Beslut vid regeringssammanträde den 2000-01-27

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att

• göra ett förslag till ett nationellt infrastrukturprogram, bl.a. efter samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, Post- och Telestyrelsen och Svenska Kraftnät,
• utarbeta ett underlag till en överenskommelse med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om former för och inriktning av kommuners och landstings arbete med kommunala försörjningsprogram,
• samla in uppgifter från kommuner, landsting, länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan, regionala samarbetsorganisationer inom detta område samt övriga aktörer om deras prioritering av förbindelser som inte bedöms komma att tillhandahållas av marknadens aktörer under de närmaste fem åren,
• i infrastrukturprogrammet bl.a. redovisa en prioritering av mellan vilka orter det bör finnas ledningsförbindelser, som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder samt vad en eventuell statlig medfinansiering skulle komma att kosta,
• klarlägga möjligheterna att använda existerande stöd,
• klarlägga om infrastrukturprogrammet kan användas som villkor för en eventuell statlig stödgivning och i så fall på vilket sätt,
• lämna förslag till villkor för tillgänglighet till de nät som helt eller delvis eventuellt finansieras med statliga medel,
• föreslå under vilka former staten skall medverka i nätutbyggnaden,
• klarlägga i vilken utsträckning det finns redan färdig kanalisation som är möjlig att använda,
• klargöra vilka resurser i form av totala kostnader och personal som kan komma att krävas för programarbete,
• föreslå vilken organisation eller myndighet som, sedan utredaren fullgjort sitt uppdrag, bör fortsätta arbetet med det nationella programmet.

IT-infrastrukturutredningen

Behovet av program för försörjning av ledning för datakommunikation framfördes av IT-infrastrukturutredningen i betänkandet "Bredband för tillväxt i hela landet" (SOU 1999:85).

Syftet med ett nationellt infrastrukturprogram var enligt utredningen att ange målbild, inriktning och geografiska principer för ett bredbandsnät. I programmet skulle bl.a. ingå förslag till hopkopplingspunkter mellan stomnät och lokala nät. Bakgrunden till programmet är att staten inte bara har ansvar för att stimulera utbyggnaden av ett öppet nät och för regional- och näringspolitiken. Enligt utredningen borde staten också ha ett övervakande och sammanhållande ansvar för att nätet var säkert och tillgängligt till rimliga priser. Öppenheten betonades av utredningen, innebärande att ledning borde kunna hyras av alla operatörer till rimliga priser. Utredaren lade särskild vikt vid begreppet "program" eftersom detta innebar att staten så långt möjligt borde undvika att etablera sig som investerare och ägare på detta område. Förslaget innehöll dock ingen närmare precisering av vilka befogenheter som skulle kopplas till ett program. Syftet var att vägleda myndigheter och marknadsaktörer snarare än styra. Av betänkandet framgick dock att överensstämmelse med infrastrukturprogrammet kunde vara ett villkor för statsstöd till kanalisation och andra anläggningar för ledning, dvs. rör, master eller liknande (vari inkluderas även utrustning för trådlös kommunikation) och regionalpolitiskt stöd till anslutningskostnad.

De kommunala programmen för försörjning av bredbandsledning nämndes i utredningen som ett tänkbart föremål för överläggningar mellan staten, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Tanken var att kommuner och landsting frivilligt skulle åta sig att upprätta sådana program som vägledning för eget eller andras nätbyggande. Dessutom kunde sådana program öka möjligheterna till regional samverkan och samordnade upphandlingar. Vidare kunde exempelvis beredskapsaspekter, i samarbete med länsstyrelserna, behöva beaktas.

Av utredningens kartläggningar framgick att marknadens aktörer genomgående prioriterade tätbebyggda delar av landet med sammanlagt ungefär 70 procent av landets befolkning, men också att framförallt Telia och Banverket i viss utsträckning hyr ut IT-infrastruktur även i de glesare befolkade delarna av landet.

De föreslagna programmen har kommenterats av många remissinstanser. Ett antal remissinstanser har tillstyrkt förslaget, men det förekommer också förslag om kompletteringar, justeringar och rena avstyrkanden. En sammanställning av remissvaren finns inom Näringsdepartementet.

Utgångspunkter för utredarens arbete

Svenska Kraftnäts utredning

Regeringen gav den 14 oktober 1999 Svenska kraftnät i uppdrag att utreda förutsättningarna för att hyra ut ledning och tillhandahålla datatransmissionskapacitet genom att bygga ut optokabel till landets samtliga kommunhuvudorter, på kommersiella villkor och utan att använda statliga anslag. Uppdraget redovisades den 8 november 1999 (dnr N1999/11617/SÄ). Av utredningen framgår att ett optokabelnät som når flertalet kommunhuvudorter borde kunna byggas "med tillfredsställande ekonomisk avkastning". För att ansluta orter med relativt få invånare och med långa utbyggnadssträckor krävdes, enligt Svenska kraftnäts utredning, "någon form av stöd". Svenska kraftnät har ännu inte avslutat detaljplaneringen av sitt projekt, varför utredningens allmänna slutsatser kan behöva revideras efter hand.

IT-infrastrukturens tillgänglighet

Ett krav i utredningsuppdraget till Svenska kraftnät var att ledningen skulle vara öppen. Med detta avses förutom geografisk tillgänglighet även att ledningen är tekniskt tillgänglig.Detta innebär bl.a. att den måste ha tillräcklig kapacitet och möjliggöra en sammanhängande, rikstäckande förbindelse. Tillgänglighet förutsätter rimliga priser, i första hand som resultat av en fungerande konkurrens, vilket dock inte nödvändigtvis behöver innebära samma priser över hela landet. Slutligen innefattar öppenhet även konkurrensneutralitet. Denna tillgodoses enklast med nät som inte ägs av tjänsteproducerande operatörer. Men även operatörsägda nät som hyrs ut på konkurrensneutrala villkor innebär en hög grad av öppenhet.

I utredarens uppdrag ingår att göra prioriteringar av de utbyggnadsbehov som inte marknaden förväntas tillgodose. Den viktigaste utgångspunkten för dessa prioriteringar skall vara att tillgodose en grundläggande tillgång till IT-infrastruktur för bredbandskommunikation. Med detta menas att utredaren skall begränsa förslagen till sträckor där nät saknas eller där kapaciteten inte bedöms vara tillräcklig. Värdet av en högre grad av tillgänglighet hos existerande nät bör av utredaren ställas i relation till kostnaden för att uppnå denna.

Begreppet bredband definieras på olika sätt i debatten. IT-infrastrukturutredningen valde en definition som utgick från nätet närmast användaren (accessnätet) och att detta skulle ha kapacitet för minst 2 Mbit/s i båda riktningarna. Även andra definitioner används. Gemensamt för dem är vanligen att man avser en kapacitet som är avsevärt högre än vid användning av modem i dagens accessnät för telefoni, i synnerhet i riktning mot användaren. I ett transportnät krävs givetvis ännu högre kapacitet av en ledning än i accessnätet, vilket gör att den använda definitionen inte är direkt avgörande för utredarens arbete. Observera att denna definition är teknikneutral med avseende på alla de trådburna eller trådlösa tekniker som uppfyller kapacitetskravet.

Såväl privata som offentliga aktörer har byggt och bygger nät. Numera erbjuder Telia uthyrning av ledning i hela landet, även, i förekommande fall, mellan orter på längre avstånd från varandra, något som inte tidigare gjorts annat än i undantagsfall. Utbudet av sådan ledning är dock särskilt koncentrerat till de mer tätbefolkade delarna av landet. I de mer glesbefolkade delarna av landet är det ofta så att Telia antingen är den enda som i dag kan erbjuda IT-infrastruktur med bredbandskapacitet eller också är tillgången på sådan redan i dag otillräcklig. Till många orter erbjuder Banverket bredbandskapacitet och fungerar på så sätt som en konkurrent till Telia när det gäller uthyrning av kapacitet. Lokala förhållanden av detta slag är en viktig bakgrund till utredarens bedömningar av utbudet i dag och i framtiden.

Marknaden och kommunerna

Många kommuner har ansett att det ligger i deras intresse att främja bredbandsnät som i växlande grad är tillgängliga för alla. Det kan dock inte förväntas att alla kommuner själva eller via sina bolag skall bygga, äga och förvalta sådana nät. Detta kommer i betydande utsträckning att göras av privata företag. Ett viktigt syfte med det nationella programmet är att på olika sätt skapa förutsättningar för utbud av IT-infrastruktur i hela landet, även där marknaden och kommunerna ännu inte tillgodoser behovet.

Framväxten av bredbandsnät i allt fler bostadsområden skapar en efterfrågan på transportnät med bredbandskapacitet. Styrkan i efterfrågan är det främsta skälet för staten att inte på bred front bygga och förvalta ett omfattande nät i egen regi. Ett statligt infrastrukturprogram syftar därför i första hand till att skapa tydliga förutsättningar och ange spelreglerna för offentliga och privata aktörer.

En invändning från vissa remissinstanser har varit att kommunerna inte är rätt instans för en bedömning av ledningsbehov. Självfallet skall kommunerna inte ensamma bedöma t.ex. behovet av ett eventuellt statligt stöd till vissa förbindelser. I statens ansvar ingår att, tillsammans med statliga och andra regionala instanser, t.ex. regionala samarbetsorgan på IT-området, sätta in de kommunala infrastrukturbehoven i ett regionalt och nationellt sammanhang. Men liksom andra infrastrukturområden, t.ex. vägnät och avloppsnät, har en stor lokal betydelse och därmed också kräver ett stort kommunalt engagemang, finns det även i frågan om bredbandsnät ett starkt kommunalt intresse som måste beaktas.

Uppdraget

Uppdraget består av två huvuddelar, en del som rör hela landet och en annan del som särskilt berör glest befolkade delar.

För att skapa en helhetsbild behövs ett nationellt infrastrukturprogram av i huvudsak det slag som IT-infrastrukturutredningen föreslog. Utredaren skall föreslå ett program som skall beskriva hur målen för den geografiska tillgängligheten och de andra kraven på IT-infrastruktur för bredbandskommunikation kan tillgodoses samt principer för ansvarsfördelningen mellan staten och övriga aktörer. Programmet skall behandla även andra förutsättningar som kan kräva statens medverkan och som behövs för att underlätta en utbyggnad av ett bredbandsnät. En viktig utgångspunkt är att programmet i första hand ska vara vägledande och underlätta en utbyggnad i marknadens regi. Utredaren bör överväga och föreslå regler som garanterar säkerheten och framkomligheten i ett landsomfattande nät. Dessa bör inkluderas i infrastrukturprogrammet. I samband med förslag om en eventuell stödgivning skall utredaren även föreslå åtgärder som säkerställer en fungerande konkurrens och en rimlig prisnivå. Behovet av en god överblick över en framväxande, ny struktur skall vägas mot riskerna för en byråkratiskt tungrodd beslutsorganisation. Utredaren skall föreslå en organisatorisk form för en eventuellt fortsatt statlig medverkan och föreslå finansiering för detta.

Utredaren skall även efter överläggningar med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet lämna förslag till hur ett frivilligt åtagande från kommuner och landsting kan utformas i syfte att få till stånd lokala och regionala försörjningsprogram. Vidare skall utredaren klargöra vilket stöd, t.ex. i form av rådgivning och lagstiftning, som kan behöva ges till kommuner och landsting för ett meningsfullt programarbete samt hur detta kan finansieras. Överläggningarna med förbunden kan också gälla de kriterier utredaren använder för att bedöma valet av närings- och regionalpolitiskt prioriterade förbindelser mellan orter.

Det föreslagna infrastrukturprogrammet gäller hela landet. En av IT-infrastrukturutredningens slutsatser var att det kunde finnas behov av insatser för att stimulera utbyggnad av bl.a. transportnät i de glest befolkade delarna av Sverige, även utöver ett stomnät. Utredningen avgränsade allmänt statens stödåtagande till de glesare befolkade delarna av Sverige med totalt omkring 30 procent av befolkningen, vilket i stort sett omfattar området utanför kommunernas huvudorter.

Den ovan nämnda avgränsningen av ett eventuellt statligt stödåtagande kan användas som utgångspunkt för utredarens överväganden. Ytterligare avgränsningar måste dock göras. Många småorter som t.ex. ligger i närheten av större orter kan komma att få transportnät genom marknadens försorg. De mer glesbefolkade delarna finns inte enbart inom de delar av landet som uppfyller villkoren för regionalpolitisk stödgivning till företag. Eventuellt stöd till investeringar i ledning som ingår i en nationell infrastrukturpolitik kommer därför inte att följa samma regler som regionalpolitiskt stöd till företag. Ett IT-stöd skulle kunna vara en del av en kombinerad infrastruktur- och regionalpolitik.

Utredaren bör bedöma den delen av transportnätet som förbinder de mindre orterna i kommunerna med stomnätet som i sin tur förbinder kommunernas huvudorter med varandra. Däremot faller förbindelsen ända fram till slutanvändaren, det s.k. accessnätet, utanför detta uppdrag. Uppdraget omfattar således inte fastighetsnät, dvs. nät inom exempelvis ett bostadshus. Därmed har också en gräns dragits gentemot stöd till företag och andra slutabonnenter, vilket inte innefattas i detta uppdrag. Transportnätet förutsätter ett accessnät som når abonnenterna, varför de båda nätdelarna har ett starkt samband. I de kommunala programmen kommer bl.a. att behöva uppmärksammas hur man når fram till accessnäten med kanalisation. Detta är ett exempel på att frågor i anslutning till accessnät kan väckas i de ovan nämnda överläggningarna med Kommun- och Landstingsförbunden.

Transportnätet förväntas i stor utsträckning förverkligas av marknadens och andra icke statliga aktörer. Det är därför viktigt att osäkerhet om statens intentioner inte hämmar andra aktörers investeringsvilja. Utredaren skall därför peka ut de förbindelser som bör prioriteras av regional- och näringspolitiska skäl och som inte bedöms komma till stånd under de närmaste fem åren på helt kommersiella grunder.

Utredaren skall som ett av underlagen för sina bedömningar använda kommuners och landstings prioriteringar av ledningsbehoven. Länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen har i regleringbrev för 2000 fått i uppdrag att lämna de underlag rörande bedömning av framtida IT-infrastruktur som utredaren begär. Där det finns samarbetsorganisationer som redan har gjort eller inlett arbete på regionala infrastrukturprogram, bör utredaren samråda även med dessa. Även information och bedömningar från andra aktörer kan ge ett värdefullt bidrag.

Kostnadsramar skall anges för en eventuell statlig medfinansiering av investeringar och vad man kan uppnå inom dessa ramar. Kostnadsramarna skall bygga på alternativa kostnads- och intäktsanalyser av respektive förbindelser under olika förutsättningar, med hänsyn tagen bl.a. till säkerhetskraven på ledningstrukturen. I det sammanhanget bör behovet nämnas av säkra bredbandsförbindelser på det s.k. public safety-området. I ett av alternativen bör bara sådana sträckor ingå där lämplig IT-infrastruktur helt saknas. Ett alternativ bör prioritera orter som har ett stort inslag av företag som för sin verksamhet är beroende av IT-kommunikation.

Utredaren skall också föreslå under vilka former staten skall medverka i nätutbyggnaden, exempelvis genom upphandling, långivning eller genom att staten går in som hel eller delvis nätägare. Också möjligheten att med stöd av tillståndsvillkor enligt 15 § telelagen erhålla tillgång till erforderlig öppen ledning skall beaktas. Enligt samma lagrum ges möjlighet att föreskriva om sådana villkor. Möjligheten att använda detta instrument för att åstadkomma tillgång till öppen ledning skall utredas. En viktig förutsättning i detta sammanhang är att både Sveriges och EU:s regler om upphandling och statligt stöd samt den sektorspecifika teleregleringen beaktas samt att ledningarna blir tillgängliga på konkurrensneutrala villkor. Upphandling skall väljas i första hand för att på så sätt stimulera den kommersiella utbyggnaden. Utredaren skall också undersöka hur existerande stöd kan användas.

IT-infrastrukturutredningen bedömde att det i stor utsträckning skulle finnas kanalisation, t.ex. redan nedgrävda tomma rör, att tillgå eller att sådan relativt snabbt kunde åstadkommas, vilket kunde minska investeringskostnaden för ledningsdragning väsentligt. På denna punkt har många remissinstanser haft synpunkter, bl.a. att utredningens underlag var alltför svagt. Det vore därför värdefullt att få en klar bild av i vilken utsträckning det redan finns lämplig kanalisation för ledningsdragning, i marken eller luften. Utredaren skall bl.a. med kommuners och berörda myndigheters hjälp försöka få en bättre bild av tillgänglig kanalisation.

Utredaren skall i övrigt samråda med länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen, Post- och telestyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket, Glesbygdsverket, regionalpolitiska utredningen (N 1999:01), IT-kommissionen samt övriga myndigheter, organisationer och företag som utredaren finner lämpligt. Särskilt bör statliga verk och bolag med egna nät- och kanalisationsresurser nämnas, framförallt Banverket, Svenska kraftnät, Telia, Teracom och Vägverket.

För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa de konsekvenser på olika områden som krävs i kommittéförordningen, SFS 1998:1474.

Utredaren skall, vad avser bedömningen av förbindelser som inte bedöms komma till stånd på kommersiella grunder redovisa en preliminär bedömning senast den 31 mars 2000. En slutlig redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 30 oktober 2000. Redovisningen skall vara skriftlig, i form av ett delbetänkande och ett slutbetänkande. I delbetänkandet skall utöver den redovisning som nämnts ovan, även ingå en preliminär bedömning av vad ett infrastrukturprogram bör innehålla. Slutbetänkandet skall omfatta hela uppdraget.

(Näringsdepartementet)