Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser i samhället i fred. Frågan när en sådan reglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje situation skall också utredas.

I uppdraget ingår också att överväga om det med hänsyn till kommunernas och landstingens behov finns anledning att förtydliga de regler som styr deras planering inför extraordinära fredstida händelser och, om så är fallet, lämna förslag till författningsändringar.

Utredaren skall också se över om det föreligger behov av att utöka kommuners och landstings möjligheter att vid extraordinära händelser ge visst ekonomiskt stöd till enskilda. Vid behov skall utredaren lämna förslag på lagtekniska lösningar.

Bakgrund

Svåra fredstida påfrestningar på och extraordinära fredstida händelser i samhället

Under senare år har beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred behandlats vid ett flertal tillfällen. Frågan har bl.a. behandlats i regeringens propositioner Totalförsvar i förnyelse (prop. 1996/97:4) och Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11).

Vid riksdagens behandling av propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred uttalade försvarsutskottet i sitt betänkande (bet. 1996/97:FöU5) att uppgifterna för en krishantering måste kunna delegeras i den s.k. ledningskedjan - regering, länsstyrelse och kommun. Vidare anfördes att det måste finnas en tydlig grund för regeringens, länsstyrelsernas och kommunernas skyldigheter och befogenheter vid hanteringen av en svår påfrestning. En tillräcklig förmåga måste sålunda säkerställas så att risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället minskar. Enligt utskottets mening måste myndigheterna kunna vidta förberedelser för att kunna hantera en svår påfrestning.

I augusti 1997 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom Regeringskansliet för att utreda bl.a. frågor om skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Arbetsgruppens resultat redovisades i departementspromemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32). Enligt arbetsgruppen utgör en enskild händelse i sig inte en svår påfrestning, exempelvis en olycka eller ett sabotage, utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Det kan då krävas att flera olika myndigheter och organ samordnar sina insatser för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra fredstida påfrestningar kan enligt arbetsgruppen sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. I departementspromemorian lämnades vissa förslag om kommunernas skyldighet att dels medverka vid händelser som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred, dels hålla en beredskap för detta. Regeringen hade i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33) i allt väsentligt inte något att invända mot vad som redovisats i rapporten.

Mot bakgrund av arbetsgruppens rapport beslutade regeringen i mars 1999 om departementala genomgångar av behov av åtgärder och författningsreglering i fråga om svåra påfrestningar på samhället i fred.

Svåra påfrestningar kan således betecknas som olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. Det finns dock många andra typer av svåra händelser av inte lika extrem art som kan drabba en kommun, men där behovet av särskild krisledning, samverkan och samordning är lika stor som vid en svår påfrestning. Sådana extraordinära händelser kan beröra en region, några kommuner eller bara en kommun. Kännetecknande för sådana händelser är att kommunen ställs inför en svår akut ledningsuppgift, vars syfte är att så långt möjligt minska konsekvenserna av det inträffade för kommunens invånare. Om en sådan händelse inträffar är det viktigt att kommunen har planerat hur verksamheten skall bedrivas samt har en beredskap att hantera långdragna krisförlopp. Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen begärt att regeringen vidtar de lagändringar som behövs för att kommunernas kompetens och befogenhet vid sådana extraordinära händelser samt vid svåra påfrestningar på samhället skall klarläggas (dnr Ju 1999/2929).

Gällande bestämmelser

I 3 kap.kommunallagen (1991:900, KL) regleras kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer. Kapitlet innehåller bestämmelser som beskriver kommunernas och landstingens organisation och uppgiftsfördelningen mellan olika organ. Kommunens och landstingets organisation, beslutsfattande och agerande bestäms av kommunen respektive landstinget inom ramen för kommunallagens bestämmelser. Det kommunalrättsliga systemet bygger på att varje nämnd har ett eget ansvarsområde och beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som nämnden enligt lag eller annan författning skall handha samt i ärenden som fullmäktige delegerat (3:13 KL). Närmare föreskrifter om varje nämnds verksamhet och arbetsformer skall framgå av ett reglemente som fullmäktige utfärdar (6:32 KL). Kommunstyrelsen har vissa uppgifter enligt kommunallagen som innebär att den får en speciell ställning i förhållande till övriga nämnder. Fullmäktige skall besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (3:9 KL). Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Fullmäktige får dock inte avhända sig sin exklusiva beslutanderätt enligt 9 § och inte heller sådana beslut som enligt författning skall avgöras av fullmäktige (3:10 KL).

En nämnd har vissa möjligheter att delegera sina ärenden. Bestämmelser om delegering av ärenden inom en nämnd finns i 6 kap. 33 och 34 §§ KL. Av dessa bestämmelser framgår att en nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller en ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vidare kan en nämnd uppdra åt ordföranden eller åt en ledamot att besluta på nämndens vägnar i brådskande ärenden (6:36 KL). En förutsättning för att delegering skall få ske är att den är ordnad i förhand, dvs. beslutad av nämnden innan situationen uppkommer. Kommunallagens förfaranderegler om delegering, beslut, protokollföring, anmälan av beslut m.m. gäller således fullt ut.

Kommunernas och landstingens organisation och beredskap vid extraordinära fredstida händelser

Kommunallagen innehåller inga särbestämmelser för hantering av extraordinära fredstida händelser som ger en kommun eller ett landsting möjlighet att bortse från kommunallagens regler. Det finns inte heller någon särskild lag som behandlar kommunernas och landstingens agerande vid sådana händelser. Utgångspunkten är således att den vanliga nämndorganisationen och beslutsordningen skall gälla.

Vid höjd beredskap finns bestämmelser rörande kommunernas och landstingens ledning och organisation i bl.a. lagen (1994:1720) om civilt försvar och i räddningstjänstlagen (1986:1102). I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ges kommuner vissa möjligheter att fatta beslut utan iakttagande av alla formföreskrifter som gäller under normala förhållanden. Styrelsen har då en central roll och har befogenhet att genom ställföreträdarskap fatta beslut i frågor som normalt ankommer på fullmäktige.

Vid en extraordinär fredstida händelse kan den normala organisationen för beslut och verkställighet behöva anpassas så att ledningen kan svara upp mot kraven på snabbt agerande och samordning av kommunens eller landstingets åtgärder. Som exempel på sådana händelser, som inträffat under de senaste åren, kan nämnas utrymningen av tätorterna Kävlinge och Furulund i Kävlinge kommun i samband med ett befarat ammoniakutsläpp våren 1996, giftutsläppet från tunnelbygget i Hallandsåsen i Båstad kommun hösten 1997, snöovädret i Gävle kommun i slutet av år 1998, olyckan i Borlänge kommun våren 2000 då ett tåg med sex vagnar, fullastade med gasol, spårade ur, översvämningarna som drabbade norra Svealand samt södra och mellersta Norrland sommaren 2000 och elavbrottet i nordvästra Stockholm vintern 2001.

Ställs en kommun eller ett landsting inför en extraordinär fredstida händelse är det viktigt att kommunens och landstingets ledning har möjlighet att skyndsamt besluta om de åtgärder som situationen kräver. För att inte åtgärder av akut karaktär skall försenas bör kommunen eller landstinget ha lagliga möjligheter att fatta nödvändiga beslut utan iakttagande av de formföreskrifter som gäller under normala förhållanden för att så långt som möjligt minska konsekvenserna av det inträffade för kommunens eller landstingets invånare. En särskild reglering av kommunalt beslutsfattande vid extraordinära händelser får karaktär av undantagsregler. En avgörande fråga är när dessa undantagsregler får tillämpas och hur beslut om detta skall fattas vid varje tillfälle.

Ekonomiskt stöd vid extraordinära händelser

Frågan om kommuners och landstings lagliga möjligheter att ge ekonomiskt stöd till enskilda vid extraordinära händelser har aktualiserats vid några tillfällen under de senaste åren. Som exempel kan nämnas diskoteksbranden på Hisingen i Göteborgs kommun i oktober 1998, där kommunen utbetalade ett generellt och inte inkomstprövat bidrag till de familjer som drabbades av dödsfall vid brandkatastrofen.

Bestämmelserna i 2 kap.kommunallagen om kommunernas och landstingens allmänna befogenheter innebär att det råder ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Undantag från förbudet att ge understöd åt enskilda finns i viss speciallagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620). Överhuvudtaget anses det falla utanför kommuners och landstings befogenheter att lämna vederlagsfria prestationer till enskilda personer, om inte kommunen eller landstinget enligt offentligrättslig eller civilrättslig lag är skyldig att göra en sådan prestation eller på någon särskild kommunalrättslig grund har rätt till det.

Undantagsvis kan det alltså uppkomma situationer där kommuner och landsting vill lämna ekonomiskt stöd av mindre omfattning till enskilda som drabbats av en extraordinär händelse trots att varken kommunallagen eller annan lagstiftning medger det. Det kan vara stöd som normalt inte täcks av civilrättsliga försäkringar men också annat stöd liknande det som Göteborgs kommun utgav till drabbade familjer vid diskoteksbranden.

Utredarens uppdrag

En särskild utredare skall tillkallas för att göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser. Frågan när en sådan reglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje situation skall också utredas.

I uppdraget ingår också att överväga om det med hänsyn till kommunernas och landstingens behov finns anledning att förtydliga de regler som styr deras planering inför extraordinära fredstida händelser och, om så är fallet, lämna förslag till författningsändringar.

Utredaren skall också se över om det föreligger behov av att kommuner och landsting ges möjligheter att vid extraordinära händelser lämna enskilda ekonomiskt stöd av mindre omfattning inom områden som normalt inte täcks av civilrättsliga försäkringar. Vid behov skall utredaren lämna förslag på lagtekniska lösningar.

Utredaren skall inhämta erfarenheter från kommuner, landsting och länsstyrelser som drabbats av extraordinära händelser under åren 1996 - 2001. I vissa fall finns rapporter att tillgå. Utredaren bör ta del av dessa och om det anses lämpligt, göra en samlad redovisning av de erfarenheter som gjorts.

Utredaren skall samråda med Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (dir. 1999:63) samt med Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 30 november 2001.

(Justitiedepartementet)