstillstånd ger förutsättningar för en hållbar produktion av förnybara råvaror. Skogen skall behålla sin vitalitet. Skogsbruksåtgärder som t.ex. markberedning, plantering, gallring och avverkning samt uttag av träddelar måste ske på ett sådant sätt att marktillståndet inte påverkas negativt. Flera remissinstanser ställer sig tveksamma till att målet inbegriper även produktionsaspekter. Sättet att producera betyder dock mycket för markens struktur, näringstillstånd och för möjligheten att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling med bevarande av biologisk mångfald samt en miljö utan gifter och förhöjda halter av närsalter m.m. Marktillståndet påverkas även av externa miljöfaktorer som t.ex. luftföroreningar. Regeringen anser att dessa produktionsaspekter som direkt kan relateras till en miljöpåverkan av skogsekosystemet skall omfattas av målet.

En viktig innebörd av regeringens förslag till miljökvalitetsmål är att de naturliga funktionerna och processerna i skogsekosystemet upprätthålls för att därigenom skapa förutsättningar för både en uthållig produktion och en bevarad biologisk mångfald. Detta stämmer överens med de senaste årens utveckling inom skogsbruket som strävar mot att ståndortsanpassa brukandet. Exempel på viktiga funktioner hos ekosystemet är skogens vattenhållande förmåga samt dess betydelse för balansen av näringsämnen i mark och vatten. Skogen fungerar också som klimatreglera-

• Sida 103
•  Original

re, både lokalt och på ett globalt plan genom förmågan att absorbera och binda koldioxid. Bland de viktigaste naturliga processerna som styr de boreala skogsekosystemen är skogsbranden. Den är en del av skogens naturliga förnyelse och formar skogslandskapets struktur, vilket har stor betydelse bl.a. för den biologiska mångfalden.

Bevarande av biologisk mångfald, värdefulla naturtyper och kulturmiljöer

Miljökvalitetsmålet innebär att inhemska växt- och djurarter kan fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. För att skapa förutsättningar för detta behövs en kombination av mer naturvårds- och kulturmiljöanpassat brukande samt en ökad areal skyddad skogsmark. Den biologiska mångfalden påverkas negativt genom kemisk påverkan från utsläpp av försurande ämnen och deposition av kväve som bidrar till övergödning. Härtill kommer negativ påverkan från tungmetaller och marknära ozon. Även klimatförändringar hotar skogens biologiska mångfald. I Sverige är de fjällnära skogarna mest känsliga för förändringar i klimatet.

Arter som av olika anledningar är akut hotade kan kräva särskilda insatser för att kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd samt för att kunna öka i antal och sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden. Det är därför angeläget att så långt möjligt skydda eller återskapa biotoper som dessa arter är beroende av för sin överlevnad och i vissa fall även vidta särskilda återuppfödningsinsatser.

För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts.

Skogen är även en viktig del av vårt kulturarv och värdefulla kulturmiljöer behöver därför så långt möjligt vårdas och bevaras. Det gäller t.ex. äldre boplatser och byggnader samt spår av odling och annan verksamhet. I vissa situationer måste dock avvägningar göras mot andra samhällsviktiga intressen.

I ett europeiskt perspektiv ger det svenska skogslandskapet möjligheter för medborgare i tättbefolkade länder att uppleva ostördhet och ett rikt växt- och djurliv. Rätten att fritt ströva i den svenska naturen är för flertalet medborgare starkt förknippad med skogen, med dess möjligheter till bl.a. bär- och svampplockning.

Tidigare beslut och mål

Genom tidigare beslut har riksdagen lagt fast dels ett produktionsmål och dels ett miljökvalitetsmål för skogspolitiken. Dessa båda mål skall väga lika tungt. Riksdagen har begärt att det skogspolitiska beslutet skall utvärderas och redovisning av detta kommer att ske under år 1998.

De flesta av de miljörelaterade mål som tidigare antagits av riksdagen och som berör skogssektorn ingår i och täcks av förslaget till nytt nationellt miljökvalitetsmål. Det gäller för följande mål

• Sida 104
•  Original

– säkerställandet av den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) och

– prioritering av representativa våtmarker (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU 23, rskr. 1987/88:373).

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet 1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppfyllt genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner för biologisk mångfald.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljö-

kvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och preciseras nu. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Ytterligare ca 250 000 ha skogsmark bör skyddas som naturreservat och ca 25 000 ha som biotopskyddsobjekt eller genom naturvårdsavtal.

Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i rapporten Skydd av skogsmark (SOU 1997:97). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad områden. Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att vidareutveckla mätbara mål och parametrar för bevarandet av skogens biologiska mångfald. Den närmare preciseringen av sådana delmål ankommer på de sektorsansvariga myndigheterna. Ett omfattande arbete inom detta område redovisas bl.a. i Skogsstyrelsens Aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk och i Naturvårdsverkets Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 4463). Skogsstyrelsen har i uppdrag att i bred samverkan med andra intressenter utveckla regionala strategier och mål för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Resultatet ska rapporteras i mars 1999.

Delmålet om hotade arter

Enligt regeringens bedömning bör hotade arter i skogslandskapet ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer kan säkras till inom

• Sida 105
•  Original

en generation. Ungefär 1 800 arter är upptagna på Artdatabankens rödlistor över djur och växter knutna till skogsmiljöer som är hotade eller hänsynskrävande. För att kunna säkra att dessa arter uppnår långsiktigt livskraftiga populationer gör regeringen bedömningen att den förändringen av skogsbrukets brukningsmetoder som nu är under utveckling bör fullföljas och i vissa avseenden förbättras. Särskilda informations- och utbildningssatsningar genomförs för att främja arbetet med förändring av brukningsmetoderna. För ett fåtal arter krävs särskilda åtgärdsprogram, vilka finansieras inom Naturvårdsverkets ramanslag. Detta, tillsammans med förstärkta insatser för skydd av särskilt värdefulla områden, innebär att delmålet bör kunna uppnås. Den parlamentariska beredningen bör närmare analysera till vilken tidpunkt delmålet bör vara uppnått.

Delmålet är en precisering av den riktlinje för bevarande av naturligt förekommande arter (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) som riksdagen antagit. Målet bygger också på Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens aktionsplaner för biologisk mångfald (Naturvårdsverkets rapport 4463, Skogsstyrelsen 1995-09-14).

Delmålet om skydd av skogsmark

Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i rapporten Skydd av skogsmark (SOU 1997:97). Beredningen har haft regeringens uppdrag att redovisa en samlad bedömning av omfattningen av skyddsbehovet i skogsmark för att kunna uppnå målet om en bevarad biologisk mångfald. Beredningens bedömning är att behovet på kort till medellång sikt kan tillgodoses genom att ytterligare ca 250 000 ha avsätts som naturreservat och ca 25 000 ha avsätts som biotopskyddsobjekt eller skyddas genom naturvårdsavtal. Resterande del av skyddsbehovet, ca 600 000 ha, bedöms kunna bevaras inom ramen för de frivilliga åtaganden som näringen beräknas göra framgent. Beredningen ger två förslag till genomförande, ett där åtgärderna genomförs till år 2010 och ett där de skall vara genomförda till år 2020. Beredningen förordar alterna-tivet 2010. Kostnaderna för att genomföra det förordade alternativet beräknas till ca 390 miljoner kronor per år för reservatsskyddet samt ca 80 miljoner kronor per år för biotopskydd och naturvårdsavtal. I alternativet för år 2020 är den årliga kostnaden ungefär hälften jämfört med det förordade alternativet.

Regeringen anser att beredningens bedömningar bör kunna vara utgångspunkten för ett delmål för den ungefärliga omfattningen av de ytterligare arealer skogsmark som behöver skyddas.

Regeringen gör bedömningen att det är angeläget att lägga fast en klar ambition för genomförande av skogsmarksskydd som innebär att ytterligare ca 250 000 ha skogsmark skyddas genom naturreservat samt ytterligare ca 25 000 ha genom biotopskydd eller genom naturvårdsavtal.

När det gäller Miljövårdsberedningens förslag om när skyddet bör vara genomfört gör regeringen den bedömningen att den parlamentariska beredningen närmare bör analysera till vilken tidpunkt delmålet bör vara uppnått. Regeringen har dock, för att förstärka möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden i skogen i årets vårproposition föreslagit riksdagen att medelstilldelningen för intrångsersättning vid bildande av na-

• Sida 106
•  Original

turreservat och biotopskydd samt för naturvårdsavtal förstärks med sammanlagt 185 miljoner kronor för budgetåren 1999–2001. När det gäller frågor om näringens frivilliga åtaganden kommer regeringen att behandla dessa i den skogspolitiska propositionen senare i år.

Regeringen har också tillkallat en förhandlingsman med uppgift att föra diskussioner med företrädare för skogsnäringen i frågan om ett förstärkt skydd av skogsmark som är värdefull för bevarandet av den biologiska mångfalden. Uppdraget innebär i första hand att söka uppnå en överenskommelse om att avstå från att avverka inom särskilt värdefulla skogsområden under den tid det tar för staten att finansiera intrångsersättningen. Genom en sådan överenskommelse kan ytterligare rådrum skapas för att värdefulla områden inte skall gå förlorade fram till den tidpunkt då delmålet skall vara uppnått.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

De viktigaste insatserna för att uppnå miljökvalitetsmålet utgörs dels av den ökade ambitionsnivån när det gäller att skydda särskilt värdefulla skogsområden, dels av ett fortsatt arbete med att förbättra naturvårdshänsynen i skogsbruket samt av en ekologisk planering i ett landskapsperspektiv på de marker där ägarstrukturen tillåter detta. Vidare behöver insatser för att utbilda och informera om skogens natur- och kulturmiljövärden fortsätta. De tidigare genomförda utbildningskampanjerna fortsätter nu i kampanjen Grönare Skog.

Betydande insatser behöver också göras för att minska de negativa effekterna av luftföroreningar av olika slag (se avsnitt 4.2.1 Frisk luft och 4.2.7 Bara naturlig försurning).

Skogens ekologiska funktioner, biologiska mångfald och kulturmiljövärden hotas också av den fragmentering av landskapet som följer av storskaliga infrastrukturprojekt såsom vägar och järnvägar. Vägverket och Banverket har ett särskilt ansvar att ta natur- och kulturmiljövårdshänsyn vid planeringen av nya väg- och järnvägssträckor. Miljömål bör utvecklas på regional nivå för att minimera infrastrukturens negativa inverkan på landskapet.

En central uppgift i framtiden är att främja och effektivisera användningen av skogsråvara mot bakgrund av dess centrala betydelse som energi- och industriråvara i ett ekologiskt hållbart samhälle. Råvaran förutses bli en knappare resurs till följd av ökad efterfrågan (se Kretsloppsdelegationens rapport 1998:20 Biomassa – en nyckelresurs). Viktiga medel här är ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara samt effektivare energianvändning.

Insatser för att öka andelen lövskog på åkermark i slättbygd görs inom ramen för det särskilda skogsplanteringsprogram som EU medfinansierar.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar skall Sverige aktivt agera internationellt:

• Sida 107
•  Original

– Delta i Baltic 21–samarbetet mellan elva länder om en Agenda 21 för Östersjöregionen, där skogsbruk är ett av de sju prioriterade områdena.

– Inom EU samarbeta med andra europeiska länder jämte EGkommissionen inom ramen för den Alleuropeiska skogsministerkonferensen för skydd av Europas skogar.

– Inom FN delta i uppföljningen av Skogsprinciperna som är den första globala överenskommelsen om skog och som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992.

– Inom konventionen om biologisk mångfald delta i arbetet med bevarande och uthålligt nyttjande av skogens biologiska mångfald samt verka för ett samlat arbetsprogram för skog.

Följande internationella överenskommelser stödjer arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet:

– Konventionen om biologisk mångfald. – Agenda 21, kapitlen om biologisk mångfald samt åtgärder mot avskogning.

– Skogsprinciperna antagna vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992.

– Bernkonventionen om skydd av Europas vilda djur och växter samt deras naturliga livsmiljö.

– EU:s projekt Natura 2000 som syftar till att bidra till bevarandet av biologisk mångfald samt skydda och bevara arter och naturtyper som tas upp i EG:s naturvårdsdirektiv.

– EU:s aktionsplan för biologisk mångfald. – EU:s LIFE Naturafond för att genomföra en rad projekt på naturvårdsområdet.

• Sida 108
•  Original



Ett rikt odlingslandskap

Regeringens förslag: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde

för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks (miljökvalitetsmål 9).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.

– Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.

– Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.

– Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

– Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

bör kompletteras med delmål avseende skötsel av ängs- och hagmarker, bevarande och återskapande av våtmarker, bevarande av kulturmiljövärden och hotade arter samt stärkande av jordbrukets positiva och minimering av dess negativa miljöeffekter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges lantbruksuniversitet och flera andra re-

missinstanser är tveksamma till att produktionsaspekter skall omfattas av målformuleringarna medan andra anser att det är en viktig aspekt. Några instanser vill trycka betydligt mer på ekologisk odling medan andra anser att det viktiga är ett hållbart konventionellt jordbruk. Jordbruksmark är en livsnödvändig naturresurs som bör brukas så att ett långsiktigt nyttjande möjliggörs. Jordbruket skapar också grundförutsättningar för den biologiska mångfald som gynnas av ett öppet och varierat landskap. Många remissinstanser uttalar sig positivt om ambitionsnivån när det gäller skydd av värdefulla betesmarker. Centrum för biologisk mångfald lämnar en rad förslag på preciseringar avseende bevarande av den bio-logiska mångfalden som även flera av instanserna ansluter sig till. Flera instanser framhåller att mål för växtnäringsreduktion, markkvalitet samt för domesticerad biologisk mångfald saknas i Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår som miljökvali-

tetsmål att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bidrar till att uppnå regeringens tre mål för ekologiskt hållbar utveckling: Skyddet av miljön, En hållbar

försörjning samt En effektiv användning. Målet innefattar effektiv och

• Sida 109
•  Original

hållbar livsmedelsproduktion som ger råvaror av hög kvalitet. Det anger också att naturfrämmande och farliga substanser inte skall få skada människors hälsa eller miljön samt på sikt inte alls förekomma i naturen. Målet omfattar också bevarandet av biologisk mångfald och det öppna odlingslandskapet samt värnandet om värdefulla kulturmiljöer. Målet kan i huvudsak vara uppnått inom en generation.

Odlingslandskapet är resultatet av människans brukande och omformande av naturen ofta sedan lång tid tillbaka. Modern jordbruksteknik och djurhållning har på relativt sett kort tid förändrat jordbrukslandskapet på ett drastiskt sätt. Landskapet påverkas också genom nedläggning av jordbruk samt igenväxning och skogsplantering av jordbruksmark. Åkermarken har minskat med en fjärdedel, slåtterängar har praktiskt taget försvunnit och betesmarker har minskat till mindre än hälften av arealen på 50-talet. Detta har medfört att många arters livsmiljöer har min-skat eller försvunnit. Antalet rödlistade (hotade eller hänsynskrävande) arter i odlingslandskapet uppgår till nästan 2000. Förändringarna har också medfört förluster av viktiga kulturmiljövärden.

Det nya miljökvalitetsmålet för odlingslandskapet anger en önskvärd miljökvalitet för hela odlingslandskapet. Målet omfattar därför inte bara påverkan från jordbruket utan också från andra verksamheter i samhället. Det av riksdagen fastlagda livsmedelspolitiska målet (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327), som inkluderar ett miljökvalitetsmål för jordbruksnäringen, kvarstår oförändrat. Den fortlöpande utvärderingen av livsmedelspolitiken som Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket samordnat svarar för, ger kunskaper som ligger till grund för eventuella framtida revideringar av målet. Den pågående diskussionen om en fortsatt reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) är också en process som kan leda till förändringar av målet. Regeringen har i Riktlinjer för Sveriges arbete med EU:s politik på jordbruks- och livsmedelsområdet (prop. 1997/98:142) redovisat sin syn på reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Bevara jordbruksmarkens kvalitet och ekosystemens funktioner

En viktig aspekt av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att upprätthålla ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och god halt organisk substans i jordbruksmarken samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktion och människors hälsa inte hotas. Genom att dessa frågor ingår i målformuleringen betonas vikten av att en långsiktigt hållbar produktion av såväl livsmedel som andra biologiska råvaror säkras. De biologiska råvarorna bedöms bli allt viktigare i framtiden, bl.a. som ersättning för mer miljöskadliga råvaror av fossilt ursprung (se kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle). Sättet att producera betyder mycket för markens struktur och näringstillstånd samt påverkar den biologiska mångfalden liksom halten av gifter och närsalter etc. Regeringen anser därför att produktionsaspekter som direkt kan relateras till en miljöpåverkan på odlingslandskapets ekosystem skall omfattas av målet.

Jordbruksmarkens produktionsförmåga hotas bl.a. av tunga maskiner som packar marken och av markens minskade mullhalt. Jordens långsik-

• Sida 110
•  Original

tiga produktionsförmåga är i hög grad ett resultat av jordbrukarens åtgärder för att bevara och förbättra bördigheten. En bra markstruktur och en god mullhalt är tillsammans med ett välbalanserat näringstillstånd en förutsättning för bördighet och en rik förekomst av viktiga jordlevande organismer. Genom att bryta trenden av sjunkande mullhalt i jordbruksmarken, motverkar man dessutom ökningen av koldioxidhalten i atmosfären.

Jordbruksmarken kan förorenas genom nedfall från luften eller genom förorening i handelsgödsel eller förorenat avloppsslam. Vissa marker har dessutom naturligt högre halter tungmetaller. Tillståndet hos jordbruksmarken påverkar också den omgivande miljön. Genom ett välbalanserat näringsinnehåll och låg halt av föroreningar i jordbruksjorden kan omgivande land och vattenmiljöer skyddas mot övergödning och tillförsel av giftiga substanser.

Miljöanpassat brukande och gynnande av biologisk mångfald

Miljökvalitetsmålet innebär att odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. För att uppnå detta måste viktiga funktioner hos jordbrukslandskapets ekosystem upprätthållas. Dessa funktioner bidrar till vattenomsättningen, naturens förmåga att rena luft och vatten från föroreningar, mullhalt samt förmågan att ta upp och binda näringsämnen m.m. Förekomsten av våtmarker, vegetation i kanten av åkrar och kring diken samt ett varierat inslag av åker och betesmark är viktiga faktorer för att upprätthålla dessa funktioner. Ett variationsrikt odlingslandskap där en mångfald djur och växtarter kan fortleva, minskar sannolikt också risken för skadeangrepp på grödor genom en större förekomst av naturliga skadebekämpare. Behovet av kemiska bekämpningsmedel kan därmed minskas. Ett varierat och öppet odlingslandskap är också betydelsefullt och tilltalande för rekreation och friluftsliv.

Miljökvalitetsmålet innebär att den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter, s.k. lantraser och lantsorter, bevaras. Dessa oftast lågproducerande och långsamt växande raser och sorter hotar idag att försvinna. Ofta har de under lång tid anpassats till livet i en viss miljö och t.ex. utvecklat härdighet mot olika miljöfaktorer. De bär därför på egenskaper och arvsanlag som är betydelsefulla för förädlingsarbete och jordbruk och bör därför bevaras.

Miljökvalitetsmålet anger också att främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte skall introduceras. För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts.

Bevara biologiska och kulturhistoriska värden

En viktig innebörd hos miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som upp-

• Sida 111
•  Original

kommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. Med biologiska värden avses dels den mångfald av vilda organismer som lever i det odlade landskapet, dels de djur och växter som utgör grunden för livsmedelsproduktion (dvs. de arter, raser och sorter som hållits som husdjur eller odlats). Många av de vilda organismerna är direkt beroende av bevarade kulturmiljöer och människans brukande för att fortleva. Jordbrukslandskapets biologiska mångfald är därför också förknippat med vårt kulturarv.

Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår som finns i olika markslag, landskapselement och bebyggelse. De utgör en förutsättning för ett varierat landskap med en kulturell mångfald och särprägel samt utgör viktiga forskningskällor för kunskap om äldre tiders markanvändning och bebyggelse. Vidare är landskapselementen och markslagen ofta viktiga livsmiljöer för djur och växter som ofta är beroende av fortsatt hävd. Det gäller t.ex. traditionellt skötta slåtterängar, småskaliga flikiga åkrar, naturbetesmarker, stenmurar, åkerholmar, brukningsvägar, öppna diken, odlingsrösen, ängslador samt by- och gårdsmiljöer med äldre produktionsbyggnader.

För att på landskapsnivå bevara den biologiska mångfalden i odlingslandskapet räcker det inte att välskötta markslag och landskapselement förekommer som spridda öar. De måste ingå som integrerade delar i aktivt jordbruk tillsammans med djurhållning och åkerbruk. Vid val av markanvändning och brukningsmetoder måste så långt möjligt hänsyn tas till kraven på en god miljö och långsiktig hushållning med naturresurserna samt kulturmiljövärdena. I många områden krävs åtgärder som bryter upp det storskaliga jordbrukets enheter och berikar kulturmiljöer. Det kan t.ex. innebära att plantera träd, skapa bredare åkerrenar och att återskapa eller anlägga våtmarker.

Miljökvalitetsmålet innebär att hotade arter och naturtyper i odlingslandskapet så långt möjligt skyddas och bevaras. Särskilda insatser krävs för att en rad rödlistade arter i jordbrukslandskapet skall kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd (se fig. 13). De måste också få möjlighet att öka i antal och att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden. Dessa arter är ofta beroende av att speciella biotoper i jordbrukslandskapet skyddas och bevaras samt av åtgärder som hävd och slåtter.

Figur 13

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare ställt sig bakom ett miljömål för livsmedelspolitiken vilket är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är viktigt att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Ett rikt och varierat odlingslandskap är av central betydelse för flora, fauna och genetisk mångfald.

• Sida 112
•  Original

Jordbruket skall således beakta behovet av en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:237, prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338 och prop. 1993/94:111 bet. 19993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256). Regeringen anser att en ekologiskt hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas genom att bevara och främja den bio-logiska mångfalden, bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera miljöbelastningen samt beakta be-hovet av en långsiktig hushållning med naturresurser (prop. 1997/98:142). Denna utgångspunkt bör även ligga till grund för agerandet inom den gemensamma jordbruks- och livsmedelspolitiken. Målet bör även fortsättningsvis ses som ett mål för jordbrukssektorn. Samtidigt omfattas målet i huvudsak av det nya miljökvalitetsmålet Ett

rikt odlingslandskap.

Mål som behandlar bevarande av biologisk mångfald och värdefulla biotoper i odlingslandskapet och som tidigare behandlats av riksdagen är

– bevarandet av naturtyper så att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarande av artinnehåll (prop. 1989/90:146, bet.1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:237),

– säkerställandet av den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338),

– fortsatt arbete inom fauna- och floravård genom rimliga krav på hänsyn och resursinsatser samt målen att ”Representativa områden av alla förekommande naturtyper skall säkerställas” och ”Skyddet av urskogar, våtmarker och vissa naturtyper i odlingslandskapet bör prioriteras” (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Dessa mål täcks av det föreliggande förslaget till miljökvalitetsmål.

Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet. 1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för Sveriges del i huvudsak uppnått genom Naturvårdsverkets och sektorsmyndigheternas aktionsplaner.

I det livsmedelspolitiska beslutet år 1990 preciserade riksdagen inte miljömålet för odlingslandskapet närmare. Efter riksdagsbeslutet har dock förslag till miljömål för odlingslandskapet utvecklats av Naturvårdsverket och Jordbruksverket i aktionsprogrammet Ett miljöanpassat samhälle (Naturvårdsverkets rapport nr 4234). Mål för miljöåtgärder inom jordbruket har även formulerats inom miljöersättningsprogrammet. Dessa arbeten behöver kompletteras med mål för odlingslandskapets kulturvärden.

I regeringens proposition Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:48) anges att jordbruket måste vara såväl ekologiskt som ekonomiskt hållbart. Kriterierna för ett ekologiskt hållbart jordbruk bör vara att det är resursbevarande, miljöanpassat och etiskt godtagbart.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra.

• Sida 113
•  Original

Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Den ekologiskt odlade arealen bör uppgå till 10 % av den totala åkerarealen i Sverige till år 2000.

Målet är antaget av riksdagen vid behandlingen av regeringens proposition Livsmedelspolitiken år 1994. Målet skall ligga fast.

– Odlingslandskapets bevarandevärden tryggas och stärks genom att jordbruket successivt miljöanpassas. Detta innefattar bl.a.

– att jordbruksmarkens funktion som naturresurs för att tillhandahålla livsmedel och biologiska råvaror samt skapa förutsättningar för bevarande av natur- och kulturmiljövärden knutna till det öppna odlingslandskapet tillvaratas, – att de för natur- och kulturmiljövården värdefulla ängs- och hagmarkerna sköts på ett ändamålsenligt sätt, – att odlingslandskap som torrlagts till följd av omfattande strukturrationalisering återfår ekologiska och hydrologiska funktioner genom att våtmarker och småvatten successivt anläggs samt – att lämpliga förutsättningar skapas för att uppnå livskraftiga populationer av odlingslandskapets hotade arter, lantraser och lantsorter.

Målet om jordbruksmarkens funktion i första strecksatsen föreslås även i regeringens proposition Riktlinjer för Sveriges arbete med EU:s politik på jordbruks- och livsmedelsområdet (prop. 1997/98:142). Övriga strecksatser har antagits genom riksdagens beslut om den övergripande inriktningen på Sveriges miljöersättningsprogram för jordbruket samt genom regeringens beslut om det detaljerade programmet, vilket godkänts av EG-kommissionen. Vissa formuleringsändringar har gjorts i delmålen. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap sammanfaller i huvudsak delmål med sektorsmål. För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser och preciseringar av arbetet inom en rad andra områden. Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet bör kompletteras med delmål avseende djurgrupper eller djurarter i odlingslandskapet som påtagligt minskat under de senaste 10–20 åren, bevarande av kulturvärden i odlingslandskapet och för bevarande och nyttjande av jordbruksgenetiska resurser. Regeringen avser därför att ge Jordbruksverket i uppdrag att i samverkan med Naturvårdsverket föreslå delmål för dessa djurgrupper eller djurarter med inriktning mot att populationerna skall bevaras eller stärkas jämfört med dagens situation. Regeringen avser vidare att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket föreslå delmål för bevarande av kulturvärden i odlingslandskapet. En utredning om ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden 2001–2005 (dir. 1998:11) kommer att presenteras i juli 1999. Utredningen kommer att ge underlag för vidareutveckling av delmål inom området Ett rikt odlings-

landskap.

• Sida 114
•  Original

Regeringen har givit Jordbruksverket i uppdrag att utveckla ett nytt delmål för ekologisk odling som sträcker sig bortom år 2000. Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Delmålet om ekologisk odling

Den ekologiska produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. Den ekologiska produktionen är en spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jordbruket. Regeringens målsättning är att 10 % av landets åkerareal bör odlas ekologiskt år 2000. Målet har antagits av riksdagen vid behandlingen av propositionen om Livsmedelspolitiken (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272) och bör gälla tills vidare.

Ett nytt miljömål bör formuleras för tiden efter år 2000. Detta bör i större utsträckning spegla den ekologiska produktionens kvalitativa omfattning. Som tidigare påpekats har regeringen givit Jordbruksverket i uppdrag att föreslå ett nytt delmål för ekologisk odling som sträcker sig bortom år 2000.

Delmål om bevarande av natur- och kulturvärden

Riksdagen har ställt sig bakom en höjd ambitionsnivå avseende ett utökat miljöprogram i propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98JoU9, rskr. 1997/98:116). Angivna målsättningar inom ramen för miljöersättningsprogrammet för jordbruket gäller bl.a. hävd av ängsmarker samt att kvarvarande nyttjade betesmarker skall skötas på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och förstärks. De gäller också anläggning av våtmarker och småvatten i Götaland och Svealand samt bevarande av hotade lantraser och lantsorter.

Regeringen formulerar utifrån dessa målsättningar ett delmål för det fortsatta arbetet med miljöanpassning av jordbruket under Ett rikt od-

lingslandskap. Skälen för detta överensstämmer i huvudsak med vad re-

geringen anfört i propositionen Hållbart fiske och jordbruk.

Jordbruksmark är en livsnödvändig naturresurs som bör brukas så att ett långsiktigt nyttjande möjliggörs. Jordbruket skapar också grundförutsättningar för den biologiska mångfalden som gynnas av ett öppet och varierat landskap. Tillbakagången av ängsmarker har varit mycket kraftig under senare delen av 1800-talet och under hela 1900-talet. I dag återstår endast några promille av de arealer som har funnits. Dessa marker är av stor vikt för natur- och kulturmiljövården. Ambitionen enligt miljöersättningsprogrammet bör vara att arealen slåtteräng som hävdas med traditionella, naturvårdsanpassade metoder omfattar 5 000 ha.

Betesmarker och framför allt naturbetesmarkerna har stort värde för natur- och kulturmiljövården. För att förhindra fortsatt utarmning av den biologiska mångfalden bör enligt miljöersättningsprogrammet kvarvarande nyttjade betesmarker, ca 440 000 ha, skötas så att biologisk mång-

• Sida 115
•  Original

fald och kulturmiljövärden bevaras och förstärks. Det är speciellt viktigt att åtgärder inriktas mot de värdefullaste naturbetesmarkerna.

I vissa delar av landet, främst i södra Sveriges slättbygder, har våtmarkernas utbredning kraftigt minskat, i en del områden med upp till 90 %, under de två senaste århundradena. Våtmarkerna är betydelsefulla för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. De har också en kvävereducerande funktion. Inom ramen för jordbrukets miljöprogram är ambitionen att totalt 13 000 ha våtmarker och småvatten skall anläggas.

Odlingslandskapet bör brukas så att de växt- och djurarter som har anpassat sig till miljön ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga bestånd. I odlingslandskapet finns för närvarande ett stort antal arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Regeringen anger därför som delmål att lämpliga förutsättningar skapas för hotade arter i jordbrukslandskapet så att långsiktigt livskraftiga populationer kan uppnås.

Delmålet är delvis en precisering avseende jordbrukslandskapet av den riktlinje om bevarande av naturligt förekommande arter (prop. 1990/91:90, sid. 35, bet. 1990/91:338) som riksdagen antagit. Målet bygger också på Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets aktionsplaner för biologisk mångfald (Naturvårdsverkets rapport 4463 och Jordbruksverket 1995-10-24).

För att uppnå delmålet krävs en anpassning av brukningsmetoderna inom jordbruket samt reducering av luft och vattenföroreningar. För ett fåtal arter krävs speciella åtgärdsprogram som finansieras genom Naturvårdsverkets ramanslag.

Det moderna och högproduktiva jordbruket har som en bieffekt fört med sig att de gamla lantsorterna av växter och husdjursraser i stor utsträckning försvunnit, då de inte längre ansetts lönsamma att odla eller föda upp. Det finns ett antal lokala husdjursraser vars långsiktiga överlevnad inte är säkrad. Jordbruksverket bedriver inom ramen för genomförandet av aktionsplanen för biologisk mångfald arbete för att förstärka lantrasernas bevarandestatus. Regeringens bedömning är vidare att bevarandestatusen bör stärkas för Sveriges lantraser och lantsorter. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till nationellt program för bevarande och långsiktigt nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Jordbruksproduktionen är av stor betydelse för att bevara biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet. Många djur och växter är direkt beroende av kontinuerlig hävd av jordbruks- och betesmark för sin överlevnad. På motsvarande sätt är kulturvärden och kulturmiljöer beroende av skötsel och hävd för att på sikt kunna bestå. Riktade åtgärder inom jordbrukspolitiken som t.ex. köp av miljötjänster är därför viktigt för att kunna tillgodose jordbrukets miljömål.

Naturvårdsverket och Jordbruksverket har i sina respektive aktionsplaner för biologisk mångfald utvecklat behovet av att bevara olika typer av miljöer. I Naturvårdsverkets rapport ingår en nationell bevarandeplan, som tar upp 509 geografiska områden med särskilt värdefulla odlings-

• Sida 116
•  Original

landskap. Arealmässigt berör åtgärderna som föreslås främst ängsmark och naturbetesmarker samt olika landskapselement som exempelvis vägrenar, åkerholmar, alléer, stenmurar och småvatten. Dessa har betydelse både som skyddsvärda biotoper och genom sitt kulturhistoriska värde. Även vissa särpräglade jordbruksmiljöer såsom skärgårdsjordbruk, fjälllägenheter, fäbodar och finnboställen brukas i så liten utsträckning att de betraktas som särskilt värdefulla. Även dessa miljöer måste skötas genom t.ex. slåtter och bete utöver underhåll av byggnader och anläggningar. Via det svenska miljöersättningsprogrammet för jordbruket kan lantbrukare få ersättning för hävd av ängs- och hagmarker liksom även för vård och underhåll av kulturhistoriskt värdefulla odlingsspår i markerna s.k. landskapselement. Regionala särdrag som bidrar till den kul-turella identiteten är ofta starkt knutna till odlingslandskapet.

Ett nytt bekämpningsmedelsprogram för perioden 1997–2001 har behandlats av riksdagen (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116). Enligt programmet skall hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen fortsätta att minska. Detta skall uppnås genom ett brett spektrum av åtgärder samt genom att riskerna i högre utsträckning än tidigare kartläggs och kvantifieras. Både ökad ekologisk odling och åtgärder inom det konventionella jordbruket kommer att behövas för att minska bekämpningsmedelsanvändningen.

Viktiga framtidsfrågor för ett hållbart jordbruk är att sluta kretsloppen för näringsämnen och organiskt material liksom att effektivisera materialoch energianvändning. Frågor kring balans av näringsämnen tas upp även under målet Ingen övergödning (avsnitt 4.2.6) medan kretslopp och resurseffektivitet behandlas i kapitel 5.

Internationellt arbete

För att uppnå målet om Ett rikt odlingslandskap skall Sverige agera kraftfullt internationellt:

– Delta i reformering av EU:s jordbrukspolitik (CAP) bl.a. i syfte att stärka miljöanpassningen av jordbruket.

– Delta i Baltic 21, ett samarbete mellan elva länder om en Agenda 21 för Östersjöregionen, där jordbruk är ett av de sju prioriterade områdena.

– Delta i EU:s arbete med Natura 2000. – Delta i det omfattande arbete som pågår inom ramen för konventionen om biologisk mångfald med att bl.a. ta fram strategier och påföljande aktionsplaner för jordbruket och andra näringar.

– Delta i det arbete som sker inom FAO, framför allt avseende växtgenetiska frågor och livsmedelssäkerhet.

• Sida 117
•  Original

4.2.10. Storslagen fjällmiljö

Regeringens förslag: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet

vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar (miljökvalitetsmål 10).

Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: – Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls.

– Fjällens biologiska mångfald bevaras. – Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

– Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.

– Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.

– Låg bullernivå eftersträvas.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

bör kompletteras med delmål avseende hotade arter i fjällmiljön samt trafik med motordrivna fordon i terräng och flyg. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens förslag. Naturvårdsverkets förslag omfattar inte i samma utsträckning frågor om hållbart nyttjande av fjällen.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a.Jordbruksverket och

Naturskyddsföreningen, påpekar att fjällen också bör betraktas som kul-

turbygd och att rennäringens betydelse för denna inte får underskattas. Flera förslag till omformuleringar av målet lämnas. Några remissinstanser vill ha ett gemensamt mål för fjäll- och skärgårdsmiljöerna som båda är föremål för särskilt skydd enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat bl.a. två över-

gripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, nämligen Skyddet av

miljön och En hållbar försörjning. För att dessa mål skall uppnås i fjäll-

världen föreslår regeringen miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö enligt följande: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Fjällen tillhör Sveriges och Europas mest opåverkade miljöer och har mycket höga natur- och upplevelsevärden, även sett i ett internationellt perspektiv. Människor har levt i fjällmiljön under flera tusen år och fjällen har därför betydande kulturmiljövärden. Ekosystemen innehåller re-

• Sida 118
•  Original

lativt få arter och klimatet karaktäriseras av kalla vintrar och korta somrar. Produktionsförmågan är i allmänhet låg i både mark- och vattenekosystemen och känsligheten för yttre störningar är ofta stor. I princip brukas hela fjällområdet av rennäringen. Fjällområdet är samtidigt attraktivt för rekreation och friluftsliv i olika former. Under senare år har påverkan från bl.a. rennäringen och terrängkörningen ökat i omfattning. Miljökvaliteten har successivt försämrats sett över en längre period och vissa områden i fjällen uppvisar långt gångna skador. Buller från trafik med terrängskotrar och flyg har också ökat markant och områden med en låg bullernivå har därför blivit en allt mer knapp naturresurs.

Bevara fjällen som betespräglat storslaget landskap

Miljökvalitetsmålet innebär att fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden skall bibehållas. Denna karaktär är till stor del ett resultat av den renskötsel som sedan lång tid har bedrivits i fjällvärlden. En viktig förutsättning för att landskapet skall kunna bevaras är en livskraftig rennäring som bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt.

Fjällområdets största värde för friluftslivet är att det ger förutsättningar för upplevelser som är mer eller mindre beroende av orörd natur, stillhet, tystnad och avskildhet. Sådana upplevelser kan påverkas negativt av buller, slitage, ökat betestryck och olika slag av exploatering.

Mark och vegetation i fjällen är särskilt känsliga för slitage. Mark- och vegetationsskador av terrängkörning finns i hela fjällområdet. Påtagliga effekter uppstår när motorcykel används i samband med renskötsel. Effekterna på marken från renarnas bete och tramp ger i allmänhet inte upphov till markskador. Stora minskningar av lavtäcket har dock observerats lokalt på grund av intensivt bedriven renskötsel. Fjällmiljön är också känslig för störningar i form av luftföroreningar. Nedfallet av försurande ämnen är ett hot mot vegetationen i fjällen. Dålig buffringsförmåga i marken, hårt klimat och låg biologisk produktion bidrar till att fjällandskapet är extra känsligt för försurning. Det främsta hotet mot kulturlämningar är markslitage och bristande underhåll av byggnader och anläggningar.

Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden

Miljökvalitetsmålet innebär att fjällens biologiska mångfald skall bevaras. Ett avgränsat område i fjällen kan vara relativt artfattigt. Stora nivåskillnader, varierande geologi och betydande skillnader i klimatet mellan närliggande områden skapar dock förutsättningar för en stor variation av miljöer som sammantaget ger fjällvärlden en stor biologisk mångfald. I fjällvärlden finns många växter och djur som är anpassade till dessa miljöer och som inte finns i andra delar av landet. Andra arter förekommer endast i fjällmiljön på grund av att de har trängts undan från andra områden. Många av dessa arter är inte bara sällsynta i Sverige utan även i andra länder och har därför ett stort bevarandevärde även i ett europeiskt

• Sida 119
•  Original

perspektiv. De i fjällvärlden naturligt förekommande arterna skall därför bevaras.

Målet innebär vidare att främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte skall introduceras. För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen i fjällvärlden skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter har gjorts.

Målet innebär också att kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, skall bevaras och utvecklas. Fjällen rymmer kulturlämningar från stenålder till modern tid, t.ex. stenåldersboplatser, samiska kulturlämningar, fäbodar och fjällägenheter. För närvarande pågår fornminnesinventeringar i fjällen i syfte att förbättra kunskapsunderlaget. Fornminnen och andra kulturlämningar är liksom mark och vegetation känsliga för slitage.

Hänsynsfullt nyttjande och frihet från buller

Rennäringen är av väsentlig betydelse för fjällandskapet som kulturbygd. Regeringen har i målformuleringen uttryckt detta som att verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till vissa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen skall bedrivas med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv. Detsamma gäller även för olika typer av åtgärder, t.ex. bebyggelse, mineralprospektering och lokalisering av vindkraftverk.

Jakt och fiske måste bedrivas på ett sätt som är anpassat till fjällens klimat samt ekologiska förhållanden för att bidra till bevarande och uthålligt nyttjande av den biologiska mångfalden. Nyttjandet måste också beakta de varierande förhållandena i fjällvärlden.

Regeringen betonar att låg bullernivå skall eftersträvas i fjällen. Fjällens orörda natur och stora värden för naturupplevelser och rekreation gör detta särskilt angeläget. I syfte att garantera stora samman-hängande fjällområden med låg bullernivå har regeringen med stöd av terrängkörningslagen (1975:1313) inrättat flera regleringsområden med skärpta restriktioner mot trafik med motordrivna fordon. Det är också viktigt att trafiken i övrigt med terrängmotorfordon och luftfartyg miljöanpassas.

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har beslutat att avsätta vissa områden i fjällen som nationalparker. Riksdagen har också beslutat att fjällvärlden utgör område av riksintresse enligt naturresurslagen med hänsyn till områdets natur- och kulturvärden.

I propositionen Hållbar utveckling i landets fjällområden (prop. 1995/96:226) redovisade regeringen ett samlat förslag till åtgärder i syfte att främja en hållbar utveckling i fjällen. Riksdagen beslutade år 1996 om ett antal åtgärder i anledning av propositionen (bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63).

• Sida 120
•  Original

Åtgärderna syftar till att stärka skyddet av fjällen, särskilt inom de s.k. obrutna fjällområdena, genom åtgärder som planering, miljöanpassning av terrängkörning, rennäring, flyg, mineralutvinning och turism. I rennäringslagen (1971:437) infördes miljömål som innebär att rennäringen skall bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls och i terrängkörningslagen infördes skärpta regler för terrängkörning. I körkortslagen (1977:477) infördes behörighetskrav för rätt att framföra terrängskoter. Regeringen har också infört bestämmelser om anmälningsplikt enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822) för mineralprospektering i de s.k. obrutna fjällområdena, för allmän skoterled eller annan anläggning för skotertrafik samt för anordnande av renstängsel eller annan fast anläggning för rennäringen.

Regeringen har efter samråd med berörda länsstyrelser och kommuner inrättat ytterligare regleringsområden med skärpta restriktioner för trafik med motordrivna fordon i terrängen. Vidare har en klassificering gjorts av dessa regleringsområden med hänsyn till deras kvaliteter. Även kommunerna har getts möjlighet att inrätta regleringsområden. Statsbidrag har införts för anläggande av skoterleder m.m. i syfte att minska störningarna från terrängtrafiken. En generell hastighetsgräns om 70 km/tim har införts för terrängskotrar.

I syfte att främja en hållbar utveckling i fjällen har en särskild fjälldelegation inrättats för regionalt samarbete mellan berörda län. Vid Länsstyrelsen i Norrbottens län finns dessutom ett s.k. fjällråd som arbetar med motsvarande frågor inom länet. Vidare har Turist-delegationen getts ett tydligt sektorsansvar för miljön så att turismen utvecklas på ett hållbart sätt.

En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljö-

kvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet.

– Hotade arter skall ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler i sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Delmålet har tidigare antagits av riksdagen i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Skillnaderna i formulering innebär ingen ändring i sak av riksdagsbeslutet utan är endast en precisering med avseende på de arter som är upptagna på Artdatabankens rödlistor. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

– Trafiken med motordrivna fordon och flyg i fjällen bör bedrivas så att buller, luftföroreningar och andra störningar minimeras. Barmarkskörningens skador på marken bör vara försumbara och miljökrav för terrängskotrar bör införas.

Delmålet bygger på bedömningar och förslag till åtgärder som uttalats i propositionen Hållbar utveckling i landets fjällområden (prop. 1995/96:226, bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63).

• Sida 121
•  Original

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Exempel på utgångspunkter är:

– Fisket i sjöar och vattendrag i fjällområdet bör bedrivas på sådant sätt att lokala bestånd av fisk kan svara för reproduktion och återväxt.

Förslaget kommer från propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2) samt från Fiskeriverkets aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 950908).

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Jordbruksverket att i samverkan formulera ytterligare delmål för skydd av natur- och kulturmiljövärden. En viktig utgångspunkt för detta arbete bör bli det program för bevarande av samiska natur- och kulturmiljövärden som inom ramen för miljöersättningsprogrammet skall upprättas till år 1999. Ett viktigt underlag utgör också den pågående utvärdering av möjligheterna att inkludera rennäringens markanvändning och miljöpåverkan i miljöprogrammet för jordbruket vilken skall vara klar senast den 30 juni 1999.

Vidare avser regeringen att uppdra åt berörda länsstyrelser att inom ramen för arbetet med bl.a. renbetesinventeringen utveckla regionala mål för lavtäckets täckningsgrad.

Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare nya delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen.

Delmålet om skydd av hotade arter

I propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) slogs fast att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Fjällen bör nyttjas så att de naturligt förekommande växt- och djurarterna kan fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. I fjällmiljön finns flera hotade arter som tidigare funnits även i andra områden i större eller mindre omfattning (jfr fig. 14). Regeringen anger ett delmål som innebär att dessa arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler i sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

Delmålet är en precisering av det ovan nämnda riksdagsbehandlade målet. Det bygger också på förslag i Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets aktionsplaner för biologisk mångfald (Naturvårdsverkets rapport 4463 och Jordbruksverkets rapport 1995-10-24).

Fig. 14

Figuren finns endast i den tryckta versionen

• Sida 122
•  Original

Delmålet om trafik med motordrivna fordon i terräng samt flyg

Trafiken med terrängmotorfordon, som i vissa fjällområden är omfattande, medför störningar i form av buller, luftföroreningar samt skador på mark och vegetation. Även flygtrafiken medför bullerstörningar i fjällen. Regeringens bedömning är därför att störningarna från terrängmotorfordon och flyg bör begränsas i syfte att upprätthålla ostördhet i värdefulla fjällområden samt att begränsa effekterna av luftföroreningar och mekanisk påverkan i den känsliga miljön. Barmarkskörningens skador på marken bör vara försumbara och miljökrav på terrängskotrar bör införas.

Delmålet bygger på bedömningar och förslag till åtgärder som uttalats i proposition 1995/96:226 Hållbar utveckling i landets fjällområden. Vegetationsskador tas upp i Naturvårdsverkets rapport Barmarkskörning på kalfjäll (rapport 4845). Förslag till avgaskrav för terrängskotrar har överlämnats till EG-kommissionen år 1996 och regler om sådana krav kommer att införas år 1999.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En hållbar utveckling i fjällen bör ses i ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. De som bor i fjällregionen måste ges möjligheter till arbete, utbildning, trygghet och livskvalitet inom ramen för vad naturen tål. Utvecklingen i fjällområdet måste ske i samklang med den samiska befolkningens kultur samt rennäringens behov att utvecklas i ett modernt samhälle. Rennäringen måste samtidigt bedrivas i sådana former att naturen och kulturmiljön inte tar skada.

Många områden i fjällen är skyddade enligt naturvårdslagen som nationalparker eller naturreservat. Vidare är ett vidsträckt område i Norrbotten – Lapplands världsarvsområde – skyddat med stöd av Sveriges åtaganden enligt UNESCO:s konvention om skydd för världens kulturoch naturarv.

Sverige har till EG-kommissionen anmält områden som bör ingå i Natura 2000, det sammanhängande europeiska ekologiska nät som skall skapas enligt EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). I Natura 2000 ingår även de områden som anmälts till kommissionen enligt fågeldirektivet (79/409/EEG). Flera av dessa objekt är nationalparker och naturreservat i fjällområdet.

Skyddet av värdefulla områden i fjällen skulle ytterligare stärkas genom att bl.a. fler nationalparker och naturreservat avsätts. Nationalparker avsätts efter beslut av riksdagen och naturreservat inrättas av länsstyrelserna. Naturvårdsverket presenterade år 1989 en nationalparks-plan i vilken bl.a. redovisas principer för urvalet av områden lämpliga som nationalparker. I planen lämnas förslag till såväl nya nationalparker som förändringar av befintliga nationalparker. I planen redovisas förslag till sju nya nationalparker i fjällen. Naturvårdsverket har aviserat att nationalparksplanen bör revideras och att reservatsbildningen i samband därmed ses över. Det är också angeläget att exploateringsåtgärder i fjällen, t.ex. vägbyggen, vindkraftprojekt och skidsportanläggningar, inte begränsar möjligheten att behålla stora sammanhängande orörda områden.

• Sida 123
•  Original

Olika typer av planeringsinsatser kommer att ha stor betydelse för att angivna miljökvalitetsmål för fjällen skall kunna nås. Den kommunala översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (1987:10) har stor betydelse i arbetet med att nå en hållbar utveckling i fjällen. En utvecklad kommunal översiktsplanering ger med stöd av naturresurslagens hushållningsbestämmelser verkningsfulla medel för kommunerna att behandla bl.a. frågor om en hållbar utveckling i fjällen. Regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålet bör utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och hushållningsproblemen i regionen och den i kommunernas planering avsedda mark- och vattenanvändningen. De berörda länsstyrelserna har, bl.a. genom sina uppdrag om hållbar utveckling i landets fjällområden, en viktig roll i arbetet med att skapa en sådan helhetsbild vilken lämpligen bör utvecklas i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner. Fjälldelegationens arbete bör också kunna bidra med ett värdefullt underlag för utveckling av regionala miljö- och hushållningsprogram i de berörda länen och för kommunernas översiktsplaner.

Berörda länsstyrelser skall vidare, i samråd med berörda samebyar, upprätta åtgärdsprogram för överbetade områden i fjällen. Åtgärdsprogrammen skall redovisas till Jordbruksverket senast i december 1999. Jordbruksverket arbetar samtidigt med att utveckla en ny metod för renbetesinventeringar. En sådan metod bedöms föreligga hösten 1998.

Regeringen har i fråga om terrängkörning gett berörda länsstyrelser i uppdrag att årligen följa upp regleringen av terrängkörning i fjällen. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att göra en samlad utvärdering av arbetet med regleringen av färdseln med fordon i terrängen. Vidare pågår ett arbete med att komplettera gällande behörighetskrav för förare av terrängskoter med en särskild förarlicens.

I syfte att begränsa skadorna av barmarkskörning på den känsliga marken i fjällområdet har Naturvårdsverket utrett frågor om högsta marktryck m.m. för sådana terrängfordon (Naturvårdsverkets rapport 4845). Efter remissbehandling avser regeringen ta ställning till åtgärder med anledning av verkets förslag.

Regeringen avser som nämnts att under år 1999 införa regler om avgaskrav för terrängskotrar. Arbete pågår för närvarande med att koordinera de aktuella gränsvärdena genom lämplig testmetod.

Flygtrafiken utgör en av bullerkällorna i fjällen. Vad gäller flygets inverkan avser regeringen att ge Luftfartsverket i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter göra en översyn av restriktioner beträffande överflygning av känsliga fjällområden liksom landning med luftfartyg i dessa områden.

Fjällen karaktäriseras av sin ostördhet och sina mycket höga upplevelsevärden och stora natur- och kulturmiljövärden. Samtidigt som dessa värden utgör viktiga förutsättningar för turismen kan de påverkas negativt av en alltför hög belastning. Turismens utveckling i fjällen måste därför vara anpassad till vad olika områden tål, och en avvägning bör göras mellan olika aktiviteter, bl.a. så att markslitage eller störningar på växter och djurliv undviks. Utvecklingen av en ekologiskt hållbar turism bör främjas, bl.a. genom åtgärder för kanalisering och styrning av turismen så att belastningen på fjällmiljön inte ökar.

• Sida 124
•  Original

Rovdjurens antal och utbredning har under åren genomgått stora och snabba förändringar. Samtliga stora rovdjursarter ökar numera i landet. Med växande rovdjursstammar följer ökade skador på tamdjur. Mot bakgrund av bl.a. de senaste årens utveckling av rovdjursstammarna har regeringen i överensstämmelse med riksdagens begäran tillsatt en utredning (dir. 1998:6) med uppgift att utarbeta ett förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik som gör det möjligt att anlägga en helhetssyn på biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågor. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast år 1999.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Arbeta inom ramen för Konventionen mellan Sverige och Norge om renbetning från år 1972. Konventionen gäller t.o.m. den 30 april 2002.

– Arbeta inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald, om hotade djur och växter i Europa samt om skydd av flyttande vilda djur.

– Delta i arbete inom FAO om hållbar utveckling i bergsområden (Sustainability in Mountain Areas).

4.2.11. God bebyggd miljö

Regeringens förslag: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall

utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas (miljökvalitetsmål 11).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.

– Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas.

– Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.

– Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas. – Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.

– Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.

• Sida 125
•  Original

– Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.

– Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar.

– Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används.

– Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet.

– Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.

– Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar. – Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

bör kompletteras med delmål avseende trafikbuller, grönområden, kulturhistoriska värden, avfall och naturgrus. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

förslag. I regeringens förslag läggs dock större vikt vid en positiv livsmiljö, kretslopp och effektivt resursutnyttjande, miljöanpassade transportsystem samt bevarande av biologisk mångfald.

Remissinstanserna: Några remissinstanser, exempelvis Örebro kommun, vill bredda miljökvalitetsmålet, medan andra, däribland. Länsstyrelsen i Stockholms län, förespråkar en uppstramning som bl.a. innebär att

kulturmiljön inte behandlas i detta sammanhang. Boverket föreslår att målet delas upp i två delar, god livsmiljö i staden och på landet, respektive miljöanpassade städer och bebyggelse. En del remissinstanser, bl.a.

Göteborgs kommun, vill se en tydligare koppling till skyddet av männi-

skors hälsa. Stockholms läns landsting och Kalmar kommun, med flera remissinstanser efterlyser även kvantifierade mål för reducering av buller. Några instanser framhåller samtidigt att det är svårt och kostsamt att minska bullerstörningarna nämnvärt och att detta kräver utveckling av ny teknik. Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och

Boverket, saknar mål angående olycksrisker, markföroreningar och män-

niskors engagemang i utformningen av tätorterna. Många förslag framförs till preciseringar och kompletteringar av de målaspekter som rör grönområden och biologisk mångfald.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergri-

pande mål för ekologisk hållbarhet, Skyddet av miljön, Hållbar försörj-

ning och Effektiv användning. För att dessa mål skall uppnås föreslår re-

geringen miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Målet är att städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar

• Sida 126
•  Original

skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser främjas.

Miljökvalitetsmålet är av central betydelse för samhällsplaneringen och förutsätter samordning mellan olika samhällssektorer och samverkan mellan berörda aktörer. Vissa delar av målet är beroende av nationella beslut och program som t.ex. åtgärder mot luftföroreningar. Regeringen bedömer att målet i huvudsak kan uppnås inom en generation. Detta gäller för luftföroreningar och andra hot mot människans hälsa. De delar av målet som avser utbudet av bostäder, arbetsplatser, service och rekreationsmöjligheter i den bebyggda miljön liksom en minskad omfattning av människors dagliga transporter kan ta längre tid att förverkliga.

Livskvalitet samt kulturella och estetiska värden

Miljökvalitetsmålet innebär att den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat och för alla tillgängligt utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv. Vårt sätt att bygga hus, vägar och andra anläggningar och vårt sätt att organisera markanvändningen bör påverka människors livsmiljö och hälsa samt naturoch kulturmiljön positivt och leda till att den bebyggda miljön kan tillgodose människors olika behov. Såväl lokaliseringen och utformningen som användningen av bebyggelse och infrastruktur skall medverka till att bebyggelsen blir sammanhållen och att olika funktioner blandas.

En innebörd av det föreslagna miljökvalitetsmålet är att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden skall bevaras och utvecklas. Detta kulturarv berikar livsmiljön, ger kunskaper om vår kulturs utveckling och stärker ortens och dess invånares identitet. Det är därför viktigt att detta arv bevaras och att bebyggelsemiljöns kontinuitet inte bryts.

Bevarande av natur- och grönområden samt biologisk mångfald

I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ingår att natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek och rekreation, lokal odling och ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses. Närheten till parker och naturområden är av stor betydelse för livskvaliteten i städer och tätorter. Parker och naturområden bidrar till förbättring av luftkvalitet och lokalklimat och de har även betydelse för reningen av förorenat ytvatten. De bör därför skyddas och vårdas samtidigt som möjligheten att skapa nya attraktiva områden bör tas till vara.

Målet innebär också att den biologiska mångfalden och det kulturhistoriska arvet som är knutet till parker och naturområden bevaras och utvecklas. Den biologiska mångfalden av såväl växter som djur i tätortsområden är ofta förvånansvärt rik. Art- och individrikedom påverkas dock i hög grad om grönområdena minskar i yta och om de ekologiska samban-

• Sida 127
•  Original

den mellan dessa områden bryts. Det är därför angeläget att grönområden värnas i sin helhet samt att sammanhängande natur- och grönområden liksom spridningskorridorer mellan områdena skyddas.

Minskat transportbehov och miljöanpassade resor

Transporter är av grundläggande betydelse för samhällets funktion och utveckling. Trafiken är samtidigt en av de främsta orsakerna till många av dagens miljöproblem i den bebyggda miljön. Miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö innebär att transporter och transportanläggningar lokalise-

ras och utformas så att de inte utgör hälso- och säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön och så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas. Transporterna dominerar i dag våra städer och tätorter. Trafikens miljöproblem som luftföroreningar, buller, intrång, hindrande barriärer och otrivsel är därför angelägna att komma till rätta med.

Större transportanläggningar kan i många fall fungera som barriärer som hindrar människors förflyttning till fots och med cykel i den bebyggda miljön samt försämrar spridningsmöjligheterna för växter och djur. Denna barriäreffekt varierar bl.a. med trafikflödets omfattning och hastighet. Ny- och ombyggnad av trafikanläggningar kan innebära intrång i bebyggelsemiljöer genom att byggnader rivs, människor tvingas flytta och kulturmiljöer försvinner. Intrång i naturmiljön i tätorternas närhet kan få till följd att naturvärden och ekologiskt viktiga miljöer förstörs, att värdefull jordbruksmark och skogsmark tas i anspråk samt att natur- och rekreationsområden utsätts för buller. Det är därför önskvärt att behovet av transporter i städer och tätorter minimeras samt att den faktiska hastigheten begränsas till 30 km/tim bl.a. på platser där biltrafik blandas med gång- och cykeltrafik. Därigenom kan behovet av ytterligare transportanläggningar begränsas, intrång i värdefull stadsmiljö undvikas samt gåendes och cyklisters krav på tillgänglighet och säkerhet tillgodoses.

Målformuleringen anger att miljöanpassade kollektivtrafiksystem med god kvalitet skall finnas tillgängliga och förutsättningarna för gång- och cykeltrafik skall vara goda. Det är i tätorterna och deras närområden som det finns störst möjlighet att komma till rätta med trafikens samlade miljöproblem. Med ordentliga satsningar på miljöanpassade transport-system för kollektivtrafik med god tillgänglighet minskar behovet av bilresande och därmed de miljöproblem som är förknippade med bilismen. Bekväma och säkra gång- och cykelförbindelser är också betydelsefulla för att persontransporterna i tätorterna skall vara långsiktigt hållbara.

Skydd mot hälsorisker

En viktig innebörd av miljökvalitetsmålet är att människor inte skall utsättas för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker. Detta överensstämmer med synpunkter från flera remissinstanser som efterfrågar en koppling till skyddet av människors hälsa. Vägtrafiken är den största källan till luftföroreningar i tätorter. Andra källor är uppvärmning och olika till-

• Sida 128
•  Original

verkningsprocesser. Luftföroreningarna från vägtrafiken innehåller många ämnen som skadar människors hälsa och välbefinnande, bebyggelse och kulturhistoriska minnesmärken samt den regionala och globala miljön.

Kvävedioxid är ett av de allvarligaste hoten mot vår hälsa i trafikbelastade miljöer. Astmatiker och barn är särskilt känsliga och kan påverkas akut vid halter på 200–500 mg kvävedioxid per m³. Gränsvärdet är 100 mg per m³ och uppskattningsvis en miljon människor i Sverige utsätts för koncentrationer av kvävedioxid som överstiger gränsvärdet. Partiklar från vägtrafikens utsläpp i stadsluften kan orsaka akuta luftvägsproblem hos personer med astma. Trafiken samt lokal förbränning av fasta bränslen är dominerande källor till luftutsläpp av cancerframkallande ämnen (se vidare avsnitt 4.2.1 Frisk luft).

Tätorternas luftföroreningar har dock minskat vad gäller svaveldioxid och sot. Även halterna av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen har minskat, dock inte i tillräcklig grad. Problemen kvarstår beträffande marknära ozon, vissa kolväten och partiklar. Beslutade åtgärder angående utsläpp från fordon och miljöklassning av bränslen kommer på sikt att minska de lokala hälsoproblem som orsakas av luftutsläpp från vägtrafiken. Utsläppen från småskalig vedeldning kan innebära problem med sot och kolväten. Vedeldningens miljöproblem kan dock minskas kraftigt genom användning av miljöanpassade pannor i kombination med ackumulatortankar.

Buller kan ge hörselskador men även annan hälsopåverkan som sömnstörningar, huvudvärk, yrsel och ökad produktion av stress-hormoner. Buller kan också göra det svårt att uppfatta samtal och medföra obehag och vantrivsel. Boende vid hårt trafikerade gator och trafikleder är särskilt utsatta för bullerstörningar. Trafiken ger också bullerstörningar i natur- och rekreationsområden, inte minst i närheten av större städer där behovet av tysta områden är särskilt stort. Med åtgärder för trafikminskningar i svårt bullerstörda områden samt med bullerskydd och förbättrad ljudisolering finns goda förutsättningar att minska bullerstörningarna.

Förhållandevis många bostäder i Sverige har höga radonhalter på grund av att radongas från mark eller vatten tränger in i bostäderna. Vissa äldre bostäder är även byggda med olämpliga byggnadsmaterial som kan medföra höga radonhalter. Långvarig exponering för höga radonhalter i dessa sammanhang leder till ökad risk för lungcancer.

Förorenade mark- och vattenområden

Miljökvalitetsmålet fastslår att mark- och vattenområden skall vara fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar. Förorenade markområden kan utgöra en hälsorisk t.ex. genom att barn får i sig gifter om de stoppar jord och grus i munnen, genom att människor äter växter från förorenade områden eller genom läckage till dricksvatten. Förorenad mark kan också vara svår att utnyttja för byggande om den inte saneras och efterbehandlas. Människor skall kunna använda växter och animalieprodukter som föda samt kunna nyttja grundvattnet utan risk för hälsan. Direktkontakt med jord, damm eller gaser får inte innebära risk för förgiftning och inte heller ge besvär såsom kortvariga hudutslag. Med åtgär-

• Sida 129
•  Original

der som sanering och efterbehandling av förorenade områden kan sådana risker undvikas.

Hushållning med energi, naturgrus och andra resurser

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål syftar till att användningen av energi, vatten och andra naturresurser skall ske på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och att främst förnybara energikällor skall användas. Städer har särskilda förutsättningar för resurshushållning och långsiktiga investeringar i effektiva system för hantering av energi, vatten, avlopp och avfall. En stor del av städernas energianvändning gäller transporter, industriproduktion samt uppvärm-ning av hushåll och kontor. Mellan åren 1970 och 1990 har energi-användningen inom transportområdet ökat med ca 50 %. Genom ökad energihushållning och användning av förnybara energikällor kan riskerna för klimatförändringar, luftföroreningar och andra hot mot miljö och människors hälsa minskas.

I miljökvalitetsmålet anges att naturgrus skall nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet. Eftersom tillgången är begränsad är det angeläget att naturgrus endast används för de ändamål som det oundgängligen behövs för. Ett överuttag av naturgrus leder till en framtida bristsituation och svårigheter för kommande generationer att tillgodose sina behov.

Målet innebär även att naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet skall bevaras. Inom vissa områden i landet är försörjningen med dricksvatten nästan uteslutande beroende av naturgrusförekomsterna vilket innebär att utvinningen av naturgrus måste upphöra helt.

Att naturgrusuttaget begränsas har också stor betydelse för bevarandet av de rullstensåsar från vilka naturgrus till största del tas ut. Rullstensåsarna har en viktig funktion som ytvattenrenare och är även genom sina natur- och kulturvärden värdefulla inslag i landskapet.

Fig 15

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Kretsloppsanpassad avfallshantering

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innefattar även frågor om avfall och kretslopp. Den totala mängden avfall liksom avfallets farlighet skall minska. Avfall och restprodukter skall sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning.

Den stora mängden avfall i städer och tätorter är i sig ett stort problem. Samtidigt finns här goda möjligheter att utveckla effektiva system för återvinning och avfallshantering. En stad är beroende av sitt omland för sin försörjning av vatten m.m. och för avsättning av restprodukter. Av-

• Sida 130
•  Original

fallsprodukter måste i högre grad kunna återföras och återvinnas i slutna kretslopp. Detta kräver bättre sortering, rening från miljögifter samt uppmärksamhet på hygieniska aspekter (se vidare kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle).

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har med anledning av propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) tagit ställning till enhetliga riktvärden för trafikbuller och till genomförandet av åtgärdsprogram för att minska bullerstörningarna. Regeringen anser att de beslutade riktvärdena bör ses som långsiktiga mål. I en första etapp bör åtgärdsprogrammen omfatta minst de fastigheter som exponeras för buller motsvarande vissa i propositionen angivna nivåer och däröver. Den första etappen av åtgärdsprogrammet är under genomförande. Arbetet skall därefter fortsätta med en andra etapp. Försvarsmakten, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket och länsstyrel-serna har regeringens uppdrag att analysera och senast den 1 september 1998 redovisa ytterligare åtgärder mot buller som kan genomföras under perioden 1998-2007 i avsikt att påskynda uppfyllandet av riktvärdena. Boverket har nyligen fått i uppdrag att utarbeta underlag för tillämpning av riktvärden för bl.a. trafikbuller vid planläggning och byggande.

Riksdagen beslutade i december 1994 om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. genom att införa ett särskilt skydd för nationalstadsparker i en ny 7 § i lagens tredje kapitel (prop.1994/95:3, bet. 1994/95:BoU6, rskr. 1994/95:52). Genom lagändringen inrättades området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården som landets första nationalstadspark. I propositionen gjordes den bedömningen att ytterligare något eller några områden i landets tätortsregioner kan behöva motsvarande skydd.

I maj 1995 tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 1995:82) med uppdrag att utreda behovet av att inrätta ytterligare nationalstadsparker och att lämna förslag till områden som kan vara aktuella för ett sådant skydd. Utredaren lämnade år 1996 betänkandet Nationalstadsparker (SOU 1996:38). Utredaren visade att det i många av våra svenska städer finns centrala park-, natur- och rekreationsområden bevarade som inte bara har stora natur- och kulturvärden utan som också ger möjlighet att bibehålla det nära samspelet mellan stadsbebyggelsen och landskapet utanför staden. Utredaren föreslog att områdena Uppsalaåsen-Fyrisån i Uppsala och Älvrummet i Trollhättan skall skyddas som nationalstadsparker. Ett fördjupat underlag för bedömning av förslagen har på regeringens uppdrag tagits fram av Uppsala och Trollhättans kommuner. Underlaget redovisades till regeringen av länsstyrelserna i Uppsala och Älvsborgs län hösten 1997.

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att behovet av grönområden skall tillgodoses i den kommunala planeringen (prop. 1990/91:90, s. 31, bet. 1990/91:JoU 30, rskr. 1990/91:338). Grönområden nära bostaden är en viktig komponent i människors välbefinnande och särskilt viktig för barns utveckling. Naturvårdsverket har i utvärderingen av kommunernas

• Sida 131
•  Original

miljöarbete (Hur har det gått, MIL 97, Rapport 4698) bedömt att kommunerna har kommit långt mot målet men att en del återstår att göra.

Riksdag och regering har tidigare tagit ställning för att den värdefulla kulturmiljön i städerna skall bevaras (prop. 1990/91:90). Detta mål innefattas i det nya miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Fig. 16

Figuren finns endast i den tryckta versionen

De befintliga miljömålen angående exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar och infrastruktur innefattas i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Riksdagen har tidigare, bl.a. i proposition 1990/91:90 s. 38 i fråga om täktverksamhet framhållit att ändliga naturresurser skall nyttjas så försiktigt att även framtida generationer får tillgång till råvaror. Naturvårdsverket gjorde i aktionsprogrammet Ett miljöanpassat samhälle/ Miljö -93 (rapport 4234) bedömningen att 70–80 % av dagens naturgrusproduktion är möjlig att på sikt ersätta med andra material. Denna bedömning ligger till grund för Naturvårdsverkets förslag till miljömål angående naturgrusanvändning. För att tillgången på och behovet av naturgrus i samhället skall kunna bedömas, har riksdagen med anledning av proposition 1990/91:90 beslutat att grushushållningsplaner skall upprättas för områden där materialförsörjningen är problematisk eller konflikter om markanvändningen föreligger. För att åstadkomma en bättre hushållning med naturgrus har riksdagen med anledning av propositionen om lag om skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet. 1995/96:SkU18, rskr. 1995/96:122) även beslutat införa en skatt på naturgrus från den 1 juli 1996. Skatten tas ut med fem kronor per ton naturgrus. Skattskyldig är den som antingen exploaterar en täkt som kräver tillstånd enligt 18 § naturvårdslagen (1964:822) eller för annat ändamål än markinnehavarens husbehov exploaterar en täkt med tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller enligt 38 § väglagen (1971:948) har fått rätt till täkt på annans mark. Av regeringens proposition Miljöbalk (prop. 1997/98:45) följer vidare att hushållning med bl.a. råvaror är en grundläggande förutsättning för främjandet av en hållbar utveckling. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att mil-

jökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Trafikbullret i tätorter bör minska så att det underskrider gällande riktvärden.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och då avsett Naturvårdsverkets riktlinjer. Riktvärden som ersätter dessa riktlinjer har antagits i samband med beslut angående proposition 1996/97:53 vilket nu uttrycks i delmålet.

• Sida 132
•  Original

– Behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall tillgodoses i den kommunala planeringen.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230) samt även i regeringens proposition Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

– Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer skall tas tillvara och förstärkas.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

– Den totala mängden deponerat avfall (exklusive gruvavfall) bör ha minskat med 50–70 % till år 2005 räknat från 1994 års nivå.

Delmålet har behandlats av riksdagen i samband med 1996 års proposition om hanteringen av uttjänta varor. Delmålet har inte förändrats.

– Användningen av naturgrus bör minimeras.

Delmålet har tidigare antagits i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut och utvecklats i regeringens proposition om lag om skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhälls-ekonomiska konsekvenser, målet kan nås.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter är:

– För förverkligandet av ett långsiktigt hållbart transportsystem är det betydelsefullt att det i landets större städer under de närmaste åren utarbetas program och planer för trafiksystemet som anger hur kollektivtrafiken kan stärkas och biltrafiken kan begränsas till år 2010.

Förslaget har utvecklats med utgångspunkt i 1998 års transportpolitiska proposition och Habitat-agendan som antogs vid FN:s konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling år 1996 i Istanbul.

– I arbetet för en giftfri miljö är det betydelsefullt att det under de närmaste åren tas fram regionala och lokala program för hur efterbehandling av mark- och vattenområden där gifter och andra föroreningar har lagrats kan vara utförd till år 2020.

Förslaget kommer till viss del från Naturvårdsverkets förslag i rapporten Ren luft och gröna skogar (rapport 4765).

Delmålet om minskat trafikbuller

Regeringen anger som delmål att trafikbullret bör minskas så att det underskrider gällande riktvärden. Detta mål föreslogs ursprungligen i propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) med formuleringen att trafikbullret bör minska så att det underskrider Naturvårdsverkets rikt-

• Sida 133
•  Original

linjer. I samband med propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53) har riksdagen behandlat förslag till riktvärden för trafikbuller som ersätter tidigare riktlinjer samt åtgärdsprogram för att uppnå riktvärdena.

Delmålet om behovet av grönområden

De parker och naturområden som finns i och i anslutning till landets större städer är en mycket värdefull resurs för rekreation, natur- och kulturupplevelser, lokalklimat m.m. Regeringen bedömer därför att ett delmål för bevarande av sådana områden samt deras natur- och kulturvärden är angeläget i samband med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Ett viktigt led i denna strävan kan utgöras av att program och planer tas fram för bevarande av parker och naturområden i landets större städer och tätorter. Målet överensstämmer med regeringens förslag i proposition. 1990/91:90 att behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall tillgodoses i den kommunala planeringen.

Delmålet om kulturhistoriska och estetiska värden

Målet överensstämmer med regeringens förslag i prop. 1990/91:90 att den värdefulla kulturmiljön i städerna skall bevaras. I propositionen Framtidsformer – handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117) har regeringen föreslagit ändringar av plan- och bygglagen så att planläggning också skall främja en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikations-leder och andra anläggningar. Kommunerna har en nyckelroll när det gäller att verka för bevarande av kulturarv och miljövärden samt främjande av en god byggnadskultur och en god bebyggelsemiljö. I propositionen bedömer regeringen att landets kommuner bör uppmuntras att anta strategier eller lokala handlingsprogram för att stärka kvalitets-aspekter och miljökvaliteter i den bebyggda miljön.

Delmålet om deponering av avfall

Att minska mängderna avfall till deponering är av avgörande betydelse från såväl resurs- som miljösynpunkt. Stora delar av hushållsavfallet, det icke branschspecifika avfallet samt byggavfall och rivningsmaterial utgörs av material som bör kunna utnyttjas på olika sätt i stället för att deponeras. Mycket av det avfall som i dag deponeras ger upphov till miljöproblem och en minskad deponering leder därför till minskad miljöbelastning. Naturvårdsverket ger i rapporten Aktionsplan Avfall (rapport 4601) förslag på mål för avfallsområdet som ligger till grund för regeringens bedömning. Regeringen anser att den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall bör ha minskat med 50–70 % till år 2005 räknat från 1994 års nivå. Dessa delmål överensstämmer med mål som har behandlats av riksdagen i samband med regeringens proposition om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Förslag

• Sida 134
•  Original

till åtgärder för att nå målen har i det sammanhanget antagits av riksdagen.

Delmålet om minskad användning av naturgrus

Regeringen anger som delmål att användningen av naturgrus bör minimeras. I proposition 1990/91:90 föreslog regeringen att använd-ningen av icke förnybara naturresurser i hög grad skall präglas av en ansvarsfull hushållning. I propositionen angav regeringen att ändliga naturresurser skall utnyttjas försiktigt så att även framtida generationer får tillgång till råvaror. Regeringen angav även att grushus-hållningsplaner upprättas för områden med materialförsörjningsproblem eller markanvändningskonflikter och att försörjningen i sådana områden i första hand inriktas mot bergtäkter och andra alternativ till naturgrus. Naturvårdsverket har i sin rapport Ren luft och gröna skogar (rapport 4765) föreslagit att naturgruset skall utgöra högst 20 % av den totala grusanvändningen år 2020. Uttag av naturgrus behandlas vidare i avsnitt 4.2.2. Grundvatten av god kvalitet.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

En rad viktiga insatser behöver göras av landets kommuner och av de myndigheter som har ansvar för att detta miljökvalitetsmål uppnås.

Bullerstörningarna i tätorter bör begränsas kraftigt såväl vad gäller bullernivåerna som antalet människor som utsätts för buller. En minskning av trafikbullret är särskilt viktig eftersom detta buller svarar för minst 90 % av det totala hälsoskadliga bullret. Bullerexponeringen bör på sikt minska så att den ligger under de av riksdagen beslutade riktvärdena.

Länsstyrelserna bör samråda med kommunerna om behovet av åtgärder för att miljökvalitetsmålet skall kunna uppnås. De bör även samråda om förutsättningarna för att främja målet genom utveckling av den kommunala planeringen, genom stärkt mellankommunalt samarbete samt genom samverkan om regionala miljö- och hushållningsprogram. Det ankommer på berörda myndigheter, bl.a. Boverket, Naturvårds-verket, Riksantikvarieämbetet, Vägverket och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) att verka för att miljökvalitetsmålet uppmärksammas i kommunala och regionala planer och program.

Insatser mot luftföroreningar och insatser i förorenade områden behandlas i avsnitten 4.2.1 Frisk luft och 4.2.12 Giftfri miljö.

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Delta i uppföljningen av åtaganden i den s.k. Habitatagendan, det handlingsprogram för en hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer, som antogs vid FN-konferensen Habitat II år 1996 i Istanbul.

• Sida 135
•  Original

– Delta i Baltic 21, ett samarbetsprojekt mellan elva länder för att ta fram en Agenda 21 för Östersjöregionen, där bl.a. kommunikationer och energi är några av sju prioriterade frågor.

– Delta i planeringsarbetet Vision and Strategies Around the Baltic Sea, VASAB 2010, särskilt vad gäller samverkan mellan städer och hållbar utveckling.

– Delta i arbetet med regional utvecklingsplanering för ett långsiktigt hållbart samhälle inom ramen för ESDP (European Spatial Development Perspective) och EU:s INTERREG-program.

– Inom ramen för Östersjösamarbetet delta i kulturmiljösammanhang. – Delta i arbetet med frågor om stadsmiljö och stadsutveckling inom EU och OECD.

4.2.12. Giftfri miljö

Regeringens förslag: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller

som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden (miljökvalitetsmål 12). Miljökvalitetsmålet innebär:

– Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.

– Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör

kompletteras med ett delmål avseende utsläpp och läckage till miljön, som enligt Esbjergdeklarationen och Helsingforskommissionen (HELCOM) skall vara uppnått till år 2020. Därutöver behöver de riktlinjer för kemikaliepolitiken som redovisas i avsnitt 6.2 tillämpas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Kemikontoret och Industriförbundet, anser att förslaget innebär en omtolkning av Esbjerg-

deklarationen, vilket de liksom andra företrädare för näringslivet är kritiska till. Remissinstanserna är inte överens om huruvida målen skall sikta på att begränsa riskerna med användning, eller användningen i sig. Många anser att målet måste konkretiseras genom att begränsningsmål för enskilda ämnen formuleras och etappmål ställs upp. Bättre underlag krävs för detta. Åtgärdsmål för efterbehandling av förorenad mark respektive användning av bekämpningsmedel efterfrågas också.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet är att miljön skall

vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Det skall bidra till att uppnå två av regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling – Skyddet av miljön och Hållbar försörj-

ning.

• Sida 136
•  Original

Målet utgår från Esbjergdeklarationen

Målet utgår från den s.k. Esbjergdeklarationen som Sverige och Nordsjökonferensens övriga deltagarländer undertecknade i Esbjerg år 1995. I deklarationen formuleras målet att utsläppen av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört år 2020. Det slutliga målet är att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära nollnivån och av naturligt förekommande ämnen nära bakgrundsnivåerna. I deklarationen definieras farliga ämnen såsom ämnen eller ämnesgrupper som är toxiska, långlivade och bioackumulerbara. Miljökvalitetsmålet innebär att Esbjergdeklarationens mål kommer att gälla för miljön i stort.

HELCOM har vid ministermötet i Visby 1996 antagit ett mål för Östersjön som motsvarar Esbjergdeklarationens mål.

Målet är en tillämpning av försiktighetsprincipen

Det moderna samhället är i hög grad beroende av en mängd kemikalier. I dag används globalt över 30 000 olika kemiska ämnen. Farliga kemiska ämnen kan komma ut i miljön genom utsläpp från tillverkningsindustrin. Vanligare är dock att kemiska ämnen ingår i varor som sprids via handel över hela världen. Ämnena kan då läcka ut i miljön vid användningen av varorna eller då dessa slutligen blir avfall. I miljön sker en ytterligare spridning genom vindar, vattenströmmar och andra naturliga processer.

Många ämnen är långlivade och en del kan därtill ansamlas och spridas i miljön på ett sätt som inte kan förutses. Som exempel kan nämnas att några av de mest ökända miljögifterna i dag förekommer i höga koncentrationer hos däggdjur som lever i polartrakterna, långt från de miljöer där ämnena produceras och används.

Det vetenskapliga underlaget gällande många hälso- och miljöfarliga ämnen är i dag alltför bristfälligt för att kvantitativa miljökvalitetsmål skall kunna formuleras. Därtill kommer okända samverkanseffekter av olika ämnen. Osäkerheten är särskilt stor beträffande upplagringen av stabila ämnen i teknosfären och oavsiktlig bildning av miljögifter i processer, som nedbrytningsprodukter i miljön eller i organismer (metaboliter). I dag uppmärksammas också tidigare okända effekter som t.ex. hormonell påverkan. I miljön finns sannolikt också ett stort antal potentiellt farliga ämnen som alstras genom mänsklig verksamhet och som ännu inte är identifierade. Det förekommer biologiska effekter i miljön och på människor som vi i dag inte kan förklara men där en av orsakerna kan vara spridningen av kemikalier. Exempel på sådana effekter är älgsjukan, laxyngeldöden i Östersjön och ökningen av allergier hos barn.

Slutsatsen av detta är att skadliga ämnen som framställts i samhället inte bör tillåtas att lagras upp i miljön. Detta är det enda säkra sättet att undvika negativa hälso- och miljöeffekter och är därför en tillämpning av försiktighetsprincipen, som innebär att om risk för allvarlig skada föreligger får avsaknaden av full vetenskaplig bevisning inte användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder.

• Sida 137
•  Original

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att användningen av ett antal olika kemiska ämnen skall minska eller upphöra (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338 och prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273, prop. 1996/97:172, bet. 1996/97:JoU7, rskr. 1997/98:55). De uppföljningar som Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har gjort av målen om minskad användning av de utpekade miljö- och hälsofarliga ämnena visar att målen i stor utsträckning har nåtts eller kommer att nås. Riktlinjer för fortsatt arbete inom kemikalieområdet, internationella insatser och viktiga aktörer redovisas i kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning är att

följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

– Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde samt Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage av farliga ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp och läckage skall ha upphört inom 25 år (2020).

Med farliga ämnen avses – ämnen eller ämnesgrupper som är toxiska, persistenta och bioackumulerbara. Inom Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) diskuteras för närvarande att till farliga ämnen också hänföra andra ämnen eller ämnesgrupper som visserligen inte möter samtliga ovanstående kriterier men som ger lika stor anledning till oro. Beslut om detta väntas under sommaren år 1998.

Delmålet kommer från Esbjergdeklarationen som Sverige ställt sig bakom och har dessutom antagits av HELCOM vid statsministrarnas möte i Visby 1996. Det understöds även av slutsatserna i Kemikommitténs betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84).

Regeringen gör vidare bedömningen att miljökvalitetsmålet Giftfri

miljö därutöver bör kompletteras med ett antal delmål som presenteras

under andra målavsnitt. Dessa delmål avser den ekologiskt odlade arealen (avsnitt 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap), oljeutsläpp till vatten (avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård), dricks-vattentäkter (avsnitt 4.2.3 Levande sjöar och vattendrag), en enhetlig standard för deponier (avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet), svaveldioxid (avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning), utsläppen av cancerframkallande ämnen till luft (avsnitt 4.2.1 Frisk luft) och utsläpp av flyktiga organiska ämnen från transporter (avsnitt 4.2.1 Frisk luft). Regeringen avser dessutom att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla delmål i fråga om planer och program för efterbehandling av mark- och vattenområden (avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö).

Förutom dessa delmål anger regeringen, i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken, riktlinjer för varor med organiska ämnen som har vissa angivna egenskaper och effekter samt varor med kvicksilver, kadmium och bly.

• Sida 138
•  Original

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

För att en giftfri miljö skall kunna åstadkommas måste utsläpp, läckage och diffus spridning av farliga ämnen upphöra. Detta förutsätter åtgärder vid all form av hantering med sådana ämnen. Ansvaret för att kemiska produkter hanteras på ett sätt som inte innebär risker för hälsa och miljö ligger enligt dagens lagstiftning otvetydigt på den som tillverkar, försäljer eller på annat sätt hanterar produkterna.

Den åtgärd som på lång sikt har störst betydelse är att produkter som inte innehåller farliga ämnen utvecklas. Särskilt viktigt är att se till att produkterna inte innehåller långlivade ämnen som kan ackumuleras i levande organismer.

Alla som köper varor, särskilt de som handlar yrkesmässigt och i stor mängd, har möjlighet att påverka produktutvecklingen genom att konsekvent tillämpa produktvalsprincipen. Detta innebär att de vid sina inköp undviker sådana varor som innehåller farliga ämnen och som kan ersättas med mindre farliga.

Av stor betydelse är vidare att utsläppen av farliga ämnen från tillverkningsindustrin minskar. Ämnen som är långlivade och bioackumulerande bör hanteras i slutna processer. Att så sker är ett ansvar för tillverkarna. Det ankommer emellertid också på tillsynsmyndigheter och tillståndsprövande myndigheter att verka för en sådan utveckling. Överhuvudtaget är det nödvändigt med ett väl fungerande samarbete mellan myndigheter, näringsliv och konsumenter.

Ett fortsatt lagstiftningsarbete kommer också att behövas och bör bedrivas såväl nationellt som på gemenskapsnivå. Globala överens-kommelser mellan stater kommer att bli allt viktigare.

Internationellt arbete

En närmare redogörelse för Sveriges internationella ageranden och ställningstaganden i kemikaliefrågor ges i kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet. Sammanfattningsvis bör Sverige för att uppnå miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö aktivt agera internationellt:

– Verka för en gemensam kemikaliepolitik i EU och för att de ämnen som omfattas av riktlinjerna försvinner från varor inom hela EU-området.

– Fortsätta att aktivt delta i arbetet med att utarbeta en global konvention om begränsad användning och utsläpp av långlivade organiska ämnen (POPs) samt verka för att en global konvention om gränsöverskridande handel med farliga ämnen (Prior Informed Consent).

– Stödja och driva på utvecklingen mot en sammanhållen kemikaliekontroll globalt bl.a. genom arbetet i det internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS).

– Verka för en ökad samordning mellan olika internationella organisationer som arbetar med kemikaliesäkerhet. Sverige bör stödja samarbete mellan regeringar, industri, forskning och ideella organisa-tioner.

• Sida 139
•  Original

4.2.13. Säker strålmiljö

Regeringens förslag: Människors hälsa och den biologiska mångfal-

den skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön (miljökvalitetsmål 13).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt. – Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning skall inte överstiga i genomsnitt en millisievert per person under ett år.

– Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö be-

höver utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Förslaget har utarbetats i samarbete med

Statens Strålskyddsinstitut (SSI) och överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Jordbruksverket anser att typen av strålning som

avses bör framgå redan i miljökvalitetsmålet. Försvarets forskningsan-

stalt (FOA) framhåller att substitutionsprincipen bör tillämpas även på

arbetsmetoder som använder radioaktiva material. FOA framhåller även att verksamheter som t.ex. forskning och sjukvård där radioaktiva ämnen hanteras måste förhindra spridning till omgivningen.

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

bidrar till att uppnå det övergripande målet Skyddet av miljön bland regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling. Miljökvali-

tetsmålet är att människors hälsa och den biologiska mångfalden skall

skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön. Det föreslagna målet omfattar bl.a. strålningen i den yttre miljön som härrör från verksamheter inom industrin och driften av kärnkraftverk. Strålningen från sådana verksamheter, inklusive nedfall till följd av Tjernobylolyckan, ger i dag betydligt mindre än 0,1 millisievert årlig effektiv dos. Det motsvarar endast ett par procent av den genomsnittliga stråldos som svenskar totalt utsätts för. Miljökvalitetsmålet nås därför med god marginal redan i dag.

Cancer och skador på arvsanlagen är de allvarligaste hoten mot människors hälsa på grund av strålning.

Enligt strålskyddslagen (1988:220) skall människor, djur och miljö skyddas mot skadlig verkan av strålning. Statens strålskyddsinstituts (SSI) föreskrifter om dosgränser vid verksamhet med strålning anger de högsta doser som allmänheten får utsättas för. Separata begränsningsmål kan anges för särskilda verksamheter. Ett exempel är utsläpp från kärnkraftverk som skall begränsas så att den årliga effektiva dosen understiger 0,1 millisievert. Föreskrifter finns också för utförsel och deponering av material från kärntekniska anläggningar samt för radioaktivt avfall från andra verksamheter.

• Sida 140
•  Original

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet föreskriver att säkerheten vid kärntekniska anläggningar skall upprätthållas genom att åtgärder vidtas för att förebygga händelser som kan leda till en olycka med radioaktiva utsläpp. Statens kärnkraftinspektion (SKI) har ett särskilt ansvar för att tillse att sådana åtgärder vidtas.

Tidigare beslut och mål

Miljökvalitetsmålet har länge tillämpats inom SSI:s verksamhet och är en utveckling av strålskyddslagens bestämmelser. I regeringens proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning framförs att SKI och SSI får en ökad arbetsbelastning tillföljd av avställningen av de två reaktorerna i Barsebäck. Denna avställning innebär att kontrollarbetet på svenska reaktorer och planeringen för slutförvaret av det utbrända kärnbränslet ställer stora krav på myndigheterna. Som ett led i denna planering är det väsentligt att myndigheterna ger vägledning om vilken skydds- och säkerhetsambition som krävs för ett slutförvar av utbränt kärnbränsle m.m. En fullständig redovisning av tidigare beslut och mål finns i bilaga 57.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Inom kärnkraftsindustrin pågår ett arbete med att utforma ett system för slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och långlivat, högaktivt avfall (se även kapitel 13 Godkännande av konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall). Miljö- och hälsoskyddsmålen för ett sådant slutförvaringssystem måste kunna uppfyllas även i en avlägsen framtid. SSI har tagit fram förslag till skyddskriterier för det slutliga omhändertagandet av avfallet. Förslaget har varit föremål för omfattande nationell och internationell remissbehandling.

Figur 17

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Internationellt arbete

För att uppnå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall Sverige agera internationellt:

– Delta i Baltic 21, ett samarbete mellan elva länder om att ta fram en Agenda 21 för Östersjöregionen, där energi är ett av de sju prioriterade områdena.

– Delta i arbetet inom ramen för det internationella atomenergiorganet (IAEA) och OECD:s kärnenergibyrå (NEA) främst genom att bidra med expertkompetens inom områdena strålskydd och kärnsäkerhet.

– Medverka i Internationella strålskyddskommissionens (ICRP) och FN:s vetenskapliga strålningskommittés arbete i syfte att bidra med

• Sida 141
•  Original

svensk strålskyddskompetens och tillägna sig nya rön inom strålskyddet såsom risker vid olika verksamheter med strålning.

– Delta i övrigt arbete inom EU, framför allt under EURATOMfördraget.

– Delta i Östeuropasamarbetet med att öka säkerheten vid kärnreaktorer samt förbättra strålskyddet.

– Delta i utveckling av strategier för miljöskydd, bl.a. inom konventionen för skydd av den marina miljön i Nordatlanten (OSPAR).

4.2.14. Skyddande ozonskikt

Regeringens förslag: Ozonskiktet skall utvecklas så att det lång-

siktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning (miljökvalitetsmål 14).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt

bör kompletteras med delmål avseende bl.a. avveckling av ozonnedbrytande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens förslag. I regeringens förslag formuleras även delmål för avveckling av ozonnedbrytande ämnen i Sverige.

Remissinstanserna: Centrum för biologisk mångfald och Kalmar kommun saknar nationella mål för att eliminera utsläppen av ozonned-

brytande ämnen. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att försiktighetsprincipen bör tillämpas och utsläppen sänkas generellt eftersom osäkerhet råder om vilken påverkan flyget har.

Skälen för regeringens förslag: För att uppnå ett av regeringens tre

övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, Skyddet av miljön, föreslår regeringen som miljökvalitetsmål att ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. För att uppnå målet krävs både nationella och internationella insatser.

Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet är att länder som är parter i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet kan leva upp till åtagandena i detta, bl.a. genom ett effektivt institutionsförstärkande bistånd inom ramen för den Multilaterala fonden, och att så många nya länder som möjligt ansluter sig till protokollet och dess tilllägg. I detta sammanhang är det också angeläget att Sverige och andra industriländer agerar ansvarsfullt och går längre i sina ansträngningar att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen än vad som krävs av Montrealprotokollet.

Miljökvalitetsmålet innebär att Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer. Hotet mot människors hälsa och övrigt biologiskt liv genom uttunning av ozonskiktet motiverar ett miljökvalitetsmål som innebär att de globala utsläppen av ozonnedbrytande ämnen upphör.

• Sida 142
•  Original

Till följd av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har den globala ozonmängden i stratosfären minskat med 5 % de senaste 13 åren och med ca 10 % de senaste 25 åren. Ozonuttunningen är olika kraftig på olika breddgrader. Den är minst kring ekvatorn och störst kring polerna. I stora delar av Antarktis saknas mer än 70 % av det normala ozonskiktet.

Internationella avtal inom ramen för Wienkonventionen och Montrealprotokollet begränsar i dag användningen av ozonnedbrytande ämnen. De totala halterna av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären ökar nu långsammare än tidigare. Halterna bedöms nå en topp strax efter sekelskiftet och sedan avta långsamt. Den globala användningen av HCFC (väteklorfluorkarboner) och andra ersättningskemikalier för CFC (klorfluorkarboner) ökar emellertid snabbt. Halterna av HCFC i atmosfären bedöms därför fortsätta att öka.

Figur 18

Figuren finns endast i den tryckta versionen

Tidigare beslut och mål

Riksdagen har tidigare beslutat att uttunning av ozonskiktet skall hejdas så att människors hälsa och de ekologiska systemen inte skadas (prop. 1990/91:90 s. 18, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Ingen precisering har gjorts av vad detta innebär i fråga om halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären. Sverige har dock beslutat om avveckling av alla ozonnedbrytande ämnen (se även prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361 och prop. 1994/95:119, bet. 1994/95:JoU422, rskr. 1994/95:423). En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör bedömningen att

miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt behöver kompletteras med delmål avseende den fortsatta svenska avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen. Följande delmål bör enligt regeringens bedömning gälla för det fortsatta arbetet.

– Användning av ozonnedbrytande ämnen i Sverige bör till största delen vara avvecklad inom loppet av en generation.

Delmålet är en utveckling av tidigare mål med konkretiseringen att avvecklingen bör åstadkommas inom loppet av en generation, vilket överensstämmer med Montrealprotokollets avvecklingsplan. Tidigare mål har antagits av riksdagen i samband med 1988 och 1991 års miljöpolitiska beslut att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen.

Behov av nya delmål

För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser även inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Några exempel på utgångspunkter för arbetet är:

– Användningen av HCFC i ett längre tidsperspektiv upphör helt.

• Sida 143
•  Original

Förslaget kommer från regeringens proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop.1992/93:179).

– Luftfartens inverkan på ozonskiktet bör utredas närmare.

Förslaget kommer från Naturvårdsverkets förslag i rapporten Ren luft och gröna skogar (4765).

Myndigheterna skall även se över behov av ytterligare delmål. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen som beskrivs i avsnitt 4.1.

Delmålet för avveckling av ozonnedbrytande ämnen

Regeringen föreslår som delmål att användningen av ozonnedbrytande ämnen till största delen bör vara avvecklad inom loppet av en generation, räknat från år 1998. Nödvändigheten av att ozonnedbrytande ämnen avvecklas avspeglas i det stora antalet länder som ratificerat Montrealprotokollet och dess tillägg. Den svenska avvecklingsplanen regleras i allt väsentligt av förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ner ozonskiktet. Förordningen reglerar däremot inte den slutliga avvecklingen av HCFC och ger vissa undantag för halon. Enligt regeringens proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop.1992/93:179 s. 50) skall användning av HCFC i ett längre tidsperspektiv upphöra helt. Den slutliga avvecklingen av HCFC och andra ozonnedbrytande ämnen måste ske med hänsyn till industrin och andra användare. I detta sammanhang skall möjligheten att övergå till miljövänliga alternativ också beaktas.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Sverige har en av de mest långtgående avvecklingsplanerna i världen och den svenska avvecklingen är till stor del genomförd. Under knappt tio år har Sverige lyckats avveckla CFC i aerosoler, sterilisering, förpackningar, flexibla och styva skumplaster, kemtvättar m.m. Även användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, t.ex. haloner, koltetraklorid, och metylbromid har helt eller till största delen avvecklats. Avvecklingen fortgår planenligt.

För närvarande pågår arbetet med att få bort CFC som kylmedium. Som ett steg i detta arbete är det från och med årsskiftet 1997/98 inte längre tillåtet att fylla på CFC i kylanläggningar. Från och med den 1 januari år 2000 förbjuds CFC som köldmedium i befintliga anläggningar. Befintliga kyl- och frysskåp i enskilda hushåll får dock användas efter år 2000.

Användningen av s.k. mjuka freoner, HCFC, är också starkt begränsad i Sverige. HCFC får från årsskiftet 1997/98 inte längre användas som arbetsmedium vid nyproduktion och nyinstallation av kyl-, värme- och klimatanläggningar. Ett påfyllnadsförbud träder i kraft årsskiftet 2001/2002. Något slutligt användningsförbud för HCFC finns däremot inte. Regeringen avser därför att uppdra åt Naturvårdsverket att komma med förslag till hur användningen av HCFC i Sverige kan upphöra helt.

• Sida 144
•  Original

Som det nya miljökvalitetsmålet nu är formulerat innebär det framför allt att Sverige fortsatt agerar internationellt för att få till stånd en global minskning av ozonnedbrytande ämnen.

En stor utmaning internationellt sett är sannolikt utfasningen av ozonnedbrytande ämnen i utvecklingsländerna. För att klara utfasningen i dessa länder är det av största vikt att Montrealprotokollets s.k. Multilaterala fond används till projekt som leder till att dessa länder ej bygger fast sig i ett HCFC-beroende. För att u-länderna skall kunna ta ansvar för sin egen avveckling krävs det att andelen bistånd till att förstärka institutioner ökas väsentligt inom ramen för Montrealprotokollets multilaterala fond. Sverige kan bidra till detta genom att aktivt delta i Montrealprotokollets exekutivkommitté och därigenom bidra med erfarenheter från den svenska avvecklingen.

En annan stor utmaning är att stävja den ökade smugglingen av framför allt CFC men även andra ozonnedbrytande ämnen. De förslag till ändringar i Montrealprotokollet om licensieringssystem för export och import av ozonnedbrytande ämnen är ett medel i sammanhanget.

I Ryska Federationen finns en stor produktionskapacitet för CFC. Världsbanken har lagt fram ett förslag om utfasning av produktions- och konsumtionssektorn av ozonnedbrytande ämnen i Ryska Federationen. Den svenska regeringen har förklarat sig beredd att på frivillig basis bidra med en miljon dollar till programmet. Projektet bedöms också ha en positiv effekt när det gäller att stävja smuggling av ozonnedbrytande ämnen.

Ytterligare en viktig insats är att så snabbt som möjligt få till stånd ett ikraftträdande av 1997 års ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Regeringen föreslår därför att riksdagen skall godkänna ändringarna (se kapitel 12 Godkännande av 1997 års ändringar av Montrealprotokollet).

Internationellt arbete

För att uppnå målet Skyddande ozonskikt skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Delta i EU:s pågående arbete i den s.k. ozon management committee, där bl.a. olika kvoter för användning av ozonnedbrytande ämnen i gemenskapen beslutas. Kommissionen förväntas inom kort presentera sitt förslag till en reviderad förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

– Delta i arbetet som pågår inom ramen för Wienkonventionen och Montrealprotokollet för skydd av ozonskiktet.

– Få till stånd ett ikraftträdande av de ändringar till Montrealprotokollet som beslutades vid parternas nionde möte i Montreal 1997. I Montrealprotokollet ingår bl.a. att medverka till begränsning och utfasning av ozonnedbrytande ämnen i u-länder.

– Så långt som möjligt sprida erfarenheterna och kunskaperna från det svenska avvecklingsprogrammet då dessa kan vara av stor strategisk betydelse i det internationella arbetet. Målgruppen är här framför allt uländer, men även länder med s.k. övergångsekonomier.

• Sida 145
•  Original

4.2.15. Begränsad klimatpåverkan

Regeringens förslag: Halten av växthusgaser i atmosfären skall i en-

lighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (miljökvalitetsmål 15).

Miljökvalitetsmålet innebär: – Åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behöver kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av

koldioxid och andra växthusgaser.

Naturvårdsverkets förslag: Miljökvalitetsmålet överensstämmer del-

vis med regeringens förslag. Regeringen föreslår utöver Naturvårdsverkets förslag att biologisk mångfald, säker livsmedels-produktion och andra mål för hållbar utveckling skall beaktas i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet. Nya delmål preciseras inte nu.

Remissinstanserna: Omdömena från remissinstanserna varierar från

att ambitionsnivån i förslaget till miljökvalitetsmål är "alltför lågt satta" till "orimligt höga". Flera instanser vänder sig mot miljökvalitetsmål med ett globalt perspektiv och menar att nationella miljökvalitetsmål skall ta sikte på Sveriges bidrag. Många efterlyser delmål och mål för andra växthusgaser än koldioxid samt att sådana mål skall kvantifieras och tidssättas. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) påpekar att utsläppen i dag utvecklas åt motsatt håll. Svenska gruvföreningen liksom NU-

TEK framhåller att en ökad återvinning inte behöver betyda minskade

koldioxidutsläpp. NUTEK anser också att målen för trafikens klimatpåverkan från det s.k. MaTs-arbetet (miljöanpassat transportsystem) inte är kostnadseffektiva. Statens institut för kommunikationsanlays (SIKA) och Försvarets forskningsanstalt (FOA) tillhör däremot dem som ser en minskning av koldioxidutsläppen från transporter som rimlig och möjlig. Remissinstanserna har olika uppfattningar om vilken betydelse åtgärder i andra länder, s.k. joint-implementation, bör ges. Några instanser påpekar att klimatmålet kan komma i konflikt med andra miljökvalitetsmål. Högt biobränsleuttag kan t.ex. motverka ett hållbart skogsbruk samt försämra luftkvaliteten. Omfattande utbyggnad av vindkraft motverkar målet om oexploaterade fjällområden och utbyggd vattenkraft står i konflikt med miljökvalitetsmålet för sjöar och vattendrag. I samband med klimatmålet blir skillnader i uppfattning om fördelning av ansvaret för måluppfyllelse mellan olika sektorer och aktörer särskilt tydliga. Kostnadseffektivitet och redan uppnådda minskningar bör enligt flera instanser tas i beaktande när fördelning av utsläppsminskningar mellan olika sektorer görs.

• Sida 146
•  Original

Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bidrar till att uppnå målet Skyddet av miljön som är ett av

regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålet omfattar både skyddet av människor och miljö från effekterna av klimatförändringar.

Regeringens förslag till miljökvalitetsmål är att halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar, stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet bygger på det globala mål som har fastställts av FN:s ramkonvention för klimatförändringar (SÖ 1993:13). I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilket befaras leda till skadlig inverkan på människan och ekosystemen. För att uppfylla miljökvalitetsmålet fordras internationellt samarbete. Avgörande är således insatser i alla länder. De svenska insatserna består bl.a. i att påverka andra länder och Sverige kan därför endast bidra till målets uppfyllelse.

Enligt klimatkonventionen från år 1992 skall halten av växthusgaser stabiliseras på en nivå som minskar risken för att farliga störningar uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör vara nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig naturligt, att livsmedelsproduktionen och den biologiska mångfalden inte hotas samt att en fortsatt ekonomisk utveckling är möjlig. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Många länder har liksom Sverige uttalat nationella mål för utsläppsminskningar.

De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid, stabila fluorkarboner och svavelhexafluorid. Den relativa växthuseffekten av utsläpp kan uttryckas som GWP (Global Warming Potential) för en viss tidsperiod, vanligen 20, 100 eller 500 år. Växthusgaserna kan på detta sätt uttryckas som koldioxidekvivalenter och adderas för att få ett mått på den sammantagna växthuseffekten. I ett 100-års perspektiv svarar koldioxid för ca 80 % av de sammanlagda utsläppen i Sverige. Detta är något högre än genomsnittet i OECD. I många utvecklingsländer svarar koldioxidutsläppen för mindre än 50 % av de totala utsläppen. Det som framför allt avgör andelen är hur stora metanutsläppen är.

Utsläppen av koldioxid globalt kommer framför allt från förbränningen av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin. Utsläppen i Sverige har minskat med nära hälften sedan år 1970. De flesta andra länder har haft en motsatt utveckling och de globala utsläppen har ökat kontinuerligt om än i en lägre takt under 1990talet. De svenska utsläppen av koldioxid per capita eller i relation till BNP tillhör numera de lägsta bland OECD-länderna. Däremot är energiförbrukningen per capita bland de högsta, något som får tillskrivas vår energiintensiva basindustri och vårt kalla klimat.

Utsläpp av metan härstammar från deponering av organiskt avfall och från djurskötseln (idisslare och gödselhantering), från kolgruvor och läckage från naturgasledningar samt från risfält. Även utvinningen av olja och naturgas bidrar till utsläppen. I Sverige är de dominerande källorna

• Sida 147
•  Original

kommunala avfallsdeponier och jordbruket. Utsläpp av dikväveoxid (lustgas) är dåligt känd. Utsläpp från lagring och användning av gödsel, från förbränning av bränslen och från tillverkning av handelsgödselmedel är de viktigaste källorna globalt. I Sverige dominerar utsläppen från förbränning.

Fluorkarboner har ett flertal användningsområden exempelvis som köldmedium, som blåsmedel för tillverkning av vissa plastprodukter och i viss utsträckning för brandsläckning.

Användningen av svavelhexafluorid (SF

6

) är hittills framför allt be-

gränsad till elsektorn där den bl.a. används som isolergas i ställverk och isoler- och kylmedium i transformatorer.

Genomgående är statistiken för utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid mer osäker.

Utsläppen av växthusgaser balanseras delvis av vårt upptag av koldioxid i skogsekosystemen, s.k. sänkor. Under 1990-talet har tillväxten i de svenska skogarna varit avsevärt större än avverkningen. En betydande virkesreserv i form av bunden koldioxid håller därför på att byggas upp. En betydande mängd kol finns också bunden i mark och sediment. Storleken och förändringen av dessa kolförråd är dock osäker och förtjänar en fortsatt uppmärksamhet

Globalt är situationen annorlunda, då avskogningen i tropikerna är en källa till ackumulation av koldioxid i atmosfären.

Stabilisering av atmosfärens koldioxidhalt

EU:s miljöministrar uttalade år 1996 att den globala temperaturen inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 2^oC och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm. Miljökvalitetsmålet innebär att de globala utsläppen tillåts öka något under de kommande decennierna. Långsiktigt måste dock de globala utsläppen minska kraftigt för att inte värdet 550 ppm skall överskridas. EU:s mål överensstämmer med innebörden av regeringens förslag till miljökvalitetsmål.

En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas successivt.

I betänkandet Jordens klimat förändras (SOU 1995:96) drar Klimatdelegationen slutsatsen att det med hänsyn till det globala socioekonomiska systemets tröghet inte finns möjligheter att stabilisera växthusgaserna på en nivå som motsvarar en koldioxidkoncentration som är lägre än 450 ppm och knappast heller på denna nivå. Delegationen framhåller också att en stabilisering av växthusgaserna på en nivå motsvarande en fördubbling av koldioxidhalten i luften kräver att koldioxid stabiliseras på cirka 480 ppm eller till och med lägre om halterna av metan och dikväveoxid ökar även efter år 2050. Dessutom dras slutsatsen att en stabilisering vid så höga koldioxidkoncentrationer som 650 eller 750 ppm markant ökar risken för allvarliga störningar av klimatsystemet. Regeringen har därför föreslagit att åtgärderna inriktas mot att halten av koldioxid i atmosfären kan stabiliseras under 550 ppm.

• Sida 148
•  Original

Det föreslagna miljökvalitetsmålet för klimatpåverkan och utsläppen av växthusgaser bygger enligt Klimatdelegationen på en bedömning och värdering av dagens kunskaper där risken för allvarliga störningar i det globala klimatsystemet vägts mot vilka förändringar som skulle kunna vara tekniskt, ekonomiskt och socialt möjliga att åstadkomma. Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC har påbörjat arbetet med en tredje utvärderingsrapport för klimatområdet, som ska omfatta ny kunskap inom flera vetenskapliga discipliner.

Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid och ozon är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaturreglering och klimat. Under de senaste 150–200 åren har människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad användning av mark ökat atmosfärens halt av koldioxid med 30 %, metan med 145 % och dikväveoxid med 15 %. Det finns en betydande tröghet i när effekten av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i atmosfären i år kommer fortfarande att finnas kvar om 50 år och en betydande del bedöms vara kvar ända in på 2100–talet. Detta innebär att vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århundrade, räknat från koncentrationen före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de samma som idag. Den framtida utvecklingen inom transport- och energisektorn samt inom industrin kommer att vara avgörande för att nå det uppsatta miljökvalitetsmålet. Omställningen av i-ländernas energi- och transportsystem kommer också att vara avgörande för vilken teknik som kommer till användning när u-länderna industrialiseras allt mer och därmed storleken av utsläppsökningen.

Tidigare beslut och mål

Regeringen erinrar om att riksdagen har, i enlighet med klimatkonventionen, beslutat att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skall stabiliseras till 1990 års nivå år 2000 (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361). Riksdagen beslutade vid samma tillfälle att utsläppen av koldioxid efter år 2000 skall minska. I samband med att detta mål behandlades i riksdagen uttalade Jordbruksutskottet att det är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och att utarbeta förslag för att nå dessa mål.

I Klimatkonventionen finns även uttalat om målet att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farliga antropogena störningar i klimatsystemet och att en sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändringar, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt. Detta mål samt målet om att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser skall begränsas (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361) täcks in i det föreslagna miljökvalitetsmålet.

Ytterligare ett befintligt mål lyder: ”Utsläppen av HFC och FCföreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas

• Sida 149
•  Original

till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter” (prop. 1994/95, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). Utsläppen regleras delvis i förordning (1995:555) om HFC, varför målet ej behöver vara kvar.

Det befintliga målet om åtgärdsprogram för att minska utsläpp av växthusgaser (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361) utgör en strategi och finns därför inte med i det nya förslaget (se dock avsnitt 7.3 Klimat).

Riksdagen har tidigare tagit ställning för att metanutsläppen från avfallsupplag bör minska med 30 % till år 2000 (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr.1991/92:361). Detta mål är enligt Naturvårdsverkets utvärdering Sverige mot minskad klimatpåverkan (rapport 4786) på god väg att nås åtminstone vad gäller kommunala deponier men finns fortsättningsvis med som delmål för att nå miljökvalitetsmålet. Utsläppen har minskat med 28 % sedan år 1990. Målen kvarstår. En fullständig redovisning av tidigare beslut och mål finns i bilaga 57.

Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen har uppdragit åt rege-

ringen att snarast fastlägga mål för klimatarbetet efter år 2000 och utarbeta förslag för att nå dessa mål. En tidig omställning kan på sikt också innebära ekonomiska fördelar för de länder som tidigt börjat ställa om sina energi- och transportsystem.

I sina svar på Naturvårdsverkets förslag till nationella miljökvalitetsmål efterlyser remissinstanserna precisering av de svenska bidragen för att uppnå miljökvalitetsmålet samt ytterligare delmål.

Naturvårdsverket har föreslagit att Sverige bör minska utsläppen av koldioxid med 20 % till år 2020 från 1995 års nivå, vilket motsvarar en minskning med 15 % till år 2020 från 1990 års nivå. Regeringen bedömer att en noggrann studie behöver göras för att fastställa delmål för utsläpp av växthusgaser. Delmålet bör också relateras till Kyoto-protokollets tidsramar som är åren 2008–2012. En parlamentariskt sammansatt kommitté skall tillsättas som, med utgångspunkt i riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande, skall ha till uppgift att på basis av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto presentera förslag till delmål och en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Som stöd i kommitténs arbete skall en särskild utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyoto-protokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i Sverige. Regeringens bedömning om etappmål avseende utsläppen av koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56).

För att arbetet med att uppfylla det globala miljömålet skall kunna gå vidare är det angeläget att de utestående frågorna i Kyoto-protokollet kan lösas i syfte att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet. Sverige bör därför aktivt verka för att utveckla EU:s positioner i de fortsatta förhandlingarna.

Arbetet med att begränsa och reducera utsläppen av växthusgaser är en långsiktig process. Kyoto-protokollets åtagande gäller för industriländerna under år 2008–2012. Sverige bör också verka för en utveckling av åtaganden så att de omfattar så många länder som möjligt. Miljökvalitetsmålet bör vara vägledande för tidtabeller och åtaganden. De fortsatta

• Sida 150
•  Original

kunskaperna om effekterna och andra vetenskapliga aspekter inom klimatområdet är av avgörande betydelse för att behandla detta miljöproblem.

Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet

Forskarna kan i dag bara ge en grov bild av vad som karaktäriserar framtida klimatförändringar. För att nå miljökvalitetsmålet bedöms de globala utsläppen av växthusgaser behöva minska med ca hälften till år 2100 jämfört med år 1995. Om u-länderna tillåts öka utsläppen måste iländerna minska utsläppen med 80–90 %.

Det föreslagna miljökvalitetsmålet att stabilisera utsläppen av koldioxid på en nivå som är lägre än 550 ppm, innebär en reduktion från dagens globala genomsnittliga utsläpp av koldioxid på 1,1 ton C per capita/år, till 1,0 ton per capita år 2050 och ca 0,6 ton per capita år 2100. En förutsättning är då att de samlade utsläppen av övriga växthusgaser förblir oförändrade. Industriländernas utsläpp av koldioxid per capita är i dag i genomsnitt ca 2,8 ton C med en variation mellan 1,1–5,5 ton C per capita. Motsvarande värde för u-länderna är i genomsnitt 0,5 ton C per capita. Det är inte möjligt att stabilisera koldioxidhalten i atmosfären enbart genom åtgärder i industriländerna. En strategi som förts fram av klimatdelegationen är att i- och u-länderna på sikt konvergerar mot en gemensam per capita-nivå. Under antagandet att det skulle kunna ske en konvergens av utsläppen till år 2050 skulle i-länderna behöva minska utsläppen av koldioxid med i genomsnitt 60–70 %, medan u-länderna skulle kunna fördubbla utsläppen under samma tid.

I Sverige är utsläppen ca 1,8 ton C per capita, vilket är avsevärt lägre än genomsnittet för i-länderna, men ca tre gånger högre än i u-länderna.

Därigenom skulle u-länderna få ett visst utrymme att under en övergångsperiod öka utsläppen.

Utsläppen av växthusgaser är en global fråga och Sverige kan därför bara bidra till att miljökvalitetsmålet uppfylls. Förutom de åtgärder som genomförs nationellt är Sverige aktivt i internationella fora för att utsläppen skall kunna minska. Sedan år 1995 har förhandlingar pågått inom ramen för FN:s ramkonvention för klimatförändringar. Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto i december 1997. Under mötet lyckades länderna anta ett protokoll som innebär bindande reduktioner av växthusgaserna, koldioxid, metan, dikväveoxid, HFC, FC, och SF

6

. Sammanlagt innebär reduktionerna en minskning av dessa gaser med 5,2 % från industriländerna från 1990 års nivå. Reduktionerna skall uppnås under perioden 2008–2012. EU har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen med 8 % och avser att uppfylla sina åtaganden gentemot protokollet gemensamt. EU har tidigare antagit en indikativ bördefördelning baserad på EU:s föreslagna minskning på 15 % för de tre gaserna koldioxid, metan och dikväveoxid sammanvägt. Den indikativa bördefördelningen fördelar 10 av dessa 15 %. EU:s nuvarande åtaganden om en minskning på 8 % gäller dock alla sex gaserna. Regeringen har påbörjat en detaljerad granskning av Kyotoprotokollet, och deltar aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU-

• Sida 151
•  Original

positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid Klimatkonventionens fjärde partsmöte i november 1998. Eftersom många frågor som rör genomförandet av protokollet skall avgöras vid det fjärde partsmötet kommer ratifikationsprocessen troligen att vara utdragen. EU:s ministerråd har tidigare beslutat att den slutliga bördefördelningen skall fastställas efter det tredje partsmötet i Kyoto. Under våren 1998 fortsätter därför förhandlingarna inom EU i syfte att fastställa en slutlig bördefördelning av EU:s åtaganden. I denna bördefördelning kommer det att slås fast hur stor del av EU:s gemensamma minskning som skall bäras av Sverige.

Internationellt arbete

För att uppnå målet Begränsad klimatpåverkan skall Sverige aktivt agera internationellt:

– Inom EU delta i arbetet att utveckla en klimatstrategi för EU. – Inom EU:s olika arbetsgrupper driva på för införande av minimiskattenivåer på energiprodukter, för reduktion av koldioxidutsläpp från transporter och för reduktion av koldioxidutsläpp från energisektorn.

– Granska Kyoto-protokollet samt delta aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU-positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid Klimatkonventionens möte i november 1998.

– Inom FN aktivt delta i arbetet inom ramkonvention om klimatförändringar.

– Verka för att utestående frågor i Kyoto-protokollet kan lösas i syfte att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet.

– Bidra till insatser för energieffektivisering och övergång till förnybara energikällor i Baltikum och Östeuropa.

– Delta i Baltic 21, ett samarbete med elva andra länder om en Agenda 21 för Östersjöregionen, där bl.a. energi, transporter och jordbruk tillhör de sju prioriterade områdena.

• Sida 152
•  Original

4.3. Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen m.m.

4.3.1. Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet och uppföljning av målen

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör ha ett generellt an-

svar för att fortlöpande utveckla miljömålen, följa upp måluppfyllelsen och tillsammans med övriga miljömyndigheter fungera som samordnare av det övergripande miljömålsarbetet. Verket bör i samband med detta också göra sammanvägda bedömningar tillsammans med berörda myndigheter vad gäller kostnadseffektivitet och andra förutsättningar för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen.

I fråga om flera miljökvalitetsmål delas Naturvårdsverkets samordningsansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Kemikalieinspektionen och Strålskyddsinstitutet är direkt berörda av vissa av målen. När det gäller kulturmiljöaspekter har Riksantikvarieämbetet ett sektorsövergripande ansvar. I frågor om fysisk planering och hushållningen med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt och dessa verksamheters koppling till miljömålen har Boverket det sektorsövergripande ansvaret.

Myndigheter med sektorsansvar bör tillsammans med Naturvårdsverket och övriga miljömyndigheter med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen föreslå utveckling och precisering av dessa mål inom respektive sektor. Regeringen avser att klargöra innebörden i detta ansvar i uppdrag till myndigheterna.

Naturvårdsverket, övriga myndigheter och länsstyrelserna bör bedriva ett fortlöpande arbete som utgår från de vid varje tidpunkt av riksdag och regering antagna miljömålen.

Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk beredning som får i uppdrag att på förslag från olika myndigheter bl.a. föreslå delmål och åtgärder för att kunna uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen på avsett sätt. Arbetet bör ske i nära samverkan mellan berörda myndigheter och beredningen.

Skälen för regeringens bedömning

Riksdagens och regeringens roller

Det mål- och resultatsystem som regeringen avser skall gälla innebär att riksdagen godkänner de nationella miljökvalitetsmålen och att regeringen ansvarar för delmål och att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen.

Regeringen avser att lämna en årlig redovisning till riksdagen om hur miljöarbetet fortskrider. En fördjupad redovisning lämnas en gång under varje mandatperiod med början under andra hälften av nästa mandatperiod.

• Sida 153
•  Original

Naturvårdsverkets och övriga miljömyndigheters roller

Naturvårdsverket har rollen som samordnare av det övergripande miljömålsarbetet. I fråga om flera av miljömålen delas verkets samordningsansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Inom vissa områden delas samordningsansvaret med Kemikalieinspektionen respektive Strålskyddsinstitutet. Samråd skall ske med berörd sektorsmyndighet. Riksantikvarieämbetet och Boverket har sektorsövergripande miljöansvar när det gäller kulturmiljön respektive fysisk planering och hushållning med mark och vatten. Inom dessa områden har de en motsvarande roll när det gäller uppföljningen. För mål med sådan inriktning ställs därför krav på samarbete mellan Naturvårdsverket och dessa myndigheter.

Uppfyllande av målen kräver medverkan från alla sektorer i samhället. Regeringen avser att uppdra åt berörda myndigheter att precisera målen inom respektive sektorsområde. För att göra en uppföljning möjlig och för att sätta in verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder behöver målen i vissa fall preciseras för att kunna tillämpas i en särskild sektor eller för ett avgränsat geografiskt område. Naturvårdsverket bör i samarbete med berörda myndigheter lämna förslag på hur ansvaret att nå målen bör fördelas mellan olika sektorer och regioner utifrån bl.a. kostnadseffektivitet. En avvägning bör även göras huruvida det är lämpligt att precisera olika delmål på sektorsnivå eller geografisk nivå. Regeringen har för avsikt att uppdra åt Naturvårdsverket att i en första redovisning till regeringen föreslå delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling som får i uppgift att mot bakgrund av förslag från myndigheterna göra en samlad bedömning av delmål och åtgärder som behövs för att av riksdagen antagna miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. Naturvårdsverket bör i övrigt fortlöpande rapportera sitt arbete till regeringen.

Naturvårdsverket bör stimulera arbetet inom olika sektorer och tillsammans med sektorsmyndigheterna och sektorernas aktörer utveckla formerna för detta. Erfarenheterna från projektet Miljöanpassat Transportsystem (MaTs) kan ligga till grund för hur sektorsarbetet kan genomföras. Regeringen har också för avsikt att ge Miljövårdsberedningen i uppdrag att stimulera näringslivets deltagande i detta arbete. Målarbetet måste ske på ett sådant sätt att åtgärder inom olika sektorer samverkar så att en optimal effekt vad gäller kvalitet och kostnader uppnås. Myndigheterna måste därför arbeta i nära samverkan med alla berörda.

De sektorsansvariga myndigheterna bör i samverkan med Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån utveckla bl.a. mått och indikatorer för målen på sektorsnivå.

Regeringen har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utveckla en strategi för att göra miljömålsarbetet känt på olika nivåer i samhället. Ett led i detta är att producera och sprida informationsmaterial till stöd för sektorernas arbete samt att samla sektorsmyndigheterna till strategiskt utvecklingsarbete. Information bör också utformas för målgrupper som t.ex. allmänheten och näringslivet.

• Sida 154
•  Original

Naturvårdsverket, och i förekommande fall Kemikalieinspektionen och Strålskyddsinstitutet, skall årligen redovisa arbetet med miljömålen till regeringen. Dessa redovisningar skall tjäna som underlag för regeringens årliga rapporter till riksdagen. Samrådet med övriga myndigheter skall därvid redovisas.

Sektorsmyndigheterna

Sektorsmyndigheterna skall inom ramen för sitt sektorsansvar tillsammans med berörda verksamhetsutövare inom respektive sektor driva miljömålsarbetet. Det innebär bl.a. att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt att beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser, inklusive sektorskostnad, och verka för att beslutade åtgärder genomförs. Arbetet skall utföras i nära samverkan med andra berörda myndigheter. Arbetet skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. Förslaget till sektorsmål skall utformas efter samråd med Naturvårdsverket så att sektorsmålen kvantifieras från ett samhällsekonomiskt helhetsperspektiv och åtgärder utförs där de är mest kostnadseffektiva. Naturvårdsverket skall därvid på lämpligt sätt samråda med andra berörda sektorsövergripande myndigheter inom miljömålet.

Varje sektorsmyndighet har ett uppföljningsansvar för sektorsmålen. Resultatet skall redovisas till regeringen. Sektorsmyndigheterna skall också informera i respektive sektor om resultatet och utvärdera arbetet i dialog med sektorn.

Regeringen avser att i särskilda uppdrag till sektorsmyndigheterna precisera innebörden i sektorsmyndigheternas ansvar för miljömålsuppdraget och hur detta arbete skall rapporteras. Regeringen avser också att uppdra åt sektorsmyndigheterna att till regeringen redovisa ett första förslag till delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling och som får i uppgift att mot bakgrund av bl.a. sektorsmyndigheternas redovisningar göra en samlad bedömning av vilka delmål och åtgärder som behövs för att av riksdagen antagna miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation.

En parlamentarisk beredning

Den parlamentariska beredningen får i uppgift att mot bakgrund av bl.a. vad berörda myndigheter föreslår och i samverkan med dessa göra en samlad översyn av vilka delmål, strategier och åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålen skall nås på avsett sätt. En viktig uppgift blir att redovisa kostnader samt samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av olika delmål och åtgärder. Myndigheterna skall utöver att ta fram underlag till beredningen bedriva ett fortlöpande miljömålsarbete enligt vad som beskrivits. Myndigheternas fortlöpande arbete med miljömålen bör ske anpassat till beredningens uppdrag. Myndigheterna bör lämna lämna den information till beredningen om sitt arbete som bered-

• Sida 155
•  Original

ningen kan behöva. Regeringen kommer i sina direktiv till beredningen att närmare beskriva hur samverkan med myndigheterna skall ske.

Regionala myndigheter

Det ankommer på länsstyrelserna att inom ramen för sitt övergripande ansvar för miljöarbetet i länet precisera de nationella målen inom sina respektive regioner. Länsstyrelsernas samordningsansvar för det övergripande regionala mål- och uppföljningsarbetet är en väsentlig del i arbetet med regionala miljöstrategier (STRAM). Ett brett deltagande från kommuner, näringsliv, organisationer och andra aktörer i regionen skall eftersträvas. Medverkan från skogsvårdsstyrelserna, vägverkets regionkontor och andra regionala statliga organ, som har ett sektorsansvar inom sina respektive områden, är angelägen. De olika sektorsmyndigheterna på regional nivå har ansvar för målens genomslag inom respektive ansvarsområde. Länsstyrelserna har ett ansvar för att i samverkan med Naturvårdsverket och övriga berörda centrala myndigheter samordna arbetet med anpassning av målen till respektive regioner. På motsvarande sätt ankommer det på Naturvårdsverket m.fl. att stödja länsstyrelser och kommuner så att en samordnad avrapportering kan ske. I detta ingår bland annat samordnade tidpunkter för avrapportering samt gemensamma IT-lösningar.

Kommuner m.fl.

Kommunerna har inom sina kompetensområden ansvar för att i samverkan med länsstyrelsen anpassa och precisera miljömålen till lokala förhållanden. De nationella målen och deras regionala anpassningar blir viktiga utgångspunkter för att formulera lokala målsättningar och åtgärdsprogram. Detta bör ske i dialog där kommunerna, lokalt näringsliv och lokala organisationer samt invånare i olika kommundelar kan delta. Många kommuner har påbörjat arbetet med lokala mål och handlingsprogram inom ramen för lokalt Agenda 21^-arbete. De nationella miljökvalitetsmålen bör ses som ett stöd för att fortsätta och utveckla detta arbete. Som stöd för en miljöanpassad samhällsplanering bör de anpassade miljömålen åskådliggöras i kommunernas översiktsplaner.

Kommunerna har också ansvar för att följa upp målen samt att utvärdera uppföljningsresultaten och relatera dem till lokala insatser. Utvecklingen av lokala miljöräkenskaper och indikatorer som påbörjats i många kommuner kan vara en bra grund för detta arbete.

När det gäller det regionala och lokala arbetet skall hänsyn tas till variationer i miljöbelastning och andra förutsättningar mellan regionerna respektive kommunerna samt kostnadseffektivitet och avvägningar om i vilka fall det är lämpligt att precisera målen på regional respektive lokal nivå.

• Sida 156
•  Original

Näringslivet

Den dialog om näringslivets miljöarbete m.m. som nu pågår mellan näringsliv och samhällsorgan bör utvecklas till att söka former och strategier för ett hållbart näringsliv. I en sådan process bör ingå en analys av hur långt det går att sträcka sig med dagens förutsättningar när det gäller resurseffektivisering, kretsloppsanpassning etc. och vilka innovativa lösningar och vilken ny kunskap som kan behövas för att komma vidare. Likaså bör bedömas hur långt det är möjligt att komma i dessa avseenden genom att enskilda företag på eget initiativ driver på utvecklingen samt om olika styrmedel behöver skärpas eller nya införas.

4.3.2. Sektorsmyndigheter och hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Från och med den 1 januari 1998 skall

cheferna i alla de myndigheter som omfattas av 7 § i verksförordningen (1995:1322) beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär att miljöhänsyn och resurshushållning skall integreras i statlig verksamhet.

De myndigheter som föreslås ha ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet är Sida, Försvarsmakten, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Skolverket, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens räddningsverk, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket, Skogsvårdsorganisationen, Sveriges geologiska undersökning, Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket, Kemikalieinspektionen och Statens naturvårdsverk.

Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. Några myndigheter som föreslagits av beredningen har dock utgått i regeringens förslag. (Miljövårdsberedningens betänkande Förvalta med miljöansvar, SOU 1997:145).

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till Miljövårdsbe-

redningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöhänsyn och resurshushåll-

ning skall integreras i all statlig verksamhet. Cheferna för alla statliga myndigheter som omfattas av 7 § i verksförordningen (1995:1322) har från och med den 1 januari 1998 fått ett generellt ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling. Detta ansvar var tidigare begränsat till miljöpolitiken.

Sektorsmyndigheter med särskilt ansvar för ekologisk hållbarhet

Förutom det generella ansvaret för ekologisk hållbarhet bör myndigheter inom olika samhällssektorer ha en särskild roll. Detta innebär att fler myndigheter än i dag får ett särskilt sektorsansvar inom sina respektive område. Sektorsmyndigheterna har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delas i

• Sida 157
•  Original

många fall med företag och andra myndigheter m.fl. inom respektive sektor. De sektorsansvariga myndigheterna har därför ett ansvar för samrådet inom sektorn i dessa frågor. Denna verksamhet bör integreras i den ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det är möjligt med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att, i samverkan med berörda sektorsmyndigheter, dels närmare analysera ansvaret vid myndighetsutövning med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter, dels utarbeta förslag på hur ansvaret vid myndighetsutövning skall fördelas för de tvärsektoriella frågorna i de fall detta behöver preciseras.

Följande myndigheter kommer i fortsättningen att ha ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet: Sida, Försvarsmakten, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Skolverket, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens räddningsverk, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket, Skogsvårdsorganisationen, Sveriges geologiska undersökning, Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket, Kemikalieinspektionen och Statens naturvårdsverk. För några myndigheter pågår översyn av sektorsansvaret. Regeringen kommer bl.a. av denna anledning att se över denna förteckning efter hand.

Sektorsmyndigheternas arbete med ekologiskt hållbar utveckling skall ske på motsvarande sätt som för miljömålen och innefatta att

– identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns åtgärder påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. I möjligaste mån skall befintligt material användas,

– från de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen samt målen för hållbar utveckling, ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser vad avser dels nytta, dels kostnad i relation till åtgärdens och de tänkbara målens omfattning eller effekt, t.ex. åtgärdskostnad per enhet reducerat utsläpp. Arbetet skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. Förslaget till sektorsmål skall övervägas tillsammans med Naturvårdsverket så att sektorsmålen kvantifieras utifrån ett samhällsekonomiskt helhetsperspektiv och åtgärder utförs där de är som mest kostnadseffektiva,

– verka för att åtgärder genomförs och – fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet samt – samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn.

Sektorsmyndigheterna skall i lägesredovisning till regeringen bl.a. belysa arbetets omfattning, hur det integrerats med ordinarie verksamhet m.m.

Myndigheterna med sektorsansvar för ekologisk hållbarhet bör i samband med eller i anslutning till årsredovisningen redovisa insatser i sitt arbete för ekologisk hållbarhet.

• Sida 158
•  Original

4.3.3. Miljöledningssystem i statlig verksamhet

Regeringens bedömning: Staten bör vara ett föredöme på miljöområdet

och medverka till en ekologiskt hållbar utveckling. Miljöledningssystem har därför börjat införas hos mer än 60 statliga myndigheter och bör inom de närmaste åren successivt införas även hos övriga relevanta myndigheter.

Skälen för regeringens bedömning: Staten bör vara ett föredöme ge-

nom miljöanpassning av all sin verksamhet. Det åligger cheferna för de flesta myndigheter under regeringen enligt verksförordningen att beakta krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling. Beslut och åtgärder i statsförvaltningen, som kan påverka miljö och resurshushållning skall utformas så att de medverkar till en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Detta innebär t.ex. att vid arbete med lagstiftning, direktiv m.m. beskriva och bedöma effekterna på miljö och resurshushållning samt belysa hur förslagen bidrar till en hållbar utveckling. I beslut av policykaraktär bör ges stabila förutsättningar för en hållbar utveckling. Statliga myndigheter och bolag skall vid upphandling så långt det är möjligt inom de ramar lagstiftningen ställer aktivt fråga efter produkter, system och tjänster med långtgående miljöanpassning och resurshushållning. Vidare skall berörd statlig företrädare uppmuntra miljöforskning och utveckling av miljöteknik. Statens roll som ägare beskrivs i avsnitt 8.3 Staten som ägare.

Som verktyg för att integrera hänsyn till ekologiskt hållbar utveckling i den statliga förvaltningens arbete används miljöledningssystem. Dessa innebär systematiserat miljöarbete, tydliga riktlinjer och mål i bl.a. centrala styrdokument, klargjorda ansvarsförhållanden och rutiner för uppföljning och redovisning.

Miljöledningssystem innefattar – mål för verksamheten som inbegriper miljö och resurshushållning och kontinuerlig förbättring av miljöarbetet och resurshushållningen,

– ökad kunskap om verksamhetens påverkan på miljön och resurshushållning och om hur verksamheten kan bidra till en hållbar utveckling,

– rutiner som säkerställer att miljöhänsyn och resurshushållning integreras i verksamheten,

– tydlig fördelning av ansvar och befogenheter för miljöarbetet, – uppföljning och utvärdering av miljöarbetet samt information om miljöarbetet.

Miljöledningssystem är ett hjälpmedel i arbetet med att miljöanpassa såväl den interna verksamheten som den externa påverkan, som respektive myndighet har inom sitt verksamhetsområde.

År 1996 beslutade regeringen att starta ett pilotprojekt med 25 myndigheter som fick i uppdrag att införa miljöledningssystem. Det har inneburit att myndigheterna dels har gjort en miljöutredning, dels att flertalet har tagit fram en miljöpolicy samt handlingsplan för sitt fortsatta arbete med att integrera miljöhänsyn. Pilotprojektet redovisades i samband med årsredovisningen för 1997. Riksrevisionsverket har utvärderat pilotmyndigheternas arbete och bl.a. pekat på att en anpassning måste ske till

• Sida 159
•  Original

myndigheternas olika förutsättningar. Processen med att implementera miljöledningssystemet fortsätter nu hos pilotmyndigheterna.

Regeringen framhöll i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, rskr. 1997/98:140) att det är viktigt att utvecklingen av miljöledningssystem fortsätter. Regeringen har därför givit ytterligare ett 40-tal myndigheter i uppdrag att införa miljöledningssystem och arbetet med miljöledning i Regeringskansliet har inletts. Några myndigheter har också på eget initiativ inlett sådant arbete. Erfarenheter och kunskap från pilotprojektet skall i största möjliga utsträckning utnyttjas. Det är regeringens avsikt att fortsätta arbetet så att miljöledning inom de närmaste åren successivt kommer att införas hos de relevanta myndigheterna.

4.4. Underlag och metoder för uppföljning och utvärdering

Regeringens bedömning: För att kunna följa upp de nationella miljö-

målen krävs ett fullgott informationsunderlag. Underlag för uppföljning, analys och utvärdering av miljömålen bör därför prioriteras tillsammans med internationell rapportering. Ett sådant underlag bör bestå av tillförlitliga och relevanta data i konsistenta tidsserier.

Skälen för regeringens bedömning: Införandet av nationella mil-

jökvalitetsmål medför att rapportering, uppföljning och utvärdering av samhällsaktörernas miljöpåverkan får allt större betydelse. Den ökade integreringen av miljöfrågor med övriga politikområden ställer också ökade krav på samordning och integrering av insamling och strukturering av information. Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) uttalat att frågor om ekologisk hållbarhet i analys och rapportering skall uppmärksammas. Detta bör ske dels genom prioritering av rapportering som syftar till uppföljning av miljömålen, dels genom ett ökat ansvar för aktörer i alla samhällssektorer att tillgodose informationsbehov med anledning av detta. Detta bör göras på ett sådant sätt att integrering av miljöfrågor i olika samhällsvetenskapliga analyser underlättas.

Metoder för uppföljning och utvärdering

Nya kunskaper, ändrade värderingar och utvecklingen i omvärlden kommer att leda till att målen fortlöpande behöver omprövas. I ett mål

-

och

resultatstyrningssystem är uppföljning och utvärdering av avgörande betydelse för att bedöma hur miljöutvecklingen och miljöarbetet fortskrider. Det är därför viktigt att finna effektiva metoder för uppföljning.

Naturvårdsverket har under hand presenterat en modell för uppföljning av miljömålen. Denna modell innehåller förslag på indikatorer och rapporteringsvägar. Ett ansvar läggs på de olika myndigheter som har ett

• Sida 160
•  Original

särskilt sektorsansvar för miljön. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att presentera ett fullständigt rapporteringssystem.

Regeringen delar verkets bedömning att uppföljning och utvärdering av arbetet i riktning mot de sektorsvisa miljömålen bör genomföras av respektive sektorsmyndighet som ett led i sektorsansvaret för miljön. Naturvårdsverket har rollen att följa upp och utvärdera de nationella miljömålen för att ge en bild av det samlade miljöarbetet i landet. Naturvårdsverkets uppföljningar och utvärderingar bör i första hand inriktas mot arbetet att nå de nationella miljökvalitetsmålen och att uppfylla svenska åtaganden enligt de internationella överenskommelserna. Regionalt har länsstyrelserna ansvaret för kontinuerliga uppföljningar av såväl de nationella miljömålens genomslag i regionen som uppföljningen av de regionala preciseringar som utvecklats inom ramen för arbetet med regionala miljöstrategier (STRAM).

Uppföljning och utvärdering ger möjlighet att bedöma hur miljöutvecklingen och miljöarbetet fortskrider, om vi närmar oss miljömålet eller om det krävs ytterligare insatser. Såväl tillståndet i miljön som effekten av olika åtgärder och insatser behöver regelbundet följas upp och utvärderas. Den information som erhålls genom miljöövervakning, statistik, utredningar, forskning m.m. utgör basen i sådana uppföljningar och utvärderingar.

Regeringen anser att vart och ett av de nationella miljökvalitetsmålen bör följas upp genom ett begränsat antal relevanta mått. Urvalet av mått bör ge förståelse för och överblick över vilka huvudkomponenter som bidrar till måluppfyllelse. I uppföljningen av målen bör förändringar i miljökvaliteten och i de faktorer som påverkar miljön kunna utläsas. Åtgärder och åtaganden för att uppnå målen bör också behandlas. Uppföljningen och utvärderingen bör alltså omfatta faktorer som belyser såväl miljöpåverkan som miljötillståndet och åtgärder. Miljöövervakningen utgör en viktig del i ett system för uppföljning av miljömålen.

Det saknas i dag enhetliga program för att producera statistik för utsläpp och miljöbelastning eller annan påverkan på miljön. Detsamma gäller för varu^- och materialflöden samt för avfall, dvs. resurseffektiviserings- och kretsloppsfrågor. I dag samlas sådana uppgifter in och ställs samman av en rad olika intressenter vilket gör att materialet inte alltid är jämförbart.

Svenska miljönätet på Internet har nyligen startats. Där finns svensk miljöinformation samlad. Det är viktigt att de nya miljömålen, olika uppföljningar och statistik finns tillgängliga för myndigheter, företag och enskilda. Svenska miljönätet bör kunna utnyttjas för detta ändamål.

Regeringen har i regleringsbrevet för år 1998 gett uppdrag till Socialstyrelsen att i samband med nästa folkhälsorapport särskilt redovisa det nationella läget vad gäller miljörelaterad ohälsa. Socialstyrelsen har därför påbörjat arbetet med en nationell miljöhälsorapport. Denna rapport kan ses som en fortsättning och utveckling av Miljöhälsoutredningens betänkande (1996:124) och kommer att vara ett värdefullt informationsunderlag i uppföljningen av de hälsorelaterade nationella miljömålen.

• Sida 161
•  Original

4.4.1. Miljöstatistik och indikatorer

Regeringens bedömning: Sverige bör följa och bidra till utvecklingen

av EU:s arbete med miljöräkenskaper och indikatorer för hållbar utveckling. En vidare översyn av samhällets informationsförsörjning inom miljöområdet bör genomföras av SCB och Naturvårdsverket i samråd med Statistikutredningen. Regeringen avser att ge ett sådant uppdrag.

Skälen för regeringens bedömning: Ett system för regelbunden upp-

följning av miljökvalitetsmålen skall kunna visa om vi är på väg att nå målen och hur fort detta i så fall går.

Eftersom miljökvalitetsmålen kommer att vara utformade i termer av miljötillstånd och förtydligade med krav på förändringar samt åtgärder, bör det i uppföljningar av målen kunna utläsas förändringar i såväl miljökvaliteten som i de faktorer som påverkar dessa. Detta ställer särskilda krav på utformningen av miljöstatistiken och tillgången på data.

Miljöstatistiken bör tillgodose behovet av data för uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Statistiken skall också spegla sådana skeenden i samhället som är av betydelse för att nå miljömålen såsom användning av energi, material, kemikalier, avfallsproduktion, återvinning och människors konsumtionsvanor.

Uppgifterna bör således omfatta både miljötillstånd, miljöpåverkan och åtgärder. Detta ställer krav på ny statistik, bl.a. om materialflöden, återvinning, naturresurser och biologisk mångfald. Utveckling av materialflödesstatistik behandlas i avsnitt 4.4.7 Materialflödesstatistik.

Sambandet mellan miljöfrågorna och andra politikområden (ekonomi, arbetsmarknad, konsumtion, kommunikation etc.) måste också kunna belysas, vilket innebär att miljöstatistiken delvis måste bygga på annan statistik. Detta ställer krav på att miljöstatistiken i högre grad beskriver och kan kopplas till skeenden i samhället som i senare steg påverkar miljön. System behövs således för koppling mellan miljöstatistik och andra statistikgrenar. Exempel på detta är arbetet med miljöräkenskaper och indikatorer för uthållig utveckling. Internationellt har tempot i utvecklingen av miljöräkenskaper ökat under senare år. FN:s handbok om miljöräkenskaper är under omarbetning. EU arbetar med ett omfattande program för miljöräkenskaper och gröna indikatorer och planerar att ge ut en egen handbok. I Sverige bedrivs arbetet med att utveckla miljöräkenskaper av Konjunkturinstitutet (KI), Statistiska centralbyrån (SCB) och Naturvårdsverket. Dessa myndigheter har i SCB:s rapportserie presenterat de hittills uppnådda resultaten av arbetet.

En rad internationella organisationer arbetar också med uppföljning och utvärdering av miljöpåverkan, miljöutveckling och miljöarbete. De behöver en omfattande rapportering av miljödata och miljöstatistik bl.a. från Sverige för att kunna ge en god bild av miljösituationen och som grund för bedömning av åtgärder, internationella avtal m.m. Behovet av information om miljöfrågor har också ökat hos myndigheter, forskare, journalister och allmänheten. Det har framställts önskemål om ytterligare regionalisering av den officiella statistiken för att kunna göra regionala jämförelser.

• Sida 162
•  Original

Data- och informationsförsörjningen på miljöområdet sker främst inom ramen för Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning liksom Naturvårdsverkets, SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters arbete med den officiella statistiken. Det förändrade ansvaret för miljöstatistik enligt förordning för miljöstatistik innebär bl.a. krav på att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art. Miljöövervakningen är en viktig källa för data om tillståndet i vår miljö och dess förändringar. Något motsvarande, enhetligt system för statistiken om utsläpp eller annan påverkan på miljön finns inte. Sådana uppgifter samlas in och ställs samman på olika sätt av olika intressenter. Det är därför viktigt att det samlade uppföljnings- och utvärderingsprogrammet utformas så att man också beaktar underlag om utsläpp och annan påverkan på ett sådant sätt att den samlade informationen gör det möjligt att följa upp miljöförändringarna mot de nationella miljömålen.

Det dataunderlag som används för uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen skall så långt möjligt vara detsamma som utnyttjas för den internationella rapporteringen. Det innebär att tidpunkter för uppföljning och periodisering av uppdateringar av dataunderlaget måste harmoniseras. Detta innebär även att de krav på utformning som ställs i den internationella rapporteringen skall återspeglas i den svenska officiella statistiken. För att underlätta den övergripande uppföljningen av de nationella miljömålen behövs en samverkan mellan statistikansvariga myndigheter och sektorsorgan. De bör därför bidra med relevanta delar av sin statistik till Naturvårdsverkets arbete med måluppföljning, produktion av miljöstatistik och internationell rapportering. Det är av vikt att ta hänsyn till alla uppgiftslämnares situation och avväga den mot statistikbehovet i anslutning till den utvärdering av statistikreformen som skall genomföras under år 1998.

Regeringen har givit Miljövårdsberedningen i uppdrag att ta fram förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling. Beredningen har haft i uppdrag att ta fram ett fåtal indikatorer som på ett enkelt och informativt sätt visar riktningen på utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. Miljövårdsberedningen lämnade i januari 1998 sitt delbetänkande Gröna nyckeltal (SOU 1998:15), med förslag till indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle. Betänkandet remissbehandlas för närvarande för att tjäna som underlag för regeringens ställningstagande till uppföljningen beträffande hållbar utveckling.

Beredningen lämnade förslag till ett tjugotal indikatorer utifrån de tre delmålen för ett ekologiskt hållbart samhälle, skydd av miljö, effektiv användning av jordens resurser och hållbar försörjning. Indikatorerna representerar faktorer som beredningen har identifierat som strategiska för utvecklingen. I några fall behövs det dock fortsatt utvecklingsarbete för att finna den lämpligaste indikatorn. Miljövårdsberedningen fortsätter detta arbete under år 1998.

Indikatorerna skall användas som information till både beslutsfattare och allmänhet. De skall i första hand visa centrala beslutsfattare hur utvecklingen mot ekologisk hållbarhet går. Indikatorerna skall ge en första signal om när det finns anledning att överväga åtgärder för att styra utvecklingen i önskvärd riktning. Härutöver har beredningen föreslagit ett antal indikatorer som enskilda individer lätt kan ta till sig.

• Sida 163
•  Original

Arbete med att utveckla ett mer omfattande system av indikatorer för uppföljning och internationell rapportering pågår också inom SCB och Naturvårdsverket. Till och med år. 1996 har SCB producerat en sammanställning för miljöområdet, Naturmiljön i siffror, som innehåller uppgifter om både miljötillstånd, påverkan och åtgärder. En utveckling av denna bör utformas i samband med översynen av informationsförsörjningen inom miljöområdet.

Flera utredningar på miljöområdet har tagit upp vikten av informationsteknik (IT) och en effektiv försörjning med geografiska data. Miljövårdsberedningen framhåller i betänkandet IT i miljöarbetet (SOU 1996:92) att tillgång till geografiska data är en viktig förutsättning för bearbetning av miljödata. Miljöinformationsutredningen konstaterar i sitt betänkande Förbättrad miljöinformation (SOU 1997:4) att genom analyser i geografiska informationssystem kan man bilda sig en uppfattning om vilka belastningsnivåer som gäller för en viss yta och skaffa sig underlag för beslut om lokalisering av verksamheter. Utredningen om avrinningsområden har i sitt slutbetänkande Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:155) uppmärksammat betydelsen av geografiska informationssystem för att studera avrinningsområden. Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) angett att en infrastruktur för samhällets informationsförsörjning med geografiska data är en tillgång för ett ekologiskt hållbart Sverige. Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150 utg. omr. 18) avsatt särskilda medel för att stimulera en ökad användning av geografiska informationssystem.

4.4.2. Kulturmiljöstatistik

Regeringens bedömning: Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att

utreda och lämna förslag på hur kulturmiljöstatistiken bör utformas för att utgöra ett gott underlag för uppföljning av de nya miljömålen.

Skälen för regeringens bedömning: Uppföljningen och utvärderingen

av miljökvalitetsmålen ställer nya krav på den befintliga kulturmiljöstatistiken. Regeringen har erfarit att Riksantikvarieämbetet har påbörjat ett arbete med att utveckla en kulturmiljöstatistik som med hjälp av kulturvärdesindikatorer kan följa tillståndet i miljön på ett övergripande sätt. Detta arbete bör knyta an till de här framlagda miljömålen. En sådan statistik bör vidare som ett led i en kulturmiljöövervakning kunna ligga till grund för att bekräfta redan inträffade eller pågående förändringar som rör kulturvärden i miljön och ge signaler om begynnande förändringar.

• Sida 164
•  Original

4.4.3. Miljöövervakningsutredningen

Regeringens bedömning: Miljöövervakningen bör inriktas mot uppfölj-

ning av de nationella miljökvalitetsmålen och omfatta en samlad information om miljötillståndet samt effekter av sådana skeenden i samhället som är av betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att utforma ett nytt program för miljöövervakningen som anpassas till denna inriktning och till kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer.

De sektorsansvariga myndigheterna för näringar som orsakar diffusa föroreningsutsläpp, bl.a. transporter, energi, sjöfart, jordbruk, skogsbruk och fiske behöver underlag för uppföljning av sina sektorsmål. Beträffande den information som myndigheterna tar fram som en del av sin ordinarie verksamhet, bör de bidra med relevanta delar av dessa uppgifter till Naturvårdsverkets samlade uppföljning och utvärdering av de nationella miljömålen.

Övervakningen av den biologiska mångfalden bör förstärkas och den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ses över. Alla åtaganden om miljörapportering mot bl.a. internationella organ bör ske efter samråd med Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden.

Naturvårdsverket bör utveckla sitt samarbete med utförare och forskare inom miljöövervakningsområdet.

Miljöövervakningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-

sak med regeringens bedömning, utom i fråga om försäljning av information som ger bidrag till basverksamheten samt beträffande behovet av ytterligare underlag för uppföljning av sektorsmål från olika näringar som svarar för diffusa föroreningsutsläpp.

Remissinstanserna: Genomgående delas utredningens uppfattning att

miljöövervakningen är en långsiktig verksamhet och att det är viktigt att de finansiella förutsättningarna läggs fast. Då miljöövervakningen är så beroende av bl.a. pågående arbete med nya miljömål, miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer och utredningen av avrinningsområden, påpekas att miljöövervakningsutredningens förslag är svåra att bedöma.

Det råder delade meningar om förslaget om att avgränsa miljöövervakningen tydligare mot forskningen. En eventuell avgränsning får inte bli för stel eftersom den då leder till minskade möjligheter att utveckla en metodik och få en bättre förståelse för människans påverkan på miljön.

Förslaget om att stryka målet om analys av olika utsläppskällors miljöpåverkan stöds oftast inte. Remissinstanserna har diskuterat förslaget dels från finansieringssynpunkt, dels från svårigheten att bestämma vad den statligt finansierade miljöövervakningen skall omfatta i fråga om övervakning av diffusa föroreningar. Genomgående är alla remissinstanser ense med utredningen om att principen att förorenaren skall betala skall tillämpas. Remissinstanserna stödjer därför förslaget vad avser jordbruksnäringens finansieringsansvar liksom vad utredningen anger om andra näringars finansieringsansvar för bl.a. transporter, energi, skogsbruk, fiske.

Utredningens förslag om att utveckla möjligheterna till en ny regional organisation med ökat ansvar stöds i allmänhet inte. Länsstyrelserna an-

• Sida 165
•  Original

ser att vattenanknutna frågor inte får ses isolerat utan måste beaktas i en helhetssyn i deras s.k. STRAM-arbete. Avrinningsområdesvis övervakning passar inte alla programområden och det kommer oberoende av administrativa gränser alltid att finnas ytterligare samordningsbehov.

Förslaget om intressentfinansiering är enligt flera remissinstanser oklart definierat. Staten bör ta på sig ett finansiellt ansvar för den miljöövervakning som inte kan finansieras av förorenarna.

Genomgående anses förslagen till effektivisering endast kunna ge marginella besparingar.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen skall ge un-

derlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan. I övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervakningen följande övergripande syften som även angivits i proposition 1990/91:90 En god livsmiljö:

Det skall vara möjligt att – beskriva tillståndet i miljön, – bedöma hotbilder, – lämna underlag för åtgärder och – följa upp beslutade åtgärder. Regeringen delar utredningens uppfattning vad gäller inriktning mot nya kvalitetsmål, åtaganden mot internationella organ, att kvalitetskraven måste uttryckas tydligt, att biologisk mångfald måste prioriteras, att ett nytt miljöövervakningsprogram bör utformas och att den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ses över. Naturvårdsverket bör fortlöpande överväga vilka effektiviseringar som kan genomföras i miljöövervakningen och uppmärksamma vad utredningen angivit om verkets ekonomi och organisation. Naturvårdsverket bör utveckla sitt samarbete med utförare och forskare inom miljöövervakningsområdet.

Den statligt organiserade och finansierade miljöövervakningen bör, som anges i utredningen svara för en samlad bild av miljötillståndet så att det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga variationerna. Som påpekas av flera remissinstanser fordras för ett effektivt miljöarbete, utöver mätning och analyser av miljötillståndet, även underlag om andra skeenden i samhället, såsom användning av energi, material, avfallsproduktion, återvinning och människors konsumtionsvanor. Nya mål för en ekologiskt hållbar utveckling fordrar att den nya inriktningen i miljöarbetet också styr miljöövervakningen. Den måste i framtiden i ökad omfattning kompletteras med data från de som påverkar miljön och kunna peka ut huvudansvarig källa till föroreningar. De sektorsansvariga myndigheterna för näringar såsom transporter, energi, jordbruk, sjöfart, skogsbruk och fiske som orsakar diffusa föroreningsutsläpp behöver underlag för uppföljning av sina respektive sektorsmål. Detta bör ses som en del av den ordinarie verksamheten. De bör bidra med relevanta delar av den information myndigheterna tar fram som en del av den ordinarie verksamheten till Naturvårdsverkets samlade uppföljning av de nationella miljömålen.

Miljöövervakningen bör i fortsättningen syfta till att ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan. I övrigt bör som tidigare gälla att den skall göra det möjligt att läm-

• Sida 166
•  Original

na underlag för åtgärder, bedöma hotbilder och följa upp beslutade åtgärder.

Miljöövervakningen omfattar emellertid endast en del av den information som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. Som nämnts i det föregående avsnittet bör Naturvårdsverket i samarbete med ansvariga sektorsmyndigheter ha rollen som samordnare av miljömålsarbetet och för övergripande uppföljning av de nationella miljömålen.

Det är angeläget att utveckla såväl den nationella som den regionala miljöövervakningen. Regeringen har i vårpropositionen (prop. 1997/98:150) föreslagit att miljöövervakningen stärks.

Det åvilar sektorerna att skaffa sig den kunskap som behövs för att tillgodose sektorsansvaret. Regeringen har uppdragit åt berörda sektorsmyndigheter (Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Fiskeriverket, Socialstyrelsen, Luftfartsverket, Vägverket och Sjöfartsverket) att senast i maj 1998 redovisa omfattningen och innehållet i den information som i dag tas fram av dem och som kan utnyttjas i den nationella miljöövervakningen. Jordbrukets recipientkontroll, liksom andra sektorers motsvarande insatser, behöver inte nödvändigtvis lyftas ut ur den samlade miljöövervakning Naturvårdsverket och Miljöövervakningnämnden skall analysera. I vilken utsträckning recipientkontroll skall ingå i den nationella miljöövervakningen beror på art och omfattning av denna kontroll.

Regeringen delar utredningens uppfattning att miljöövervakningen är en långsiktig verksamhet som fordrar att de finansiella förutsättningarna så långt som möjligt läggs fast. Resultaten av nämnda uppdrag kommer att beaktas.

Som princip för prissättning av informationstjänster gäller att avgifterna skall beräknas så att kostnaderna för uttagen täcks. Någon informationsförsäljning som ger bidrag till basverksamheten bör inte, såsom utredningen föreslår, förekomma.

För miljöövervakningens avgränsning mot forskningen bör, såsom utredaren påtalat, gälla att den genomförs med utgångspunkt i riksdagens och regeringens mål och kvalitetskrav. Ett nära samarbete mellan miljöforskning och miljöövervakning ligger i båda verksamheternas intresse och gagnar det samlade svenska miljöarbetet. Vid framtagande av program för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet bör avgränsning och styrning skötas av Miljöövervakningsnämnden, Naturvårdsverket och länsstyrelserna.

För att miljöövervakningen skall kunna anpassas till de nya förutsättningarna avseende underlag om olika skeenden i samhället, nya mål för miljön, kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer och EG-direktiv om miljökvalitetsnormer behövs ett nytt program för den framtida miljöövervakningen. Detta har regeringen tidigare gett Naturvårdsverket i uppdrag att utforma. Programmet skall redovisas senast i mars 1999.

EU:s förslag till modifiering av befintligt förslag till ramdirektiv för vatten innebär krav på upprättande av åtgärdsprogram för avrinningsområden för att uppnå de tänkta miljökvalitetsnormerna. För närvarande utformas en typ av åtgärdsprogram av länsstyrelserna inom det s.k. STRAM-arbetet. Åtgärdsprogrammet följs upp inom och mellan länen. För att anpassa länens strategiarbeten såväl till åtgärdsprogram för avrinningsområden för vatten enligt EU:s förslag som till åtgärdsprogram för

• Sida 167
•  Original

andra geografiska avgränsningar, är det viktigt att länsstyrelserna utvecklar sitt omfattande samarbete med alla berörda parter och har kompetens inom alla de områden, bl.a. miljöövervakning, som fordras för arbetet. Regeringen avser att närmare utreda frågan om avrinningsområdesvis vattenadministration (se avsnitt 4.2.3, Levande sjöar och vattendrag).

4.4.4. Miljöövervakningen av kemikalier

Regeringens bedömning: Miljöövervakningen bör förbättras avseende

uppföljning av beslutade begränsningar, hur Esbjergdeklarationens mål skall mätas och hur EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör utvecklas. Sverige bör driva på OECD:s miljöövervakningsarbete avseende kemikalier.

Möjligheten till finansiering av en breddad miljöövervakning när det gäller kemikalieutsläpp bör utredas.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning. Kommitténs förslag om att pröva om en breddad miljöövervakning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter bör emellertid utredas och prövas senare. (Kemikommittén, En hållbar kemikaliepolitik, SOU 1997:84).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig om försla-

gen till förbättring av miljöövervakningen av kemikalier tar i huvudsak upp frågan om finansiering. Alla stöder i huvudsak utredningens förslag. Några erinringar mot utredningens förslag i övrigt finns inte.

Skälen för regeringens bedömning: Kemikommitténs förslag att be-

träffande kemikalier pröva om en breddad miljöövervakning helt eller delvis kan bekostas via kemikalieavgifter bör utredas närmare. Även andra typer av avgifter bör prövas eftersom kemikalier med oönskade miljöeffekter som motiverar miljöövervakning förekommer i både utsläpp och i många typer av produkter/varor som inte kan nås endast med avgifter på kemikalier. Som mål för den statligt finansierade miljöövervakningen som även omfattar kemikalier gäller vad som angivits under 4.4.3 Miljöövervakningsutredningen.

Regeringen har gett Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samverkan klarlägga behovet av miljöövervakning inom kemikalieområdet. Naturvårdsverket skall i maj 1998 lämna förslag till hur miljöövervakningen kan användas för att följa upp beslut om begränsning och/eller frivilliga åtaganden att minska användningen av kemikalier med oönskade miljö- och/eller hälsoeffekter. Regeringen avser att därefter låta utreda och pröva finansieringsfrågan.

4.4.5. Kulturmiljöövervakning

Regeringens bedömning: Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att

utreda och lämna förslag på utformningen av en systematisk kulturmiljöövervakning.

• Sida 168
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: För en systematisk uppföljning

av de delar av miljökvalitetsmålen som berör kulturvärden bör en ny kulturmiljöövervakning av tillståndet i kulturmiljön utvecklas. En utgångspunkt vid utformningen av kulturmiljöövervakningen bör vara samordningen med den befintliga miljöövervakningen. Lämpliga indikatorer för att följa tillståndet i kulturmiljön behövs.

4.4.6. Miljöövervakning av radioaktiva ämnen

Förekomsten av luftburna artificiella radioaktiva ämnen övervakas i Sverige med två typer av fasta mätstationer i kontinuerlig drift, nämligen gammastationer och luftfilterstationer. Statens strålskyddsinstituts (SSI) nätverk består av 37 stationer som mäter gammastrålningen på olika platser i landet. Främst registrerar gammastationerna strålning från radioaktiva ämnen som genom nedfall hamnar på marken. Systemet syftar främst till att ge en snabb varning och indikering i händelse av en kärnenergiolycka. Försvarets forskningsanstalt har för närvarande åtta luftfilterstationer. Detta mätsystem, som ursprungligen byggdes upp för att övervaka provstoppsavtalet, ger information om vilka radioaktiva ämnen som finns i luften och har en mycket hög känslighet. Systemet gav värdefull information till Sverige i nedrustningsförhandlingarna. Eftersom ett provstoppsavtal nu finns, är behovet av övervakning och informationsinhämtning inte längre lika aktuellt för detta ändamål. Däremot finns det fortfarande ett behov av att fortsatt kontinuerlig övervakning av luftburen aktivitet i händelse av nedfall av radioaktiva ämnen till följd av en kärnenergiolycka. På grund av ändrade förhållanden kommer ambitionen och formen för finansiering att ses över för driften av luftfilterstationerna. Ett första underlag lämnas av SSI i dess budgetunderlag för år 1999.

SSI gör fortlöpande mätningar av halterna av vissa radioaktiva ämnen i t.ex. mjölk och vattentäkter. De kärntekniska anläggningarna utför miljökontroll i anläggningarnas närområden enligt program beslutade av SSI.

Skyldigheten att mäta och lämna uppgifter till EU-kommissionen om halter av radioaktiva ämnen i miljöprover regleras enligt artiklarna 35 och 36 i Euratomfördraget. SSI svarar för att ett kontrollsystem för radioaktivitet i omgivningen vidmakthålls så att skyldigheterna enligt Euratomfördraget kan fullgöras.

4.4.7. Materialflödesstatistik

Regeringens bedömning: Statistik för materialflöden bör utvecklas.

Regeringen avser ge uppdrag om detta till Statistiska centralbyrån. Utvecklingen bör ske i saamverkan med Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen samt andra berörda myndigheter.

Skälen för regeringens bedömning: Industrisamhället förutsätter en

intensiv omsättning av material och varor. Miljöarbetet fokuserar alltmer på detta och på vad som förbrukas. En minskning av förbrukningen av material och energi med en faktor 4 eller 10, beroende på tidshorisont,

• Sida 169
•  Original

och ökad grad av återanvändning och återvinning diskuteras. I framtiden behöver vi kunna följa upp beslut som rör varor och material och följa förbrukningen av olika resurser. I dag finns inte statistik som ger det nödvändiga underlaget för detta.

För att följa upp målen inom kemikalieområdet påbörjades för några år sedan uppbyggnaden av en officiell kemikaliestatistik, med Kemikalieinspektionen som ansvarig myndighet. Regeringen anser att det finns ett motsvarande behov att bygga upp en officiell materialflödesstatistik, för att på sikt kunna följa trender och grad av måluppfyllelse i riktning mot ett kretsloppsanpassat samhälle.

Ett informationssystem om samhällets materialflöden kan ge uppgifter om hur hög materialproduktiviteten är. I detta ingår att visa mängden jungfruliga resurser som utnyttjas och hur mycket av detta som återcirkuleras. Vidare registreras hur mycket material som ackumuleras i samhället och hur mycket som släpps ut i naturen. Syftet med denna statistik är att ge en övergripande förståelse av samhällets materialanvändning, med tillhörande direkta och fördröjda utsläpp, avfallsgenerering, återanvändning, återvinning och ackumulering av ämnen. Utveckling av indikatorer för detta område kan ge bra och lättillgänglig information om samhällets materialomsättning och effektiviteten i resursanvändningen.

Materialflödesstatistiken ger också underlag för att undersöka effekter av att byta till mer miljöanpassade material. Genom likheten med nationalräkenskaperna kan också analyser göras av hur ekonomiska förhållanden kan påverka materialhanteringen och tvärtom. Detta bör samordnas med det arbete som utförs inom ramen för regeringsuppdraget om miljöräkenskaper.

De materialflöden som behöver följas är: – miljö- och hälsofarliga ämnen (toxiska kemikalier, vissa metaller) och

– stora, ekonomiskt betydelsefulla materialflöden, t.ex. järn och stål, massa och papper, grus, cement, livsmedel.

De miljö- och hälsofarliga ämnena följs för närvarande inte på ett sådant sätt att de kan kopplas till de ekonomiska aktörerna i samhället. En övergripande statistik över denna typ av ämnen och var de används i samhället är ett viktigt verktyg för att minska användningen av ämnen som skadar miljön och vår hälsa.

Syftet med att följa de stora materialflödena är i ett svenskt perspektiv framför allt dess koppling till materialutnyttjande, energiförbrukning och avfall. De stora materialflödena har en stark koppling till energibehovet. Genom denna koppling kan nya möjligheter till energieffektivisering och utsläppsreducering studeras. En holländsk studie har visat att en reducering av koldioxid för Västeuropa blir väsentligt billigare i det fall både energi- och materialsystemen inkluderas i analysen, eftersom de dyraste metoderna att minska energianvändningen då kan undvikas. En del av reduceringen åstadkoms istället genom byten till lättare material, byte av processer för att framställa material samt minskad råvaruutvinning. Även förändrad hantering av avfallet ger en väsentlig koldioxidreducering. Materialanvändningen ger således en bild av vad behovet av energi består av och därmed andra aspekter på möjligheterna till energi- och resurseffektivisering.

• Sida 170
•  Original

Reducering av deponerade avfallsmängder är ett annat av de mål regeringen har satt upp. Regeringen har redovisat sin syn på denna fråga i proposition 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla. En effektivare resursanvändning innefattar förutom en strävan efter att minska mängden använt material för att producera en viss vara eller tjänst, en ökad återanvändning och återvinning av material. Detta är angeläget eftersom råvaruutvinning i många fall är mycket energikrävande och ger upphov till stora mängder avfall i sig. För att kunna följa upp detta krävs statistik över materialflöden och de avfallsmängder de ger upphov till.

För materialområdet generellt saknas en statistikansvarig myndighet. Mycket av den grundinformation som behövs finns emellertid hos SCB. Naturvårdsverket har i sin redovisning till regeringen om materialflöden i samhället (rapport 4504, 1996) föreslagit att materialflödesstatistik bör utvecklas, och att ansvaret för detta bör ligga hos SCB. Regeringen avser därför att ge SCB i uppdrag att i samverkan med Naturvårdsverket utveckla sådan statistik. Intressenter förutom Naturvårdsverket är bl.a. Kemikalieinspektionen, ÖCB, Räddningsverket, NUTEK, EEA (European Environmental Agency, EU:s miljöbyrå) samt EU:s statistikbyrå, Eurostat.

För närvarande pågår ett EU-samarbete inom materialflödesområdet, med syfte att sprida information om de studier som hittills gjorts. SCB deltar i projektets styrgrupp. Härigenom finns goda möjligheter till insyn i hur systemet kan byggas upp för att få en jämförbarhet med andra länders materialflödesanalyser. Intresset för materialflödesstudier är stort också i de andra nordiska länderna. SCB samarbetar med andra statistiska centralbyråer, och det finns möjligheter att dra lärdom och utbyta erfarenheter om hur statistiken kan göras mer detaljerad för att ge säkrare uppgifter om materialinnehåll.

• Sida 171
•  Original

5. Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle

5.1. Riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar material- och energianvändning

Regeringens förslag: Följande riktlinjer skall gälla för arbetet med att

uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning:

– Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar.

– Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.

– Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi.

Regeringens bedömning: Befolkningstillväxten och krav på höjd

levnadsstandard i många länder leder till större anspråk på resursförbrukning och därmed också en ökad belastning på miljön. För att nå en hållbar utveckling globalt krävs att resursförbrukningen effektiviseras avsevärt. Ett begrepp som nämns i den internationella debatten är faktor 10, som innebär att resursanvändningen behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare under en till två generationer. Begreppet kan fungera som kompass och stimulera till nödvändigt nytänkande. Faktorn 10 ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att uttrycka ett exakt mål. Det kommer att behövas ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet Faktor 10.

I regeringens skrivelse 1997/98:13 om ekologisk hållbarhet har regeringen anmält att den kommer att ta initiativ till en öppen dialog med näringsliv och forskare om förutsättningar för effektivare resursanvändning. Som underlag för denna dialog behövs bl.a. en utredning och en analys av hur det fortsatta arbetet med material- och energieffektivisering skulle kunna bedrivas i Sverige.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Kretsloppsdelegationen har dessutom föreslagit mål på medellång och kort sikt samt mål för att avgifta kretsloppet. (Kretsloppsdelegationen, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, rapport 1997:14).

Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till Krets-

loppsdelegationens rapport och delar dess värderingar och allmänna grundsyn. Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, KF, ICA, Luleå tek-

niska högskola och Malmö kommun ansluter sig i huvudsak till Krets-

loppsdelegationens förslag till mål. Några remissinstanser anser att målen är otydliga och svepande och andra att målen många gånger är långtgående och mer av karaktären visioner. Konkurrensverket anser att målen inte förefaller bygga på en ordentlig analys och Industriförbundet är framför allt negativ till Kretsloppsdelegationens mål om faktor 10.

• Sida 172
•  Original

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Hushållning med resurser minskar belastningen på miljön

Användningen av jordens resurser har pågått under lång tid utan att naturens egna kretslopp störts, annat än lokalt eller marginellt. Under de senaste århundradena har befolkningstillväxten och den ökade materialoch energiförbrukningen per person nått sådana dimensioner att viktiga ekosystem hotas och att de naturliga kretsloppen för svavel, kväve och kol har rubbats. Den redan rika världen har ett särskilt ansvar. Knappt en femtedel av jordens befolkning står för den övervägande delen av förbrukningen av jordens naturresurser och därmed av belastningen på miljön. För en globalt hållbar utveckling måste resurserna användas effektivt. Omställningen till ekologisk hållbarhet under en till två generationer kan inte skapas genom ett enda långsiktigt handlingsprogram, men färdriktningen kan läggas fast och omfattningen bedömas. Med färdriktningen given, och med ambitionen att göra Sverige till ett föregångsland, kan de första stegen ta form.

Ekonomin blir alltmer global. Råvaror och produkter säljs alltmer på en global marknad. Den svenska ekonomin är sammanflätad med ekonomin i de övriga EU-länderna, som i sin tur blir alltmer sammanflätad med andra världsdelars ekonomier. Föroreningarna känner inte heller några nationsgränser. En omställning på bred front kan bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning, och därmed bidra till att förutsättningarna för tillväxt ökar även i utsatta regioner. I arbetet för en hållbar samhällsutveckling är det också väsentligt att hänsyn tas till kulturvärden. Regeringen har tidigare presenterat en skrivelse med målet att föra Sverige mot en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1997/98:13). För att uppnå detta formulerades tre delmål: Skyddet av miljön, Hållbar försörjning och Effektiv användning.

För att de miljökvalitetsmål som presenteras i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling skall kunna nås krävs att material- och energianvändningen effektiviseras. Uttag och användning av naturens resurser kan innebära stora ingrepp i miljön, en hög energiförbrukning och utsläpp av farliga ämnen. Detta gäller såväl vid utvinning, transport och förädling som i avfallsledet.

Ett begrepp som nämns i den internationella debatten är Faktor 10, vilket innebär att resursanvändningen, inte bara av fossila bränslen utan av alla resurser, behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare under en till två generationer (skr. 1997/98:13). Många forskare, företagsledare och politiker anser att en sådan utveckling är nödvändig för att vi skall kunna möta den ökande befolkningstillväxten och minska miljöförstöringen utan att försämra välfärden. Faktorn 10 – eller 4 om tidshorisonten är kortare – ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att den uttrycker exakta mål. Faktor 10-begreppet kan därvid fungera som en kompass och stimulera till nödvändigt nytänkande. Internationellt pågår arbete inom OECD, Nordiska Rådet och FN:s Kommission för hållbar utveckling. Sverige bör aktivt delta i detta arbete.

I samband med FN:s extra möte med generalförsamlingen år 1997 (UNGASS) drev EU på svenskt initiativ frågan att uppmärksamma faktor 4- och faktor 10-konceptet. I slutsatserna från mötet (Program för det

• Sida 173
•  Original

fortsatta genomförandet av Agenda 21) framhålls att de studier bör uppmärksammas som föreslår en ökad effektivitet i resursanvändningen, inklusive övervägandet av en tiofaldig förbättring av resursproduktiviteten i de industrialiserade länderna på lång sikt och under nästkommande två eller tre decennierna en eventuell ökning med en faktor 4 i de industriella länderna. Slutligen framhölls att fortsatt forskning krävs för att studera genomförbarheten av dessa mål och de praktiska åtgärder som behövs för deras genomförande.

OECD har i sin rapport Eco-Efficiency: decoupling economic growth from environmental damage? (ENV/EPOC/PPC(97)8) redovisat hur effektiviteten ökat i material- och resursanvändningen. Oljepriserna har i hög grad påverkat industrins oljeanvändning i OECD-länderna. Under perioden 1974-1986 var oljepriserna höga och oljeintensiteten inom industrin i OECD sjönk med 8 % per år. Inom luftfarten i världen ökade energieffektiviteten med 3,8 % per år under perioden 1974-1988 och med 0,3 % per år under perioden 1988-1995. Bränsle utgör ca. 10-15 % av kostnaderna inom flyget. I USA minskades materialanvändningen i relation till BNP med 2,5 % per år under perioden 1975-1994. Bakom den generella minskningen av materialanvändningen finns en mer komplex bild – viss materialanvändning har ökat (t.ex. aluminium, plast och gödselmedel) och annan har minskat (t.ex. koppar, stål, timmer och bly).

Regeringen gör bedömningen att faktor 10-begreppet får ses som ett grovt mått för att ange dimensionen på de förändringar som behövs. Behovet av effektivisering varierar för olika naturresurser beroende på dessas miljöpåverkan och vilka tekniska möjligheter som finns samt åtgärdernas kostnader. Det kommer att behövas ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet Faktor 10. I regeringens skrivelse (skr. 1997/98:13) om ekologisk hållbarhet har regeringen anmält att den kommer att ta initiativ till en öppen dialog med näringsliv och forskare om förutsättningar för effektivare resursanvändning. Som underlag för denna dialog avser regeringen att låta utreda och analysera hur det fortsatta arbetet med materialoch energieffektivisering skulle kunna bedrivas i Sverige.

Riktlinjerna skall skapa drivkraft

I samband med riksdagens beslut år 1993 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94:JoU14, rskr. 1993/94:344) formulerades kretsloppsprincipen på följande sätt: "Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas". Denna princip utgör alltjämt utgångspunkten för allt kretsloppsarbete. Även om kretsloppen sluts kan alltför stora materialflöden fortfarande skapa miljöproblem.

Ett effektivt utnyttjande av material såväl som av alla andra resurser är en förutsättning för en framgångsrik industriell produktion. På sikt bör produktionen av varor även inriktas mot att ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö vid produktion, användning eller avfallshantering undviks så långt som möjligt. Dagens miljöproblem och resursslöseri beror till stor del på svårigheter att åstadkomma en prissätt-

• Sida 174
•  Original

ning, som avspeglar de kostnader som varans miljöbelastning ger upphov till under hela dess livscykel (icke-internaliserade miljökostnader). Dessa kostnader kan internaliseras exempelvis med hjälp av olika styrmedel. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under förutsättning att de tilllämpas i anslutning till miljöproblemet. I vissa fall är andra styrmedel bättre. Vissa miljöproblem uppstår ofta lång tid efter det att den miljöpåverkande aktiviteten påbörjats. Detta medför att ett förebyggande arbete i enlighet med försiktighetsprincipen måste ske.

För att en förändring skall ske måste alla i samhället medverka. Regeringen föreslår därför tre riktlinjer för kretsloppsarbetet. Riktlinjerna skall särskilt avse en effektivisering av material- och energianvändningen och vara inspirerande för arbetet och en vägvisare när målen för verksamheterna formuleras. Den tekniska utvecklingen i samhället har gått mycket fort, särskilt de senaste 50 åren. Under de senaste fem åren har industrin aktivt deltagit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Regeringen gör den bedömningen att arbetet i många fall har varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. En förutsättning för detta förändringsarbete är att det finns en god kunskap om miljöfrågor i stort. Regeringen bedömer det därför som särskilt viktigt att en diskussion mellan näringsliv, myndigheter och forskare utvecklas och att resultatet sprids till berörda.

Det svenska miljöarbetet måste utformas i samverkan med bland annat näringslivet samt med hänsyn till utvecklingen av miljöinsatserna internationellt. Mot bakgrund bl.a. av den långa omställningstiden och förslagens karaktär av riktlinjer kommer förslagen, enligt regeringens bedömning, inte att medföra ekonomiska konsekvenser som avviker väsentligt från en naturlig, långsiktig utveckling av samhället. Detta gäller både med avseende på statsfinanserna och på samhället i övrigt. Rimliga och mätbara miljökrav har ofta lett till innovativa lösningar som förutom miljövinster också givit lägre kostnader och förbättrad konkurrenskraft för företagen. Med hänsyn till att regeringens förslag givits formen av allmänna riktlinjer utan att ange tidsram, är det svårt att göra några mer ingående konsekvensbedömningar av förslagen. Den analys av effekterna på de svenska företagens internationella konkurrenskraft, nyetablering, tillväxt i små företag, regional balans, statsfinanserna m.m. som måste genomföras, kan ske först i anslutning till konkretiseringen av miljöarbetet.

Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar.

Genom att både fokusera på materialflödena och utsläppen kan miljöproblemen åtgärdas redan vid källan. Materialströmmarna ger miljöproblem i alla led – i utvinningen, vid förädling och produktion, under och efter användningen och vid transporter i alla dessa led. I de flesta fall går också energi åt för bearbetning och hantering i alla led.

Som exempel kan nämnas elektriska och elektroniska produkter, som kräver ett förhållandevis stort råvaruutnyttjande för att utvinna tillräckliga mängder av de ämnen som ingår i produkterna. Produktion, användning och slutligt omhändertagande av dessa produkter bör ske så att till-

• Sida 175
•  Original

gången på knappa resurser – exempelvis sällsynta metaller – i största möjliga utsträckning bibehålls för kommande generationer. Ett exempel på en sällsynt metall är tantal, som bl.a. används i kondensatorer i datorer.

Som ytterligare exempel kan nämnas den fosfat som bryts och till övervägande del används som växtnäringsämne i jordbruket. Bedömningen är att med nuvarande uttagstakt kommer världens nu kända fosfatresurser att vara tömda om några hundra år. Om detta näringstillskott avtar i framtiden, kommer avkastningen från åkrarna att minska. Användningen av fosfor är ett resursproblem lika väl som ett miljöproblem, eftersom förluster genom växtnäringsläckage ger miljöpåverkan som övergödning av sjöar och vissa havsområden. Regeringen gör därför den bedömningen att fosforn måste återföras till jordbruket i ett kretslopp mellan stad och land (se vidare avsnitt 5.5 Kretslopp av växtnäring mellan stad och land).

Enligt statistik från NUTEK (Det svenska energiläget, 1997) står de tre sektorerna bostäder och service, industri samt inrikes transporter för huvuddelen av all energianvändning (ca 83 %). Under de senaste 25 åren har energianvändningen inom inrikes transporter ökat, medan energianvändningen i de andra sektorerna minskat något. Sektorn bostäder och service står för 42 % av denna energianvändning, medan industrisektorn står för 37 % och transportsektorn för 21 % (procentsatserna gäller för år 1996). Regeringen gör den bedömningen att energieffektivisering skall genomföras där det finns största möjliga potential för effektivisering till lägsta kostnad. Teknik, forskning och utveckling är viktiga instrument. Helt nya lösningar kan behövas. Riksdagen godkände under 1997 nya riktlinjer för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). Enligt detta beslut är den svenska energipolitikens mål på kort och lång sikt att trygga tillgången på el på omvärldens konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkor för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle.

En förutsättning för att resursanvändningen skall kunna vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minskas radikalt är att det skapas ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället samt att energianvändningen successivt effektiviseras.

Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden.

Råvaror kan delas upp i förnybara och icke förnybara. De icke förnybara råvarorna kan inte återställas i naturens kretslopp inom en överblickbar tid. De fossila materialen kol, olja och naturgas är exempel på icke förnybara material. Den utvunna mängden fossila material har ökat drastiskt under de senaste århundradena och i accelererande omfattning under 1900-talet. Bränsle är i dag det i särklass största användningsområdet för fossila material (ca 90 %). De används även för att framställa t.ex. plaster och kemikalier.

• Sida 176
•  Original

Enligt Kretsloppsdelegationen finns det anledning att göra skillnad mellan material som förbrukas vid användning, till exempel fossilt material som bränsle, och material som kan återanvändas och återvinnas.

Förbränning av fossila bränslen är den dominerande orsaken till spridning av ämnen som ger upphov till växthuseffekt, försurning och marknära ozon. Kretsloppsdelegationen drar slutsatsen att användningen av icke förnybara material behöver begränsas främst på grund av miljörisker men i vissa fall också av knapphetsskäl.

Av jordens energianvändning baseras 80 % på fossila bränslen. Den omfattande förbränningen leder till betydande negativa miljöeffekter. Fossila bränslen är förhållandevis billiga, vilket innebär att alternativa energikällor har svårt att konkurrera. En väg att minska miljöpåverkan från bränsleanvändningen är att dels effektivisera energianvändningen, dels styra över bränsleanvändningen till mer miljöanpassade bränslen. Exempel på styrmedel som används i Sverige är energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen samt kväveoxidavgift. Regeringen gör den bedömningen att användningen av fossila bränslen, i första hand kol och olja, bör hållas på en låg nivå. Alternativa energikällor är exempelvis sol, biomassa, vind och vatten. Den potentiella energimängden från dessa är många gånger större än dagens användning, dock kan inte hela potentialen utnyttjas av bl.a. ekonomiska skäl och av miljöhänsyn. Det är därför viktigt att användningen av förnybara energikällor ökar och blir nyckelresurser i framtiden.

Riksdagen antog under våren 1997 regeringens förslag om en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Beslutet innehåller bl.a. stöd till investering i vindkraft och biobränslebaserad kraftvärme, konvertering från elvärme till fjärrvärme samt långsiktiga insatser för utveckling och demonstration av elproduktion baserad på förnybara energikällor.

Användningen av förnybara energislag bör öka i såväl el- som värmeproduktionen. På sikt är det angeläget i samband med utvecklingen av alternativa drivmedel på Europanivå med ett internationellt samarbete, eftersom fordon används för transporter över nationsgränser. När användningen av biomassa, vatten och solenergi ökar är det viktigt att noga kontrollera att detta inte leder till utarmning eller förgiftning av jordar eller förgiftning eller dränering av vatten ur mark.

Skogen, havet och jordbruksmarken är källor till förnybara råvaror. Sedan länge bidrar skogen med råvara till pappersmassa och sågtimmer. Användningen av skogsbränsle för energiändamål ökar varje år. Regeringen gör bedömningen att en bredare användning av skogsråvaror som ersättning för olja, kol och andra icke förnybara resurser bör eftersträvas. Jordbruksmarken skall inte endast nyttjas för framställning av livsmedel, utan också producera bioråvaror som successivt kan ersätta fossila råvaror i form av bl.a. bränsle. Tillgången på vatten, näringsämnen och mark, liksom klimatförhållanden sätter dock gränser för produktionen av biomassa.

Skogsstyrelsen har tagit initiativ till en miljökonsekvensbeskrivning för att belysa miljökonsekvenserna av ett ökat uttag av avverkningsrester respektive återföring av näring. I denna nämns att det finns kunskapsluckor avseende bl.a. effekter på organismer och biologiska proces-

• Sida 177
•  Original

ser i marken vilket försvårar bedömningen. Skogsstyrelsen kommer nu att med hjälp av miljökonsekvensbeskrivningen utarbeta rekommendationer och vid behov föreslå ändringar i befintliga regelverk.

Även Miljövårdsberedningen har i rapporten Skydd av skogsmark behandlat effekterna på den biologiska mångfalden av uttag av avverkningsrester. Slutsatsen var att ett eventuellt ökat uttag av avverkningsrester från barrträd sannolikt inte kommer att ha mer än marginella effekter på skogens artmångfald.

Dessutom har Kretsloppsdelegationen redovisat en rapport till regeringen, Biomassa – en nyckelresurs (1998:20), där delegationen bl.a. konstaterar att det är möjligt att öka användningen av biomassa utan att riskera den biologiska mångfalden eller en ekologiskt hållbar och långsiktig produktion. Delegationens rapport behandlas för närvarande inom Regeringskansliet. Bioråvaruutredningen har i betänkandet Växande råvaror (SOU 1994:113) bl.a. redovisat förutsättningar för ökad industriell användning av bioråvaror för tekniska ändamål.

Biobränslekommissionen har i betänkandet Biobränsle för framtiden (SOU 1992:90) behandlat frågor om resursbas och uttag av biobränslen. Även Energikommissionen behandlade frågan utförligt i betänkandet Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Utredningen visade att bestämmande för användningen av biobränslen är ekonomiska faktorer som bränslepriser, skatter och produktionskostnader. Biobränslekommissionen gjorde samma bedömning.

Regeringen vill understryka att det samlade biomasseuttaget aldrig får leda till att den biologiska mångfalden eller ekosystemens funktioner i naturen utarmas eller hotas.

Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi.

Regeringen konstaterar att kretsloppsanpassningen av varusektorn i många fall har varit framgångsrik. Det lagstadgade producentansvaret har varit en pådrivande faktor. Det har också skett en snabb utveckling inom bl.a. IT- och pappersindustrin. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö vid produktion, användning eller avfallshantering bör undvikas så långt som möjligt (se avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken). Varorna bör också utformas så att minsta möjliga mängd energi och material åtgår vid produktion och användning.

Ett viktigt sätt att minska inflödet av nytt material är att återanvända och återvinna uttjänta varor och materialen i dessa. Vi skall sträva mot att en stor del av det vi i dag kallar avfall blir resurser. Regeringen gör bedömningen att varorna skall vara återanvändbara eller återvinningsbara, uppgraderingsbara (möjliga att förnya till bättre eller mer användbar prestanda), långlivade och möjliga att reparera. Befintliga varor bör hanteras så att energiåtgång och utsläpp minimeras och god återanvändning eller återvinning med avseende på material eller energi görs möjlig. Andrahandsmarknader för begagnade varor, delkomponenter och sekundära råvaror är en förutsättning för detta.

• Sida 178
•  Original

I regeringens förslag om miljöbalk (prop. 1997/98:45) föreslås en bestämmelse i 1 kap. 1 § om att miljöbalken skall tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att kretslopp uppnås.

5.2. Miljövarupolicy inom EU

Regeringens bedömning: En miljövarupolicy bör arbetas fram inom

EU för att bl.a. klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden.

Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. ( Kretsloppsdelegationen, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, rapport 1997:14 )

Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt kommenterat

detta förslag är i huvudsak positiva. Riksrevisionsverket och Statskontoret är dock tveksamma till förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Det behövs en ökad fokusering

på produkternas miljöpåverkan samt på behovet av ett effektivt resursutnyttjande. Därför bör enligt regeringens bedömning arbetet inledas med att ta fram en samlad miljövarupolicy, som anger samhällets krav på de varor som produceras och som beskriver producenternas ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela livscykel. Handeln med varor över nationsgränserna innebär att en miljövarupolicy för ett miljöanpassat varuflöde bör utformas inom EU för att få en god genomslagskraft. Sverige tog redan under 1996 initiativ till en miljövarupolicy inom EU. Detta har bidragit till att EG-kommissionen nu har inlett arbetet med en sådan policy. Enligt kommissionen är några av de viktigaste verktygen i arbetet med miljövarupolicyn (Integrated Product Policy) miljömärkning, avfallshantering, grön offentlig upphandling, utvidgat producentansvar, produktstandarder och miljöledningssystem. I miljövarupolicyn bör ingå en genomgång av dels riktlinjer för hur miljöanpassade varor skall utformas, dels hur gamla produktdirektiv och standarder ser ut, dels hur nya sådana skall kunna anpassas till en hållbar utveckling. Kommissionen avser att utarbeta en s.k. vitbok i ämnet. Sverige kommer att delta aktivt i detta arbete (se kapitel 10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU). En naturlig fortsättning blir sedan att driva frågan i globala sammanhang (se avsnitt 11.5 Handel och miljö). Kommissionen arbetar dessutom med långsiktiga avtal inom energieffektiviseringsområdet som avser varors energiförbrukning under användningen.

5.3. Producentansvar och kretsloppsanpassning av varor

Regeringens bedömning: Producenterna har ett stort ansvar i arbetet

med att skapa energi- och materialsnåla varor.

Skälen för regeringens bedömning: Producenten av en vara är den

som har bäst kunskap om och störst möjlighet att påverka varans utform-

• Sida 179
•  Original

ning. Det är också producenten som har kunskap om ingående material och komponenter och om hur dessa kan återvinnas eller återanvändas i nya varor. Producenterna bör därför enligt regeringens bedömning ta ett ökat ansvar för att minska miljöbelastningen av varorna under varornas hela livscykel – från utvinningen av naturresurser till hanteringen i avfallsledet.

Industrin har under flera år bedrivit ett arbete för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Arbetet har i många fall varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. Bidragande orsaker har varit det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, returpapper och däck samt det pådrivande arbete som bedrivits av flera myndigheter, däribland Kretsloppsdelegationen och Naturvårdsverket. Kretsloppsdelegationen har givits i uppdrag (Dir. 1996:87) att i juni 1998 redovisa en kartläggning av i vilken omfattning näringslivet har utvecklat en mer kretsloppsanpassad hantering av varor, avfall och råvaror.

Även konsumenternas engagemang har haft betydelse för utvecklingen. Regeringen har i februari 1998 för riksdagen redovisat en skrivelse, Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67), som beskriver hur arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken skall bedrivas.

Regeringen gör den bedömningen att det även i framtiden kommer att behövas regler för att driva utvecklingen och att ange ramarna för producenternas arbete och ansvar. I enlighet med vad som angavs i propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180) bör dock frivilliga lösningar eftersträvas om de miljöpolitiska målen kan nås på denna väg.

Det finns situationer där det krävs lagstiftning för att åstadkomma önskat resultat. Lagstiftning kan behövas för att t.ex. uppnå konkurrensneutralitet. Regeringen bedömer att det författningsreglerade producentansvaret är ett effektivt styrmedel och gör därför bedömningen att detta instrument även i framtiden bör kunna användas inom ytterligare produktområden. Samtidigt kan konstateras att ett författningsreglerat producentansvar kan ha icke önskade näringspolitiska konsekvenser. Vid utformningen av producentansvarssystem är det därför viktigt att även sådana aspekter beaktas. Reglerna för producentansvaret måste formuleras så att möjligheter till sund konkurrens erbjuds. Systemen måste, för att inte stå i strid med reglerna i konkurrenslagen (1993:20), utformas så att de inte försvårar alternativa lösningar för hantering av uttjänta produkter (inlåsningseffekter). Vidare måste systemen vara så öppna att de inte försvårar för nya eller mindre aktörer att etablera sig och verka på marknaden (utelåsningseffekter). Regeringen kommer att följa de näringspolitiska effekterna.

Producentansvar är ett styrmedel som fått erkännande bl.a. inom EU. I EU:s avfallspolitiska resolution slås producentansvaret som princip fast. Den inslagna vägen stämmer också väl överens med principen om att förorenaren betalar, vilken är internationellt accepterad.

Förutom producentansvaret finns det flera andra styrmedel för att ställa om till en ekologiskt hållbar utveckling. Några andra styrmedel och instrument som används i miljöpolitiken behandlas i kapitel 8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet.

• Sida 180
•  Original

5.3.1. Producentansvaret för förpackningar, returpapper och däck som bidrag till omställningen av miljöarbetet

Regeringens bedömning: Producentansvaret för förpackningar, däck

och returpapper bidrar till en ökad återvinning av dessa produkter. Informationen till hushållen bör förbättras markant för att producentansvaret skall fungera tillfredsställande. Även renhållningen vid insamlingsstationerna bör förbättras.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning. Naturvårdsverket föreslår dessutom en ny bestämmelse i renhållningslagen (1979:596) om att ändra materialbolagens juridiska ställning samt en ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck för att förtydliga syftet med förordningen. (Naturvårdsverket, Har producenterna nått målen?, rapport 4748).

Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i Naturvårdsverkets

konstaterande att det finns brister kring insamlingen och hanteringen av uttjänta förpackningar. Remissinstanserna kritiserar framför allt renhållningen vid insamlingsstationerna och nämner att ansvarsfördelningen är oklar. Exempelvis framför Konsumentverket, Statskontoret, LO, ICA

Handlarna, Renhållningsverksföreningen, Umeå Universitet, Svenska Kommunförbundet, Kommunförbunden i Stockholms, Örebro, Jämtlands, Göteborgs och Bohus län, Marks kommun, Nybro kommun och Göteborgs kommun att nedskräpningen kring insamlingsstationerna för för-

packningar måste minska. Remissinstanserna anser att informationen till hushållen måste förbättras och efterfrågar en samlad information om all avfallshantering, dvs. både det som kommunerna och det som producenterna ansvarar för. Många remissinstanser anser att en undersökning bör göras om hur transporterna har förändrats till följd av källsorteringen och producentansvaret.

Skälen för regeringens bedömning

Hantering av uttjänta förpackningar

Regeringen erinrar om att producenterna, enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, har det samlade ansvaret för förpackningar av de flesta materialslag som förekommer på marknaden. Med producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, till Sverige för in eller säljer en förpackning eller en vara som är innesluten i en sådan förpackning. Producentansvaret innebär att producenterna får ett odelat fysiskt och ekonomiskt ansvar för de förpackningar som de tillhandahåller. Producenternas ansvar omfattar insamling och omhändertagande av förpackningarna. Syftet är att producenterna skall få ett motiv att skapa miljöanpassade förpackningar eller minska förpackningsanvändningen. Utöver detta har producenterna en skyldighet att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem och informera hushållen och andra om sortering, insamling och bortforsling.

Förordningen, som ersätter en tidigare förordning från år 1994 och som trädde i kraft den 1 juni 1997, bygger på EG:s direktiv (94/62/EG) om

• Sida 181
•  Original

förpackningar och förpackningsavfall. Förordningen kommer från den 30 juni år 2001 att omfatta förpackningar av alla förpackningsmaterial, samtidigt som högre krav ställs på återvinningen.

Utformningen av insamling och insamlingsstationer skiljer sig åt mellan landets kommuner. Regeringen gör den bedömningen att detta är rimligt mot bakgrund av de olika förutsättningar som finns i olika delar av landet. Naturvårdsverket och merparten av remissinstanserna anser att det finns ett behov av ytterligare samordning mellan materialbolagen. Det är t.ex. viktigt att insamlingsplatserna utformas på ett enhetligt sätt och så att de inte är störande eller skräpiga. Regeringen delar denna bedömning.

Regeringen, i likhet med flera remissinstanser, instämmer inte i Naturvårdsverkets förslag att materialbolagen skall få ett eget ansvar för att kraven i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar uppfylls. Naturvårdsverket för fram att tillsynen kan effektiviseras om materialbolagen ges en rättslig ställning. Regeringen gör bedömningen att förordningens syfte - att ge producenterna ett intresse att minska förpackningsvolymen och påverka valet av förpackningsmaterial - talar mot att förordningen om producentansvar för förpackningar ändras enligt förslaget.

Naturvårdsverket konstaterar att merparten av målen enligt förordningen om producentansvar för förpackningar har uppnåtts. De områden som inte uppfyller målen är förpackningar av aluminium och det retursystem för vin och spritflaskor som tillämpas av Vin & Sprit AB. Inte heller målet om materialutnyttjande av PET-flaskor uppnås. Naturvårdsverket har i uppdrag att årligen återkommande göra en liknande uppföljning av hur producentansvarets mål uppnås. Nästa redovisning till regeringen skall ske senast i juni 1998.

Naturvårdsverkets uppföljning innehåller inte någon utvärdering av syftet med förordningen om producentansvar. Regeringen gör bedömningen att alla effekter av införandet av producentansvar för förpackningar inte varit möjliga att klarlägga tidigare. Regeringen har därför i Naturvårdsverkets regleringsbrev för år 1998 givit verket i uppdrag att redovisa vilka förändringar som skett avseende utformningen av förpackningar, resursutnyttjande, transporter och utsläpp till följd av producentansvarets införande. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 november 1998.

Naturvårdsverket har dessutom, som en följd av regeringens förslag om miljöbalk, fått i uppdrag att ta fram beräkningsunderlag för avgifter enligt 27 kap. 7 § miljöbalken samt att lämna förslag till förordning om producentavgift. Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 1998. I samband med att regeringen tar ställning till om en pro-ducentavgift skall införas, kan regeringen på nytt behöva överväga om materialbolagen skall få ett eget ansvar för producentansvarets fullgörande.

Hantering av uttjänt returpapper

Förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper trädde i kraft den 1 oktober 1994. Enligt förordningen skall producenterna se till att 75 viktprocent av de tidningar som konsumeras i Sverige senast år 2000 samlas in för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat mil-

• Sida 182
•  Original

jömässigt riktigt sätt. Enligt Naturvårdsverket var insamlingsgraden år 1996 72,5 viktprocent. Förordningens mål om insamling och omhändertagande är således nästan uppnått redan i dag. Regeringen gör därför den bedömningen att det för närvarande inte behövs några ytterligare åtgärder för hanteringen av uttjänt returpapper.

Hantering av uttjänta däck

I förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck, som trädde i kraft i oktober 1994, stadgas att den som i Sverige yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer däck har en skyldighet att se till att uttjänta däck tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Även den som säljer regummerade däck eller för ut däck på marknaden via däckförsedda fordon har omfattats av denna skyldighet. Skyldigheten omfattar också att underlätta återlämnandet av uttjänta däck samt att till Naturvårdsverket rapportera resultatet av insamling m.m. Enligt förordningen skall andelen årligen återlämnade däck som inte går till deponering vara minst följande: 60 % efter den 31 december 1996 och 80 % efter den 31 december 1998. Enligt Naturvårdsverket uppgick andelen skrotdäck som inte deponerades under 1996 till drygt 85 %. Detta innebär att målet i förordningen klart har uppnåtts. Inom EU pågår arbete med ett deponeringsdirektiv, som bl.a. skall innehålla regler om att begränsa deponering av däck. För att undvika dubbelt ansvar exkluderades bilproducenterna från däckförordningens tillämpningsområde vid införandet av förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. Mot bakgrund av att målet i förordningen om producentansvar för däck har uppnåtts, ser regeringen inte något behov av det förtydligande i förordningen som Naturvårdsverket föreslagit.

Informationen och renhållningen måste förbättras

Regeringen konstaterar att för att ett nytt system som producentansvarssystemet skall fungera krävs att information om systemet sprids till berörda. Övergången från bostadsnära lämning av hushållsavfall till utsortering och lämning av bl.a. förpackningar och returpapper vid de insamlingsstationer som producenterna tillhandahåller har inneburit stora förändringar för hushållen. Informationen i samband med denna övergång har i många fall varit bristfällig och skett innan systemet har varit på plats. Enligt remissinstanserna har ansvarsfördelningen mellan kommuner och producenter varit oklar.

Ansvaret för informationen om hantering av uttjänta förpackningar och returpapper samt övrigt avfall ligger i dag dels på producenterna, dels på kommunerna. Naturvårdsverket och remissinstanserna efterfrågar en samlad information om den lokala avfallshanteringen, oavsett vem det är som ansvarar för densamma. Informationen bör vara lokalt anpassad och bör innehålla sådan information om sortering, insamling och bortforsling som producenterna har en skyldighet att informera om enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, men även information om resultatet av återanvändningen och återvinningen, vad som

• Sida 183
•  Original

händer med det insamlade materialet och vem som är ansvarig för hanteringen.

Regeringen instämmer i remissinstansernas och Naturvårdsverkets bedömning att det är viktigt att informationen kring producentansvaret och hur detta bedrivs får en ökad lokal anpassning och att den samordnas med kommunens information om avfallshanteringen i övrigt. Regeringen bedömer att frågan om information till hushållen är av yttersta vikt och har därför inlett diskussioner med berörda parter om hur informationen kan förbättras. Kommunförbundet har tagit på sig ansvaret att, tillsammans med bland annat Förpackningsinsamlingen och Renhållningsverksföreningen, utarbeta en lokalt anpassad informationsstrategi till hushållen. Regeringen gör bedömningen att denna bör färdigställas snarast, för att underlätta för konsumenterna att delta i det system som producentansvaret syftar till. Vikten av information till konsumenterna har även behandlats i regeringens skrivelse Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67).

I samband med att producentansvaret för förpackningar infördes, flyttades renhållningsansvaret för uttjänta förpackningar och returpapper från kommunerna till producenterna. Regeringen är medveten om att omställningen från ett kommunalt ansvar för renhållningen till en uppdelning av ansvaret mellan kommuner och producenter har inneburit problem under en övergångsperiod. Det är dock viktigt att renhållningen vid insamlingsstationerna inte åsidosätts. Tömningen av behållarna vid insamlingsstationerna måste ske utifrån det behov som uppstår. Regeringen gör bedömningen att det är viktigt att kommuner och producenter samarbetar i frågorna om renhållningen kring insamlingsstationerna.

5.3.2. Producentansvar för bilar samt elektriska och elektroniska produkter

Regeringens bedömning: En minskad miljöbelastning från bilar samt

från elektriska och elektroniska produkter bör kunna åstadkommas genom införandet av producentansvar för dessa produktgrupper.

Skälen för regeringens bedömning: Utveckling av nya material och

komponenter i de varor som förekommer i samhället går snabbt. Vissa produktområden, t.ex. elektriska och elektroniska produkter, kännetecknas av en snabb teknisk produktutveckling där de miljömässiga aspekterna har haft låg prioritet jämfört med de tekniska aspekterna. Många av dessa produkter kan skapa miljöproblem i avfallsledet. Regeringen har mot denna bakgrund beslutat om förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar som trädde i kraft den 1 januari 1998. Regeringen informerade även riksdagen under 1997 om riktlinjer för ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Kretsloppsdelegationen har i rapporten Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) presenterat mål som bör gälla på kort och medellång sikt för bilar samt för elektriska och elektroniska produkter. Remissinstanserna har till stor del ställt sig positiva till de uppställda målen. Regeringen konstaterar att

• Sida 184
•  Original

de presenterade målen till en del uppfylls då vi har fungerande producentansvar för dessa varugrupper och att de övriga målen kan utgöra en god bas för det fortsatta arbetet med att kretsloppsanpassa dessa varugrupper nationellt och på EU-nivå.

Producentansvar för bilar

Förordningen om producentansvar för bilar trädde i kraft den 1 januari 1998. Förordningen innebär att producenterna från och med den 1 januari 1998 är skyldiga att för skrotning ta emot uttjänta bilar som producenterna tillverkat eller fört in i Sverige. Producenterna skall utan ersättning ta emot en uttjänt bil som för första gången registrerats enligt bilregisterkungörelsen (1972:599) efter den 31 december 1997. För att underlätta återanvändning och återvinning skall producenterna redovisa vilka material, komponenter samt kemiska ämnen som finns i bilarna. Producenterna skall också se till att bilskrotare på skäliga villkor får tillgång till anvisningar om demontering och dränering. När bilar skrotas skall den producent som har tillverkat bilarna eller fört in dem i Sverige se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. Minst 85 % av bilen skall återanvändas och återvinnas senast från och med år 2002 och minst 95 % senast från och med år 2015. Utvecklingen vad gäller producenternas ansvar bör följas upp med regelbundet återkommande kontroller och analyser. Detta bör ske i samverkan mellan berörda myndigheter och branschorganisationer.

I samband med producentansvarets införande gjordes även vissa ändringar i bilskrotningsförordningen (1975:348) i fråga om bl.a. demontering och hantering av skrotbilar samt bilskrotares rapporteringsskyldighet.

Regeringen har uppdragit åt Konsumentverket och Vägverket att tillsammans med Naturvårdsverket från och med år 1997 årligen ge ut en samlad, lättillgänglig konsumentinformation om bilar som skall omfatta ett system för märkning av bilar. Systemet skall bedöma bilarna utifrån trafiksäkerhet, utsläpp av miljöskadliga ämnen och bränsleförbrukning, samt övrig information av intresse för konsumenterna. En lägesrapport angående en utvecklad konsumentinformation om bilar presenterades i november 1997.

Uttjänta fordon tillhör en av de avfallsströmmar som prioriterats i EUkommissionens arbete med avfallsfrågor. Under 1997 presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om skrotbilar. Förslaget syftar till att säkerställa en hög miljöskyddsnivå inom EU som helhet och till att bevara den inre marknadens funktion vad gäller uttjänta fordon. Det syftar också till att förhindra uppkomsten av avfall från fordon och till att främja återanvändning, materialåtervinning och återvinning av fordon och deras komponenter. Regeringen ser positivt på förslaget som har stora likheter med de svenska reglerna.

• Sida 185
•  Original

Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter

Regeringen har i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr.1997/98:55) redovisat riktlinjer för ett producentansvar för uttjänta elektriska och elektroniska produkter. Ett bemyndigande för regeringen att meddela förbud mot deponering, fragmentering eller förbränning av dessa produkter om de inte dessförinnan hanterats av certifierad förbehandlare har införts i renhållningslagen (1979:596). Enligt de presenterade riktlinjerna skall förordningen om producentansvar för uttjänta elektriska och elektroniska produkter bl.a. reglera producenternas skyldighet att kostnadsfritt för siste ägaren ta emot uttjänta elektriska och elektroniska produkter. De närmare detaljerna avseende producentansvarets utformning läggs fast i den kommande förordningen. Regeringen avser att under 1998 anmäla förslaget till förordning till EGkommissionen. Utvecklingen av producenternas ansvar enligt den kommande förordningen kommer att följas upp och utvärderas, vilket bör ske i samverkan mellan berörda myndigheter och branschorganisationer. Med beaktande av resultatet av utvärderingen kan regeringen komma att utveckla producentansvaret ytterligare.

Även uttjänta elektriska och elektroniska produkter tillhör en av de avfallsströmmar som prioriterats i kommissionens arbete med avfallsfrågor. Kommissionen har nu påbörjat arbetet med att utforma en reglering för omhändertagandet av elektriska och elektroniska produkter.

Omhändertagande av batterier

EG-kommissionen arbetar för närvarande med en ändring av direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer (som ändrats genom direktiv 93/86/EEG). Den nu planerade ändringen väntas innehålla regler om avveckling av kvicksilver och kadmium. Syftet är att uppnå en hög återvinningsgrad och ett miljöriktigt omhändertagande av skadliga batterier.

Från och med den 1 januari 1998 gäller i Sverige en ny förordning (1997:645) om batterier. Förordningen omfattar omhändertagandet av samtliga batterier, bl.a. för att underlätta för konsumenterna och för att öka mängden återlämnade miljöskadliga batterier. Det är kommunerna som ansvarar för insamlingen och omhändertagandet.

5.3.3. Kretsloppsanpassning av möbler, byggnader och kontorspapper m.m.

För att uppnå ett samhälle där riktlinjerna för resurseffektivitet är uppfyllda är det viktigt att samtliga varusektorer omfattas av en effektiv material- och energianvändning. Kretsloppsdelegationen har i rapporten Producentansvar för varor (Rapport 1997:19) presenterat idéer om ett generellt producentansvar för varor. Rapporten är för närvarande ute på remiss hos berörda instanser.

I rapporten Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) anger Kretsloppsdelegationen mål på kort och medellång sikt för byggnader samt textilier och skor. De remissinstanser som

• Sida 186
•  Original

kommenterat rapporten instämmer till stor del i dessa mål. Regeringen gör bedömningen att målen till viss del redan uppnås med de åtgärder som har vidtagits av näringslivet men att de även kan utgöra en grund för det fortsatta arbetet att kretsloppsanpassa dessa varugrupper. Följande innehåller en presentation av kretsloppsanpassningen av varugrupperna möbler och kontorspapper samt av byggnader.

Möbler

I dag deponeras eller förbränns en stor del av de uttjänta möblerna i stället för att återanvändas eller materialutnyttjas. Det är viktigt att även möbler kretsloppsanpassas. Kretsloppsdelegationen föreslår, i rapporten Producentansvar för möbler (Rapport 1997:15), ett lagstadgat krav på kunskap och information om innehåll, återvinningsegenskaper och tillverkare för alla nya möbler från år 2002. Delegationen förordar dock att regeringen bör ta ställning till ett författningsreglerat producentansvar för uttjänta möbler i samband med att förslaget om ett generellt producentansvar behandlas av regeringen. Några av remissinstanserna anser att förslaget om ett generellt producentansvar bör avvaktas, medan andra anser att producentansvaret för möbler bör införas direkt. Merparten av remissinstanserna instämmer i att krav på kunskap om innehåll, återvinningsegenskaper och tillverkare bör införas för nya möbler.

Riksdagens beslut (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) om bemyndigande för regeringen att införa förbud mot deponering av organiskt avfall och ett eventuellt införande av en avfallsskatt, tillsammans med den redan i dag fungerande andrahandsmarknaden för möbler gör att regeringen bedömer att återanvändning och återvinning av uttjänta möbler kommer att öka. Regeringen har därför för närvarande inte för avsikt att införa ett författningsreglerat producentansvar för möbler.

Byggnader

Under senare år har byggbranschen, på eget initiativ och till följd av Kretsloppsdelegationens arbete, påbörjat ett arbete med att lösa branschens miljö- och avfallsproblem. Ett uttryck för detta är det särskilda kretsloppsråd som bildats med uppgift att samordna byggsektorns aktörer och fungera som kontaktorgan gentemot myndigheter.

Genom Byggsektorns Kretsloppsråd har sektorn gjort ett ensidigt åtagande för sina företag och organisationer. Åtagandet finns formulerat i rapporten Miljöansvar för byggvaror inom ett kretsloppstänkande – ett utvidgat producentansvar som bl.a. finns som bilaga till Kretsloppsdelegationens rapport Producentansvar i byggsektorn (rapport 1996:11).

Riksdagens beslut om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) kommer att få konsekvenser för byggsektorn. Detta gäller särskilt bemyndigandet för regeringen att införa förbud mot att deponera brännbart avfall från år 2002 och organiskt avfall från år 2005 (se avsnitt 5.4). Boverket har av regeringen fått i uppdrag att senast i oktober 1998 redovisa

• Sida 187
•  Original

hur byggsektorn hanterar farliga material i dag och utifrån detta föreslå de ytterligare regleringar som kan behövas.

I propositionen gjorde regeringen bedömningen att de redovisade åtgärderna tillsammans med byggsektorns arbete kommer att leda till en väsentligt ökad återanvändning och återvinning av bygg- och rivningsavfallet. Regeringen har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att under år 2000 redovisa hur byggföretagen hanterar byggavfallet.

Kontorspapper

I propositionen 1996/97:172 om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle redovisade regeringen Naturvårdsverkets rapport Kontorspapper – Materialflöden i samhället (Rapport 4678). Regeringen fann att resultatet från det frivilliga åtagande som returpappersbranschen presenterat, dvs. att samla in och materialåtervinna minst 50 viktprocent av kontorspappersavfallet senast år 2000, skulle avvaktas innan regeringen tog ställning till om producentansvar skall införas för kontorspapper. Regeringen gör den bedömningen att så stor andel som möjligt av kontorspappersavfallet bör materialåtervinnas. Naturvårdsverket avser att under 1998 redovisa en uppföljning av hur arbetet att samla in och återvinna kontorspapperet fortskrider. Regeringen avvaktar Naturvårdsverkets uppföljning innan beslut fattas om eventuella ytterligare åtgärder.

5.4. Mindre mängd avfall för bortskaffande

Regeringens bedömning: En övergripande riktlinje för avfallshante-

ringen bör vara att minska mängden avfall för slutlig behandling, att minska avfallets farlighet samt att behandla avfallet utgående ifrån dess inneboende egenskaper. Detta förutsätter med dagens teknik att avfallet sorteras vid källan.

I enlighet med EU:s avfallspolitik bör avfall i första hand förebyggas, i andra hand återanvändas eller återvinnas och i sista hand bortskaffas på ett säkert sätt. Materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat.

Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Hantering av ut-

tjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7rskr. 1997/98:55) framhåller regeringen att det är nödvändigt att avfallshanteringen förbättras ytterligare. Riksdagens beslut om hanteringen av uttjänta varor (rskr. 1997/98:55) innebär att regeringen har blivit bemyndigad att föreskriva om att utsortering av brännbart avfall skall ske senast år 2002, att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras från samma år samt att deponering av organiskt avfall skall förbjudas från år 2005. För att säkerställa att deponier är miljömässigt säkra skall Naturvårdsverket få meddela föreskrifter för deponier. När det gäller förbränning av avfall arbetar Naturvårdsverket för närvarande med riktlinjer för vilka avfallsslag som bör ledas till vilken typ av anläggning. Riksdagens beslut innebär vidare att regeringen

• Sida 188
•  Original

bemyndigades föreskriva att tillstånd skall krävas för transporter, inte enbart av farligt avfall, utan även för transporter av icke-farligt avfall.

Regeringen gör den bedömningen att en övergripande riktlinje för den fortsatta avfallshanteringen bör vara att mängden avfall och avfallets farlighet minskas samt att det behandlas utifrån dess inneboende egenskaper. Detta förutsätter med dagens teknik att avfallet sorteras vid källan. Regeringen har under våren 1998 anmält ett förslag till Kommissionen om att införa en avfallsskatt på 250 kronor per ton avfall som deponeras. Regeringen avser att återkomma till riksdagen senare i frågan. Avsikten är att avfallsskatten skall öka det ekonomiska incitamentet att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Regeringen har tidigare i prop. 1996/97:172 gjort den bedömningen att bl.a. förbudet mot deponering av organiskt avfall från år 2005, tillsammans med en eventuell avfallsskatt och den nu övergripande inriktningen på avfallshanteringen kan komma att leda till att stora delar av det avfall som i dag deponeras kommer att nyttiggöras genom att material återvinns och används på nytt och genom att energiinnehållet tillvaratas. Avfallshanteringen behandlas även under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i avsnitt 4.2.11.

Regeringen har, för att inte belasta kommunerna med onödiga kostnader, ändrat i förordningen (1996:971) om farligt avfall så att kommuner inte längre behöver ställa en ekonomisk säkerhet för att få tillstånd till att mellanlagra farligt avfall. Kommunala bolag skall dock även fortsättningsvis ställa ekonomisk säkerhet för att få sådant tillstånd.

EU

Sverige har varit drivande inom EU:s arbete med att revidera gemenskapens avfallspolitik. I denna uttrycks den s k. hierarkin för hantering av avfall, som innebär att uppkomsten av avfall i första hand bör förebyggas, därefter bör avfallet återanvändas och återvinnas för att som sista alternativ bortskaffas på ett säkert sätt. Materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Regeringen gör bedömningen att avfallshierarkin är en hörnsten i avfallspolitiken.

Rådet har i mars 1998 antagit en gemensam ståndpunkt om ett direktiv för deponering av avfall. Efter yttrande från Europeiska Parlamentet beräknas direktivet kunna antas slutligt under 1998.

Europeiska kommissionen arbetar också med att ta fram förslag till nya direktiv inom avfallsområdet samt att revidera redan existerande direktiv, exempelvis pågår en revidering av gällande direktiv för förbränning av icke-farligt avfall. Sverige deltar aktivt i detta arbete.

Det accelererande arbetet med en kretsloppsanpassning innebär nya förutsättningar för avfallshanteringen. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att konsekvenserna av EU:s avfallsdefinition för den fortsatta kretsloppsanpassningen av samhället behöver analyseras. Regeringen har därför i regleringsbrevet för år 1998 uppdragit åt Naturvårdsverket att utvärdera detta samt att lämna förslag till eventuella åtgärder.

• Sida 189
•  Original

5.5. Kretslopp av växtnäring mellan stad och land

Regeringens bedömning: Ett framtida hållbart och kretsloppsanpas-

sat VA-system bör vara utformat så att:

– slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för näringsoch humusämnen, i första hand för fosfor,

– risk för smittspridning till människor och djur minimeras, – slamanvändningen inte leder till negativa hälso- och miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt,

– anläggning, drift och underhåll av VA-system och anslutna verksamheter inte ger utsläpp till luft, mark och vatten av miljö- och hälsoskadliga ämnen som påverkar miljömålen för dessa medier,

– användning av icke förnybara råvaror och energi för drift av VAsystem minimeras och energin i avloppsvatten och/eller slam tillvaratas,

– användare, konsumenter och jordbrukare har förtroende för VAsystemen med avseende på funktion och uppfyllelse av de angivna kraven.

Skälen för regeringens bedömning: Under de senaste åren har vårt

produktions- och konsumtionssamhälle och de tekniska system som bär upp detta allt oftare ifrågasatts utifrån målen för en långsiktigt hållbar utveckling. Inom det lokala Agenda 21-arbetet har också ett bredare engagemang för miljö och livskvalitet vuxit fram. Den debatten omfattar även de system vi i dag har för vattenförsörjning och avloppsvattenbehandling.

Under flera år har det lokala engagemanget i dessa frågor vuxit sig starkt, både inom ideella sammanslutningar, t.ex. ekobyar, och inom olika kommuners tekniska förvaltningar och miljöavdelningar. På många platser pågår redan i dag en omfattande försöksverksamhet. De två huvudsakliga problemområden som hanteras är:

– att erhålla ett avsloppsslam som är så rent och hygieniskt att det utan risker kan användas som jordförbättringsmedel och gödsel inom jordbruket, och därmed sluta kretsloppet av näringsämnena, samt

– att hitta energi- och resurssnåla lösningar på avloppshanteringen, som samtidigt är anpassade till lokala förutsättningar och behov.

Redan år 1990 satte riksdagen upp målet att slam fortlöpande skall kunna utnyttjas inom bl.a. jordbruket utan risker för miljö och hälsa samt att deponering av slam bör upphöra på sikt (prop. 1989/90:100, bet. 1990/91:JoU16, rskr. 1990/91:241).

Regeringen har verkat för att detta mål skall uppfyllas på ett flertal olika sätt:

– Naturvårdsverket har utarbetat gränsvärden för halter av olika ämnen i avloppsslam, vilket parterna kunnat enas om i den s.k. slamöverenskommelsen. Som en jämförelse ligger de svenska gränsvärdena 10–100 gånger lägre än motsvarande inom EU.

– Frågan om utveckling av alternativ VA-teknik drivs vidare, så att de uppfyller kraven på småskalighet samt energi- och resurssnålhet och god slamkvalitet. Detta sker bl. a. inom ramen för de 5,4 miljarder kronor

• Sida 190
•  Original

som avsattes för lokala investeringsprogram i initiativet Ett Ekologiskt Hållbart Sverige.

– Kommunala initiativ i syfte att minimera tillförseln av skadliga ämnen till slammet uppmuntras. Detta gäller både industrianslutningar, dagvatten och konsumentprodukter.

Redan i dag klarar den absolut övervägande delen av avloppsslammet de stränga svenska gränsvärdena. Från år 2000 har Naturvårdsverket bestämt att dessa gränsvärden skall skärpas ytterligare (Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket).

Regeringens bemyndigande att föreskriva om förbud av deponering av organiskt avfall från år 2005 omfattar även avloppsslam (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Detta kommer att leda till att kommunerna genomför ytterligare åtgärder för att åstadkomma en kretsloppslösning av slamfrågan. Slutligen bör dock betonas att trots att en stor del av avloppsslammet redan i dag klarar gränsvärdena, så återförs för närvarande endast 36 % till jordbruket. Att få en acceptans hos jordbrukarna för avloppsslammet som en resurs är därför av grundläggande betydelse. En viktig faktor är också att konsumenterna accepterar livsmedel där man i produktionen använt slam som gödningsmedel. Livsmedelsindustrin spelar i det sammanhanget en betydelsefull roll.

Inom ramen för projektet Systemanalys-VA har Naturvårdsverket tillsammans med de berörda parterna inom området studerat och utvärderat ett antal pilotfall där olika tekniker i större eller mindre skala använts. Slutsatserna från detta arbete kan sammanfattas i de krav på det framtida VA-systemet som återfinns under Regeringens bedömning.

I arbetet med att nå fram till ett VA-system som svarar mot dessa uppställda krav är det viktigt att all den erfarenhet från pilotprojekt som erhålls på olika håll i landet sammanställs, utvärderas och sprids, så att dessa erfarenheter kan utgöra grunden för nya satsningar. De olika berörda parterna inom området har ett stort ansvar.

5.6. Ett säkert och utvecklande arbetsliv är en viktig faktor i kretsloppsanpassningen

Regeringens bedömning: Arbetstagarnas delaktighet, skademinime-

ring och kompetensutveckling är viktiga faktorer i kretsloppsarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: En helhetssyn på samhällsut-

vecklingen måste prägla kretsloppsarbetet. Ett säkert och utvecklande arbetsliv, som kännetecknas av arbetstagarnas delaktighet, liten risk för skador samt kompetensutveckling, är en viktig förutsättning för denna utveckling.

Kretsloppsarbetet påverkar ofta arbetsmiljön, t.ex. vid återvinning av uttjänta varor. När åtgärder vidtas inom ramen för kretsloppsarbetet måste arbetsmiljön beaktas. Hantering och återvinning av avfall kan, om det inte sker på ett riktigt sätt, ge upphov till ett flertal hälsoproblem, bl.a. allergier och bullerskador. I andra fall kan utvecklingen av produkter,

• Sida 191
•  Original

system och teknik för en förbättrad yttre miljö direkt bidra till en förbättrad arbetsmiljö.

Kretsloppsarbetet förutsätter samverkan mellan olika politikområden och ett gott samarbete mellan myndigheter inom olika förvaltningsområden liksom med olika bransch-, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Genom att kretsloppsarbetet och arbetsmiljön beaktas samtidigt och på ett tidigt stadium, kan värdefulla synergieffekter uppnås och konflikter undvikas i utvecklingsarbetet. Internationella jämförelser visar att Sverige har varit framgångsrikt och visat upp goda lösningar när det gäller att förebygga risker i olika avseenden på arbetslivsområdet. Sverige skall även i fortsättningen behålla en ledande position i detta arbete.

• Sida 192
•  Original

6. Kemikaliepolitik för 2000-talet

6.1. Nya arbetssätt behövs i kemikaliepolitiken

Regeringens bedömning: Allt kemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från

riskvärderingar. Dagens arbetsmetoder bör kompletteras med ett mer generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade. Det nuvarande sättet att arbeta, som baseras på utvärderingar av ett kemiskt ämne i taget, är otillräckligt och alltför långsamt. Vissa ämnen är dessutom mycket svåra att riskbedöma. Detta gäller särskilt organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerbara och långlivade.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens bedömning. (Kemikommittén, En hållbar kemikaliepolitik, SOU 1997:84)

Skälen för regeringens bedömning: Ett drygt decennium har gått se-

dan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft och Kemikalieinspektionen inrättades. Stora framgångar har kunnat noteras i arbetet med att minska riskerna vid användningen av kemikalier. Framgångarna har bl.a. åstadkommits med bättre produktinformation om risker och skyddsåtgärder, utfasning av särskilt farliga kemikalier samt tillståndsprövning för användning av bekämpningsmedel. Bättre kunskap har utvecklats om kemikaliers egenskaper, inte minst från miljösynpunkt. Framgångarna har kunnat uppnås genom en kombination av myndighetsarbete och industrins egna insatser. Industrin har nått betydande resultat, bl.a. inom ramen för ”Ansvar & Omsorg”, som är den kemiska industrins gemensamma handlingsprogram i hälso-, säkerhets- och miljöfrågor. Svenska företag har i mycket stor utsträckning anslutit sig till detta internationellt förankrade program.

Trots dessa framsteg skadas människor fortfarande på arbetsplatserna och i hemmen till följd av en ovarsam hantering av farliga kemikalier. Fortfarande kan en felaktig hantering av kemiska produkter utlösa miljökatastrofer. Detta illustrerades nyligen av händelserna vid tunnelbygget i Hallandsås. Ändå är det inte risken för stora olyckor som dominerar det riskscenario som framtidens kemikaliepolitik kommer att möta. Snarare är det den mindre gripbara och diffusa spridningen till miljön av ett mycket stort antal kemiska ämnen, vilkas hälso- och miljöeffekter ofta är lite kända, som måste hanteras. Kemikommittén konstaterar i sitt betänkande att det är svårt att bedöma om riskerna i dag är större eller mindre än för 10–15 år sedan. Vissa risker har minskat. Andra har tillkommit. Det är däremot, enligt kommitténs bedömning, uppenbart att riskerna i dag är mer komplexa och svårbedömda än tidigare. Kommittén anser också att kemikalieproblemen i ökad utsträckning är gränsöverskridande och att varornas betydelse för spridning av kemikalier ökar i takt med att världshandeln expanderar.

• Sida 193
•  Original

Vidare framhåller kommittén att en ekologiskt hållbar utveckling hotas av vissa organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen. Sådana ämnen tenderar att spridas över hela världen på ett sätt som är svårt att förutse och omöjligt att förebygga. Detta gäller t.ex. PCB och DDT. I framtiden kan ämnen som i dag används allmänt, t.ex. flera bromerade flamskyddsmedel, komma att orsaka stora problem. Nya rön om hormonstörande effekter av vissa kemikalier vid mycket låga doser och påverkan på inlärning, beteende, m.m. visar dessutom att nya obehagliga överraskningar inte kan uteslutas.

Regeringen gör, i likhet med Kemikommittén, bedömningen att det pågående arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa från kemikalier bör påskyndas. Genom Sveriges medlemskap i EU blev vi del i ett system som ställer stora krav på prövning av nya ämnen. De befintliga ämnena, i såväl gamla som nya applikationer, utgör dock fortfarande ett svårlösligt problem. Ett annat grundläggande problem är att produktutvecklingen går snabbare än den takt i vilken riskbedömningar av ämnen i de nya produkterna görs. Att utvärdera ett ämne i taget kräver stora resurser. Utvärderingarna fångar inte heller upp kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Det kan vidare vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador som visar sig först efter lång tid eller i kombination med annan samtidig exponering. Regeringen konstaterar att det under överskådlig tid kommer att saknas resurser att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder.

Regeringen konstaterar dessutom att genomförandet av bl.a. Esbjergdeklarationen (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö) innebär att kraven på kemikaliepolitiken ökar. Deklarationen innehåller bl.a. det övergripande målet att utsläppen av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört år 2020. Det slutliga målet är enligt deklarationen att halterna i miljön av farliga ämnen skall vara nära nollnivån och av naturliga ämnen nära de naturligt förekommande halterna.

För att kunna påskynda arbetet och möta de nya krav som följer av Esbjergdeklarationens mål behövs nya angreppssätt i kemikaliearbetet. Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att hitta ett arbetssätt som är riktat generellt mot de farligaste ämnena och som inte hämmas av att kunskapsläget på kemikalieområdet är otillräckligt. Arbetet kan bedrivas snabbare och mer kraftfullt om, som Kemikommittén föreslår, ämnen identifieras som normalt inte bör förekomma i varor och processer, bl.a. på grundval av ämnenas inneboende egenskaper. Ett sådant arbete bör riktas mot organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade, mot kadmium, bly och kvicksilver samt mot dokumenterat farliga ämnen.

Samtidigt måste arbetet med de ”gamla” frågorna utvecklas. De många gånger framgångsrika insatser som lagts ner på att minska riskerna från kemikalier under de senaste decennierna, i förening med ökade kunskaper, bildar en plattform att utgå från. Därutöver har anslutningen till EU skapat delvis nya förutsättningar, även om arbetet med att minska riskerna från kemikalier alltid har varit starkt inriktat mot internationellt samarbete. Nya förutsättningar skapas också med de kvalitets- och miljöledningssystem (EMAS, ISO 9000 och ISO 14000) som är under införande i företag världen över, inte minst i Sverige. Mot denna bakgrund är det

• Sida 194
•  Original

viktigt att även de hittills använda styrmedlen utvecklas och skärps (se kapitel 8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet).

6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken.

Regeringens bedömning: Som ett led i strävandena att nå delmålet

om att utsläpp och läckage av farliga ämnen till Östersjön och dess tillrinningsområde samt Nordsjön skall ha upphört år 2020 (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö), bör följande riktlinjer gälla:

* Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak,

– fria från organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen och

– fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.

* Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

* Metaller användes i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

* Organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.

Riktlinjerna bör vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikaliestrategier. Redan i dag görs stora ansträngningar för att ta bort skadliga ämnen.

Regeringen avser att låta utreda dels hur de egenskaper och effekter som riktlinjerna utgår från bör definieras, dels analysera om det behövs ytterligare styrmedel såsom t.ex. tillståndsprövning och förbud för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna, och i sådant fall lämna förslag till hur dessa skulle kunna utformas utifrån EU:s regelverk. Förslag bör även lämnas om takten på genomförandet. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen bör analyseras och utgöra ett viktigt underlag för beslut om vilka åtgärder som bör vidtas och när de bör genomföras. Industrins erfarenheter bör tas till vara och resultaten av dess kemikaliesäkerhetsarbete beaktas. Förslagen kommer därför att utarbetas i en nära och omfattande dialog med näringslivet.

Regeringen avser verka för att dessa riktlinjer skall vara genomförda redan inom 10–15 år.

Regeringen avser att år 2003 genomföra en översyn av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen.

Slutligen avser regeringen att tillsammans med andra länder inom EU driva frågan om mål för kemikaliepolitiken enligt dessa riktlinjer.

• Sida 195
•  Original

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer till stor del med regering-

ens förslag. En viktig skillnad är att regeringen inte föreslår exakta årtal för när riktlinjerna skall ha uppfyllts. Regeringen avser däremot att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år.

Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till Kemikom-

mitténs förslag. Det finns överhuvudtaget en bred uppslutning bakom synsättet att egenskaperna "långlivad" och "bioackumulerbar" är viktiga egenskaper som bör fungera som en kraftfull varningssignal. Även hos flera av de instanser som framför kritik på vissa punkter finns en positiv grundhållning. Den oftast förekommande invändningen mot förslaget är att även risken för att skada verkligen kan uppstå måste beaktas för ämnen som omfattas av riktlinjerna. Denna synpunkt framförs av instanser som representerar såväl näringslivet som myndigheter, högskolor och forskningsinstitut.

Kemikalieinspektionen anser att kommitténs förslag inte beaktar kemi-

kaliers kända effekter, hantering, spridning eller använda volymer. Graden av riskminskning kan därigenom, enligt inspektionen, inte beskrivas , liksom inte heller kostnadseffektiviteten i de åtgärder som vidtagits. Inspektionen refererar i sitt remissvar till sin rapport ”Uppdrag miljömål”, som utarbetats på regeringens uppdrag. I rapporten har inspektionen föreslagit mål för den egna verksamheten, mål som också formuleras för varor på tio och femton års sikt. Enligt ett av inspektionens mål skall varor som överlåts i stora volymer inom femton år inte längre innehålla ämnen med allvarliga bioackumulerbara och långlivade egenskaper och med toxiska effekter. Varor som innehåller sådana ämnen överlåts inte fritt. Den som vill marknadsföra sådana varor skall, enligt inspektionen, kunna visa att den avsedda användningen, samt återvinning och avfallshantering, kan ske på ett från hälso- och miljösynpunkt tillfredsställande sätt.

Svenska gruvföreningen anser att de absoluta målen för metallhantering

varken är rimliga eller motiverade. På grund av sina egenskaper används metaller i många sammanhang där god slitstyrka och beständighet eftersträvas. Kemikontoret anser att ämnen som berörs av de kriterier som kommer att föreslås måste genomgå en riskbedömning som tar hänsyn till dos och exponering innan de eventuellt utpekas som "stoppämnen".

Stockholms Universitet och Sveriges Lantbruksuniversitet anser att det är

en sedan länge vedertagen princip att ingen bedömning av verklig eller potentiell risk för ett kemiskt ämne kan genomföras utan en uppskattning av exponeringens omfattning (dosens storlek). Institutet för Miljömedicin hävdar dock att även om risken måste beaktas i det specifika fallet är långlivade och bioackumulerbara ämnen som grupp sådana som kan komma att visa sig medföra hälsorisker på sikt, varför institutet instämmer i att sådana ämnen generellt bör undvikas i varor.

Skälen för regeringens bedömning

Riktlinjerna är en vägledning till var och en som hanterar kemikalier

Regeringen anser att kemikaliepolitiken skall inriktas mot det nationella miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, som innebär att ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället inte får hota människors hälsa eller

• Sida 196
•  Original

den biologiska mångfalden (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö). Som delmål gäller att utsläpp och läckage av farliga ämnen till Östersjöns tillrinningsområde och Nordsjön skall ha upphört år 2020. För att detta mål skall kunna uppnås föreslår regeringen riktlinjer som innebär att ämnen med vissa angivna egenskaper och effekter samt vissa metaller inte bör förekomma i varor och processer.

Riktlinjerna syftar i första hand till att vara en vägledning för det arbete som utförs av företagen och bör tjäna som utgångspunkt och mål för de strategier dessa upprättar. Företagen bör inrikta sitt utvecklingsarbete mot att avveckla användningen av de ämnen som kan komma att omfattas av riktlinjerna.

Dessutom blir riktlinjerna ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken.

Riktlinjerna är steg på vägen för att bl.a. nå en del av de mål som ställts upp i Esbjergdeklarationen och inom Helcom

Esbjergdeklarationen beskrivs i avsnitt 4.2.12, som behandlar miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Deklarationen innebär bl.a. att tillförseln till Nordsjön av farliga ämnen måste upphöra före år 2020. Detta gäller oavsett om ämnena sprids till miljön som ett resultat av nuvarande eller tidigare användning eller om de når vår miljö på grund av långväga spridning från andra delar av världen. Med farliga ämnen avses i Esbjergdeklarationen ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga.

Östersjörådet har vid ministermötet i Kalmar år 1996 antagit ett mål för Östersjöns och dess tillrinningsområde som motsvarar Esbjergdeklarationens mål.

Om Esbjergdeklarationens mål skall kunna nås måste, enligt regeringens bedömning, nya varor som introduceras på marknaden i god tid före år 2020 vara fria från ämnen som är eller skulle kunna utgöra ett hot mot människors hälsa eller miljön. Förslaget till riktlinjer gäller just utsläppande på marknaden av nya varor. Riktlinjerna är därför enligt regeringens bedömning ett nödvändigt steg på vägen för att nå det mål som fastställts i Esbjergdeklarationen och som uttrycks i nämnda miljökvalitetsmål.

I Esbjergdeklarationen definieras farliga ämnen som ämnen som är bioackumulerbara (upplagras i levande organismer), långlivade och toxiska. Regeringen bedömer, i likhet med Kemikommittén, att organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande generellt sett måste betraktas som potentiellt farliga om de kommer ut i miljön (se nedan under rubriken ”Organiska, långlivade och bioackumulerande ämnen”). Bland annat är det ofta svårt att bedöma deras giftighet gentemot den mångfald av organismer som de kan komma i kontakt med i naturen. Detta innebär enligt regeringens bedömning att om utsläppen av farliga ämnen i Esbjergdeklarationens bemärkelse skall ha upphört år 2020 måste ämnen som är långlivade och bioackumulerande ha upphört att finnas i varor i god tid dessförinnan.

Riktlinjen att varor inte skall innehålla sådana ämnen svarar dessutom mot det slutliga mål som uttrycks i Esbjergdeklarationen. Målet innebär

• Sida 197
•  Original

att halterna av naturfrämmande ämnen skall vara nära nollnivån och av naturligt förekommande ämnen nära bakgrundsnivån.

Organiska, långlivade och bioackumulerande ämnen

Utgångspunkten för de av regeringen föreslagna riktlinjerna är bl.a. att organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerande alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och miljön. Det är inte möjligt att på vetenskapens nuvarande kunskapsnivå slå fast att utsläpp till miljön av ett sådant ämne inte medför någon risk för hälsa och miljö. Mångfalden i fråga om arter, miljöer, klimat etc. är alltför stor. Långlivade ämnen kan dessutom spridas långväga med vindar och strömmar eller genom handel med varor. Därigenom riskerar de att på ett oförutsett sätt hamna i känsliga miljöer där deras skadliga effekter blir särskilt stora. Detta gäller t.ex. vissa klororganiska gifter, som uppenbarligen ansamlas i arktiska områden och som där förekommer i höga halter i havslevande däggdjur. Risken med långlivade ämnen som kan ansamlas i organismer kvarstår lång tid efter det att användningen upphört. Några av de mest ökända miljögifterna, t.ex. DDT och PCB, tillhör denna grupp av ämnen.

Regeringens bedömning är således att en rimlig tillämpning av försiktighetsprincipen medför att, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerande inte bör finnas i miljön. Detta innebär att de som regel inte bör förekomma i varor som förs ut på marknaden. De bör endast få förekomma i väl kontrollerade processer om företaget kan visa att människors hälsa och miljön inte riskerar att komma till skada.

Cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen

Användning av ämnen som är framställda av människan och som har allvarliga eller kroniska effekter bör upphöra. Med sådana ämnen avses cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller hormonstörande (inklusive fortplantningsstörande) ämnen. Dessa effekter är var för sig så allvarliga att ämnen med någon av effekterna inte skall få orsaka ofrivillig exponering. Ett av skälen är att även en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett annat är att det inte går att förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt.

Regeringen delar Kemikommitténs uppfattning att de nämnda egenskaperna är så allvarliga att, av människan framställda, ämnen med någon av dessa egenskaper inte bör förekomma i varor och produktionsprocesser.

Kvicksilver och bly

Metallerna kvicksilver och bly är båda mycket giftiga och dessutom bioackumulerande. Kvicksilver och bly beskrivs i särskilda avsnitt i detta kapitel (6.4.4 Kvicksilver och 6.4.3 Bly).

• Sida 198
•  Original

Kadmium

Kadmium kan ge skador på njurar och skelett. Denna metall finns bl.a. naturligt i fosfatgödsel och sprids t.ex. med luftföroreningar. Det leder till att djur och människor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära den nivå man vet kan ge skador på människor.

I Sverige regleras användningen av kadmium i förordningen (1985:839) om kadmium. Bland annat får inte ämnen som innehåller kadmium eller kadmiumföreningar användas för ytbehandling eller som stabilisator eller färgämne. Enligt lagen (1984:405) om skatt på gödselmedel skall en miljöskatt betalas för gödselmedel. Gödselmedel som innehåller högre halt kadmium än 100 g per ton fosfor får inte saluföras eller överlåtas. Enligt lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel skall en miljöskatt betalas för gödselmedel med kadmiumhalt mellan 5 och 100 g per ton fosfor. I den handelsgödsel som används i Sverige är halten av kadmium relativt låg, vilket beror på att industrin till följd av skatten väljer råvaror från fyndigheter med låg kadmiumhalt. Kadmium ingår bland de ämnen som omfattas av tillfälliga svenska särbestämmelser i EU. En närmare beskrivning av detta ges i avsnitt 6.4.13 Ämnen med tillfälliga svenska särbestämmelser.

Riktlinjerna innebär att kadmium inte bör förekomma i varor. För att detta skall kunna uppnås i fråga om handelsgödsel krävs dock att processer för att rena fosfat från kadmium utvecklas och tas i bruk. Sverige kan inte åstadkomma detta på egen hand. Ett utvecklingsarbete pågår, delvis finansierat med EU-medel, som visar att det går att rena fosfatet till en rimlig kostnad. Reningsanläggningar i kommersiell drift är en förutsättning för att riktlinjen i fråga om kadmium skall vara möjlig att nå för handelsgödsel.

Övriga metaller

Metaller har haft en avgörande betydelse för människans utveckling. Till exempel kunde plogar tillverkas tack vare metall och i den industriella revolutionen har metaller haft en av huvudrollerna. Massproduktion av varor och andra förnödenheter har kunnat åstadkommas med maskiner och instrument av metall. Metaller är också en av hörnstenarna i vårt ITsamhälle.

Människans utnyttjande av jordens metallresurser har dock lett till att stora metallmängder omfördelas i miljön på kort tid. Metaller som tidigare varit bundna till berggrunden, lagras i samhället som beståndsdelar i varor, anläggningar och infrastruktur. Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan effekterna av en haltökning leda till skadliga effekter. Metaller sprids främst vid gruvbrytning och när varor produceras, används och blir till avfall. Samhället tillförs på detta sätt stora mängder potentiellt skadliga metaller såsom t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly.

Det bör dock framhållas att utvinning och användning av metaller inte nödvändigtvis behöver leda till oacceptabla utsläpp. Sverige har i dag strikta krav för hela kedjan av metallhantering dvs. brytning, metallutvinning, avfallshantering, återvinning och deponering.

• Sida 199
•  Original

Källorna för spridning av metall till miljön kan grovt delas upp i punktkällor och diffusa källor. Punktkällor är ofta förknippade med olika industriella verksamheter där metallen framställs eller hanteras. Diffus spridning av metall kan komma från användningen genom slitage eller korrosion. Allmänt gäller att punktutsläpp är enklare att isolera och åtgärda än de diffusa utsläppen. Särskilda riskområden för den diffusa spridningen är storstadsregionerna, eftersom varorna i stor utsträckning används där.

Gruv- och metallnäringarna har gjort kraftfulla insatser för att miljöanpassa verksamheten. Drastiska minskningar i utsläppsnivåer har nåtts från 1970-talet och framåt. Marknadens krav, ekonomiska drivkrafter, en ökad miljömedvetenhet och strikta miljöregler har gjort att industrin i många fall har låga utsläppsnivåer.

Avsikten är att de riktlinjer regeringen föreslår skall leda till ett förändringsarbete. Varje företag måste, i varje enskilt fall ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i riktlinjerna. I detta övervägande måste också det som är känt om metallens effekter vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller, förutom att metallerna bör återvinnas i så slutna kretslopp som möjligt eftersom nyframställningen är energikrävande och förorenande.

Vidare bör metallerna i högre grad än tidigare återanvändas och återvinnas.

De egenskaper och effekter som riktlinjerna avser måste definieras

De egenskaper och effekter som enligt riktlinjerna kännetecknar ämnen som skall fasas ut är inte definierade. För att riktlinjerna skall kunna tilllämpas fullt ut krävs att sådana definitioner utarbetas. En fråga som måste lösas är t.ex. hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna. Hur lång tid skall det ta för ämnet att brytas ner i naturen? På samma sätt måste begreppen cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande, i de föreslagna riktlinjerna definieras. Dessa definitioner är avgörande för hur många ämnen som berörs och därmed för vilka konsekvenser de föreslagna riktlinjerna medför.

Nya system för kontroll, inklusive tillståndsprövning och förbud kan komma att behövas

I vissa fall kommer det inte att vara möjligt att helt fasa ut användningen av de ämnen som riktlinjerna omfattar. För några viktiga användningsområden kan t.ex. sådana ämnen vara svåra att ersätta med andra mindre farliga ämnen eller metoder. Detta kan särskilt komma att gälla varor som importeras i betydande omfattning där importörerna i praktiken har liten, om ens någon, möjlighet att påverka tillverkarnas utformning av varorna. I dessa fall är det av största betydelse att användningen av de aktuella ämnena sker under former som är acceptabla från risksynpunkt.

• Sida 200
•  Original

Samhällets regler och redskap måste därför vara så utformade att de ämnen som omfattas av de föreslagna riktlinjerna om ca 10–15 år kan användas på sådant sätt att miljön eller människors hälsa inte äventyras.

Dagens lagstiftning ger betydande möjligheter för myndigheter att agera. Tillsynsmyndigheter kan t.ex. förbjuda användning av en kemisk produkt som medför oacceptabla risker. Vidare kan prövning av miljöfarlig verksamhet enligt dagens lagstiftning eller miljöbalken innebära inskränkningar eller andra regleringar av användningen av vissa kemikalier. Dessa möjligheter måste utnyttjas för att påskynda avvecklingen av de ämnen som omfattas av riktlinjerna.

Den användning av ämnen som omfattas av riktlinjerna som inte går att undvika, bör därför enligt regeringens bedömning vara föremål för en särskild kontroll från samhällets sida. Detta innebär att även skärpt lagstiftning kan visa sig behövas framgent.

En fråga som särskilt bör övervägas är om dessa ämnen, eller vissa grupper av ämnena, bör bli föremål för tillståndsprövning innan de släpps ut på marknaden. Systemet för prövning av bekämpningsmedel skulle kunna vara en förebild. Konkret skulle detta kunna innebära att ett ämne som omfattas av tillståndsprövningen bara får marknadsföras om marknadsföraren kan visa att användningen inte innebär risk för att människor eller miljön skadas. Vid denna prövning måste försiktighetsprincipen vara vägledande. För mycket långlivade, organiska ämnen som dessutom är bioackumulerande skulle detta kunna innebära att användning bara kan accepteras om ämnena inte riskerar att komma ut i miljön.

Enligt regeringens uppfattning bör ett system för skärpt kontroll av de aktuella ämnena i första hand utformas på EU-nivå. Om så inte sker bör dock nationella åtgärder övervägas.

Redan i dag finns möjlighet för regeringen att införa tillståndsprövning om det behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt enligt 11 § lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Definitioner och styrmedel måste utvecklas

Regeringen avser att låta utreda dels vilka definitioner som bör tillämpas för de ämnen som de föreslagna riktlinjerna omfattar, dels analysera om det behövs, och i så fall lämna förslag till ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av ämnena.

Definitionerna måste vara vetenskapligt förankrade och bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. Arbetet med att utveckla internationellt vedertagna definitioner bör beaktas. Ett arbete pågår inom ramen för Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) i syfte att utveckla kriterier för ämnen som omfattas av Esbjergdeklarationens mål. Sverige tar genom Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket aktiv del i detta arbete. Regeringen anser vidare att en viktig utgångspunkt är de internationellt vedertagna definitioner och kriterier som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författningssamling om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 1996:5). Vid utarbetandet av definitioner skall utgångspunkten vara de risker som är knutna till de aktuella egenskaperna och effekterna.

• Sida 201
•  Original

Vad beträffar hormonpåverkande ämnen saknas i dag både testmetodik och bedömningskriterier. Regeringen bedömer att nya ämnen inom EU skall vara undersökta med avseende på hormonstörande egenskaper. Regeringens uppfattning är att Sverige aktivt bör verka för att sådana kriterier utvecklas inom EU och i det internationella kemikaliesamarbetet. Dessutom anser regeringen att Sverige aktivt skall delta i och stödja det pågående utvecklingsarbetet med testmetoder som pågår inom OECD.

Vidare skall en analys genomföras av hur befintliga styrmedel, såsom tillsyn, tillståndsprövning enligt miljöbalken och information, på bästa sätt kan användas för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna och ge förslag till vilka ytterligare redskap som kan behövas. Bland annat skall redovisas om det finns behov av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller dessa ämnen och i så fall hur systemet kan utformas. Antalet organiska ämnen som berörs kan vara mycket stort. Därför skall en bedömning göras av om det finns behov av prioriteringar. EU-aspekterna skall tillmätas stor betydelse. Därutöver skall de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen analyseras. När uppdraget rapporterats avser regeringen att återkomma till riksdagen med en redovisning av de närmare förutsättningar som bör gälla för ämnen som omfattas av riktlinjerna.

Företagen arbetar för att minska negativ miljöpåverkan

Samhällets kemikaliekontroll och regelsystem har visserligen en viktig roll, men det huvudsakliga ansvaret för att riktlinjerna skall uppfyllas ligger dock hos de som tillverkar, köper in respektive konsumerar varor som innehåller kemikalier. Ett särskilt ansvar i alla dessa funktioner innehar den kemibaserade industrin. Denna svarade 1996 för närmare 27 % av den svenska tillverkningsindustrins förädlingsvärde. Totalt sysselsatte denna industri omkring 130 000 personer detta år.

I dag arbetar en stor del av den kemiska industrin efter ett gemensamt handlingsprogram som kallas ”Ansvar & Omsorg” i frågor som rör hälso-, säkerhets- och miljöfrågor i vid bemärkelse. Detta handlingsprogram är internationellt och finns i alla västeuropeiska länder samt i USA, Australien och Nya Zeeland. Idén är att enskilda företag åtar sig att arbeta för en fortlöpande förbättring vad avser kemikalieproduktionens och kemikalieanvändningens inverkan på hälsa, säkerhet och miljö. I handlingsprogrammet ingår bl.a. att företaget skall ha en policy för dessa frågor och analysera nya produkter och processer med avseende på hälsa, säkerhet och miljö.

Det fortsatta arbetet med utfasning av ämnen som omfattas av riktlinjerna

Regeringen avser verka för att riktlinjerna skall var genomförda inom 10–15 år. Å ena sidan måste en omställningsperiod av detta slag vara så tilltagen att den räcker för ett utvecklings- och omställningsarbete inom företagen. Mot bakgrund av det arbete som redan i dag pågår inom kemiindustrin och de produktutvecklingstider som är normala för denna industri, bedömer regeringen att de angivna tidsperioderna normalt sett är

• Sida 202
•  Original

tillräckliga för detta. Å andra sidan får omställningsperioden inte vara längre än att den kommer att skapa den drivkraft som behövs i ett frivilligt arbete.

Det är viktigt att det vid lämpliga tillfällen görs utvärderingar av hur riktlinjerna efterlevs och av hur effektiva styrmedlen på kemikalieområdet är.

Regeringen avser att år 2003 genomföra en översyn och utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen. Översynen skall inte bara gälla hur riktlinjerna efterlevs utan också innefatta en analys av konsekvenser för miljö samt ekonomi och samhällsutveckling. Aspekter av det senare slaget som bör studeras är t.ex. sysselsättning, hinder för nyföretagande, konkurrenskraft och regional balans. Om det vid tidpunkten för översynen framgår att utvecklingen inte går i riktning mot ett uppfyllande av riktlinjerna, eller om arbetet har medfört oönskade konsekvenser, kan det bli aktuellt att vidta ytterligare åtgärder. Regeringen kommer i ett sådant läge att överväga att införa förbud eller tillståndsplikt för ämnen som enligt de föreslagna riktlinjerna skall avvecklas.

Riktlinjerna skall i första hand beaktas inom ramen för företagens normala produktutveckling. De sträcker sig över en lång tid för att ge utrymme för denna produktutveckling.

Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att innebära några utgiftsökningar för staten.

6.3. Arbetet med att minska riskerna vid hantering av kemikalier kan utvecklas

6.3.1. Utgångspunkter för det framtida arbetet

Det pågående arbetet med att begränsa eller avveckla vissa särskilt farliga kemikalier måste fortgå. Det behövs även fortsättningsvis stora insatser för att öka kunskaperna om kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper samt om deras förekomst och användning. En skärpt kontroll, kommer att riktas mot de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Miljöbalken kommer att ge nya möjligheter att reglera användningen av kemikalier i samband med tillståndsbeslut avseende miljöfarlig verksamhet.

När det är motiverat skall hanteringen av ämnen förbjudas eller begränsas. Sverige kommer i sådana fall att främst utnyttja de möjligheter EU-medlemskapet ger att genom förbud eller begränsningar på EU-nivå få ett brett genomslag för åtgärderna. Detta bör dock inte hindra Sverige från att vidta nationella åtgärder när det finns starka bl.a. vetenskapligt underbyggda skäl för detta. Internationellt kommer Sverige att verka för att användning och utsläpp av farliga kemikalier avvecklas eller begränsas genom bindande konventioner.

Ansvaret för att kemiska produkter hanteras på ett sätt som inte innebär risker för hälsa och miljö ligger enligt dagens lagstiftning otvetydigt på den som tillverkar, försäljer eller på annat sätt hanterar produkterna. Detta bör betonas ännu starkare i den framtida kemikaliepolitiken. Företagen bör utveckla effektiva miljöledningssystem ( t.ex. EMAS och ISO 14000) men också samverka med myndigheter och andra aktörer.

• Sida 203
•  Original

Dessutom kan en ökad information till allmänheten om företagens kemikalieanvändning spela en viktig roll.

Ett viktigt inslag i kemikaliearbetet är klassificering och märkning av kemiska produkter med avseende på risker. Klassificeringen, som avgör hur en produkt märks, utgår från produktens egenskaper och sker på basis av internationellt utarbetade kriterier. Märkningen ger information till användaren om de risker som användning av en produkt kan medföra och om vilka skyddsåtgärder som bör vidtas.

Information om en varas innehåll av farliga ämnen, utformad på ett sätt som är lätt att tillgodogöra sig, är emellertid också en förutsättning för att inköpare och enskilda konsumenter skall kunna tillämpa produktvalsprincipen. Därför bör information om ingående farliga kemikalier och deras egenskaper också ges för andra varugrupper än de som i lagens mening betraktas som kemiska produkter. De som yrkesmässigt inhandlar stora kvantiteter är en särskilt viktig målgrupp, som kan ställa krav gentemot producenter och leverantörer och som dessutom kan förväntas ha en större förmåga att tillgodogöra sig kvalificerad information. Miljöfarlighetsmärkning och i vissa fall även miljövarudeklarationer kan därför spela en viktig roll för att driva på utvecklingen mot varor som innehåller mindre farliga ämnen. Insatserna bör generellt i ökad utsträckning inriktas mot varor och mot företagens val av produkter.

Av grundläggande betydelse för arbetet med att minska riskerna för hälsa och miljö är att kunskaperna ökar om de risker användningen av kemikalier kan medföra. En viktig del av kunskapsuppbyggandet är testning, utvärdering och bedömning. Detta är uppgifter som i första hand åligger tillverkare och importörer att utföra.

Försiktighetsprincipen är i dag en väsentlig beståndsdel i kemikaliepolitiken. Denna grundläggande princip måste i framtiden få en ännu viktigare roll. Kemikaliepolitiken måste bygga på att myndigheter och företag i allt högre grad agerar redan vid grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Detta innebär bl.a. att arbetet i ökad utsträckning bör inriktas mot ämnen som har sådana inneboende egenskaper att de kan innebära risker för hälsa och miljö. De föreslagna riktlinjerna är bl.a. ett uttryck för detta synsätt.

6.3.2. Samverkan, myndighetsorganisation och tillsynsarbetets uppläggning

Regeringens bedömning: Samverkan mellan myndigheter och in-

dustrin bör öka. Myndigheterna bör sträva efter arbetsformer som involverar dem som är viktiga att nå i kemikaliearbetet. Denna samverkan bör ske på alla nivåer, såväl inom landet som i fråga om Sveriges agerande inom EU och i andra internationella sammanhang.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i väsentliga avseenden

med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till en ökad sam-

verkan mellan myndigheter och industri. En majoritet av remissinstanserna är också positivt inställda till ett nätverksskapande arbete på regional

• Sida 204
•  Original

nivå. Ett stort antal instanser varnar dock för att detta innebär en risk för att den centrala myndighetens resurser och kompetens tunnas ut. Flertalet av de instanser som har haft synpunkter på den av kommittén beskrivna modellen med bl.a. regionala kontor, har av denna orsak varit negativt inställda till modellen. Detta gäller centrala myndigheter som t.ex. Kemi-

kalieinspektionen och Naturvårdsverket men också vissa näringslivsor-

ganisationer. Plast- och kemibrancherna tror t.ex. att myndigheternas roll som kunskapssamlare och spjutspetsorganisationer kan komma att försvagas med den skisserade modellen. Även flera högskolor och forskningsinstitutioner är kritiska till modellen.

Skälen för regeringens bedömning

Mycket kan vinnas genom samverkan mellan myndigheter och företag

Samverkan mellan industrin och myndigheter kommer att få en ökad betydelse i den framtida kemikaliepolitiken. Utgångspunkten är att kemikaliepolitikens mål framförallt skall uppnås genom insatser från de som producerar, importerar och använder kemikalier. I denna samverkan har industrins branschorganisationer en viktig roll. Regeringen delar Kemikommitténs synpunkt att dessa organisationer bör stödja rådgivning och utbildning gentemot företagen, främst de små. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet.

Regeringen anser vidare, i likhet med Kemikommittén, att myndigheter och industrin bör öka sitt samarbete i EU-arbetet. Det är också viktigt att miljöorganisationer, konsumentorganisationer och fackliga organisationer deltar i EU-arbetet. Dessa organisationer har stora möjligheter att framföra synpunkter som ligger i linje med svenska intressen eftersom samsynen ofta är stor i frågor som är väsentliga för Sverige. Med ökad samverkan kan den svenska slagkraften öka påtagligt. Detta gäller inte bara inom EU utan överhuvudtaget i det internationella kemikaliearbetet.

Frivilliga åtaganden kan komplettera andra åtgärder

Ett viktigt inslag i samverkan mellan myndigheter och industrin kan i framtiden vara frivilliga åtaganden av olika slag. Sådana åtaganden finns i flera länder, t.ex. Nederländerna och USA. Det som i första hand är aktuellt torde vara åtaganden från industrins sida på EU-nivå eller, om detta är mer lämpligt, gentemot svenska staten. Det är dock möjligt med åtaganden också på lokal eller regional nivå.

Nya förutsättningar skapas med kvalitets- och miljöledningssystem

Av största betydelse för företagens framtida kemikaliearbete är utvecklingen av olika kvalitets- och miljöledningssystem såsom EMAS, ISO 9000 och ISO 14000. Dessa beskrivs närmare under avsnitt 8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Den kemiska industrins handlingsprogram Ansvar & Omsorg (se avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer

• Sida 205
•  Original

för kemikaliepolitiken), är ett annat exempel på system för att förbättra både kunskaperna och rutinerna.

Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att de frivilliga miljöledningssystemen utnyttjas för att höja nivån på kemikaliesäkerheten.

Kemikalieinspektionen tillhandahåller verktyg

Regeringen delar Kemikommitténs uppfattning att Kemikalieinspektionen bör utveckla verktyg som underlättar för företagen att välja mindre skadliga kemikalier. I själva verket har inspektionen sedan länge tillhandahållit verktyg som haft stor betydelse i detta arbete, t.ex. observationslistan (200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) och begränsningslistan (ett 70-tal ämnen eller ämnesgrupper vars användning är inskränkt eller förbjuden). Bestämmelser om märkning och annan produktinformation är andra exempel. Enligt regeringens uppfattning är framtagande av sådana listor och andra verktyg som underlättar företagens arbete, en självklar del i myndighetens verksamhet. Det är därför inte nödvändigt att ge inspektionen ett uppdrag av det slag kommittén föreslår.

Lokalt och regionalt arbete är viktigt

Det regionala och lokala arbetet för att minska riskerna från kemikalier är mycket viktigt. De branschgrupper Kemikommittén föreslår kan t.ex. i många fall ingå som en del i lokala och regionala nätverk. Regeringen anser dock, till skillnad från kommittén, att det nätverksskapande arbetet på lokal och regional nivå i första hand och i mån av resurser och behov bör utföras av kommuner och länsstyrelser. Däremot bör den centrala myndigheten, då dess kompetens behövs, delta i och, då det är påkallat, initiera ett sådant arbete.

Samtidigt är det utomordentligt viktigt att den centrala myndighetens kompetens kan behållas. Sverige är ett land med begränsade resurser för kemikaliearbetet. Det bör därför finnas rationaliseringsvinster och kvalitetsfördelar med ett centralt arbete. Dessutom krävs en central myndighet med tillräckliga resurser och spetskompetens för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna på ett effektivt och framgångsrikt sätt i EU och internationellt.

Regeringen bedömer vidare att det med stor sannolikhet skulle vara svårt att skapa och bibehålla en tillräcklig kompetens i de regionala kontor som skulle bildas på flera håll i landet, enligt den organisationsmodell kommittén framhåller. Enligt regeringens uppfattning bör den centrala myndigheten finna former att delta i det regionala och lokala arbetet som inte äventyrar kompetensen eller innebär att begränsade resurser tunnas ut.

Systemtillsynen och egenkontrollen bör öka

Enligt regeringens uppfattning är det viktigt med ett ökat inslag av systemtillsyn (tillsyn av företagens egenkontroll). Många kommuner och länsstyrelser bedriver en omfattande sådan tillsyn och det finns tecken på

• Sida 206
•  Original

att denna typ av tillsyn alltmer vinner insteg i myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att denna utveckling fortsätter. En arbetsgrupp inom Miljödepartementet har i en rapport om tillsyn enligt miljöbalken föreslagit att en förordning med generella minimikrav på egenkontrollen (Ds 1998:22) införs.

Regeringen delar Kemikommitténs uppfattning att det vore värdefullt om tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning kontrollerar att det i företagen finns tillräcklig dokumentation om kemikaliers skadliga egenskaper. Regeringen anser dock att det i dag i stor utsträckning saknas tillräckliga resurser hos tillsynsmyndigheterna att utöva sådan tillsyn. Det bör emellertid framhållas att möjligheten för miljödomstolarna att enligt miljöbalken fastställa villkor för kemikalieanvändningen, bör leda till en ökad kontroll av att de kemikalier som förekommer i en verksamhet är tillräckligt utredda.

6.3.3. Ökad information till allmänheten

Regeringens bedömning: Informationen om företagens användning

av farliga kemiska ämnen bör bli mer lättillgänglig för allmänheten.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens bedömning.

Remissinstanserna: Bland de instanser som yttrat sig ifråga om för-

slagen att företagen regelbundet redovisa hur de arbetar för att nå miljömålen, är flertalet myndigheter positiva och en majoritet av företagsorganisationerna negativa. Kemikontoret har en positiv grundinställning men befarar att konkurrensen kan snedvridas om redovisningskravet blir alltför omfattande. Företagens Uppgiftslämnardelegation anser att utsläppen i dag rapporteras i erforderlig utsträckning, i varje fall från industrin och när det gäller användningen sker redan en noggrann årlig rapportering från tillverkare och handelsföretag för kemikalier. Naturvårdsverket påpekar att det såsom statistikansvarigt för utsläppsfrågor arbetar med dessa frågor och att verket inom det närmaste året avser att ta fram ett förslag till kemikalieutsläppsregister.

Flertalet remissinstanser har en positiv grundinställning till förslaget om att företagen senast år 2002 skall innehållsdeklarera sina varor med avseende på kemikalieinnehåll. Många instanser påpekar att ett system för innehållsdeklarationer måste utformas i internationell samverkan. Dessutom ställer sig många instanser tveksamma till om vanliga konsumenter kommer att kunna tolka och förstå deklarationerna. Kemikaliein-

spektionen anser att det är viktigt att i det svenska frivilliga arbetet prio-

ritera från risksynpunkt viktiga varugrupper. Några instanser anser att förslaget är orealistiskt, särskilt avseende årtalet 2002.

• Sida 207
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Årlig rapport

Regeringen bedömer att det är viktigt med en årlig rapportering från företagens sida av deras användning av särskilt farliga kemikalier. Ett instrument för detta finns redan i de föreskrivna årliga miljörapporterna enligt miljöskyddslagen. Ca 7 000 miljörapporter skickas årligen in till tillsynsmyndigheterna. Enligt Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (SNFS 1993:1) och allmänna råd om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter enligt miljöskyddslagen (Allmänna råd 1994:1) skall användning av råvaror och kemiska produkter redovisas. Dessutom vill regeringen erinra om den nyligen beslutade förändringen i årsredovisningslagen 1995:1554 som innebär att företag som bedriver tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet enligt miljöskyddslagen måste lämna uppgifter om verksamhetens påverkan på den yttre miljön i sin förvaltningsberättelse. Förändringen träder i kraft i januari 1999. Slutligen bör Kemikalieinspektionens produktregister nämnas. Detta innehåller information om tillverkning och import av kemikalier.

Informationen från företagen om användningen av kemikalier kan dock öka ytterligare och anpassas till allmänhetens behov. Detta gäller särskilt användningen av sådana ämnen som kommer att omfattas av riktlinjerna. Regeringen bedömer således att allmänheten måste betraktas som en särskild målgrupp för viss information. Denna information måste vara begränsad, lättillgänglig och lättförståelig.

Regeringen delar Kemikommitténs uppfattning att det amerikanska utsläppsregistret, Toxics Release Inventory, är en intressant förebild. Studier har visat att de drygt 21 000 större kemikalieanvändare som berörs av Toxic Release Inventory minskade utsläppen av de aktuella kemikalierna med 44 % mellan åren 1988 och 1994. Offentligheten kring utsläppen och den ökade kunskapen hos företagen om den egna verksamheten torde starkt ha bidragit till detta. Det utsläppsregister som Naturvårdsverket för närvarande upprättar är, enligt vad regeringen erfarit, inspirerat av det amerikanska systemet.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda hur information om användning och utsläpp av farliga kemikalier på bästa sätt kan göras tillgänglig för allmänheten. I uppdraget bör ingå att ge förslag till sådana ändringar i lagar och förordningar som eventuellt erfordras för att kravet på informationsspridning skall kunna genomföras. I olika sammanhang – bl.a. i Småföretagsdelegationens rapport Bättre och enklare regler (SOU 1997:186) – har pekats på vikten av att begränsa företagens och särskilt de små företagens uppgiftslämnarbörda. Vid utarbetande av förslagen till förbättrad information är det därför viktigt att även denna aspekt beaktas av verket.

Regeringen utgår från att företagen redan i dag har sammanställda data över användning av de aktuella ämnena. Detta är en förutsättning för att kunna upprätta miljörapporter och i övrigt möta samhällets krav inom såväl tillståndsprocessen som tillsynsarbetet. Det ingår också som en naturlig del i frivilliga miljöledningssystem som t.ex. EMAS och ISO

• Sida 208
•  Original

14000. Dessa system tillhandahåller dessutom standarder för bl.a. miljörevision, miljömärkning och miljövarudeklarationer.

Innehållsdeklarationer för varor

Regeringen bedömer att det behövs väl utformad information om varors innehåll av farliga kemikalier, bl.a. för att underlätta för inköpare och även för konsumenter att tillämpa produktvalsprincipen. En särskilt viktig målgrupp är yrkesmässiga inköpare, som kan ställa krav gentemot producenter och leverantörer och som har möjlighet att tillgodogöra sig kvalificerad information. Det skulle därför vara värdefullt om företagen frivilligt börjar förse varorna med information om innehållet av farliga kemikalier. Informationen måste utformas så att den är lätt att tillgodogöra sig. Bland annat bör den vara selektiv och ta upp det som är viktigast från miljö- och hälsosynpunkt. Det är särskilt angeläget med information om eventuell förekomst av ämnen som enligt de föreslagna riktlinjerna skall avvecklas. Informationen måste också anpassas till varan. Slutligen kan det vara nödvändigt att, som Kemikalieinspektionen framhåller, prioritera från risksynpunkt viktiga varugrupper.

Frågan om information om innehåll av farliga kemikalier ingår delvis i det utvecklingsarbete som pågår såväl i Sverige som i andra länder i syfte att ta fram miljövarudeklarationer. Kretsloppsdelegationen har i rapporten Producentansvar för varor (1997:19) föreslagit att informationsplikt skall införas för avvecklingsämnena. Rapporten remissbehandlas för närvarande. Sverige avser att driva denna fråga inom EU och i olika internationella organ, t.ex. OSPAR. Möjligheten att införa systemet på nationell nivå skall dock också övervägas.

Regeringen har gett Konsumentverket i uppdrag att göra en kvalitativ studie av konsumenters möjligheter att tillgodogöra sig kvantifierad miljöinformation om produkter. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast i juni 1998.

För kemiska produkter som är klassificerade som farliga ställs krav på att varuinformationsblad skall lämnas vid yrkesmässig användning. På varuinformationsbladet finns uppgifter såväl om ingående ämnen som om dessas effekter på hälsa och miljö. Om det förslag till nytt direktiv om farliga kemiska beredningar som nu diskuteras inom EU antas kommer antalet kemiska produkter för vilka varuinformationsblad skall bifogas att utökas kraftigt.

6.3.4. Klassificering och märkning av kemiska produkter

Regeringens bedömning: Arbetet med en internationell överenskom-

melse om harmonisering av klassificering och märkning av kemiska produkter bör prioriteras. OECD:s kemikaliearbete bör inriktas mot utveckling av metoder för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm-

ning.

• Sida 209
•  Original

Remissinstanserna: Remissinstanserna är generellt positiva till sam-

arbete på internationell nivå, och pekar på att samma krav måste ställas på företag i alla länder för att inte konkurrensen ska snedvridas.

Skälen för regeringens bedömning: Klassificering och märkning av

kemiska produkter utifrån deras egenskaper är ett viktigt medel för att minska riskerna för hälsa och miljö. I dag sker klassificering och märkning av kemiska produkter i stort sett uteslutande på basis av internationellt utarbetade kriterier. Ett viktigt fortlöpande och krävande arbete med klassificering av kemiska ämnen görs inom EU:s kommittéer och arbetsgrupper till vilka alla medlemsstater bidrar med underlag. En kemisk produkts klassificering avgör hur den ska märkas.

Sverige och Österrike fick i sina respektive anslutningsfördrag under en fyraårsperiod undantag från vissa av kraven i de EG-direktiv som behandlar klassificering och märkning. Undantagen för Sveriges del gäller dels klassificeringen av ett antal särskilt uppräknade ämnen, dels vissa kriterier för klassificeringen. Sverige har i dag krav på att mindre farliga ämnen och beredningar, s.k. måttligt hälsoskadliga produkter, måste varningsmärkas vilket inte krävs inom EU. Under fyraårsperioden skall EU se över såväl klassificeringen för de uppräknade ämnena som kriterierna. Ett positivt resultat av denna översyn är att vissa petroleumbaserade produkter, som tillhör den svenska kategorin måttligt hälsoskadliga, i samband med genomgången av de svenska övergångsämnena nu ska klassificeras i en högre farlighetsklass i hela EU. Detta är särskilt betydelsefullt eftersom denna kategori kemiska produkter svarar för den största andelen av förgiftningar.

I Agenda 21 har uppställts som mål att det ska finnas ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier år 2000. Arbete pågår inom OECD med att ta fram harmoniserade kriterier för klassificering av olika effektområden som t.ex. akut giftighet samt allergiframkallande och cancerframkallande egenskaper. En av grundprinciperna för arbetet är att harmonisering skall ske på högsta skyddsnivå. På några punkter finns ännu olika uppfattningar om hur kriterierna ska se ut, t.ex, för akut giftighet. Sverige får i detta arbete stöd av bl.a. USA och Nya Zeeland som i likhet med Sverige har sådana märkningskrav för mindre farliga produkter som inte finns inom EU i dag. Det är viktigt att driva på arbetet inom OECD och FN-systemet så att dessa krav tillgodoses.

En del av det kunskapsuppbyggande arbetet har varit inriktat på att åstadkomma en arbetsfördelning mellan länderna så att inte varje enskilt land belastas med hela bördan att ta fram den kunskap som behövs för att bedöma alla relevanta kemikalier. Detta bidrar till minskat dubbelarbete. OECD har i en rapport (Savings to Governments and Industry Resulting from the OECD Environmental Health and Safety Programme, OECD Environmental Health and Safety Division, Paris juli 1997) visat att det gemensamma arbete som bedrivs på kemikalieområdet årligen sparar stora summor pengar för såväl industrin som för de nationella myndigheterna.

Regeringen bedömer liksom Kemikommittén att Sverige inom OECD:s kemikaliearbete bör prioritera undersöknings- och bedömningsmetoder

• Sida 210
•  Original

för kemikalier, inklusive arbetet med harmoniserade kriterier för klassificering och märkning.

6.3.5. Kunskapen om kemikaliers användning är otillräcklig

Regeringens bedömning: Kunskaperna bör öka om förekomst, upp-

lagring och flöden av farliga ämnen i samhället och om hur människa och miljö exponeras för dessa. Regeringen har för avsikt att ge Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i uppdrag att genomföra en översiktlig studie av denna inlagring och redovisa hur den kan kartläggas.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckt en uppfattning i

denna fråga har i stort sett varit positiva. Enda undantaget är Kemikalie-

inspektionen som anser att uppdraget är alltför omfattande och i stället

föreslår en mer översiktlig studie av kemikalieflödet via varor. Statistiska

Centralbyrån, som i och för sig är positiv till förslaget, framhåller att en

kartläggning av detta slag är en stor uppgift.

Skälen för regeringens bedömning: Riktlinjerna som föreslås i av-

snitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken avser enbart nya varor. Det övergripande utsläppsmålet enligt Esbjergdeklarationen och det mål som uttrycktes för HELCOM i Visby 1996 (att utsläpp av farliga ämnen skall ha upphört år 2020) kan emellertid endast nås om åtgärder samtidigt vidtas för att minska läckaget av farliga ämnen från samhället i stort samt från deponier och förorenade områden. Detta läckage är totalt sett mycket omfattande och kommer att fortgå under lång tid.

Som exempel kan nämnas PCB som bl.a. förekommer i fogmassor, lysrörsarmaturer och vissa typer av golv. Nyligen genomförda undersökningar har visat att detta PCB avges till omgivningen. I hus och anläggningar finns också stora mängder av andra farliga ämnen som t.ex. kvicksilver, kadmium och klorparaffiner. Det är således nödvändigt att öka kunskaperna om kemiska substanser som är inlagrade i samhället och om risken för exponering av dessa ämnen. Därigenom kan en större säkerhet vinnas vid beslut om åtgärder inom kemikaliepolitiken liksom vid beslut om inriktningen av miljöövervakningen.

Som Kemikalieinspektionen och SCB framhåller är det av Kemikommittén föreslagna kartläggningsarbetet en omfattande uppgift. En del sammanställningar finns visserligen redan. Bland annat beskriver Kretsloppsdelegationen i sin rapport Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (1997:14) hur flödet av vissa material i samhället ser ut. Inte desto mindre behövs en mer djupgående och heltäckande redovisning av farliga ämnens förekomst i samhället och hur vi exponeras för dessa. Det är i dag inte möjligt att bedöma hur omfattande denna arbetsuppgift är. Enligt regeringens uppfattning bör dock arbetet, i enlighet med Kemikalieinspektionens förslag, kunna inledas med en översiktlig studie, som bl.a. syftar till att ge underlag för bedömningar om vilka ytterligare, för-

• Sida 211
•  Original

djupade utredningar som behövs och som är möjliga att genomföra. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i uppdrag att genomföra denna översiktliga studie.

6.3.6. Försiktighetsprincipen och Produktvalsprincipen (substitutionsprincipen) måste accepteras globalt

Regeringen konstaterar att i det internationella såväl som det nationella svenska kemikaliekontrollarbetet är tillämpningen av försiktighetsprincipen ett fundament för arbetet med att minska riskerna vid hantering av kemiska produkter. Som tidigare framhållits är de föreslagna riktlinjerna ett uttryck för bl.a. denna princip.

Försiktighetsprincipen enligt Riodeklarationen innebär ”att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada - får avsaknaden av full vetenskaplig bevisning inte användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring”. Försiktighetsprincipen skall vidare ” i syfte att skydda miljön tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter härtill”. Principen finns även uttryckt i Romfördraget.

Vid sidan av försiktighetsprincipen har Sverige i olika internationella sammanhang hävdat att sådana kemiska produkter bör undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Enligt regeringens uppfattning är detta en förutsättning för att Esbjergdeklarationens mål skall nås. I det förslag till biociddirektiv som nyligen antagits av EU har principen för första gången lagts fast i en internationell lagstiftning, ett exempel som bör följas av flera. Den finns också nämnd i Agenda 21 under avsnittet om riskbegränsning, mer som ett exempel på en metod än som en princip.

Som ett utslag av denna princip ingår i regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45) en allmän hänsynsregel i 2 kap. 6 §. Regeln innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Av 2 kap. 3 § framgår att det också kan komma ifråga att ersätta användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan metod, som innebär att denna användning överhuvud taget inte behövs.

6.3.7. Det behövs en gemensam kemikaliepolicy på EU-nivån

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en gemensam kemikali-

epolicy i EU och för att användningen i varor av de ämnen som omfattas av riktlinjerna avvecklas inom hela EU-området.

Skälen för regeringens bedömning: För att riktlinjerna skall nås

krävs bl.a. en samsyn på EU-nivå . Sverige skall därför arbeta för att EU tar fram en policy för sitt kemikaliearbete och en plan för Esbjergdeklarationens genomförande. En redovisning av behovet av och ett förslag till

• Sida 212
•  Original

disposition för en sådan policy överlämnades av Miljödepartementet till EU-kommissionen under år 1997.

Dessutom skall Sverige arbeta för att användningen i varor av de ämnen som omfattas av riktlinjerna avvecklas inom hela EU. Det kan möta problem att införa nationella särregler på detta område. Dessutom får riktlinjerna full effekt först om de tillämpas i ett större internationellt sammanhang. Utvecklingen skulle främjas av en lagstiftning på gemenskapsnivå som innehåller en avvecklingsplan för användningen av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Det är angeläget att möjligheten prövas att införa ett system för tillståndsprövning för ämnena på EU-nivå.

6.3.8. Global samverkan för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen

Regeringens bedömning:

– Sverige bör aktivt delta i arbetet med att utarbeta en global konvention om begränsad användning och utsläpp av långlivade organiska ämnen (POPs) liksom aktivt verka för att en global konvention om gränsöverskridande handel med farliga ämnen (Prior Informed Consent), snarast träder i kraft.

– Sverige bör stödja och driva på utvecklingen mot en sammanhållen kemikaliekontroll globalt bl.a. genom arbetet i det Internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS).

– Sverige bör verka för en ökad samordning mellan olika internationella och regionala organisationer som arbetar med kemikaliesäkerhet. Sverige bör stödja samarbete mellan regeringar, industri, forskning och ideella organisationer.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-

ens bedömning. Kommittén föreslår därutöver att Sverige bör verka för att en global ramkonvention om kemikalier, bl.a. innehållande försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen, bör utvecklas på sikt.

Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i Kemikommitténs

förslag och poängterar vikten av att prioritera det internationella kemikaliearbetet för att lösa de gränsöverskridande miljöproblemen.

Skälen för regeringens bedömning

Global samverkan är nödvändig på kemikalieområdet

Begränsning och avveckling av vissa farliga ämnen måste ske genom internationellt samarbete. Det är därför angeläget att globala överenskommelser kan nås. Sverige bör vara pådrivande i det internationella arbetet för att öka kemikaliesäkerheten, särskilt på de områden som omfattas av de nya riktlinjerna i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken.

• Sida 213
•  Original

Globala och regionala konventioner för säker kemikaliehantering

FN:s miljöprograms styrelse beslutade år 1997 att inleda internationella förhandlingar om en global konvention för begränsning av användning och utsläpp av ett antal långlivade, organiska ämnen och ämnesgrupper. Inledningsvis kommer konventionen att gälla tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller strängt reglerade i Sverige. Konventionen kan bidra till att minska nedfallet, bl.a. över Sverige, av långlivade organiska ämnen som i dag huvudsakligen används i andra delar av världen. Regeringen anser att kriterier för att identifiera ytterligare ämnen som kräver internationell riskbegränsning bör utformas. Vid FN:s miljöprograms styrelsemöte beslutades också att inom ramen för de internationella förhandlingarna inrätta en expertgrupp för att utveckla kriterier för ämnen utöver de tolv som nu är aktuella. Sverige avser att medverka aktivt i expertgruppen.

För närvarande pågår förhandlingar om en konvention angående exportanmälan för farliga ämnen (Prior Informed Consent). Avsikten är att denna skall ersätta det nuvarande frivilliga systemet inom FN:s miljöprogram och FN:s livsmedelsorgan. Detta arbete beräknas vara avslutat under hösten 1998. Konventionen kommer att ha betydelse för en förbättrad informationsöverföring mellan i-länder och u-länder när det gäller farligheten hos kemikalier. Sverige bör verka för att konvenionen snarast träder i kraft.

En övergripande ram för arbetet med kemikalier kan förstärka det internationella begränsningsarbetet

Utöver de två konventionerna kan fler globala överenskommelser för ett begränsat antal kemikalier i internationell handel successivt bli aktuella. Frågan har därför väckts om behovet av en övergripande ramkonvention för kemikalier för att ytterligare förstärka det internationella begränsningsarbetet. FN:s miljöprograms styrelse beslöt mot denna bakgrund att låta en arbetsgrupp inom miljöprogrammet utreda frågan närmare och lägga fram ett förslag, sannolikt under år 1999.

Regionala överenskommelser kan föregå globala

Arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för Europa med den regionala konventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar (LRTAP) har varit vägledande för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en global konvention om långlivade organiska ämnen. Ett protokoll om begränsning, avveckling och destruering av vissa långlivade organiska ämnen är föremål för förhandlingar inom LRTAP. Protokollet beräknas vara slutförhandlat under första halvåret 1998. Inom LRTAP pågår också förhandlingar om att reglera utsläpp av vissa tungmetaller.

Enligt regeringens mening bör det regionala arbetet vara vägledande för utvecklingen av kriterier för att identifiera nya ämnen som bör regleras på global nivå. Även i framtiden är det sannolikt att arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för Europa tidsmässigt kommer att ligga före

• Sida 214
•  Original

det globala förhandlingsarbetet. Erfarenheterna från kommissionens arbete kan därmed användas i det globala arbetet.

Vidare har flera regionala konventioner och andra mellanstatliga organisationer som arbetar med frågor om skydd för Atlanten eller Östersjön på senare år utvecklat begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. Både Helsingfors kommissionen (HELCOM), som verkar under konventionen till skydd av Östersjön från föroreningar, och Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) har arbetsgrupper för diffusa landbaserade källor, dvs. kemikalieanvändning. OSPAR har åtagit sig att utveckla kriterierna för giftighet, nedbrytbarhet och förmåga att ansamlas i organismer enligt Esbjergdeklarationen. Det regionala arbetet i världen är överhuvudtaget en viktig förutsättning för ett effektivt internationellt kemikaliearbete. Det regionala kemikaliearbetet har utvecklats snabbt inom Det internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) och blivit en viktig förutsättning för att förverkliga målen i Agenda 21.

Sammanhållen kemikaliekontroll – en bärande princip i det internationella arbetet

Jämfört med flertalet andra länder har Sverige en väl utbyggd kemikaliekontroll med en övergripande lagstiftning om marknadsföring av kemiska produkter. Den sammanhållna kemikaliekontrollen är en viktig förklaring till framgångarna för svensk kemikaliepolitik sedan mitten av 1980-talet. Hälso- och miljöfrågor har kunnat hanteras integrerat, liksom t.ex. bedömningar av bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Enligt regeringens uppfattning bör en sammanhållen kemikaliekontroll vara en bärande princip i det internationella arbetet, liksom i arbetet i länder som ännu inte utvecklat sin kemikaliekontroll. Det är regeringens uppfattning att Sverige bör verka för att denna princip får genomslag internationellt.

Det internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) inrättades 1994. Det ledde också till att de internationella organisationerna WHO, UNEP, FAO, UNIDO, ILO, och OECD samt senare UNITAR bildade en egen samarbetsorganisation för en säker kemikaliehantering (IOMC). Både IFCS och IOMC har snabbt kommit att få en central funktion för samordning och integrering av det internationella kemikaliearbetet. Sverige har haft en ledande roll i denna utveckling. Det svenska ordförandeskapet i IFCS 1994-1996 har givit unika möjligheter att påverka utvecklingen. Det är regeringens mening att Sverige bör verka för en internationellt sammanhållen kemikaliekontroll.

Samordningen av det internationella kemikaliearbetet bör utvecklas vidare

Mot bakgrund av den mångfacetterade internationella verksamheten är det angeläget med en hög grad av samordning av arbetet i olika organ. Det mellanstatliga forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) har påbörjat en process för att integrera det internationella kemikaliearbetet. En motsvarande process kommer förhoppningsvis att äga rum inom de internatio-

• Sida 215
•  Original

nella organisationernas samarbetsorgan. Sveriges skall vara pådrivande i detta arbete.

Även inom Västeuropa kan mycket göras för att åstadkomma en bättre samordning. EU är världens största biståndsgivare. Inom kommissionen finns flera program för stöd till bl.a. Östeuropa. Flera av de enskilda medlemsländerna har omfattande bilaterala program. Det finns risk för dubbelarbete vid bristande koordinering. Enligt uppgift har det hänt att vissa aktiviteter finansieras flera gånger. Regeringen gör den bedömningen att Sverige bör fortsätta att verka för ökad koordinering för att bl.a. minska denna risk.

6.4. Begränsningar och avveckling av vissa skadliga ämnen

Regeringen har i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken redovisat förslag till riktlinjer för det framtida arbetet med att minska riskerna från kemikalier. Riktlinjerna innebär att särskilt farliga ämnen som uppfyller vissa generella kriterier inte skall förekomma i varor och processer. Arbetet för att uppnå detta kommer att ske inom ramen för våra internationella åtaganden och ansvaret åvilar i första hand de som producerar, importerar eller på annat sätt hanterar varorna. Riktlinjerna kommer dock också vara styrande för myndigheternas arbete och för utformningen av den framtida kemikalielagstiftningen.

Sedan länge pågår vidare ett arbete med att fasa ut eller reglera särskilt farliga ämnen eller grupper av ämnen, t.ex. kvicksilver, bly, PCB och bekämpningsmedel. Detta arbete kommer att fortsätta. Visserligen är det troligt att många av de ämnen eller grupper av ämnen som berörs av särskilda avvecklings- eller begränsningsåtgärder kommer att återfinnas bland de ämnen som enligt riktlinjerna i huvudsak inte längre skall finnas i varor efter 10-15 år. Det finns dock en rad skäl till att ändå fortsätta bedriva ämnes- eller ämnesgruppsvisa åtgärder. Ämnena kan t.ex. ingå i ett pågående program som bör fortsätta. Det kan också vara fråga om en grupp av ämnen som erbjuder speciella problem på grund av att de används på ett särskilt sätt. Dessa ämnesgrupper har sällan de egenskaper som pekas ut i riktlinjerna men kräver ändå särskilda åtgärder just på grund av deras användningsområde. Exempel på det är kemikalier i textilier samt i kosmetiska och hygieniska produkter. Ett annat exempel är bekämpningsmedel, som tack vare ett förprövningssystem som verkat under lång tid inte längre innefattar särskilt många ämnen som omfattas av riktlinjerna, men som ändå alltid utgör en potentiell risk eftersom de skall spridas i miljön, på grödor etc.

Regeringen redovisar nu sina bedömningar av hur arbetet bör bedrivas i framtiden för ett antal ämnen eller ämnesgrupper.

• Sida 216
•  Original

6.4.1. Kemikalier i textilier

Regeringens bedömning:

– Regeringen avser att förbjuda användning av azofärgämnen i textilier som kan ge upphov till cancerframkallande arylaminer, liksom import av produkter innehållande sådana ämnen.

– Halten fri formaldehyd i textilier bör begränsas. – Pentaklorfenol (PCP) i importerade textilier bör förbjudas. Regeringen har gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att föreslå hur ett sådant förbud kan utformas.

– Tillverkare och importörer av textilier bör säkerställa att ämnen som kan förorsaka negativa effekter på människors hälsa eller i miljön inte förekommer i textilier.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. Kemikalieinspektionen anser att en märkning av textilier som innehåller fri formaldehyd bör övervägas. Inspektionen föreslår att undersökning av och information om de kemikalier som används i olika led i textiltillverkningen måste förbättras och att branschen bör utveckla tillförlitliga analysmetoder. (Kemikalieinspektionen 1997, Kemikalier i textilier, rapport 2/97).

Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i förslagen om för-

bud för vissa azofärgämnen och att vissa ämnesgrupper bör undvikas i textilier. Sveriges Konsumentråd, Tekoindustrierna och Naturskyddsföre-

ningen vill ha förbud för flertalet av de utpekade ämne-

na/ämnesgrupperna. Flertalet remissinstanser instämmer i förslaget om gränsvärden för halten fri formaldehyd. Många remissinstanser är dock tveksamma till en märkning av de textilier som har behandlats med formaldehyd. Textilimportörerna anser att det är viktigt att reglerna utformas på som lägst EU-nivå. I övrigt bör branschens egna åtgärder bedrivas vidare.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

I Sverige förbrukas årligen cirka 250 000 ton textilier. I dag domineras den svenska textilmarknaden av importerade varor. Kemikalieinspektionen har uppskattat att år 1995 var 90 % av de kläder som såldes på den svenska marknaden importerade.

Kemikalieanvändningen i samband med produktion och hantering av textilier är omfattande. Kemikalier används i hela kedjan, från odling och tillverkning till användning. I samband med bomullsodling används stora mängder bekämpningsmedel. Även vid ullproduktion används kemikalier i viss utsträckning. Vid tillverkningen av textilierna används kemikalier som t.ex. blekmedel, ytaktiva medel, färgämnen, optiska vitmedel och färghjälpmedel. Kemikalier används dessutom för att ge textilierna olika egenskaper t.ex. motverka skrynklor, ge färg, flamskydda och impregnera. Kemikalier används även för att skydda textilierna inför längre transporter och vid klädvård i form av kemtvätt.

• Sida 217
•  Original

Effekter på hälsa och miljö

Kemikalier från tillverkningen kan finnas kvar i textilierna även efter det att de säljs och då vi använder dem. Halterna sjunker successivt, men kan ändå utgöra ett hälsoproblem vid direktkontakt med huden. Riskerna med färgämnen och andra ämnen som tillsatts för att ge textilierna olika egenskaper kvarstår dock eftersom ämnena är avsedda att vara kvar i textilen. Mest exponerade för kemikalier i textilier är de som arbetar inom konfektionsindustrin.

Kemikalier i textilier är framför allt förknippade med hälsorisker. Det finns risk att kemikalierna kan leda till irritation och uppkomst av överkänslighet direkt på huden eller i andningsvägarna. Detta gäller främst formaldehydavgivande hartser och en del bärare och färger. Det kan dessutom finnas risk för att vissa ämnen kan orsaka cancer och reproduktionsstörningar. Andra ämnen med allvarliga giftiga effekter är biocider som används mot mögel och skadeinsekter vid transport och som kan finnas kvar i textilierna när de når handeln och konsumenterna. Utöver de hälsorisker som kan uppstå till följd av textiliernas kemikalieinnehåll kan även den yttre miljön drabbas. Detta sker främst under odlings- och tillverkningsprocesserna då stora utsläpp äger rum. Den yttre miljön kan även komma att påverkas negativt då ämnen urlakas vid tvätt eller om textilavfall läggs på deponi.

Åtgärder i Sverige och internationellt

Eftersom merparten av de textilier som finns i Sverige importeras, är det internationella regelverket av stor betydelse. Kemikalieinspektionen har en viktig roll i arbetet att driva frågor om kemikaliers användningsområden generellt inom bl.a. EU och OECD. Det framtida kemikaliearbetet bör enligt regeringens uppfattning inriktas mot en samlad, internationell avveckling av de kemikalier i textilier som kan orsaka skada på människor eller i miljön. Följande kemikalier som förekommer i textilier och som kan ge upphov till skadliga effekter på hälsa och miljö bör särskilt uppmärksammas.

Azofärgämnen används för att färga textilierna. Vissa azofärgämnen

kan ge upphov till cancerframkallande arylaminer. I Tyskland och Nederländerna finns ett förbud mot användning och förekomst av azofärgämnen i textila produkter. Därutöver har Frankrike och Österrike anmält till EU-kommissionen att de har för avsikt att förbjuda azofärgämnen. Kommissionen har påbörjat ett arbete för att begränsa användningen av sådana azofärgämnen som kan ge upphov till cancerframkallande arylaminer i textilier och liknande produkter. Regeringen bedömer att det arbete som pågår inom EU är viktigt för att uppnå en gemensam lagstiftning mot användning och förekomst av vissa azofärgämnen. Regeringen avser att under hösten 1998 till EU anmäla ett förslag om förbud mot användning av sådana azofärgämnen som kan ge upphov till cancerframkallande arylaminer, liksom import av produkter innehållande sådana ämnen.

Pentaklorfenol (PCP) är ett bekämpningsmedel som även används bl.a.

vid färgning och fiberförstärkning i samband med textiltillverkning. PCP

• Sida 218
•  Original

kan föranleda irritation för hud och ögon, ge problem vid andning och orsaka skador på levern. Användning av PCP är sedan år 1976 förbjudet i Sverige och medlet används således inte i den svenska textiltillverkningen. Kemikalieinspektionen har dock uppmärksammat att det förekommer PCP i en del importerade textilier. Regeringen instämmer i Kemikalieinspektionens slutsats att även importerade textilier som har behandlats med PCP bör omfattas av ett förbud. Mot bakgrund av detta har regeringen gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att föreslå hur ett sådant förbud kan utformas. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast i maj 1998.

Formaldehyd används för att göra textilen vattenavvisande, skrynkel-

och krympfri. Detta ämne kan medföra kontaktallergi och ge upphov till överkänslighet. Viss risk för cancer kan inte uteslutas. I Finland och Japan har gränsvärden för halten fri formaldehyd införts för att undvika skador på människor och miljö. Enligt regeringen bör halten av formaldehyd i textilier begränsas.

Kemikalieinspektionen har utöver pentaklorfenol, formaldehyd och azofärgämnen särskilt utpekat några ämnen/ämnesgrupper, vilka inte bör ingå i textilier. Regeringen gör bedömningen att detta framförallt bör gälla för vissa flamskyddsmedel som PBDE (polybromerade bifenyletrar) och klorparaffiner samt för mjukgörare som DEHP (di(2etylhexyl)ftalat), PCB (polyklorerade bifenyler) och för tungmetaller som kadmium, sexvärdigt krom och kvicksilver.

Tillverkare och importörer av textilier har en viktig roll

Regeringen gör den bedömningen att det i första hand ankommer på tillverkare, importörer och försäljare av textilier att säkerställa att ämnen som kan innebära en risk för hälsan eller i miljön inte förekommer i textilier. Detta kan åstadkommas genom att tillverkare och importörer förmår sina leverantörer att upphöra med användningen av sådana kemikalier. Sveriges Tekoindustrier har sedan flera år bedrivit ett arbete som lett till avveckling av flera av de ämnen eller ämnesgrupper som kan innebära hälso- eller miljörisker. Under 1996 gav Tekoindustrierna ut en Textilmiljöhandbok som vägledning för branschen. Denna har uppdaterats och getts ut i en ny version under december 1997, då Tekoindustrierna dessutom presenterade en miljövarudeklaration för textilier för att stödja inköpare och kunder i deras miljöarbete. Textilimportörerna presenterade under 1996 en handledning med inköpsvillkor för kemikaliehalter i textilier för att underlätta för producenter och berörda köpmän att uppfylla de krav som finns om kemikalier i textilier. Regeringen ser positivt på dessa initiativ och gör bedömningen att det är viktigt att de utvecklas och följs upp. Regeringen avser att noga följa utvecklingen inom textilbranschen när det gäller användningen av kemikalier och återkommer vid behov.

Konsekvenser

Ett förbud mot sådana azofärgämnen som kan bilda cancerframkallande arylaminer innebär att de hälsorisker som dessa ämnen medför försvinner. Svenska textiltillverkare använder inte azofärgämnen vid färgning av

• Sida 219
•  Original

textilier, men det kan vara så att behandlade textilier används inom t.ex. konfektionsindustrin. Mot bakgrund av de åtgärder som vidtagits eller är på väg inom bl.a. EU, har textilindustrin redan påbörjat ett arbete med azofärgämnen. De svenska Textilimportörerna har i sin handledning med inköpsvillkor avseende kemikaliehalter i textilier angett att de azofärgämnen som kan bilda cancerframkallande arylaminer är förbjudna. Det finns flera alternativ till azofärgämnen som redan används på marknaden. Detta innebär att konsekvenserna av ett förbud mot azofärgämnen inte blir så omfattande för textilindustrin.

Ett förbud mot användning av pentaklorfenol (PCP) finns i Sverige sedan 1976. Det pågår ett internationellt arbete mot att förbjuda användningen av PCP och några länder inom EU har redan infört förbud. En vidgning av förbudet till att även omfatta sådana importerade produkter som har behandlats med PCP innebär att även utländska textiltillverkare berörs. Detta gör att de svenska företagen kan konkurrera på samma villkor.

6.4.2. Läkemedels samt kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

Regeringens bedömning:

– Behov av åtgärder för att säkerställa att läkemedel samt hygieniska och kosmetiska produkter inte medför negativ miljöpåverkan bör utredas.

– Kommuner och länsstyrelser bör bli ansvariga för tillsynen av kosmetiska och hygieniska produkter.

– Sverige bör driva frågan om miljöriskvärdering av kosmetiska produkter inom EU.

Kemikommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser har yttrat sig i denna

fråga. De flesta stöder förslaget om utredning. Läkemedelsverket anser att uppdragen bör begränsas till en kartläggning av det befintliga läkemedelssortimentets spridning till miljön och eventuella miljökonsekvenser av detta. Kommunförbundet avstyrker förslaget om ändrad tillsyn och hänvisar till importörernas och tillverkarnas ansvar.

Skälen för regeringens bedömning

Läkemedel och medicinska produkter

Läkemedel och medicinska produkter är väl kontrollerade till sina effekter på människor och djur vid avsedda doser. Kasserade läkemedel skall lämnas tillbaka till apoteken och destrueras under kontrollerade former. En stor mängd skiftande produkter hamnar dock efter användning i miljön via avloppsnät och deponier. Exempel på utsläpp som kan ge problem hos vattenlevande eller dynglevande organismer är läkemedelsrester i avloppsvattnet från hushållen eller i gödsel från djurstallar. Naturvårdsverket har 1996 i sin rapport nr 4460 Läkemedel och miljön identifierat

• Sida 220
•  Original

potentiella problem i samband med användning av bl.a. antibiotika och kemiska ämnen med hormonliknande verkan.

Läkemedelsverket är den myndighet som ansvarar för godkännande och kontroll av läkemedels kvalitet, effekt och säkerhet inom ramen för läkemedelslagstiftningen. Läkemedelsverket kan anmoda sökanden att införa hanteringsrutiner för att minimera risker av olika slag. Sedan år 1995 är arbetet med miljöeffekter av läkemedel och dessas nedbrytningsprodukter reglerat i Läkemedelslagen (1992:859). Läkemedelsverket har en central roll när det gäller att föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön.

För nya läkemedelsprodukter har sedan den 1 maj 1995 krav på miljökonsekvensbeskrivning införts inom EU vid ansökningar om godkännande. En sådan beskrivning skall redovisas vid registreringsansökan av såväl human- som djurläkemedel (direktiv 65/65/EEG, ändrat genom direktiv, 93/39/EEG, och direktiv 81/851/EEG, ändrat genom direktiv, 93/40/EEG). Riktlinjer för dessa miljökonsekvensbeskrivningar är under utarbetande för humanläkemedel. Från och med 1998 startar Läkemedelsverket ett program för att en miljöriskvärdering i relation till nytta även skall omfatta redan godkända produkter. Dessutom har krav på miljöeffektundersökning av redan godkända produkter börjat gälla. Inom en femårsperiod kommer företag att anmodas lämna in viss dokumentation som gör det möjligt för Läkemedelsverket att avgöra vilka läkemedel som behöver ytterligare dokumentation för att en korrekt risk/nyttabedömning skall kunna göras. Läkemedel som bedöms kunna ackumuleras i miljön kan bli föremål för särskilda inskränkningar i användningen. Åtgärder för att minimera läkemedlens miljöpåverkan efter användning måste dock bedömas i relation till de enskilda medlens nytta från hälsosynpunkt.

En analys av miljöeffekten av enskilda läkemedel görs således redan, medan det saknas en värdering av vilken risk för skador på från den totala användningen av läkemedel kan medföra. Regeringen avser därför att särskilt utreda den miljöpåverkan som användningen av läkemedel (såväl human- som veterinärmedicinska) medför och behovet av åtgärder.

Kosmetika och hygieniska produkter

Kosmetikakontrollen har för dagligen använda kroppsvårdsprodukter koncentrerats på hälsoaspekter. Regeringen anser dock att även miljöaspekterna på denna stora och varierande produktgrupp är väsentliga. Liksom för läkemedel avser regeringen att låta utreda risken för skador på miljön av den totala användningen av kosmetiska och hygieniska produkter och behovet av åtgärder för att minimera miljöpåverkan.

De svenska reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter finns i förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Reglerna i lagen (1985:426) om kemiska produkter om utredning och bedömning av hälso- eller miljörisken är tillämpliga på dessa produkter. Tillverkare och importörers skyldighet att skaffa kunskap om sina produkters miljöegenskaper vid användning och efter kassering är central i hela den svenska kemikalielagstiftningen. Detta är sedan länge fastlagt i svensk lag. Läkemedelsverket får enligt förordningen meddela de ytterli-

• Sida 221
•  Original

gare föreskrifter som behövs i fråga om utredningar av hälso- och miljöfarlighet.

Enligt förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter är Läkemedelsverket tillsynsmyndighet även på regional och lokal nivå. Kemikommittén har pekat på svårigheter för en central tillsynsmyndighet att utöva tillsyn i försäljningsledet och föreslagit att tillsynen på lokal och regional nivå överförs till länsstyrelser och kommuner genom en ändring i förordningen. Regeringen delar uppfattningen att även denna produktgrupp bör omfattas av en väl fungerande tillsyn och avser att ändra förordningen i detta avseende. Tillsynen över kosmetika och hygieniska produkter bör utformas i enlighet med övrig tillsyn av kemiska konsumentprodukter.

En sådan ändring ligger också i linje med vad som föreslås i Miljöbalksutredningens slutbetänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1998:35). Regeringen har i förslaget om miljöbalk (prop. 1997/98:45) uttalat att utgångspunkten skall vara att full kostnadstäckning skall uppnås för kommuners och myndigheters verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt som möjligt ske genom avgifter.

EG:s direktiv om kosmetiska produkter (76/768/EEG) innehåller regler på gemenskapsnivå för kontroll, sammansättning och märkning av kosmetiska produkter. Huvudsyftet med direktivet är skyddet av folkhälsan. Krav på miljöeffektutredning finns för närvarande inte.

Regeringen delar Kemikommitténs uppfattning att den stora mängden kosmetiska och hygieniska produkter som förs ut med avloppsvattnet motiverar att krav på miljöriskvärderingar införs i direktivet. Det bör ankomma på Läkemedelsverket att som ansvarig myndighet ta fram underlag och att driva detta arbete.

6.4.3. Bly

Regeringens bedömning:

– All användning av bly bör på sikt avvecklas. – Regeringen avser att förbjuda användningen av blyhagel för all jakt och i stort sett allt skytte från den 1 januari 2000 samt inom vissa sportskyttegrenar från den 1 januari 2004.

– Användningen av bly i PVC-produkter bör på frivillig väg ha upphört senast till år 2002.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. Avseende blyhagel föreslår inspektionen i första hand frivilliga åtaganden. Förbud mot användning av blyhagel på skjutbanor och för jakt bör dock övervägas om avvecklingsmålen inte nås denna väg. Kemikalieinspektionen föreslås få i uppdrag att utreda möjligheten att införa miljöavgift för ammunition som innehåller bly. (Kemikalieinspektionen, Avvecklingsprojektet, rapport 6/97).

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser noterar att avveckling-

en av blyhagel och blyad ammunition verkar gå långsamt och att det här inte räcker enbart med frivilliga åtgärder. Länsstyrelsen i Jämtlands län,

• Sida 222
•  Original

Staffanstorps kommun och Sundsvalls kommun anser att en miljöavgift

bör läggas på ammunition som innehåller bly. Arbetarskyddsstyrelsen och Konsumentverket anser att det kan vara rimligt att avstå från avveckling av användningsområden med hög återvinningsgrad och för säkerhetsändamål.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Stora tillskott av bly till miljön sker i dag via blyhagel och blysänken. Vidare sprids en stor mängd bly via ackumulatorer, vikter och motvikter. Dessutom finns det användningsområden där alternativ i dag saknas helt, t.ex. som strålskydd och i vissa typer av sjökabel. Den upplagrade mängden bly i samhället har uppskattats till ca 400 000 ton med en årlig användning på över 40 000 ton.

Sedan år 1990 har användningen av bly i Sverige minskat kraftigt inom vissa områden, främst som bensintillsats, i konservburkar, plaster, färger, korrosionsskydd och glas. Inom andra områden har användningen i princip legat kvar på 1990 års nivå eller t.o.m. ökat. Det mål som sattes i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut, om att användningen av bly på sikt bör avvecklas genom i huvudsak frivilliga åtgärder, har inte uppfyllts och arbetet för att uppnå målet har inte i tillräcklig utsträckning påbörjats på alla områden. Åtgärder inom industrin och minskningen av biltrafikens utsläpp beräknas ha medfört att utsläppen av bly till luft och vatten har minskat med ca 85 % under perioden år 1985 till år 1995. Undersökningar av blyhalten i mossa har visat att nedfallet av bly över Sverige har minskat med 60-80 % sedan 1970-talet.

Effekter på hälsa och miljö

Det faktum att bly är en i samhället mycket spridd och i stor omfattning använd metall gör att riskerna vid hantering och spridning till miljön ofta underskattas. Blyexponering kan ge upphov till en rad negativa hälsoeffekter bl.a. skador på njurarna, nervsystemet och foster. Exponering för mindre mängder bly kan ge huvudvärk och sömnlöshet. Bly ackumuleras främst i benvävnad där halveringstiden är mycket lång, ca 20 år. Barn är känsligare för bly än vuxna och deras intellektuella utveckling kan påverkas negativt.

Spridningen av blyhagel har gett påtagliga problem särskilt i våtmarker. För en fågel kan ett uppätet blyhagel räcka som dödlig dos eller ge blyförgiftning med bl.a. förlorad reproduktionsförmåga som följd.

Den svenska befolkningens exponering för bly har minskat kraftigt de senaste 20 åren, främst genom införandet av blyfri bensin. Blyhalten i blod har sjunkit kraftigt hos barn i såväl tätbebyggelse som på landsbygden. Fritidsfiskare och andra som oskyddat hanterar bly, t.ex. vid egen tillverkning av sänken, kan dock utsätta sig för betydande halter.

• Sida 223
•  Original

Åtgärder internationellt

Eftersom bly kan spridas via luft och varor är internationell samverkan om åtgärder viktig. EU har förbjudit blysulfat och blykarbonat i färg (76/769/EEG, ändring 89/677/EEG) samt infört regler om begränsning av bly i kemiska produkter för konsumenter (76/769/EEG, ändring 94/60/EEG). Ett protokoll för regional kontroll av utsläppen av bly, kadmium och kvicksilver har utarbetats inom ramen för konventionen för långväga luftföroreningar (CLRTAP, SÖ1995:27). Protokollet väntas bli antaget sommaren 1998. I protokollet ingår åtgärder för att minska användningen av bly i bensin och i varor samt åtgärder för att reducera utsläpp från fasta anläggningar. OECD-ländernas miljöministrar antog år 1996 en deklaration om riskbegränsande åtgärder för bly. Parterna i HELCOM har i mars 1998 enats om en lista med ämnen vilka kommer att bli föremål för prövning med sikte på en utfasning till år 2020. Bly finns upptaget på denna lista. Styrelsen inom FN:s miljöprogram (UNEP) har angivit bly som ett av de ämnen där det skulle kunna finnas anledning att reglera utsläppen på global nivå genom en bindande konvention.

Blyhagel och blyad ammunition

Enligt Kemikalieinspektionen ger blyad ammunition ett stort tillskott av bly till miljön. Regeringens ställningstagande i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut var att en övergång från blyhagel till hagel som inte är miljöfarliga skall ske genom frivilliga åtgärder. Övergången borde vara genomförd i sin helhet i början av 2000-talet. Försäljningen av blyhagel till jakt är emellertid i stort sett oförändrad, medan den totala mängden bly i sportskytteammunition nästan halverats.

Sedan augusti 1994 gäller enligt kungörelsen med föreskrifter om jakt (SNFS 1994:3, NV:58) att jakt med blyhagel inte är tillåten inom vissa geografiska områden, särskilt våtmarker. Från den 1 juli 1998 gäller även att blyhagel inte får användas vid jakt på änder och gäss. Regeringen bedömer att det är angeläget att all jakt i samtliga våtmarksområden snarast sker utan blyhagel.

Regeringen ser allvarligt på att försäljningen av blyhagel och blyad ammunition inte har minskat i större omfattning. De problem med vapen, tävlingsregler, säkerhetsaspekter avseende rikoschetter m.m. som nämns i rapporten och i remissvar har i stort inte ändrats sedan Begränsningsuppdraget (10/90) redovisades till regeringen år 1990. Regeringen konstaterar att tillräckliga åtgärder för att begränsa användningen av blyad ammunition inte vidtagits på frivillig väg. Regeringen avser därför att med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter införa ett förbud mot användning av blyhagel. Vid all jakt bör förbudet gälla från den 1 januari 2000. Behovet av att avveckla blyhagel har varit känt sedan länge och alternativ finns utvecklade. Regeringen gör därför den bedömningen att ett förbud kan tillämpas, med endast viss omställningstid. För de sportskyttegrenar som ingår i det olympiska programmet måste tid ges för diskussioner mellan de svenska sportskyttarna och den Internationella Skytteunionen (UIT). UIT har i dag regler som inte ger utrymme för användning av blyfri ammunition. Dessa regler tillämpas inom Internatio-

• Sida 224
•  Original

nella Olympiska Kommitténs (IOK) aktiviteter. En förändring av det olympiska reglementet kräver en relativt lång omställningstid varför regeringen gör den bedömningen att förbudet mot blyhagel för användning inom denna del av sportskyttet skall gälla från den 1 januari 2004. Övrig användning av blyhagel vid sportskytte bör kunna upphöra samtidigt med det aviserade förbudet mot användningen av blyhagel vid all jakt. Användningsförbuden bör kompletteras med förbud mot försäljning samt regler om innehav för att möjliggöra tillsyn. Det finns ingen reglering inom EU på detta område. Förslaget till svenska bestämmelser kommer före införandet att anmälas till EG-kommissionen enligt gällande regler om informationsförfaranden.

Kemikalieinspektionens rapport 6/97 visar på att liknande åtgärder för att begränsa blyhagelanvändningen har införts i en rad länder. Danmark har ett förbud mot blyhagel vid såväl jakt som tävlingsskytte. Blyhagel får inte säljas i Danmark sedan den 1 januari 1996. Vid några skjutbanor får blyhagel användas av skyttar som tävlar på internationell nivå. I Norge finns det ett frivilligt avtal med målet att importen av blyhagel år 2000 inte överstiger 10 procent av importen år 1988. Vid jakt på änder, gäss och vadare är blyhagel förbjudna. I Finland är jakt på sjöfågel med blyhagel förbjuden sedan år 1996. Nederländerna har ett förbud mot all jakt med blyhagel sedan februari 1993. Ett förbud mot blyhagel vid lerduveskytte beräknas träda i kraft under år 1998.

Regeringen gör den bedömningen att när det gäller övrig blyad ammunition går utvecklingen och utprovningen av alternativ alltför långsamt. Regeringen har erfarit att det saknas saklig information om behovet av avveckling av bly samt om alternativen till blyad ammunition. De informationsinsatser Kemikalieinspektionen avser att initiera är därför angelägna. Branschen och intresseorganisationerna har en viktig roll med att bidra till det informations material som skall spridas. Berörda förbund och organisationer bör genom egna åtaganden och insatser se till att alternativen till all blyad ammunition kan användas i ökad utsträckning. Användningen av all blyad ammunition bör upphöra inom tio år. Regeringen har av Försvarsmakten erfarit att utveckling av blyfri ammunition bedrivs aktivt. Om försök under år 1998 faller väl ut kan blyfri ammunition av viss kaliber börja användas vid skjutning i terräng under år 1999.

Regeringen avser att avvakta effekten av ökad information och frivilliga åtgärder på detta område. Miljöavgifter eller förbud mot all användning av blyad ammunition kommer dock att noga övervägas, om inte det arbete som bedrivs av berörda användare, vapen- och ammunitionstillverkare samt intresseorganisationer för att lösa problemen med en övergång till alternativ ammunition visar sig tillräckligt. Till dess avvecklingen genomförts måste spridningen av blyad ammunition i miljön minimeras. För samtliga övningsfält och skjutbanor bör åtgärdsplaner med detta syfte tas fram och följas av de som bedriver verksamheten.

Konsekvenser

Ett förbud mot blyhagelanvändningen betyder att 700-1000 ton bly i form av hagel inte längre årligen tillförs miljön. Det viktigaste alternativet till blyhagel är i dag järnhagel. Hagel av andra material förekommer. Blyfria

• Sida 225
•  Original

hagel kan i dag vara dyrare. Priset på järnhagel bör sjunka när produktionen ökar. För sportskyttet, där användningen av hagel är stor, innebär det på kort sikt troligen en kostnadsökning medan den reguljära jakten bör drabbas marginellt. Järnhagel går i regel att använda i nyare vapen. För att undvika skador är det viktigt att vapenägare skaffar sig information om säkerhetsutrustning och om hur lämpat det egna vapnet är för hagel utan bly, t.ex. genom tryckprovning. Skytte med järnhagel kan sänka vapnens livslängd något.

Bly i PVC-plast

Användningen av bly som stabilisator och pigment i PVC-plast minskar. Enligt berörda tillverkare har användningen av bly som stabilisator upphört utom i rör och vissa kabelapplikationer. Användningen av bly för detta ändamål i PVC uppgick år 1995 till ca 770 ton. Av Kemikalieinspektionens rapport 6/97 framgår att blyanvändningen bedöms ha minskat med mer än 90 % till år 2000 jämfört med år 1994 inom de flesta användningsområden där bly används i PVC-plast. Regeringen har också av berörda branscher informerats om att arbete för att få fram blyfria PVCrör pågår i ett nordiskt projekt och att andra stabilisatorer än bly finns att tillgå.

De huvudsakliga alternativen till blystabilisatorer är baserade på zink och kalcium. Dessutom är organiska stabilisatorer under utveckling. Det är viktigt att avvecklingen av bly inom detta område inte sker genom övergång till tennorganiska föreningar. Användningen av blypigment som färgsättning av plaster, främst i rör, kan enligt branschen ersättas med organiska färger. Det finns nu på marknaden också PVC-fria kablar som därmed också är fria från bly. Vad gäller dessa kablar är materialoch tillverkningskostnaderna än så länge, enligt uppgift från branschen högre än för motsvarande PVC-produkter. Merkostnaden för en vanlig elinstallation blir dock endast någon eller några få procent. Utslagen på omläggningens hela livslängd blir merkostaden i praktiken, enligt branchen, försumbar.

Regeringen gör den bedömningen att all användning av bly i PVCplast bör ha upphört genom tillverkares och importörers egna åtgärder senast till år 2002. Denna övergång till miljömässigt bättre alternativ bedöms inte leda till negativa konsekvenser för företagen. Som central tillsynsmyndighet får det anses ankomma på Kemikalieinspektionen att följa avvecklingen inom detta område.

Batterier

Den stora mängd bly som hanteras i batterier innebär att effektiva återvinningssystem krävs för att bly inte skall spridas i miljön. De svenska batteritillverkarna använde 35 800 ton bly år 1996 varav 21 000 ton var återvunnet bly. I syfte att uppnå en hög insamling och återvinning av blybatterier i Sverige tas en avgift ut på alla blybatterier som saluförs eller importeras. Denna avgift regleras i förordningen (1997:645) om batterier. Avgiften skall motsvara kostnaderna för insamling och slutligt omhän-

• Sida 226
•  Original

dertagande av batterierna samt informationsinsatser om motiven för insamling. Insamlingen administreras av ett för ändamålet bildat bolag, Returbatt AB. Insamlingen är enligt Returbatt i dag nära 100 %. Det uppsatta målet att bly på sikt bör avvecklas gäller även bly i batterier. Det finns dock ännu inga kommersiellt tillgängliga alternativ till startbatterier med bly som samtidigt är miljömässigt bättre. Det finns tänkbara alternativ, t.ex. nickel/metallhydridbatterier och litiumjonbatterier, vilka samtliga bedöms vara betydligt dyrare än blybatterier. Insatser krävs således av berörd industri och av myndigheter för att utveckla alternativ eller minska mängden bly per batteri.

Inom EG-kommissionen pågår ett arbete för att revidera direktiv 91/157/EEG om batterier där blybatterier ingår. Sverige deltar i detta arbete.

Konsekvenser

En framtida avveckling av blyackumulatorer innebär att blyanvändningen totalt sett minskar avsevärt och därmed risken för skador på hälsa och miljö. Nya produktionsmetoder och varor innebär alltid kostnader, men utveckling ger ofta vinster i ett längre perspektiv. Nya typer av batterier kan bli lättare och därmed minska energiåtgången. Blybatteriet utnyttjas i truckar även som motvikt vilket är en egenskap som kan behöva ersättas. En översyn och utvärdering av arbetet på detta område samt bedömning av samhällsekonomiska konsekvenser utifrån då tänkbara alternativ bör ingå i den översyn år 2003 som regeringen föreslår i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken.

Fisket

Ett annat område med betydande blyanvändning är fisket. Inom fisket används ca 600 ton bly per år till redskap, sänken, drag, etc. varav ca 400 ton per år inom yrkes- och husbehovsfisket. Betydande mängder förloras varje år. Bara i Dalälven förloras ca 5 ton blysänken per år. Det finns i dag alternativ till blysänken, bl.a. sänken av stål eller polyeteninplastat stål. Dessa kan användas för alla typer av sportfiske. Det krävs information till sportfiskarna om miljö- och kanske framför allt hälsoriskerna med blyanvändningen. Att själv tillverka blysänken kan innebära en relativt kraftig exponering av bly. Regeringen ser därför positivt på de informationsinsatser riktade till yrkes- och fritidsfiskare som Kemikalieinspektionen avser att initiera enligt sin rapport 6/97. Informationssatsningen skall genomföras i samarbete med berörda förbund. Alternativ till s.k. sänktelnar av bly finns enligt Kemikalieinspektionens rapport inte på marknaden men det finns alternativ som kan utvecklas enligt. För fisket betyder en övergång till blyfria redskap troligen en initialt ökad kostnad.

Regeringen har erfarit att Kemikalieinspektionen kommer att verka för att yrkesfiskarna presenterar en plan som syftar till att användningen av bly i fiskeredskap skall ha upphört senast år 2000. Regeringen kommer att följa resultatet av dessa informationsinsatser och den fortsatta frivilliga avvecklingen. Med hänsyn till den omfattande diffusa spridningen av

• Sida 227
•  Original

bly från detta användningsområde kommer regeringen att vid behov, och efter samhällsekonomiska analyser, överväga ytterligare åtgärder.

Övrig blyanvändning

Bly används inom många ytterligare områden t.ex. lödning, båtkölar, hjulbalanseringsvikter, blytak, fönsterinfattningar, helkristallglas, skorstenstätningar och strålskydd. Arbetet med att utveckla alternativ, och att effektivt omhänderta blyet vid skrotning, kassering och restaureringsarbeten, bör intensifieras även inom dessa områden. Hänsyn bör tas till vissa krav på traditionella metoder och material inom kulturmiljövården. Återvinning och minimering av användningen skall gälla inom alla användningsområden för bly. Återvunnet bly har i dag ett kilopris på ca 5 kronor per kilo, vilket gör att det även finns ekonomiska skäl att tillvarata gamla produkter som innehåller bly. På sikt bör användningen av bly inom samtliga områden avvecklas i enlighet med de nya riktlinjerna för kemikaliepolitiken. Utgångspunkten är att bly endast används så att de diffusa utsläppen till miljön minimeras. En övergång till alternativ bör ske på sikt. Regeringen bedömer att med den utgångspunkten blir konsekvenserna av avvecklingen försumbara både avseende hälsopåverkan och för användare.

Det ankommer på Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket att som centrala tillsynsmyndigheter inom sina respektive ansvarsområden, i samråd med berörda förbund, vara pådrivande i arbetet med att minska spridningen av bly och att följa och driva avvecklingen nationellt och internationellt.

I EU:s kristalldirektiv 69/493/EEG ställs bl.a. krav på blyinnehåll i den glaskvalitet som marknadsförs som helkristall. Blyoxiden kan ersättas med andra metalloxider. Sverige har för avsikt att verka för att klassificeringen av helkristall ändras för att möjliggöra blyfri helkristall.

6.4.4. Kvicksilver

Regeringens bedömning:

Användningen av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010.

Användningen av kvicksilver i övrigt bör avvecklas till år 2000. Dock bör – kvicksilverhaltiga analyskemikalier få användas till dess acceptabla alternativ finns tillgängliga samt,

– ljuskällor med en begränsad mängd kvicksilver vara tillåtna.

Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets förslag: Överens-

stämmer i stort med regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, Avveckling av kvicksilver i varor och Naturvårdsverket, Avveckling av kvicksilver, Dnr M96/2824/6; Avveckling av amalgam, Dnr M96/2800/6;)

Remissinstanserna:

När det gäller kvicksilver och kvicksilver i varor

• Sida 228
•  Original

anser Kemikontoret, Akzo Nobel AB och Hydro Plast AB att amalgammetoden för framställning av klor inte behöver regleras ytterligare. Lä-

kemedelsindustriföreningen påpekar att det är viktigt att ett förbud mot

kvicksilver och kvicksilverföreningar är internationellt, varför påverkan inom EU och den övriga världen måste ske parallellt. AURA Light AB framhåller att det är viktigt att beakta produktens ekonomiska livslängd i förhållande till dess kvicksilvermängd. Sveriges Provnings- och Forsk-

ningsinstitut AB instämmer inte i förslaget att acceptera en fortsatt an-

vändning av kvicksilver i lysrör samtidigt som man avser att förbjuda i princip all användning av kvicksilver på laboratorier, inklusive mätinstrument, där goda förutsättningar och möjligheter finns för ett korrekt och ansvarsfullt omhändertagande av rester och avfall.

När det gäller amalgam inom tandvården saknar Malmö och Luleå

kommuner samt Landstinget i Uppsala en redovisning av det kvicksilver

som når reningsverken via vatten från tandläkarmottagningar. Amalga-

menheten vid Akademiska sjukhuset påpekar att ett stopp för insättning av

amalgam är ett effektivt sätt att minska framtida kvicksilverutsläpp i de kommunala VA-systemen.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Kvicksilver är en metall som förekommer naturligt över hela världen och som har sådana egenskaper att den kan spridas i miljön med vatten och luft över stora avstånd.

I samhället förekommer kvicksilver i olika slags elektriska komponenter, batterier, belysning, mätinstrument, tandamalgam samt i vissa farmaceutiska och kosmetiska produkter. Dessutom används kvicksilver inom kloralkaliindustrin och som reagens i laboratorier i en icke obetydlig omfattning. Kvicksilver som används i själva kloralkaliprocessen förbrukas inte. Utsläppen till luft från de två anläggningar som finns i Sverige var 1995 drygt 100 kg. Dessutom finns problem med hanterig av kvicksilverkontaminerat avfall som uppkommer i dessa anläggningar. I vissa länder används också metallen vid guldvaskning. Användningen av kvicksilver har minskat kraftigt under det senaste årtiondet på grund av införda restriktioner. Stora mängder finns dock lagrade i varor och produkter samt i avfall.

Effekter på miljö och hälsa

Kvicksilvrets negativa miljöeffekter uppmärksammades först på 1950talet. Metallen kan förekomma i olika former och beroende på kemisk form varierar också graden av giftighet. Höga halter kvicksilver i marken inverkar negativt på de biologiska processer som bland annat styr ämnesomsättningen i marken. Då kvicksilver i form av metylkvicksilver anrikas uppåt i näringskedjan hotas de djur mest som befinner sig högst i denna kedja. På 1960-talet drabbades flera rovfågelarter av en dramatisk nedgång i antal individer på grund av den stora mängd kvicksilver de fått i sig genom att äta småfåglar och mindre djur som i sin tur ätit kvicksilver-

• Sida 229
•  Original

betat utsäde. Förhöjda kvicksilverhalter i miljön drabbar människan främst via intag av metylkvicksilver i fisk. I Sverige finns fortfarande många sjöar där halten i fisk är så hög att det finns risk för skadliga hälsoeffekter hos människor som äter fisk ofta. Metylkvicksilver ger framförallt upphov till skador på centrala nervsystemet. Foster är särskilt känsliga eftersom metylkvicksilver kan passera moderkakan och ansamlas i fostrens hjärna. Även relativt låga halter misstänks kunna ge upphov till subtila nervskador hos barn i form av försämrad inlärningsförmåga.

Åtgärder i Sverige

I samband med behandlingen år 1991 av den miljöpolitiska propositionen (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) lade riksdagen fast bl.a. att utsläppen av kvicksilver skall minska med 70 % mellan åren 1985 och 1995. År 1994 gav riksdagen stöd åt regeringens ställningstagande om åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver (prop.1993/94:110, bet 1993/94:JoU16, rskr. 1993/94:210) samt att kvicksilveranvändningen bör avvecklas senast till år 2000 (prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273). Regeringen konstaterar att dessa beslut bör ligga fast som ett övergripande mål. Som en följd av dessa beslut gav regeringen år 1994 Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i uppdrag att följa hur arbetet med att avveckla kvicksilveranvändningen fortgår samt att rapportera detta till regeringen före den 1 juli 1998.

Kvicksilver och kvicksilver i varor

I dag omfattas kvicksilverhaltiga varor av förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor. Enligt denna förordning får vissa specificerade varor inte yrkesmässigt tillverkas eller säljas om varan innehåller kvicksilver. Sedan den 1 juli 1997 är det också enligt förordningen förbjudet att exportera dessa varor, kvicksilver samt kemiska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår.

Av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets lägesrapporter (Dnr 96/2824/6) om avvecklingen av kvicksilveranvändningen framgår att avvecklingen har gått bättre inom en del varugrupper än inom andra och att gällande regler inte alltid har följts. Vidare framgår att importen av metalliskt kvicksilver har minskat avsevärt medan den nationella handeln har ökat i takt med att verksamheter där kvicksilver använts lagts ner och återvunnet kvicksilver sålts vidare.

Det har trots förbudet förekommit försäljning av kvicksilvertermomet-

rar till i första hand laboratorier. Detta har medfört att Kemikalieinspek-

tionen polisanmält flera större leverantörer av laboratorieutrustning som misstänkts ha sålt sådana termometrar. En tillverkare har dömts till dagsböter för tillverkning och försäljning. Den mängd kvicksilver som salufördes under år 1996 i elektriska komponenter och i mätinstrument uppgick till ca 600 kg jämfört med ca 5 ton 1992. Import och försäljning av utrustning som innehåller elektriska komponenter eller mätinstrument såsom termometrar och barometrar är inte förbjuden enligt gällande för-

• Sida 230
•  Original

ordning. Genom riktade insatser har en viss avveckling av sådan användning skett där de komponenter som innehåller kvicksilver varit lätta att identifiera. För att påskynda avvecklingen av kvicksilveranvändningen även i sådana varor och för att inte svenska tillverkare skall få fortsatta konkurrensnackdelar bör även användning av utrustning där kvicksilverinnehållande komponenter ingår omfattas av bestämmelser om förbud.

Kemikalieinspektionens rapport har visat att mängden kvicksilver som tillförs via ljuskällor är relativt oförändrad. Ett betydande utvecklingsarbete pågår visserligen inom delar av lysrörsindustrin, men minskade halter i enskilda lysrör och lågenergilampor vägs upp av en ökande användning. Många ljuskällor på den svenska marknaden innehåller betydligt högre mängder kvicksilver än vad som behövs. Det finns därför enligt regeringens mening anledning att överväga en högsta gräns för halten kvicksilver i de vanligaste lysrören.

Försäljningen i Sverige av kvicksilveroxidbatterier har i det närmaste helt upphört. Tidigare var dock batterier en relativt stor kvicksilverkälla. För att uppnå en effektiv insamling av alla miljöskadliga batterier har regeringen nyligen beslutat om en höjning av avgiften för kvicksilveroxidbatterier i förordningen (1997:645) om batterier från 23 kr/kg till 1500 kr/kg. Sverige föreslog år 1995 till EG-kommissionen en ändring av det s.k. batteridirektivet (91/157/EEG) med bl. a. strängare reglering av kvicksilverhaltiga batterier. Kommissionen väntas under år 1998 lägga fram ett förslag till reviderat batteridirektiv. För att säkerställa de svenska och österrikiska undantagen i anslutningsfördraget avseende lägre kvicksilverhalt i vissa batterier (se avsnitt 6.4.4. Kvicksilver) bereds för närvarande ett förslag till kommissionsdirektiv som efter diskussion i verkställighetskommitté kan beslutas under sommaren eller hösten 1998.

I Sverige finns i dag endast två industrier som använder amalgamme-

toden (där kvicksilver ingår) för att framställa klor. Några i formell me-

ning bindande beslut som anger slutdatum för användning av denna metod finns inte. Sverige har emellertid anslutit sig till Nordsjökonferensens och Pariskonventionen (numera Oslo- och Pariskonventionen, OSPAR) beslut om att kloralkalitillverkningen enligt amalgammetoden skall vara avvecklad senast till år 2010. En av dessa industrier använder klor för framställning av PVC och avser att före år 2010 gå över till kvicksilverfri metod för framställning av klor.

Förutom i termometrar och andra mätinstrument används kvicksilver på laboratorier i analyskemikalier och reagens. Användningen av kvicksilverhaltiga reagens genererar fortlöpande relativt stora mängder svårhanterligt farligt avfall. De informationsinsatser som gjorts av Naturvårdsverket har inte visat sig vara tillräckligt effektiva för att minska användningen av kvicksilver i de svenska laboratorierna. Ett speciellt problem är att kvicksilver ingår i metoder som är obligatoriska att använda inom olika områden, t.ex. miljökontrollen. Det är därför nödvändigt att viss användning kan undantas från ett förbud till dess att acceptabla alternativ har tagits fram. Det är också viktigt verka internationellt för att användningen av kvicksilverhaltiga analyskemikalier avvecklas.

Mot bakgrund av att det alltjämt används kvicksilver i många varor och produkter avser regeringen att ändra förordningen om vissa kvicksilverhaltiga varor så att den också gäller försäljning och användning av me-

• Sida 231
•  Original

talliskt kvicksilver och dess föreningar. Regeringen avser också att införa förbud mot försäljning och användning av lysrör och lampor som innehåller kvicksilver över föreskriven mängd. Kemikalieinspektionen kommer att bemyndigas att meddela detaljföreskrifter för lampor och lysrör. I förordningen kommer det också att införas förbud mot saluhållande och användning av utrustning där det förekommer kvicksilverinnehållande mätinstrument. Ett sådant beslut måste först anmälas till kommissionen enligt informationsförfarandet i direktiv 83/189.

Sedan dessa regler införts kommer kvicksilver efter år 2000 endast att förekomma i varor som släpps ut på marknaden i mycket begränsad omfattning. Det kommer alltjämt att finnas verksamheter som kan behöva dispens. Dessutom kommer det att vara tillåtet att använda kvicksilver i begränsad omfattning i lysrör. All dispensgivning för kvicksilver skall upphöra senast inom en period av 10-15 år. Regeringen anser också att användare, inköpare och tillverkare aktivt måste arbeta för att kvicksilver inte används eller förekommer i importerade produkter efter denna period. Detta kan ske genom att användare aktivt söker alternativ och genom att handeln och inköpare ställer krav på information om innehållet i de varor som säljs. Därutöver måste tillverkare inrikta sin produktutveckling mot alternativ till användning av kvicksilver. Myndigheterna har en viktig uppgift att ge information till inköpare och konsumenter så att de kan ställa krav. Ett exempel på detta är Naturvårdsverkets information till allmänheten att den elektroniska leksaken Tamagotchi (elektroniskt sällskapsdjur) innehåller batterier med viss mängd kvicksilver. Sådan information är en drivkraft i arbetet med att fullfölja avvecklingen.

Eftersom kvicksilver kan spridas långväga via luft och vatten är det inte tillräckligt att vidta nationella åtgärder för att minska miljöproblemen utan samverkan måste ske inom EU och andra internationella organisationer. Användningen av kvicksilverhaltiga varor är i dag inte reglerad inom EU. EG-kommissionen har dock påbörjat ett arbete med att ta fram underlag för eventuella framtida begränsningar. För att minska de luftburna långväga transporterna av kvicksilver, liksom av kadmium och bly, är ett tungmetallprotokoll under framtagande inom ramen för FN:s ekonomiska kommission inom Europa (ECE). Inom Helsingforskommissionen (HELCOM) diskuteras begränsningar av kvicksilverhalten i lysrör och inom ramen för Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR) har beslutats att kvicksilvertermometrar skall avvecklas.

Amalgam

I regeringens proposition 1993/94:163, Riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpassning av samhället, anges bl.a. att användningen av amalgam inom barn- och ungdomstandvården bör avvecklas från och med den 1 juli 1995. Vidare anges att användningen av amalgam inom vuxentandvården bör upphöra så snart som möjligt dock senast till år 1997. Regeringens ställningstaganden delades av riksdagen (bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273). I mars 1995 åtog sig Landstingsförbundet att verka för en avveckling av amalgam inom barn- och ungdomstandvården med vissa undantag.

• Sida 232
•  Original

Användningen av amalgam har successivt minskat under 1990-talet men det av riksdagen uppsatta målet har inte kunnat uppnås. Andelen amalgamfyllningar inom barn- och ungdomstandvården hade dock år 1995 sjunkit till ca 1,5 %. Inom vuxentandvården hade andelen sjunkit till ca 15 %. Amalgam används fortfarande till fyllningar där alternativ finns. Det finns flera faktorer som kan ha påverkat avvecklingstakten. Nya och befintliga material behöver utvecklas ytterligare och arbetsmiljön på tandklinikerna behöver anpassas till de nya materialen. Kostnaden för amalgamfyllningar är också lägre än för tillgängliga ersättningsmaterial, vilket kan ha en negativ inverkan. En viss ökning av försäljningen av amalgam har skett under senare tid. Regeringen bedömer det som angeläget att användningen av amalgam snarast upphör. Regeringen har nyligen i proposition 1997/98:112, Reformerat tandvårdsstöd, föreslagit att tandvårdsersättning för amalgamfyllningar slopas. Mot bakgrund av förslaget om tillägg till EU:s medicintekniska direktiv (93/42/EEG om medicintekniska produkter), vilket beskrivs i denna proposition, bedömer också regeringen att det skall vara möjligt att förbjuda amalgam. Under förutsättning att direktivet ändras enligt förslaget avser regeringen att enligt förslagen i proposition 1997/98:112, vidta nödvändiga åtgärder för att kunna införa ett förbud mot användningen av amalgam senast fr.o.m. år 2001.

Insamling och slutförvaring av kvicksilver

För att minska spridningen av kvicksilver till miljön är det också viktigt att samla in det kvicksilver som redan finns i omlopp i vårt samhälle, exempelvis i varor, och på ett säkert ta hand om detta tillsammans med övrigt avfall som innehåller kvicksilver. Naturvårdsverket har därför regeringens uppdrag att utarbeta ett särskilt åtgärdsprogram för att nå en effektivare och mer heltäckande insamling av uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver. Åtgärdsprogrammet skall även sprida kunskap och information om var och hur kvicksilver förekommer samt leda till en ökad insamling. Naturvårdsverket har i en lägesrapport i december 1996 redovisat dittills utförda aktiviteter och resultat. Under 1995 påbörjades i delar av landet flera kampanjer för att samla in kvicksilver. I kampanjerna ingick t.ex. insamling av hushållens febertermometrar, rensningskampanjer i skolor eller laboratorier (bl. a. avloppslås) samt utbyte av utrustning med innehåll av kvicksilver. I lägesrapporten redovisades att ca 1 ton kvicksilver samlats in inom ramen för dittills genomförda bidragskampanjer. Slutrapport för uppdraget skall lämnas till regeringen i november 1999.

I uppdraget ingick att föreslå hur kvicksilver skall slutförvaras på ett säkert sätt. En rapport, Slutförvar av kvicksilver (rapport 4752), har lämnats till regeringen den 1 december 1997. Rapporten har remissbehandlats. Utgångspunkten är att kvicksilver inte skall återvinnas utan tas bort från kretsloppet. Härigenom kan belastningen på miljön snabbare minskas samt, vilket inte är minst viktigt, även långsiktigt bibehållas på en lägre nivå. Naturvårdsverket har bedömt att en långsiktigt miljösäker slutförvaring av visst kvicksilverhaltigt avfall i Sverige bör ske i djupt liggande bergförvar.

• Sida 233
•  Original

Konsekvenser

Ett förbud mot användning av kvicksilver bidrar till att minska mängden svårhanterligt farligt kvicksilverhaltigt avfall och diffus spridning av kvicksilver. För vissa, i första hand mindre, laboratorier som framförallt utför analyser av organisk substans i miljökontrollen kan investeringskostnaderna bli höga i samband med att den s.k. COD-metoden måste bytas ut. Detta uppvägs av att den alternativa metoden är snabbare, enklare och mer ekonomisk. Dessutom genereras inte något svårhanterligt farligt avfall som är kostsamt att hantera. De begränsningar för kvicksilverhalten i lysrör som övervägs av Kemikalieinspektionen påverkar endast marginellt leverantörer och användare på den svenska marknaden då ca 90 % av denna marknad i dag klarar sådana begränsningar. Det i dag gällande förbudet mot yrkesmässig tillverkning eller försäljning av vissa varor som innehåller kvicksilver och mot utrustningar som innehåller sådana varor föreslås utvidgas till att också gälla användningen av sådana varor och utrustningar om de tagits i bruk efter vissa datum som regeringen kommer att specificera i en ändring av förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor. Detta förtydligar intentionerna bakom förbudet och minskar de konkurrensnackdelar som svenska tillverkare får med nuvarande utformning av reglerna.

Konsekvenserna av den föreslagna avvecklingen till år 2000 kan i vissa fall vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan därför finnas undantagsfall, vid sidan om kvicksilverhaltiga analyskemikalier och ljuskällor, där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling till år 2000 är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I sådana undantagsfall bör en användning av kvicksilver kunna accepteras övergångsvis även efter detta årtal.

6.4.5. PCB

Regeringens bedömning:

– PCB-haltiga material som finns i samhället, bör kartläggas och så långt möjligt omhändertas för att destrueras på ett från miljösynpunkt acceptabelt sätt.

– Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att före utgången av år 2000 rapportera hur omhändertagandet av PCB samt PCB-haltiga produkter och material fortskrider.

– Regeringen avser att under våren 1999 införa bestämmelser om att vissa typer av lysrörsarmaturer, isolerrutor och borttagna fogmassor skall omhändertas i enlighet med reglerna för PCB-produkter.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

PCB användes i Sverige från 1950-talet fram till år 1978 då tillverkning, bearbetning, saluföring etc. förbjöds enligt förordningen (1985:837) om PCB m.m.

• Sida 234
•  Original

I västvärlden förekommer ämnet i dag företrädesvis i fogmassor, lysrörsarmaturer och PCB-kontaminerad mark. I öst kan militära installationer vara en viktig PCB-källa. PCB i transformatorer och kraftkondensatorer, som tidigare var den största depån i teknosfären, har i allt väsentligt omhändertagits i Sverige och i andra nordiska länder. Numera finns den största källan i fogmassor. Dessa kan vid utrivning följa med rivningsavfallet och slutligen hamna på deponi eller förbrännas (ofta vid temperaturer som inte förstör PCB). Dessutom sker fortlöpande läckage av PCB från fogmassorna i själva byggnaden.

Effekter på miljö och hälsa

PCB är giftigt, persistent och bioackumulerande. Alltför höga halter av ämnet i miljön bidrog i hög grad till den kraftiga populationsnedgången hos flera djurarter, bl.a. sälar, i Östersjön under 1970- och 1980-talen. Även riskerna för människor uppmärksammades, vilket ledde till att Livsmedelsverket gav ut kostråd med innebörden att flickor och kvinnor i barnafödande ålder inte bör äta fet strömming eller sill från Östersjön fler än en gång per månad. Efter förbudet fram till slutet av 1980-talet sjönk halterna av PCB påtagligt i djur som lever i Östersjön, med en klar förbättring av populationerna som följd.

I dag ligger PCB-halterna i fisk på en nivå motsvarande ca 20-25 % av nivåerna i mitten av 1970-talet. Detta kan jämföras med DDT vars halter har sjunkit till ca 10 % av nivåerna för 20 år sedan. Dagens-halter PCB är alltför höga. I östersjöfisk är halterna lika höga som i fisk från Lake Michigan, där PCB-relaterade skador, bl.a. försämrad inlärning, rapporterats hos barn. Vissa aspekter på PCB:s farlighet, t.ex. ämnets hormonpåverkande effekter, ger också skäl till oro och har uppmärksammats under senare år.

Kunskapen är i dag otillräcklig för att fastställa varför halterna av PCB i östersjöfisk inte sjunker ytterligare. En trolig förklaring är dock att det fortfarande tillförs betydande mängder PCB till Östersjön. En viktig källa kan vara långväga transporter i miljön.

Åtgärder internationellt

Användning och bortskaffande av PCB och utrustning som innehåller PCB är reglerad inom EU i direktiven 76/769/EEG och 96/59/EG. Flera EU-länder – däribland Sverige – har därutöver ytterligare bestämmelser.

Ämnet ingår bland de 12 s.k. Persistent Organic Pollutants (POP) som enligt beslut av FN:s miljöprogram (UNEP) bör regleras i en särskild konvention. UNEP:s beslut innebär också att hjälp att identifiera PCBförekomster skall förmedlas till utvecklingsländer.

PCB ingår dessutom bland 15-17 ämnen som omfattas av ett protokoll som nyligen utarbetats under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP).

Slutligen berörs PCB av det aktionsprogram som antogs av östersjöstaternas utrikesministrar i Kalmar 1996 och som gav Helsingforskommissionen (HELCOM) i uppdrag att ta fram en plan för hur farli-

• Sida 235
•  Original

ga ämnen (persistenta, toxiska och bioackumulerbara ämnen) skall fasas ut helt och hållet. Programmet anslöt till Esbjergdeklarationen som antogs av Nordsjökonferensen 1995 (se avsnitt 6.1 Nya arbetssätt behövs i kemikaliepolitiken). Östersjöstaternas utrikesministrar uppdrog särskilt, vid sitt möte i Riga den 2-3 juli 1997, åt HELCOM att undersöka relevanta potentiella utsläppskällor för PCB i Östersjöområdet och att utarbeta ett aktionsprogram som syftar till att eliminiera dessa källor. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att senast vid utgången av år 2000 rapportera hur omhändertagandet av PCB samt PCB-haltiga produkter och material fortskrider.

Åtgärder i Sverige

Risken för att PCB kommer ut i miljön på grund av ett felaktigt omhändertagande av PCB-haltigt rivningsmaterial är ett av skälen till att kravet på rivningsplan vid rivning av hel byggnad enligt PBL 9 kap 2 §, från den 1 januari 1998 har utsträckts till att också omfatta rivning av del av byggnad. Dessutom har Byggnadsnämnden genom den nya bestämmelsen i PBL 9 kap 2 a § möjlighet att begära en rivningsplan vid vissa anmälningspliktiga byggnadsåtgärder om dessa berör material som kan vara farliga för hälsa och miljö. I rivningsplanen skall byggherren ange hur bl.a. PCB-haltiga material skall omhändertas. Regeringen har dessutom givit Boverket i uppdrag att undersöka hur byggsektorn hanterar farligt avfall och att om så behövs lämna förslag till regeländringar och andra åtgärder.

Naturvårdsverket har föreslagit att bestämmelser införs om att vissa angivna typer av material som ofta innehåller PCB, alltid skall hanteras som om de gör det, om det inte visas att så inte är fallet. Material som i första hand kan komma ifråga är lysrörsarmatur eller oljebrännare som tagits i drift före år 1974, isolerrutor som är monterade före år 1974 och borttagna fogmassor från byggnader med prefabricerade fasadelement av betong som uppförts eller fasadrenoverats mellan år 1956 och år 1974. regeringen bedömer att sådant material måste hanteras på särskilt sätt och avser att senast under våren 1999 införa regler om detta med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Samhällsekonomiska konsekvenser

De aviserade nya PCB-reglerna innebär att vissa typer av lysrörsarmaturer, isolerrutor och fogmassor skall hanteras som farligt avfall. Konsekvenserna av detta torde bli begränsade eftersom det redan i dag ankommer på fastighetsägare och andra berörda att hantera material som innehåller PCB såsom farligt avfall. Eftersom det farliga avfallet måste gå till SAKAB uppstår en merkostnad för den del av avfallet som inte innehåller PCB. Hur stor denna kostnad blir beror på hur stor andel av de aktuella materialslagen som innehåller PCB, något som i dagsläget inte är känt. Materialslagen är dock utvalda på den grunden att det är känt att en stor andel av dem innehåller PCB.

• Sida 236
•  Original

6.4.6. Bromerade flamskyddsmedel

Regeringens bedömning:

– Användningen av bromerade flamskyddsmedel bör begränsas. – De bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE kommer att avvecklas. Kemikalieinspektionen bör redovisa en tidsplan för avveckling senast i mars 1999. Ytterligare åtgärder krävs för att uppnå en kraftig begränsning av spridningen av övriga medel inom ämnesgruppen. Därutöver omfattas bromerade flamskyddsmedel av riktlinjerna om utfasning i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken om de innehar sådana egenskaper eller ger upphov till sådana effekter som riktlinjerna avser.

Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, Avvecklingsprojektet, rapport 6/97).

Remissinstanserna: Naturskyddsföreningen, Socialstyrelsen, Sundsvalls och Örnsköldsviks kommuner m.fl. konstaterar att årtal för avveck-

ling saknas och anser att förbud bör övervägas.

Skälen för regeringens bedömning

Förekomst

Bromerade flamskyddsmedel är en stor grupp ämnen som tillsätts material för att förändra deras brandegenskaper. Kemikalieinspektionen har identifierat nära 250 bromerade föreningar som används som flamskyddsmedel. Valet av medel beror på vilket material som skall skyddas. Inga medel tillverkas enligt Kemikalieinspektionens produktregister i Sverige. Däremot importeras fyra ämnen i ren form eller som tillsats i plast eller gummiråvara. Sveriges totala import var ca 400 ton år 1995 mot ca 650 ton år 1990. Tetrabrombisfenol A, (TBBP A) är det medel som används mest i Sverige och även globalt. År 1995 användes ca 240 ton av detta medel i Sverige. Bromerade flamskyddsmedel kommer i stora mängder in till Sverige med importerade varor. En uppskattning är att ca 400 ton polybromerade difenyletrar (PBDE) och ca 10 ton polybromerade bifenyler, (PBB) kommer in i landet via varor. Det finns stora brister i kunskaperna om vilka varor som innehåller bromerade flamskyddsmedel.

Osäkerheten om mängderna flamskyddsmedel som finns i samhället är enligt Kemikalieinspektionens rapport fortfarande mycket stor. Importsiffror visar dock på viss nedgång i den inhemska användningen. Avseende TBBP A bör den elektriska och elektroniska industrin verka för att öka den i dag bristfälliga kunskapen om innehåll i varor och risker vid användningen.

Effekter på miljö och hälsa

Vissa bromerade flamskyddsmedel är dokumenterat bioackumulerande. PBDE och PBB visar stora likheter med polyklorerade bifenyler (PCB)

• Sida 237
•  Original

när det gäller kemisk struktur och förekomst i naturen. De är spridda och halterna i miljön ökar, vilket indikerar att tillförseln är större än nedbrytningen. Det finns därför en risk för skadliga effekter i ekosystemet samt för bildning av dioxiner vid bl.a. sopförbränning. En oavsiktlig och diffus vindburen transport kan sannolikt ske när flamskyddsmedlen är bundna till partiklar. Allmänhetens exponering för bromerade flamskyddsmedel är störst via födan, främst från animaliska livsmedel. Hudkontakt med flamskyddade textilier bör undvikas.

Åtgärder i EU och internationellt

Inom EU är vissa bromerade flamskyddsmedel reglerade i begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Användning av PBB och tris (2,3)dibrompropylfosfat i textiler med hudkontakt har förbjudits. Fem bromerade ämnen ingår i en pågående riskbedömning inom EU:s program för existerande ämnen. Dessa är deka-, okta-, och pentabromdifenyletrar (dekaBDE, oktaBDE, pentaBDE), hexabromcyklododekan (HBCD) samt tris(2-kloretyl)fosfat (TCEP). Bromerade flamskyddsmedel har sedan år 1988 ingått i OECD:s riskbegränsningsprogram, International Program on Chemical Safety (IPCS), som har gett ut ett antal rekommendationer. I Esbjergdeklarationen år 1995 enades miljöministrarna om att bromerade flamskyddsmedel skall ersättas med mindre farliga ämnen där det finns alternativ. Sverige driver även frågan om bromerade flamskyddsmedel inom Oslo- och Pariskonventionen.

Åtgärder i Sverige

I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) sattes målet upp om en begränsning av användningen av bromerade flamskyddsmedel och om en snabb avveckling av de ämnen inom ämnesgruppen som är mest skadliga för miljön. Inom vissa sektorer ställs särskilda krav på brandskydd, vilket kan innebära att flamskyddsmedel används. Enligt Kemikalieinspektionens rapport finns det områden där användningen av flamskyddsmedel är till liten eller ingen nytta från brandskyddssynpunkt. Behovet av flamskydd, och då särskilt behovet av bromerade flamskyddsmedel, bör ses över av tillverkare, importörer och användare i syfte att begränsa användningen. En beskrivning av de ämnen som kan utgöra alternativ till PBDE har gjorts av Kemikalieinspektionen (PM 3/94). Regeringen bedömer att det är fortsatt angeläget att myndigheterna informerar importörer och berörda branscher om de risker för miljö och hälsa som användningen av bromerade flamskyddsmedel medför samt om behovet av att kraftigt begränsa denna användning.

Flamskyddsmedlen har en stor användning i elektrisk och elektronisk utrustning. Byggnadsmaterial kan flamskyddas liksom möbler och textilier. På samtliga dessa områden diskuteras hur de kasserade produkterna skall hanteras. Med återvunna delar som används till varor som inte behöver flamskydd kan bromerade flamskyddsmedel spridas i samhället på ett okontrollerat sätt. Detta är enligt regeringens bedömning en utveck-

• Sida 238
•  Original

ling som måste förhindras. Regeringen delar Kemikalieinspektionens uppfattning att avvecklingen av polybromerade difenyletrar (PBDE) och polybromerade bifenyler, (PBB) skall prioriteras. Det finns stora likheter mellan dessa två bromerade flamskyddsmedel och PCB varför det finns en stor risk för likartad skadeverkan hos människor och i miljön om inte spridningen av PBB och PBDE upphör. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att en tidsplan måste upprättas för avvecklingen av PBB och PBDE. Regeringen har därför gett Kemikalieinspektionen som ansvarig myndighet i uppdrag att senast till den 15 mars 1999 lämna förslag till en snar avveckling av PBB och PBDE inklusive eventuella förbud. Uppdraget skall omfatta en konsekvensutredning med en samhällsekonomisk analys, tidsplan för avveckling samt förslag till åtgärder i det internationella arbetet. Konsekvensutredningen skall särskilt beakta riskerna med att återvinna elektriska och elektroniska produkter samt textilier vilka kan innehålla bromerade flamskyddsmedel. Vidare skall förslag lämnas till hur återvinningen bör ske för att minimera riskerna för okontrollerad spridning av farliga bromerade ämnen.

Den här föreslagna avvecklingen av PBB och PBDE innebär en fortsättning av det arbete som har påbörjats av den svenska industrin i syfte att minska risken för dessa ämnens skadliga effekter i miljön. Behovet av ökade kunskaper ligger i linje med den utredningsskyldighet som vilar på tillverkare och importörer av kemiska produkter i Sverige.

Utöver ovan beskrivna åtgärder omfattas bromerade flamskydds