Sammanfattning av uppdraget

Miljöbalkskommittén (1999:03) skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall analysera bestämmelserna om omprövning samt vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen.

Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Kommittén får i särskilt uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör miljöbalken och närliggande lagstiftning.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet Miljöbalkskommittén.

Möjligheten att ompröva äldre tillstånd till vattenverksamhet

Kommittén skall enligt sina direktiv ägna särskilt intresse åt bl.a. prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken.

Vidare har regeringen till kommittén överlämnat en framställning från Svenska Kraftverksföreningen om lagändringar i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig och snabb hantering av mål om säkerhetshöjande åtgärder vid dammanläggningar. Det kan i sammanhanget också noteras att Affärsverket svenska kraftnät i regleringsbrevet för år 2000 fick i uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utredning och planering av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden samt för genomförande av förebyggande åtgärder. Uppdraget har redovisats till regeringen.

Översvämningarna i norra Svealand och södra Norrland samt västra Sverige under sommaren respektive hösten 2000 har väckt frågan om särskilt äldre vattendomar behöver omprövas. Detta aktualiserar i sin tur frågan om nu gällande föreskrifter om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet, är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar.

Tillstånd enligt vattenlagen (1983:291, VL) och äldre vattenlagen (1918:523, ÄVL) eller motsvarande äldre bestämmelser skall anses meddelade enligt miljöbalken (MB) enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (MP). Ett sådant tillstånd och villkoren för detta skall alltså kunna omprövas enligt 24 kap. 5 § MB på ansökan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen, enligt vad som framgår av 24 kap. 7 § MB. Det är då att lägga märke till nyheten i MB att det inte bara är villkoren utan också själva tillståndet till vattenverksamhet som kan omprövas, såvitt avser verksamhetens omfattning. I fråga om tillstånd enligt VL och ÄVL gäller alltså inte den begränsning i fråga om möjligheterna till omprövning såvitt avser verksamhetens omfattning som i 31 § MP stadgats beträffande ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Däremot gäller för vattenverksamhet enligt 32 och 33 §§ MP, särskilda bestämmelser som innebär en avvikelse från huvudregeln i 24 kap. 5 § första stycket 1, att en verksamhet alltid kan omprövas efter tio år. De fall som avses i 32 § MP avser tillstånd enligt VL, där omprövningstiden enligt 15 kap. 3 § av vattendomstol fastställts vara längre än 10 år. Av 33 § första och andra styckena MP följer att längre omprövningstider också gäller i fråga om vissa tillstånd enligt ÄVL.

Det bör dock observeras att det nyss nämnda undantaget gäller tidsfristen enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. De grunder för omprövning före utgången av denna tidsfrist som anges i punkterna 2-11 i stadgandet gäller alltså även tillstånd enligt VL och ÄVL. För punkt 6 gäller dock den inskränkningen som stadgas i 33 § tredje stycket MP och som förutsätter att förändringen i omgivningen har skett efter den 31 december 1983.

För den materiella bedömningen vid omprövningen gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt de särskilda tillåtlighetsreglerna i 11 och 16 kap. MB. Dessutom gäller det extra skyddet för tillståndshavaren i 24 kap. 5 § sista stycket MB, som innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Det bör dock påpekas att bestämmelserna om tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning kan innebära begränsningar i det allmännas möjligheter att åstadkomma förbättringar för t.ex. miljön eller fisket. Till skillnad från vad som gäller vid omprövning av miljöfarlig verksamhet finns nämligen en sådan ersättningsrätt. Reglerna innebär i korthet följande (31 kap. 20 och 22 §§ MB samt 39 § MP).

Om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i en regleringsrätt har tillståndshavaren i princip rätt till ersättning av staten. Någon rätt till ersättning finns däremot inte till den del omprövningen avser förbättring av en vattenanläggnings säkerhet och inte heller för tillståndshavarens kostnader för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som han blir skyldig att utföra enligt omprövningen.

En annan begränsning av möjligheterna att begära omprövning kan vara att den myndighet som begärt omprövning i vissa fall blir skyldig att betala sakägarnas rättegångskostnader. Ansvaret för att betala rättegångskostnaderna kan också verka avhållande på en tillståndshavares vilja att själv begära omprövning, t.ex. för att förbättra säkerheten hos en vattenanläggning.

Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Senast den 22 december 2003 skall de nationella författningar som är nödvändiga för att följa direktivet träda i kraft.

· hindra ytterligare försämringar av statusen hos bl.a. marina ekosystem och ekosystem i sjöar och vattendrag samt att sådana system skall skyddas och förbättras,

· främja en hållbar vattenanvändning,

· eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vattenmiljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör,

· säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras samt

· bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka.

Medlemsstaterna skall identifiera de avrinningsområden som ligger inom deras territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Myndigheter skall utses för tillämpningen av direktivet inom varje distrikt. I direktivet finns särskilda regler för hur frågor som rör avrinningsområden som sträcker sig över flera medlemsstater eller som sträcker sig utanför Europeiska unionen skall hanteras.

Regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikten. I det uppdraget ingår att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorganisation och former för dess beslutsfattande. Materiella frågor som har anknytning till miljöbalken och närliggande lagstiftning är det dock lämpligare att Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda.

Kommittén skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall bedöma om förutsättningarna för omprövning är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Kommittén skall också bedöma om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Vidare skall kommittén analysera om ersättningsreglerna och bestämmelserna om rättegångskostnader lägger hinder i vägen för angelägna omprövningar som syftar till att förbättra t.ex. dammsäkerhet och minska riskerna för och skadeverkningarna av översvämningar.

Om kommittén vid sin analys kommer fram till att det finns behov av lagstiftning, skall kommittén föreslå sådan.

De miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet för vatten innebär främst att åtgärder skall vidtas för att uppnå en viss vattenkvalitet. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet i svensk lagstiftning är det nödvändigt att analysera om direktivets miljömål som sådana helt eller delvis bör författningsregleras. Kommittén skall göra en sådan analys. Om det bedöms vara nödvändigt att författningsreglera direktivets miljömål skall förslag lämnas till författningsändringar. Direktivets miljömål kan även få betydelse för hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram skall genomföras.

Artikel 4 innehåller även bestämmelser som inte direkt anger miljömål men som har anknytning till målen. Som exempel kan nämnas att det finns regler för klassificering av vissa vattenförekomster och om villkoren för att tidsfristerna för att uppnå målen skall få förlängas. Beträffande de delar av artikel 4 som inte direkt anger miljömål skall författningsförslag lämnas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till kommitténs förslag beträffande målen och även i övrigt.

Kommittén skall ta ställning till hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram, som finns i artikel 11, lämpligen kan genomföras i svensk lagstiftning. I första hand skall analyseras om detta kan göras genom ändringar av de nuvarande svenska reglerna om åtgärdsprogram, som finns i 5 kap.miljöbalken. Om så är fallet skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas. Om det inte är lämpligt att genomföra bestämmelserna på detta sätt skall kommittén föreslå en annan ordning. Förslagen kan begränsas på det sätt kommittén finner lämpligt med hänsyn till att artikel 11 i vissa delar innehåller detaljerade regler.

Ett åtgärdsprogram enligt direktivet kan, enligt artikel 11.1, hänvisa till åtgärder till följd av nationell lagstiftning. I artikel 11.3 anges de grundläggande åtgärder som åtgärdsprogrammen skall inbegripa. Flera av dessa är sådana att kraven på innehållet i åtgärdsprogrammen kan bli helt eller delvis uppfyllda genom hänvisningar till befintliga svenska författningar, bl.a. reglerna om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt 9 respektive 11 kap.miljöbalken. Kommittén skall redovisa i vilka avseenden kraven i artikel 11.3 är uppfyllda befintlig svensk lagstiftning. I de avseenden så inte är fallet skall kommittén lämna förslag till författningsändringar. I de delar som kommittén anser att artikel 11.3 lämpligare genomförs genom de enskilda åtgärdsprogrammen, skall kommittén emellertid i stället lämna förslag som innebär att kraven kan genomföras på detta sätt. Kommittén behöver inte lämna förslag till genomförande av artikel 11.3 b.

Det är särskilt viltigt att kommittén analyserar vilka rättsverkningar ett åtgärdsprogram bör ha för att uppfylla direktivets krav. Det gäller rättsverkningarna för såväl enskilda som kommuner och myndigheter, bl.a. vid prövningar av ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, vid omprövningar av sådana tillstånd samt för pågående markanvändning i övrigt. Direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram kan också innebära att programmen skall innefatta åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen. Även frågan hur åtgärdsprogrammen skall beaktas vid den kommunala planeringen skall därför analyseras. Kommitténs författningsförslag för genomförande av artikel 11 skall utformas så att åtgärdsprogrammen får de rättsverkningar som behövs för ett korrekt genomförande av direktivet.

Enligt artikel 10 skall alla utsläpp till ytvatten regleras enligt regler som anges i direktivet samt enligt andra särskilt angivna EG-direktiv och annan relevant EG-lagstiftning. Kommittén skall granska om svenska regler för utsläpp till vatten står i överensstämmelse med de krav som ställs i artikeln. Om det behövs skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas.

I artikel 7 finns bestämmelser om vatten som används för uttag av dricksvatten. Artikeln gäller även för vatten som är avsedda att i framtiden användas för detta ändamål. I artikel 7.3 föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för sådana vattenförekomster och att säkerhetszoner får upprättas för dessa. Kommittén skall bedöma om det behövs författningsändringar för att genomföra artikel 7.3, utöver de ändringar som föreslås för genomförandet av artiklarna 4, 10 och 11. Om författningsändringar behövs skall kommittén lämna förslag till sådana.

I artikel 8 finns bestämmelser om att program för övervakning av vattenstatusen skall upprättas. Enligt artikel 8.2 skall övervakningen stämma överens med kraven i bilaga V till direktivet. Av avsnitt 1.3.2 i bilagan följer att övervakningen av ytvatten skall utföras så att omfattningen och effekten av påverkan från både punkt- och diffusa källor kan bedömas. Enligt 26 kap. 22 § miljöbalken finns för närvarande en skyldighet för verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. En tillsynsmyndighet kan utse någon annan att göra sådana undersökningar. Verksamhetsutövaren eller den som vidtagit en åtgärd är då skyldig att ersätta kostnaderna för undersökningen.

De myndigheter som kommer att ansvara för förvaltningen av avrinningsdistrikten bör även ansvara för att övervakningsprogram enligt artikel 8 upprättas. För detta ändamål bör det finnas möjligheter att på bekostnad av verksamhetsutövare låta utföra samordnade undersökningar av olika verksamheters påverkan på vattenmiljön i hela avrinningsområden. Kommittén skall analysera om en ordning motsvarande 26 kap. 22 § miljöbalken gör detta möjligt och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Syftet med direktivet, att upprätta en ram för skyddet av vatten, anges i artikel 1. Kommittén skall ta ställning till om det för ett korrekt genomförande av direktivet är nödvändigt att i Sverige författningsreglera syftet. Om så bedöms vara fallet skall författningsförslag lämnas.

I artikel 2 ges definitioner på olika begrepp som används i direktivet. Om kommittén, mot bakgrund av sina förslag i övrigt, finner att definitionerna bör författningsregleras, skall förslag till sådan reglering lämnas.

I artikel 23 sägs att medlemsstaterna skall ange vilka påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av nationella bestämmelser som antas till följd av direktivet. I den utsträckning det behövs skall kommitténs förslag innehålla förslag till påföljder.

Kommittén skall inte behandla de särskilda frågor som gäller samarbete med Finland och Norge i gemensamma avrinningsområden.

Vad som sägs om kostnader i kommitténs huvuddirektiv (dir. 1999:109) gäller också detta särskilda uppdrag.

Om förslagen beträffande ramdirektivet för vatten har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet belysas i betänkandet.

Kommittén skall i frågor som rör ramdirektivet för vatten samråda med den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för direktivets genomförande. Syftet skall vara att åstadkomma en sådan samordning av utredarens och kommitténs förslag att det praktiska genomförandet av direktivet säkerställs.

Beträffande tilläggsuppdraget om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet skall ett principförslag redovisas senast den 1 juli 2002. Det slutliga förslaget i denna del skall redovisas senast den 31 december 2003. Tilläggsuppdraget som avser ramdirektivet för vatten skall redovisas senast den 1 juli 2002.

(Miljödepartementet)