Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet. Utredarens övergripande uppgift är att bedöma om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på

• åtgärder för att öka budgetdisciplinen,
• beslutsunderlag till riksdagen samt
• regeringens och Regeringskansliets budgetberedning.

Utredaren skall bedriva sitt arbete parallellt med den översyn av budgetprocessen som görs inom ramen för Riksdagskommitténs arbete.

Bakgrund

Den statliga budgetprocessen har genomgått successiva förändringar sedan slutet av 1980-talet. Särskilt under de senaste åren har en genomgripande omläggning av den statliga budgetprocessen genomförts. En ny ordning gäller för regeringens arbete med att förbereda och genomföra budgeten samt för riksdagens beredning och beslut. Även myndigheternas arbete har påverkats av omläggningen.

Riksdagen beslöt år 1994 att införa den s.k. rambeslutsmodellen för behandlingen av budgetförslaget i riksdagen. Denna beslutsordning innebär att riksdagen under hösten behandlar budgetförslaget i två steg genom att först besluta om utgiftsområdesramar och därefter om fördelningen på anslag. I samband med införandet av rambeslutsmodellen lades det statliga budgetåret om till kalenderår.

Behovet av åtgärder förstärktes av den statsfinansiellt svåra situationen i början av 1990-talet. Förutom direkta budgetförstärkningar inriktades budgetpolitiken på att förändra budgetprocessens institutionella ramar. En viktig förändring som föreslogs av regeringen var införandet av ett treårigt utgiftstak för de offentliga utgifterna i syfte att få en ökad kontroll över utgiftsutvecklingen och en ökad långsiktighet i budgetpolitiken.

Som ytterligare ett led i uppstramningen av budgetprocessen beslöt riksdagen om en lag om statsbudgeten (1996:1059). Denna lag (budgetlagen) klargör regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Den nya budgetprocessen tillämpades första gången i budgetarbetet år 1996 avseende budgetåret 1997.

Uppdraget

Riksdagens utvärdering

Riksdagen har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning - Riksdagskommittén - med uppdrag att se över en rad frågor om riksdagens arbetsformer. Bland annat skall utredningen göra en allmän utvärdering av den nya budgetprocessen.

Översynen av budgetprocessen skall ske med inriktning på att stärka riksdagens inflytande över budgetprocessen. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka vilka konsekvenser som omläggningen av budgetprocessen medfört och hur dessa påverkat riksdagens arbete. Utredningen skall vidare bedöma budgetpropositionens och den ekonomiska vårpropositionens innehåll, utformning och tidpunkt för överlämnande samt analysera konsekvenserna för riksdagen och budgetberedningen av de komplikationer som uppstår under valår. Den del av utredningsarbetet som avser budgetprocessen skall vara avslutad senast under hösten år 2000.

Utvärdering av regeringens och Regeringskansliets budgetberedning Regeringens och Regeringskansliets nya former för budgetberedning har löpande utvärderats i samband med avslutade propositionsarbeten. De synpunkter som framkommit har medfört vissa förändringar i den interna budgetprocessen och av innehåll och utformning av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. När det nu finns erfarenheter av ett budgetarbete under ett valår är det lämpligt att göra en mer fördjupad utvärdering av den reformerade budgetprocessen. Flera av de frågeställningar som kommer att tas upp i riksdagens utvärdering kommer både direkt och indirekt att påverka regeringens interna arbete, vilket talar för att utredningarna görs parallellt.

Budgetreformens mål och intentioner

De institutionella förändringar av budgetprocessen som föreslogs av regeringen våren 1996 utgjorde den andra fasen i saneringen av statsfinanserna, vilken syftade till att förhindra att Sverige återigen skulle hamna i samma statsfinansiellt svåra situation som i början av 1990-talet. Det övergripande målet med den reformerade budgetprocessen var att få en stramare budgetprocess och att skärpa kontrollen över utgiftsutvecklingen. Förändringarna innebar också en komplettering och precisering av de beslut som tidigare fattats om budgetberedningen i riksdagen, mål för den offentliga sektorns finansiella sparande samt principbeslutet om utgiftstak för den offentliga sektorn.

Följande krav på en ny budgetprocess formulerades i rapporten Fortsatt reformering av budgetprocessen (Ds 1995:73), som utgjorde utgångspunkten för de förändringar som regeringen föreslog:

• Ökad budgetdisciplin.
• Bättre koppling mellan mål och regelverk.
• En stärkt finansmakt.
• Ett heltäckande beslutsunderlag.
• Ökad långsiktighet.

En bärande tanke i utformningen av den nya budgetprocessen var att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelningen på utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. Genom att det fortsatta beredningsarbetet i regeringen därigenom skulle göras under givna budgetrestriktioner skulle uppföljning av ekonomi och resultat kunna ges en mer framskjuten plats.

Utredarens övergripande uppgift är att pröva om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på de frågor som anges i det följande.

Åtgärder för att öka budgetdisciplinen

Utgiftstak

Införandet av en utgiftsrestriktion, dvs. utgiftstaket, var ett led i en utvecklad målformulering för budgetpolitiken och innebar en komplettering av övriga budgetpolitiska mål, däribland saldorelaterade mål. Utgiftstaket förväntades främja långsiktighet och leda till högre grad av förutsägbarhet, bättre utgiftskontroll och bättre budgetdisciplin.

Enligt riksdagens principbeslut om utgiftstaket 1995 skulle utgiftstaket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga sektorn. Den konstruktion som sedan valdes innebär dock att den kommunala sektorn inte omfattas av utgiftstaket utan att riksdagen i stället godkänner en beräkning av de kommunala utgifterna och den samlade offentliga sektorns utgifter. Det statliga utgiftstaket fastställs som summan av statsbudgetens utgifter (exkl. statsskuldsräntor), ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal. Budgeteringsmarginalens syfte är att inom utgiftstaket kunna hantera olika former av osäkerhet, t.ex. förändringar i den makroekonomiska utvecklingen, och minska risken för revideringar av utgiftstaket. Storleken på budgeteringsmarginalen föreslogs ursprungligen uppgå till ett par procent av statsbudgetens omslutning.

Bestämmelserna om rambeslutsmodellen och utgiftsområdena finns i riksdagsordningens huvud- och tilläggsbestämmelser. Utgiftstaket däremot regleras av ett riksdagsbeslut våren 1996 och av vissa bestämmelser i budgetlagen. Av särskild betydelse är därvid den bestämmelse där det anges att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att överskridas.

För att utgiftstaket skall vara ett verkningsfullt ekonomiskt-politiskt instrument som möjliggör en samlad prövning av det statliga utgiftsåtagandet är det viktigt att i princip samtliga statliga utgifter omfattas av utgiftstaket och då även de som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren skall med beaktande av detta analysera det statliga utgiftstakets konstruktion och omfattning samt bedöma vilken effekt utgiftstaket har haft när det gäller långsiktighet och förbättrad kontroll över utgiftsutvecklingen. Utredaren skall bedöma om utgiftstakets nuvarande konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inom och mellan åren. Utredaren skall vidare analysera hur olika former av osäkerhet och risk har hanterats inom utgiftstaket och därvid belysa hur budgeteringsmarginalen har använts. Slutligen skall utredaren belysa för- och nackdelar med en preciserad lagreglering av utgiftstaket inklusive budgeteringsmarginalen. Lagen om statsbudgeten

Budgetlagen reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter beträffande statsbudgeten och finansmakten. Lagen innehåller bestämmelser om anslag och inkomsttitlar, bestämmelser om statens ekonomiska förpliktelser och finansiering av investeringar samt grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens egendom. Vidare finns föreskrifter för redovisning och revision, uppföljning, prognoser och utfall samt utgiftstak och utgiftsramar. I budgetlagen finns också de grundläggande kraven på effektivitet och resultat i statens verksamhet fastlagda.

Enligt budgetlagen skall statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov med undantag från helt avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare skall inkomster och utgifter med några undantag redovisas brutto på statsbudgeten. Syftet med dessa bestämmelser var att regeringens förslag till statsbudget skulle bli ett heltäckande och tydligt beslutsunderlag.

Utredaren skall bedöma vilka eventuella behov av förändringar eller förtydliganden i budgetlagen som finns. Bestämmelserna om finansiering av investeringar skall särskilt belysas. Utredaren skall vidare följa Riksdagskommitténs arbete med frågan om att överföra en del av bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen.

Anslagsformer

Budgetreformens system med utgiftstak och utgiftsramar föranledde en översyn av de dåvarande fyra anslagstyperna. Mot bakgrund av kravet på att budgeterade anslag bättre måste motsvara utfall avvecklades förslagsanslaget. De kvarvarande anslagstyperna blev obetecknat anslag, ramanslag samt ett litet antal reservationsanslag.

Utredaren skall bedöma hur de regelstyrda utgifterna som tidigare anvisats över förslagsanslag har hanterats i det nya budgetsystemet. Utredaren skall vidare analysera tillämpningen av anslagssparande och krediter på ramanslag. Slutligen skall utredaren analysera tillämpningen av reservationsanslagen och bedöma om ramanslagen på avsett vis till stor del kunnat ersätta reservationsanslagen. Möjligheten att avveckla återstående reservationsanslag skall också prövas.

Beslutsunderlag till riksdagen

Propositioner, redovisning av ekonomiskt utfall och resultat I den nya budgetprocessen lämnar regeringen i april varje år en ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, förslag till utgiftstak samt en preliminär fördelning på utgiftsområden för den kommande treårsperioden. Budgetpropositionen, som lämnas i september, innehåller förslag om ramar för utgiftsområden och förslag på anslagsnivå. I samband med vår- respektive budgetpropositionen har regeringen dessutom möjlighet att lämna förslag till tilläggsbudget för det innevarande budgetåret.

I Riksdagskommitténs uppdrag ingår att se över vårpropositionens och budgetpropositionens struktur och innehåll samt tidpunkt för avlämnande. En sådan översyn av det beslutsunderlag som regeringen lämnar till riksdagen skall även ingå i regeringens utredningsuppdrag. Analysen skall dock ta sin utgångspunkt i regeringens behov av ställningstaganden och beslut av riksdagen. Även tilläggsbudgeten skall ingå i denna översyn.

Enligt budgetlagen skall regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen redovisa prognoser över statsbudgetens utfall och förklara eventuella skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Härutöver skall regeringen senast fyra månader efter budgetåret redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Dessa redovisningar görs i vår- samt budgetpropositionen. Senast nio månader efter budgetårets utgång skall regeringen lämna en årsredovisning för staten som även innehåller statsbudgetens slutliga utfall. Denna redovisning lämnas i form av en särskild skrivelse till riksdagen.

Kraven på redovisning av resultat är i budgetlagen inte lika skarpa. Där anges endast att en redovisning av mål och resultat skall göras. Riksdagen har vid upprepade tillfällen efterfrågat en tydligare redovisning av resultat (se bet.1998/99:FiU1, s 213). Denna fråga kommer även att behandlas av Riksdagskommittén. Utredaren skall med hänsyn till detta överväga formerna för redovisningen av ekonomi och resultat till riksdagen och vid behov lämna förslag till förändringar.

Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser

En huvudpunkt i den nya budgetprocessen är att såväl regering som riksdag skall ta ställning till en samlad total utgiftsram inom vilken prioriteringar skall göras. Om en särproposition får ekonomiska konsekvenser bör förslagen därför beredas i sådan tid att regeringen kan ta ställning till dem när utgiftstaket och ramar för utgiftsområden skall fastställas. Samtidigt bör enligt riksdagen propositioner med ikraftträdande den 1 januari ett bestämt år föreläggas riksdagen senast i mitten av mars månad året före ikraftträdandet, dvs. en månad innan den ekonomiska vårpropositionen skall avlämnas.

Den av riksdagen angivna tidsgränsen överensstämmer sålunda inte med tidsplanen för budgetarbetet, vilket skapar problem. Utredaren skall mot denna bakgrund undersöka vilken alternativ tidpunkt för beredning och avlämnande av särpropositioner som skulle vara lämplig för såväl riksdagen som regeringen. Utgångspunkten skall vara att den nya budgetprocessens krav på en samlad budgetberedning av samtliga frågor som har ekonomiska konsekvenser för staten ligger fast.

Regeringens och Regeringskansliets budgetberedning

Budgetberedningen

Omläggningen av regeringens interna budgetprocess hade sin utgångspunkt i riksdagens beslut om rambeslutsmodellen, övergång till kalenderår, indelning av utgifterna i utgiftsområden samt tillämpningen av utgiftstaket. En viktig utgångspunkt i utformningen av den nya budgetprocessen var att centrala, bindande beslut skulle fattas tidigt i processen. För att tillgodose detta krävdes en omläggning av budgetårscykeln, där vårpropositionen kom att bli ett huvuddokument för den ekonomiska politiken. Vidare krävdes nya beredningsrutiner för att ta fram ett sammanhållet underlag för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden. Ett system baserat på utgiftstak ställde också ökade krav på prognosverksamhet och budgetuppföljning.

Utredaren skall kartlägga och analysera de erfarenheter som finns i Regeringskansliet av den nya budgetprocessen. De bedömningar i frågan som finns i Statsrådsberedningen, Finansdepartementet och de övriga departementen skall inhämtas. Utredaren skall vidare se över det makroekonomiska underlag som ligger till grund för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden och dels utreda förutsättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska underlaget, dels överväga åtgärder som syftar till en höjning av de makroekonomiska prognosernas kvalitet och en minskad osäkerhet i budgeteringsfasen.

Löpande uppföljning och prognoser

En förutsättning för ett system med utgiftstak är en väl fungerande prognosverksamhet och budgetuppföljning. I samband med införandet av den nya budgetprocessen har flera förändringar gjorts för att höja kvaliteten på prognos- och uppföljningsverksamheten i Regeringskansliet.

Regeringskansliet har sedan 1997 successivt övertagit uppgiften att utföra beräkning-arna av statsbudgetens skatteinkomster från Riksrevisionsverket. När det gäller budgetens utgiftsida har arbetet med den löpande uppföljningen och prognoser i ökad utsträckning lagts på fackdepartementen. På några områden har dessutom särskilda interdepartementala prognosgrupper inrättats.

Trots de betydande förbättringar som skett är ytterligare förbättringar i prognosernas kvalitet angelägna. Utredaren skall överväga vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas i detta syfte.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 november 1999. Utredaren skall i sitt arbete följa den översyn av budgetprocessen som görs inom ramen för Riksdagskommitténs arbete. Det utvecklingsarbete som bedrivs i Finansdepartementet skall också följas.