Prop. 1996/97:11
Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 september 1996
Göran Persson
Thage G Peterson
(Försvarsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen redovisas regeringens ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det slag av påfrestningar som det bör finnas en särskilt hög beredskap inför redovisas och ställning tas till vissa av de förslag som Hotoch riskutredningen lämnat beträffande åtgärder för att förbättra beredskapen mot svåra påfrestningar. Vidare redogörs för hur beredskapsåtgärderna mot svåra påfrestningar på samhället i fred skall kunna fogas in i det statliga mål- och resultatstyrningssystemet.
Huvudsyftet med propositionen är att för riksdagen redogöra för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar bör utformas.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner vad regeringen föreslagit om åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred (avsnitt 4.1).
Ärendet och dess beredning
Riksdagen beslutade våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren 1992/93-1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att det kunde finnas skäl att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot skulle kunna stärkas. Som ett led i förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut ansåg utskottet det angeläget att i det sammanhanget även vissa frågor inom totalförsvarets civila del blev föremål för överväganden genom en parlamentarisk kommitté. Riksdagen gav regeringen detta till känna som sin mening.
Med anledning härav beslutade regeringen i december 1992 att en parlamentarisk kommitté skulle tillkallas för att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del (dir. 1993:4). Kommittén benämnde sig Hot- och riskutredningen.
Hot- och riskutredningen lämnade i januari 1995 huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle samt delbetänkandena (SOU 1995:20) Utan el stannar Sverige, (SOU 1995:21) Staden på vattnet utan vatten, (SOU 1995:22) Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne, (SOU 1995:23) Brist på elektronikkomponenter och (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår Uppsala. Tidigare, i september 1993, lämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1993:89) Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande.
Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Yttrandena över samtliga betänkanden utom Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande förvaras i Försvarsdepartementet (dnr. FO95/635/CIV). Yttrandena över sistnämnda betänkande förvaras i Utrikesdepartementet (dnr. UD 96/427 MIGR).
På uppdrag av regeringen redovisade Statens räddningsverk i september 1995 erfarenheter av den kommunala räddningstjänstens insatser i samband med översvämningarna våren 1995 i älvar i mellersta Sverige och i Norrland. Försvarsministern informerade i oktober 1995 riksdagen om översvämningarna våren 1995. Sammanfattningsvis konstaterades att den kommunala räddningstjänsten fungerat bra men att ytterligare forskning behövs om sådana faktorer som påverkar vattenflödena.
Mot bakgrund av Hot- och riskutredningens förslag uppdrog regeringen i december 1995 åt vissa myndigheter att utreda och lämna förslag på åtgärder inom några av de områden som
utredningen behandlat, främst beredskapen mot störningar av el- och vattenförsörjningen. Rapporter har lämnats till regeringen under våren 1996.
Inom Försvarsdepartementet har utarbetats promemorian Ds 1996:4, Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian innehåller ett förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Förslaget har utarbetats mot bakgrund av Hot- och riskutredningens ställningstagande till behovet av lagstiftning. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Yttrandena förvaras i Försvarsdepartementet (dnr. FO96/98/RS).
Statens räddningsverk har i samråd med Kustbevakningen i juni 1996 på regeringens uppdrag redovisat resultatet av en översyn av nu gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss.
Inledning
Hot- och riskutredningen hade enligt direktiven bl.a. till uppgift att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna var tillräckliga. Utredningens uppgift var att beskriva ett antal scenarion och belysa konsekvenserna för samhället. Utredningen skulle därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden var tillräckligt samordnade och om erfarenheter från ett område kunde utnyttjas i större utsträckning inom andra områden. Utgångspunkten för övervägandena och förslagen skulle enligt direktiven vara att samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället skulle vara oförändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas.
Utredningen, som betonar att den inte haft till uppgift att "riskanalysera" Sverige, föreslår i sina betänkanden ett stort antal åtgärder med syfte att förebygga och lindra konsekvenserna av fredstida påfrestningar. Förslag lämnas till principer för styrning av samhällets resurser inom kommuner, i län och på central nivå. Vidare föreslås ändringar i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102) innebärande att såväl myndigheter och kommuner som enskilda skall kunna åläggas att delta med personal och egendom vid fredstida påfrestningar enligt de principer som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen. Utredningen lämnar också förslag när det gäller information och forskning samt beträffande säkerhetsarbetet i samhällsplaneringen. Slutligen föreslås ett stort antal olika sektorvisa åtgärder.
Hot- och riskutredningen föreslår i huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle att en helhetssyn bör formuleras för ansvar och befogenheter inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Helhetssynen innebär att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas vid alla slag av händelser såsom stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. De myndigheter som får i uppgift att vidta beredskapsåtgärder skall göra det med hänsyn tagen till att de skall kunna utnyttjas i hela hotskalan fred-krig.
Riksdagen beslutade i december 1995 om inriktningen av säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin för försvarsbeslutsperioden 1997-2001 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96 UFöU1, rskr. 1995/96:44 och bet. 1995/96 FöU 1, rskr. 1995/96:45). Beslutet utgör den första etappen i 1996 års totalförsvarsbeslut. Regeringen beslutar denna dag en proposition avseende totalförsvarsbeslutets andra etapp (prop. 1996/97:4).
I propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse framhöll regeringen att de senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hot som långsiktigt inte kan uteslutas, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Sammantaget talar detta för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Regeringen ansåg att med utgångspunkt från det vidgade säkerhetsbegreppet skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig.
Försvarsutskottet konstaterade att det bland riksdagens partier fanns en bred uppslutning bakom behovet av den helhetssyn som regeringen eftersträvade och föreslog att riksdagen godkände vad regeringen förordat om denna helhetssyn. Riksdagen följde utskottet.
Regeringen redovisade i propositionen om totalförsvarsbeslutets första etapp grunder för dimensionering och utformning av totalförsvaret. Därvid framhölls att totalförsvarets resurser också bör utformas för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar och katastrofer, även när dessa inte i sig utgör något hot mot Sveriges frihet och oberoende. Syftet skall vara att i extraordinära lägen kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hantering av risker och störningar. Detta innebär emellertid inte någon ändring av ansvarsförhållandena för myndigheter och andra organ när det gäller beredskapen mot olyckor och katastrofer. Vidare läggs den ambitionen fast att totalförsvarsresurserna skall utformas för att också kunna användas för att genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Denna nya syn på vad som skall styra utformningen av totalförsvarsresurserna har sitt ursprung i det vidgade säkerhetsbegreppet. Den proposition avseende totalförsvarsbeslutets andra etapp som regeringen beslutar i dag innehåller förslag till lagstiftning av totalförsvarsbegreppet. I det sammanhanget föreslås också att det i lag slås fast att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället.
I fråga om svåra påfrestningar på samhället i fred utgör totalförsvarets bidrag sålunda en förstärkning av samhällets
förmåga att hantera dessa påfrestningar.
Enligt regeringens mening måste det emellertid finnas en statsmaktsambition för samhällets beredskap inför hela det spektrum av händelser som kan inrymmas inom det vidgade säkerhetsbegreppet, dvs. också för de olika slag av svåra påfrestningar på det fredstida samhället som kan inträffa. Vidare måste säkerställas att en beredskap enligt statsmakternas intentioner kan uppnås och upprätthållas.
För den del av säkerhetsbegreppet som avser militära hot finns inom ramen för totalförsvarsplaneringen ett system för att åstadkomma en beredskap som svarar mot bedömningen av nuvarande och framtida hot. Som framgår av det följande är det inte regeringens avsikt att föreslå någon utvidgning av detta system till att även omfatta beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Däremot måste det även för denna vidgade del av säkerhetsbegreppet skapas ett system med syfte att söka säkerställa en god beredskap inför dessa fredstida hot.
Huvudsyftet med denna proposition är att för riksdagen redogöra för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar bör utformas.
Propositionen innehåller sålunda en redogörelse för vilka svåra påfrestningar som det enligt regeringens mening är särskilt viktigt att ha en god beredskap inför och för ansvarsförhållandena vid sådana påfrestningar. En allmän ambition redovisas för beredskapen mot dessa påfrestningar. Det nuvarande läget för beredskapen anges liksom det fortsatta arbetet med att förbättra denna. Förslag lämnas till övergripande mål för beredskapen mot svåra påfrestningar. Vidare redogörs för ett system som innebär att man inom ramen för den normala mål- och resultatstyrningen skall kunna säkerställa att en god beredskap uppnås och upprätthålls.
I propositionen läggs inte fram några förslag till lagändringar. Regeringen återkommer i avsnitten 5.6 och 10.7 till de lagförslag som lagts fram av Hot- och riskutredningen. Dessa gäller särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar, utrymning av befolkning, kemikalieolyckor och transport av farligt gods.
När det gäller frågan om vilka konkreta beredskapsåtgärder som bör vidtas för att förbättra samhällets beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred konstaterar regeringen att Hot- och riskutredningens förslag, med undantag för
lagförslagen, i allt väsentligt avser sådana åtgärder som ligger inom regeringens kompetensområde. Dessa förslag behöver således inte underställas riksdagen.
Regeringen anser emellertid att riksdagen bör ges en mer samlad bild av hur regeringen avser att säkerställa beredskapen mot svåra påfrestningar både när det gäller mål och medel. Regeringen har därför valt att i propositionen redovisa vissa viktigare åtgärder grundade på Hot- och riskutredningens förslag som regeringen avser att vidta eller i några fall redan har vidtagit.
Svåra påfrestningar på samhället i fred
Regeringens förslag
Regeringens förslag
Åtgärder skall vidtas för att minska risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred. Om en sådan svår påfrestning skulle inträffa skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom hindras eller begränsas.
Allmänt
I propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse redogjorde regeringen för det vidare spektrum av hot och risker som nu bildar bakgrunden för vår säkerhetspolitik. Sådana hot och risker kan få konsekvenser för vårt samhälle i form av bland annat svåra påfrestningar i fred. I propositionen (s. 8) framhålls beträffande sådana påfrestningar bl.a. följande.
"Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar. Naturkatastrofer kan inte i vår tid mötas med resignerad ödestro.
På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa icke-militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt som kan påverka vår nationella säkerhet. Att betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt.
För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och påfrestningar som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar i fred och krig. En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen.
Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke-militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det civila försvaret i fred - på samma sätt som skall
ske i krig - uppnår vi större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade nationella säkerheten.
Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i en tid av nya hot och nationella påfrestningar."
En god beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred är numera en viktig del av vår säkerhetspolitik. Detta är en skillnad jämfört med vad som gällde vid tidpunkten för Hot- och riskutredningens betänkande. Liksom för andra delar av säkerhetspolitiken är det viktigt att klarlägga vilken ambition som skall gälla på det område som avser säkerhet mot svåra fredstida påfrestningar. Detta blir en ny och viktig uppgift för statsmakterna.
Det är därför enligt regeringen nödvändigt att närmare precisera vilka slag av svåra påfrestningar i fred som det skall finnas en särskilt hög beredskap mot, ange vilken ambition som bör gälla för denna beredskap samt tillförsäkra att en sådan beredskap kan uppnås och upprätthållas.
I sammanhanget bör betonas att det här rör sig om frågor som ligger inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet men utanför det traditionella totalförsvarsbegreppet. Totalförsvarsbeslutets första etapp innebär att totalförsvarets resurser skall utformas på ett sådant sätt att de kan stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar.
I det förslag till lag om ändring av lagen (1992:1403) om höjd beredskap som regeringen i dag framlägger i propositionen om totalförsvarets fortsatta utveckling för åren 1997-2001 används termen "svåra påfrestningar på samhället i fred" och inte som i proposition 1995/96:12 "svåra nationella påfrestningar i fred". Det senare begreppet kan nämligen ge intrycket att en katastrof måste omfatta och lamslå hela landet för att den skall vara att betrakta som en svår påfrestning. Det är enligt regeringen inte rimligt att förutsätta att det skulle vara fråga om landsomfattande konsekvenser för att man skall tala om svåra påfrestningar. Av det skälet har i stället termen "svår påfrestning på samhället i fred" använts.
Det begrepp som används i denna proposition överensstämmer sålunda med totalförsvarspropositionen.
Svåra påfrestningar på samhället som särskilt bör uppmärksammas
Hot- och riskutredningen använde sig i enlighet med sina direktiv av scenarioteknik för att kunna bedöma beredskapen
mot svåra påfrestningar i fred. Scenariona var följande.
* Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande * Ett omfattande avbrott av vattenförsörjningen till Stockholm * Långvariga avbrott av elförsörjningen till stora delar av landet * Nedfall av radioaktiva ämnen i ett jordbruksområde * Ett avbrott i tillförseln av högteknologiska varor * Utsläpp av ammoniak från en järnvägstankvagn
Vissa förberedande studier gjordes vidare för ett scenario innebärande översvämningar till följd av ett dammbrott i Västerdalälven.
Våren 1995 inträffade översvämningar i älvar i mellersta Sverige och i Norrland. På uppdrag av regeringen redovisade Statens räddningsverk i september 1995 en utvärdering av de insatser som den kommunala räddningstjänsten då gjorde.
Sammanfattningsvis visade Räddningsverkets utvärdering att den kommunala räddningstjänsten i allt väsentligt fungerat väl, men att ytterligare forskning behövs om sådana faktorer som påverkar vattenflödena. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 10.3.
De scenarion som utredningen valde ut var inte ett resultat av någon analys avseende vilka situationer som det är särskilt viktigt att ha en beredskap inför. Syftet var i stället att man genom att beskriva ett antal scenarion lättare skulle kunna åskådliggöra förloppet vid svåra påfrestningar och vilka konsekvenserna skulle kunna bli för samhället.
Generellt kan dock många situationer tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom.
Enligt regeringen bör ambitionen för samhällets fortsatta beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred vara att risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred skall minska.
Om en svår påfrestning skulle inträffa, skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och
egendom hindras eller begränsas.
Naturligtvis bör en beredskap finnas för alla de svåra påfrestningar som kan inträffa. Det är emellertid, enligt regeringens mening, inte möjligt att i förväg förutse alla de händelser som kan innebära en svår påfrestning på vårt samhälle. Det är inte heller möjligt att uttrycka ett generellt behov av beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred. De tänkbara situationerna får nämligen mycket olikartade konsekvenser för samhället.
För att säkerställa en god generell beredskap bör man därför enligt regeringen gå fram på två vägar.
En väg är att välja ut ett antal konkreta exempel på svåra påfrestningar som det bör finnas en särskilt hög beredskapsambition för. Det bör betonas att dessa fall eller scenarion aldrig kan bli heltäckande - det är inte möjligt att exakt förutsäga vilka situationer som kan uppkomma och inte heller tidpunkt och plats. Strategin bör enligt regeringen i stället vara att dels välja ut så många olika tänkbara situationer att det på rimliga grunder kan hävdas att en god beredskap inför dessa situationer innebär en generell grundberedskap för även andra svåra påfrestningar, dels lägga fast att beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i allmänhet måste uppmärksammas mer än hittills. Urvalet av tänkbara situationer kommer naturligtvis, inte minst mot bakgrund av samhällsutvecklingen, att förändras över tiden.
Regeringen redovisar i det följande en särskild ambitionsnivå för beredskapen inför vissa situationer som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen anger också att riksdagen varje år skall få en redovisning i budgetpropositionen av beredskapsläget i dessa avseenden. Urvalet av tänkbara situationer kommer självfallet att förändras framgent när behov av detta uppstår. Detta kommer att återspeglas i regeringens redovisning till riksdagen.
En annan väg för att förbättra den generella beredskapen innebär att förstärka förmågan på områden som har stor betydelse oavsett vilken svår påfrestning som inträffat. Regeringen behandlar i det följande två sådana områden, nämligen i kapitel 5 den allmänna förmågan hos myndigheter och andra organ att hantera svåra påfrestningar som inträffat och i kapitel 8 den del av denna förmåga som avser informationsgivning.
Regeringen vill betona att utgångspunkten är att en stärkt
förmåga inför svåra fredstida påfrestningar skall uppnås genom att de resurser som finns inom samhällets olika delar skall användas effektivare. För det fall att kostnaderna för beredskapen på något område kommer att öka får finansiering ske inom givna ekonomiska ramar.
I det följande anges ett tiotal olika svåra påfrestningar som regeringen anser att det bör finnas en särskilt god beredskap mot. De kan uppträda enskilt eller i kombination med varandra. De avser katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar.
* Nedfall av radioaktiva ämnen
* Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem
- Elförsörjning - Telekommunikationer - Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning - Radio och TV - Försörjning med vatten
* Översvämningar och dammbrott
* Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige
* Allvarlig smitta
* Terrorism
* Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m.
* Störningar i samhällsviktiga datasystem
Regeringen lämnar i kapitel 10 en närmare redovisning avseende de här nämnda svåra påfrestningarna. Redovisningen omfattar redogörelser för allmän ambition för beredskapen, nuvarande läge för beredskapen samt fortsatta åtgärder. I flera av dessa exempel kan åtgärder för att störa informationsflödena i samhället, s.k. informationskrigföring, spela en viktig roll. I kapitel 11 lämnas därför en kort redovisning av innebörden av detta begrepp.
Det handlar här om situationer som är av omvälvande karaktär och som skulle påverka många verksamheter i samhället. Inom vissa områden i samhället kommer åtgärder sannolikt att behöva vidtas vid så gott som alla nu angivna
svåra påfrestningar. Detta gäller framförallt inom den kommunala räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt inom polisverksamheten.
Beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred
Regeringens bedömning
Beredskapsåtgärderna mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör präglas av en helhetssyn och inriktas på att förbättra samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet samt öka förmågan att hantera svåra påfrestningar som har inträffat. Vidare bör det internationella samarbetet på området intensifieras.
För svåra påfrestningar i fred finns självfallet redan i dag en beredskap av större eller mindre omfattning. Den som har ansvaret för en berörd verksamhet kommer att kunna tillgodose behovet av åtgärder och lösa en stor del av de problem som kan uppkomma i dessa situationer.
Samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet är helt avgörande när det gäller möjligheterna att klara svåra påfrestningar på samhället i fred. Ansvariga myndigheter och organ kompletterar sedan denna baskapacitet med särskilda nödvändiga åtgärder.
Mot bakgrund av att svåra påfrestningar på samhället i fred har olika karaktär är det inte möjligt att annat än i vissa avseenden, som regeringen redogör för i fortsättningen av detta avsnitt samt i kapitlen 5 och 8, göra generella utsagor om vilka beredskapsåtgärder som behöver vidtas för att förbättra beredskapen.
I kapitel 10 redovisar regeringen olika åtgärder för att förbättra beredskapen inför de svåra påfrestningar som det finns särskilda skäl att säkerställa en tillräcklig beredskap inför. Eftersom det här rör sig om helt olika slag av händelser är åtgärderna av naturliga skäl av mycket disparat natur och avser i flera fall främst en höjd ambitionsnivå på områden där åtgärder redan vidtagits.
Regeringen vill understryka att kapaciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och polisen självfallet har avgörande betydelse vid så gott som alla tänkbara svåra påfrestningar på samhället i fred. På dessa områden finns enligt regeringens uppfattning en god grund för att klara
extraordinära situationer. De särskilda krav som ställs vid olika svåra påfrestningar på samhället i fred bör dock uppmärksammas i den fortsatta planeringen.
Helhetssyn på beredskapsåtgärder
En helhetssyn skall, som ovan nämnts, enligt totalförsvarsbeslutets första etapp prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvarsresurserna skall utformas mot denna bakgrund.
Med hänsyn till de stora resurser som finns, främst inom det militära försvaret men också inom det civila försvaret, kan detta bidrag få stor betydelse då en svår påfrestning har inträffat. De beredskapsåtgärder som vidtas inom det civila försvaret inför det traditionella hotet väpnat angrepp överensstämmer i många fall med de åtgärder som erfordras inför en svår påfrestning på samhället i fred. Ett särskilt tydligt exempel på detta är installation av reservkraftaggregat. På motsvarande sätt utgör de åtgärder som vidtas i samhället inför såväl olyckshändelser som svåra påfrestningar en av de viktigaste komponenterna i samhällets, dvs. det civila försvarets, förmåga inför väpnat angrepp. Helhetssynens tillämpning innebär i detta perspektiv att då åtgärder vidtas mot fredstida störningar skall hänsyn så långt möjligt även tas till kraven i krig. Viktiga beröringspunkter finns sålunda mellan civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället.
Den inriktning som regeringen redovisar för totalförsvaret i propositionen om totalförsvarets andra etapp, som regeringen beslutar i dag, innebär att planeringen inom Försvarsmakten och myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret kommer att präglas av en helhetssyn.
Regeringen avser att i anvisningarna för programplaneringen
ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur helhetssynen skall kunna tillämpas i totalförsvarsplaneringen.
Hantering av svåra påfrestningar
Om en svår påfrestning skulle inträffa är det av största vikt att myndigheter och andra organ handlar på ett sådant sätt att konsekvenserna av påfrestningen blir så små som möjligt. Vad som därvid särskilt bör uppmärksammas och vilka metoder som bör användas för att förbättra beredskapen i detta
avseende är frågor som i stor utsträckning är oberoende av vilket slag av påfrestning som inträffat. Regeringen behandlar frågan om hantering av svåra påfrestningar i kapitel 5.
Samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet
Avgörande för förmågan att klara både svåra påfrestningar i fred och krig är, som ovan nämnts, den inneboende stabiliteten och flexibiliteten i samhället. Infrastruktursystem, såsom elförsörjning, vattenförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem har därvid en särskild betydelse. Det är enligt regeringen angeläget att finna vägar för att på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma ytterligare förbättringar i fråga om stabilitet och flexibilitet på dessa områden. I den totalförsvarsproposition som regeringen i dag beslutar om är detta en utgångspunkt för inriktningen av det civila försvaret. Regeringen återkommer i denna proposition i kapitel 10 bl.a. till de åtgärder i fråga om infrastruktursystem som har vidtagits och avses vidtas med utgångspunkten att åstadkomma en särskilt hög ambition för beredskapen inför vissa svåra fredstida påfrestningar. Vidare redovisas i kapitel 7 regeringens syn på säkerhetskrav i samhällsplaneringen, dvs. frågor på det skadeförebyggande området.
Ytterligare en väg att åstadkomma stabilitet och flexibilitet i samhällets förmåga är att förbättra den enskilda människans möjligheter att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i viktiga infrastruktursystem. Hur en människa handlar då en olycka hotar att inträffa eller har inträffat har stor betydelse för vilka konsekvenserna av olyckan blir. Det är därför viktigt att alla människor har god kunskap och färdighet när det gäller t.ex. livräddning, andningshjälp, annan första hjälp samt enklare brandsläckning men även om hur man skall klara sig vid långvariga avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning.
Kunskapsnivån när det gäller dessa frågor är sannolikt inte tillräcklig hos flertalet människor i det svenska samhället. Det är därför angeläget att väsentligt höja ambitionen på detta område. Detta är viktigt mot bakgrund av vad som ovan nämnts om vikten av att stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar i fred och i krig. Men det skulle också innebära ett ökat säkerhetsmedvetande som skulle kunna bidra till att minska samhällets sårbarhet och ge samhället vinster såväl ur ett mänskligt som ett samhällsekonomiskt perspektiv.
En på lång sikt effektiv åtgärd är enligt regeringens mening att genom skolundervisningen ge barn och ungdomar utbildning i dessa frågor. Inom skolan finns redan i dag frågorna
behandlade i kursplanerna, bl.a. i samhällskunskap. Det finns vidare goda möjligheter att i samverkan med räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt de frivilliga försvarsorganisationen ordna särskilda övningstillfällen. Det är angeläget att skolan tar tillvara dessa tillfällen för att förbättra elevernas förmåga att handla i nödsituationer.
Regeringen anser att det är angeläget att berörda myndigheter prövar olika vägar för att förbättra medvetenheten inför svåra påfrestningar på samhället även hos den vuxna delen av befolkningen.
Internationellt samarbete
Genom internationellt samarbete kan erfarenheter tas till vara för att höja beredskapen inför svåra fredstida påfrestningar. De civila hoten har fått ökad uppmärksamhet i många länder.
Det allmänna internationella samarbetet har inom de flesta civila myndigheter kommit att utgöra en del av vardagen. Detta gäller i särskilt hög grad sedan Sverige blivit medlem i EU.
Som regeringen angett ovan bör den svenska beredskapen för att möta och hantera de civila hoten och riskerna höjas genom olika slags åtgärder. Det gäller att göra samhället och de enskilda medborgarna bättre förberedda. I det sammanhanget kan erfarenheterna från andra länder vara betydelsefulla. Det gäller att ta tillvara de kunskaper som personalen fått genom räddningsinsatser, kapacitetsuppbyggande arbete och studier av inträffade olyckshändelser i andra länder.
Det internationella samarbetet kan vara reglerat i olika traktater. Informations- och erfarenhetsutbyte har traditionellt utgjort en viktig och värdefull beståndsdel i samarbetet. Även gemensamma forsknings- och utvecklingsinsatser har haft en betydelsefull roll i arbetet. Men arbetet kan också såsom på räddningstjänstområdet innefatta bindande åtaganden i fråga om t.ex. miljöskyddsåtgärder eller varsel- och biståndsåtaganden för olyckshändelser. Omfattande insatser har gjorts från svensk räddningstjänsts sida inom ramen för det humanitära katastrofbiståndet.
Under senare år har en hel del internationellt arbete inriktats på vad som kallas kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter, företag och organisationer i de baltiska länderna, i andra central- och östeuropeiska länder och i utvecklingsländer.
Denna verksamhet bedrivs dels bilateralt på räddningstjänstområdet, dels multilateralt inom FN-organ som miljöskyddsprogrammet (UNEP) och den ekonomiska kommissionen för Europa (ECE). En del av denna verksamhet har genomförts i form av export av statliga tjänster.
Nära anknytning till den kapacitetsuppbyggande verksamheten har de insatser som genomförs som förtroendeskapande åtgärder. Dessa insatser görs till stor del inom ramen för Partnerskap för fred programmet (PFF) och Överstyrelsen för civil beredskap är sammanhållande för dessa civila insatser. Verksamheten är inriktad på överföring av erfarenheter. Statens räddningsverk har ansvar för den del av programmet som rör räddningstjänstområdet och genomför dessutom utbildningar i planering och genomförande av internationella räddningsinsatser och humanitära insatser för deltagare från länder i såväl Öst- och Centraleuropa som Västeuropa.
Att hantera svåra påfrestningar på
samhället i fred
I detta kapitel tar regeringen upp allmänna frågor kring hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred. Inte bara Hot- och riskutredningens överväganden och förslag behandlas utan även erfarenheter som på senare tid vunnits inom olika verksamheter.
Inledning
Att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred innebär att kunna agera i en situation som karaktäriseras av att den
- avviker från det som betraktas som normalt - uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning - hotar grundläggande värden och - kräver snabba beslut och nödvändiggör koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser.
En sådan situation kännetecknas också ofta av att den inledningsvis ger begränsad information om vad som hänt och utlöser stor aktivitet bland massmedierna.
Då en svår påfrestning har inträffat är syftet med samhällets åtgärder att hantera konsekvenserna av den störning som inträffat samt att återställa förhållandena till normalläge så fullständigt och snabbt som möjligt.
Det finns även en förebyggande komponent som innebär att man skapar medvetenhet om möjliga svåra påfrestningar, organiserar samhället så att de kan hanteras samt vidtar åtgärder för att motverka och begränsa risker.
Flera länder, bl.a. Norge, Schweiz och Nederländerna, har en särskild tradition när det gäller utveckling av metoder för hantering av katastrofer och krisartade situationer. Metoderna är vanligtvis grundade på erfarenheter av egna nationella olyckor, naturkatastrofer, terrorism m.m.
Förmågan att hantera olyckor och överhängande fara för sådana har sedan lång tid tillbaka också utvecklats i vårt land. Utbildning och övning bedrivs med hög intensitet inom främst kommunerna och länsstyrelserna för sådana räddningsinsatser som staten eller kommunerna enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser. Förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred har emellertid, enligt
regeringens mening, inte motsvarande tradition.
I de följande avsnitten behandlar regeringen vissa viktiga komponenter i fråga om hanteringen av svåra påfrestningar, nämligen ledningsprinciper och informationsaspekter. Vidare behandlas frågan om totalförsvarets resurser och behovet av förberedelser.
Ledningsprinciper i samband med svåra
påfrestningar på samhället i fred
Regeringens bedömning
Ledningen vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör som regel utövas av kommunen på lokal nivå, av länsstyrelsen på regional nivå och av regeringen på central nivå.
Vid behov av ledning av åtgärder som berör mer än ett län bör regeringen från fall till fall kunna utse den eller de myndigheter som skall utöva den länsövergripande ledningen.
Hot- och riskutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstansernas synpunkter:
Beträffande
fördelningen av ledningsansvaret på de skilda nivåerna biträder remissinstanserna förslaget.
Överstyrelsen för civil beredskap föreslår att den får en roll
som planerande och förberedande organ åt regeringen i hela hotskalan och som en kompetent resurs till regeringens förfogande vid allvarliga påfrestningar på samhället.
Några centrala myndigheter anser att de bör utgöra expertorgan åt regeringen och att de skall kunna stödja länsstyrelserna.
Beträffande ansvaret för den länsövergripande ledningen går åsikterna i sär. Så förordar t.ex. Överstyrelsen för civil
beredskap att en länsstyrelse bör samordna flera länsstyrelsers
insatser och att civilbefälhavarnas kompetens bör kunna utnyttjas som en stödresurs åt regeringen.
Försvarsmakten
och Civilbefälhavaren i Mellersta
civilområdet föreslår att civilbefälhavarna ges en samordnande
roll vid länsöverskridande påfrestningar redan i fred.
Rikspolisstyrelsen avvisar denna tanke. Flera länsstyrelser och Statens räddningsverk förordar att en länsstyrelse ges
ansvaret.
Skälen för regeringens bedömning
Allmänt
Den områdesvisa ledningen försiggår på tre nivåer - regering, länsstyrelse/landsting och kommun. Vidare förekommer självfallet ledning inom ramen för de olika samhällssektorerna. Sådan statlig ledning utövas på respektive ansvarsområden av t.ex. polisen, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Denna senare ledning tar sig olika uttryck beroende på vilken samhällssektor det gäller.
Med områdesvis ledning menas i detta sammanhang att ange gemensamma och övergripande mål för verksamheten, att ange övergripande inriktning och prioriteringar samt att följa upp och utvärdera verksamheten. I uppgiften ingår också att verka för att erforderlig samverkan kommer till stånd.
Insatser i en krissituation måste kunna ske snabbt och smidigt och utan tveksamheter om beslutsgång och beslutskompetens.
Det är därför särskilt viktigt att de ledningsmetoder som tillämpas i samhället under normala förhållanden så långt möjligt tillämpas också i en krissituation för att undvika oklarheter om ansvarsförhållandena. Ledning och samordning måste kunna ske tidigt och kontinuerligt från ordinarie arbetsplatser. På dessa platser finns resurserna (tekniskt stöd m.m.) för ledning och samordning. Här finns också redan etablerade kontaktnät.
Regeringen vill i detta sammanhang erinra om Rådet för räddningstjänst, inrättat år 1974, som har till uppgift att aktivt verka för samordning mellan ansvariga myndigheter och att tjäna som centralt samarbetsforum för beslutsfattare inom räddningstjänstens myndigheter. I rådet, som utses av regeringen, ingår representanter för Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Luftfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Socialstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Statens räddningsverk, Sjöfartsverket, Försvarsmakten, Länsstyrelserna, Statens Järnvägar, Sveriges Radio AB, SOS Alarm AB, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Rådet leds av Försvarsministern. Vid rådets sammanträden behandlas inträffade allvarliga olyckor, vidtagna åtgärder samt vunna erfarenheter. Genom rådets
verksamhet hålls rådets ledamöter underrättade om respektive räddningstjänsts resurser och organisation. Under de senaste åren har rådet bl.a. behandlat räddningsinsatser i samband Estoniakatastrofen, översvämningarna under våren 1995 samt erfarenheter från internationella katastrofer.
Ledning på lokal nivå
Kommunerna disponerar en allt större del av samhällets resurser och de kommer därför att spela en central roll vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Sannolikt kommer flertalet av kommunens förvaltningar och nämnder att behöva engageras vid en svår fredstida påfrestning. Det ställer krav på samverkan med myndigheter, organisationer och företag.
Ledning på regional nivå
Enligt 34 § räddningstjänstförordningen (1986:1107) skall länsstyrelsen, om det fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst, överta ansvaret för räddningstjänsten i den eller de kommuner som berörs av insatserna. Länsstyrelserna svarar också för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Det är därför enligt regeringens mening nödvändigt att det vid länsstyrelsen finns en väl uppbyggd och övad organisation för räddningstjänst och att denna tidigt kan igångsätta ledning och samordning av verksamheten även vid den krishantering varom här är fråga.
Vid behov av länsövergripande ledning avser regeringen att från fall till fall pröva ansvaret för ledningen över länsgränserna. Normalt torde en länsstyrelse ges detta ansvar, under förutsättning att denna tillkommande ledningsuppgift inte alltför negativt påverkar länsstyrelsens möjligheter att lösa de egna uppgifterna.
Ledningen för den civila hälso- och sjukvården under höjd beredskap utövas av landstingen (motsvarande), som den 1 juli 1981 övertog ledningsansvaret från länsstyrelserna. Landstingen har enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig vård till dem som behöver det. För att detta skall vara möjligt vid stora olyckor och katastrofer är landstingen skyldiga att hålla en särskild katastrofberedskap med planläggning, utbildning och övning. Omfattningen av beredskapen beror bl.a. på geografiska
förhållanden, befolkningstäthet och resultat av riskinventeringar. Förmågan att möta svåra påfrestningar på samhället i fred skall i första hand utgå från denna katastrofberedskap.
Civilbefälhavaren är i krig den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom ett civilområde. I fred skall civilbefälhavaren bl.a. verka för att totalförsvaret inom civilområdet planläggs för förhållanden i krig och vid krigsfara. I budgetpropositionen för år 1997 som regeringen i dag beslutar framhålls att den del av det civila försvarets resurser som civilbefälhavaren utgör bör kunna utnuttjas även vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Ledning på central nivå
För att regeringens ledning skall säkerställas vid svåra påfrestningar på samhället i fred finns det en beredskap inom regeringskansliet för att kunna organisera särskilda ledningsresurser för krishantering.
Civila och militära centrala myndigheter har att inom sina respektive områden planera för och i samverkan med andra myndigheter genomföra åtgärder även vid svåra påfrestningar på samhället. De skall också var för sig kunna bistå regeringen med fackkompetens. Vissa av myndigheterna skall dessutom på regeringens uppdrag kunna samordna verksamheter inom ett geografiskt område.
I propositionen om totalförsvarsbeslutets andra etapp som regeringen beslutar i dag framhålls att Överstyrelsen för civil beredskap när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred bör ha till uppgift att följa utvecklingen, verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha överblick över vilka resurser som kan användas. Överstyrelsen skall dock inte verka inom andra myndigheters ansvarsområden.
Författningsstöd
För att utföra den ledning av verksamheten vid svåra påfrestningar på olika nivåer som beskrivits ovan kan särskilda befogenheter för skilda ledningsorgan behöva övervägas. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 5.6.
Användning av totalförsvarsresurser
Regeringen vill betona betydelsen av att totalförsvarets
resurser bättre kan utnyttjas vid fredstida påfrestningar.
Hot- och riskutredningen har behandlat denna fråga. Exempel på resursutnyttjande lämnas också. Några rekommendationer redovisas dock inte i utredningen.
En relativt ingående redovisning av möjligt resursutnyttjande har gjorts av utredningen Civilt bruk av försvarets resurser (Fö 1994:04) i slutredovisningen "Civilt bruk av försvarets resurser i nöd- och räddningssituationer och i det allmänna" (1995-05-22). Vidare har Överstyrelsen för civil beredskap i samband med de senast genomförda perspektivstudierna behandlat frågan i Handlingsvägar för det civila försvaret i tidsperspektivet 1997-2001, bilaga 3 "Utnyttjande av det civila försvarets resurser" i enlighet med Hot- och riskutredningens förslag (1995-05-30, dnr 5-253/95).
Här nämnda redovisningar har närmast varit av problemorienterande och exemplifierande art. Regeringen anser att det behövs fördjupade studier och analyser på flera delområden för att få en tillfredsställande god uppfattning om förutsättningar m.m. för att kunna utnyttja totalförsvarets resurser på bästa sätt i fredstid. Regeringen har i avsnitt 4.4 angett att den avser att ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur totalförsvarsresurser skall kunna utnyttjas i totalförsvarsplaneringen.
Informationsaspekter
Medierna förmedlar oftast information om inträffade händelser snabbare än myndigheterna i ledningssystemen. Det betyder att vetskapen om att en allvarlig händelse inträffat oftast först kommer fram genom medierna. Detta medför i sin tur att de som skall vidta åtgärder med anledning av händelsen sannolikt kommer att få svårigheter att i initialskedet ta initiativet i fråga om informationsgivningen.
När sedan åtgärderna sätts in blir förhållandena annorlunda. De som faktiskt har att hantera krisen känner till avsikter och planer för genomförande, men måste lita till kommunikationssystem och medierna för att få ut sina budskap. På detta sätt uppstår en växelverkan mellan underrättelser utifrån och in till myndigheterna samt information om åtgärder inifrån och ut till medborgarna.
Dessa grundläggande förutsättningar för mediernas verksamhet och samhällsorganens information måste uppmärksammas. Många kommer att bli avkrävda besked i det
snabba händelseförloppet och även bli utsatta för ett starkt massmedietryck. Det är svårt att rätta till uppgifter som initialt blivit felaktiga. Det är också svårt att samordna informationen. Risken för dubbla och missledande budskap är stor.
Myndigheter och berörda instanser måste därför enligt regeringens mening organisera sin informationstjänst mycket noggrannt. Det är viktigt med ständigt informationsutbyte dem emellan, så att det finns en klar bild av vilken information som ges på olika håll.
Samspelet mellan myndigheter, medier och medborgare är sålunda av centralt intresse och av stor betydelse vid krishantering. Därför bör det i förberedelserna för att klara krissituationer ingå särskild övning av befattningshavare med ansvar för informationsfrågorna.
Regeringen redovisar i kapitel 8 nya uppgifter för Styrelsen för psykologiskt försvar, som bl.a. innebär stöd till myndigheternas informationsverksamhet.
Behov av förberedelse
Regeringens åtgärder
Berörda myndigheter kommer att ges i uppdrag att föreslå hur ett program för forskning på krishanteringens område skall kunna utformas.
I regeringens inriktningsdokument till myndigheterna kommer krishanteringsförmågan att ges större utrymme.
I myndigheternas årsredovisningar skall anges hur kraven på krishanteringsförmåga tillgodoses.
De personer som skall svara för ledning måste vara väl förberedda för sina uppgifter. Behovet av att informera allmänheten om påfrestningens konsekvenser och nödvändiga skyddsåtgärder kräver också olika förberedelser.
Den mest verksamma metoden för att skapa en förbättrad förmåga att hantera påfrestningar är utbildning, spel och övningar. Det är viktigt att alla inblandade förstår hur olika påfrestningar kan uppkomma och utvecklas och inte minst att de kan leva sig in i och förstå de problem som regelmässigt uppstår både i ledningsorganisation och hos medborgare. Man kan lära sig mycket genom att analysera situationer som faktiskt har inträffat men också genom att skapa sådana med fantasins hjälp, dvs. genom scenarier. Spel och övningar blir
särskilt lärorika om de grundas på välgjorda scenarier. Det är viktigt att aktörerna, som kommer att behöva agera, får tillfälle att träffas och diskutera hur situationen skall hanteras.
För nyckelpersoner hos myndigheter och andra organ bör
utbildning i krishantering vara obligatorisk. Det finns all
anledning att formulera preciserade mål för denna utbildning på skilda ledningsnivåer och att ta med denna typ av utbildning i de utbildningsplaner o.dyl som berörda myndigheter utarbetar för att tillgodose kravet på god förmåga att möta det väpnade angreppet. Även vid övningar i fredsräddningstjänst är det på motsvarande sätt naturligt att moment om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ingår.
Det är viktigt att erfarenheterna från inträffade svåra påfrestningar tas tillvara i utbildnings- och övningsverksamheten. Berörda sektormyndigheter måste kontinuerligt delge varandra sina erfarenheter.
Hot- och riskutredningen ansåg det angeläget att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället och föreslog att övningar regelbundet skall genomföras på regeringsnivå. Syftet skulle enligt utredningen vara att öka beredskapen inför t.ex. de olika slag av händelser som förekommer i utredningens scenarion.
Sedan lång tid tillbaka genomförs regelbundet lednings- och funktionsövningar med regeringen och regeringskansliet. På senare tid har dessa, kompletterade med särskilda s.k. krisoch krigsspel, inriktats mot den typ av påfrestningar som det här är fråga om. Inom regeringskansliet pågår även ett arbete med att studera och pröva metoder för uppläggning och genomförande av ledningsövningar. Det är regeringens bedömning att regeringskansliets beredskap därmed fortlöpande förbättras.
Regler i form av metodanvisningar om hur olika påfrestningar skall hanteras mera allmängiltigt är bättre än i förväg uppgjorda planer. Planeringen för oförutsedda händelser av större omfattning bör därför i första hand inriktas på åtgärdslistor o.dyl. för det initiala skedet av påfrestningen.
Att redan under normala förhållanden etablera samverkan är, som regeringen tidigare har framhållit, ett sätt att skapa förutsättningar för ett samlat och gemensamt agerande när det oförutsedda inträffar. Varje aktör som kan väntas bli engagerad i krishantering bör inom sin egen organisation (motsvarande) skapa en i krishantering specialiserad grupp, som också kan stödja hot- och risktänkandet inom den egna organisationen
och se till att det hålls levande.
I många länder har stora ansträngningar gjorts för att man bättre skall kunna förstå, möta och hantera kriser som uppstår. I Sverige har hittills inte genomförts några mer omfattande insatser i fråga om forskning på området. Inom det av Kungl. Krigsvetenskapsakademien bedrivna projektet "Krishantering" har behovet av forskning uppmärksammats och ingående analyserats.
Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att, i
samverkan med bl.a. universitet och högskolor, lämna förslag till hur ett program för forskning på krishanteringens område skulle kunna utformas.
Regeringen avser att ge större utrymme än hittills åt kraven
på krishanteringsförmåga i de olika inriktningsdokument med vilka regeringen styr verksamheten vid berörda myndigheter och organisationer.
Regeringen avser också att ålägga berörda myndigheter att i
årsredovisningarna särskilt ange hur kraven på krishanteringsförmåga tillgodoses.
Behov av författningsändringar
Hot- och riskutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle vissa förslag till lagstiftning om åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. I lagförslaget definierades detta begrepp och ålades såväl myndigheter och kommuner som enskilda att medverka i de åtgärder som behövs för att lindra verkningarna av en allvarlig störning. Utredningen föreslog att denna reglering skulle tas in i räddningstjänstlagen (1986:1102). Vid remissbehandlingen framfördes bl.a. kritik mot den av utredningen valda lagtekniska lösningen. Mot denna bakgrund utarbetades inom Försvarsdepartementet en promemoria (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian bygger i sak på utredningens förslag men innehåller en annan lagteknisk lösning. I promemorian föreslås en särskild lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Även promemorian har remissbehandlats. Av remissyttrandena framgår att flertalet remissinstanser har ansett den i promemorian valda lagtekniska lösningen vara i huvudsak godtagbar. Däremot kvarstår alltjämt viss remisskritik i sak, bl.a. vad gäller ansvarsfördelningen mellan olika organ och ersättningsfrågor. Dessutom efterlyses en ytterligare analys av
avgränsningen mot annan lagstiftning.
Mot bakgrund av den framförda remisskritiken anser regeringen att lagstiftningsfrågan bör övervägas ytterligare innan ett ställningstagande görs. Fortsatt beredning av denna fråga kommer därför att äga rum inom regeringskansliet.
I flera av Hot- och riskutredningens delbetänkanden konstateras att utrymning av stora delar av befolkningen till icke drabbade områden kan behöva genomföras. Vidare konstateras att utrymning av mindre områden i samband med räddningstjänst kan behöva vidtas. Enligt en överenskommelse mellan Rikspolisstyrelsen, Överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk och Socialstyrelsen från år 1991 skall polisen ansvara för genomförande av utrymning.
Utredningen föreslår att ansvaret för genomförandet av utrymning skall framgå av en författning och inte, som för närvarande, av en överenskommelse mellan ett antal statliga myndigheter. Utredningen föreslår vidare att ansvaret skall avse utrymning både vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Samtliga remissinstanser som uttalat sig i denna del stöder förslaget.
Regeringen delar utredningens uppfattning och avser att
initiera en översyn av relevanta författningar.
Regeringen återkommer i avsnitt 10.7 till frågan om fortsatt lagstiftningsarbete avseende kemikalieolyckor och transport av farligt gods.
Mål- och resultatstyrning
Regeringens bedömning
Ett mål- och resultatstyrningssystem bör införas som syftar till att säkerställa att statsmakternas målsättning för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred kan uppnås och säkerställas. Detta innebär bl.a. att riksdagen i budgetpropositionerna får en redogörelse för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen har i kapitel 4 allmänt redogjort för samhällets beredskap mot svåra påfrestningar. Även om förhållandena varierar mellan olika slag av tänkbara påfrestningar är det generellt samhällets grundläggande robusthet och flexibilitet samt den beredskap som finns mot olyckor och mindre störningar i samhällsfunktionerna som utgör den viktigaste komponenten i beredskapen. Denna samhälleliga bas kan till den del det gäller den icke-statliga verksamheten påverkas endast indirekt eller på lång sikt genom beslut av statsmakterna.
En mål- och resultatstyrning i fråga om beredskap inför svåra påfrestningar på samhället i fred har mot denna bakgrund flera dimensioner. Till stor del skall den syfta till att säkra en tillräcklig krishanteringsförmåga hos myndigheterna i enlighet med vad regeringen anfört i kapitel 5. Härutöver skall emellertid styrningen också söka förbättra det övriga samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar samt att i de fall så är lämpligt, t.ex. när det gäller risker som rör viktiga tekniska system, genom förebyggande åtgärder minska risken för att svåra påfrestningar inträffar. Detta är förhållanden som kan påverkas indirekt genom att myndigheterna verkar för att olika aktörer i samhället vidtar åtgärder för att minska riskerna i samhället. Regeringen återkommer till detta i kapitel 7 om säkerhetskrav i samhällsplaneringen.
Mål- och resultatstyrningssystemet när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör inte skilja sig från det system som under senare år införts i statsförvaltningen. Det handlar i stället om att genom tillämpning av just detta system trygga en tillräcklig beredskap.
Följande komponenter bör ingå i ett sådant mål- och resultatstyrningssystem.
* Övergripande mål för beredskapen enligt kapitel 4
* En ambition för beredskapen för vissa slag av svåra påfrestningar enligt kapitel 10
* Särskilda bestämmelser i regleringsbreven
I regleringsbreven för de primärt ansvariga myndigheterna avser regeringen besluta om övergripande mål och verksamhetsmål som tar sikte på beredskapen inför svåra påfrestningar på samhället i fred. Verksamhetsmålen kan bl.a. avse övnings- och utbildningsverksamhet, redovisning av planeringsdokument m.m.
* Uppföljning och utvärdering
Det får ankomma på respektive departement att ansvara för att en långtgående uppföljning och utvärdering genomförs.I regeringskansliet måste samtidigt finnas en kompetens för att kunna göra övergripande värderingar av samhällets samlade förmåga inför svåra fredstida påfrestningar.
Utförliga avsnitt bör införas i de ansvariga myndigheternas årsredovisningar enligt en gemensam struktur.
* Redogörelse i budgetpropositionerna
I budgetpropositionerna bör varje år finnas en redogörelse till riksdagen för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred.
Säkerhetskrav i samhällsplaneringen
Regeringens bedömning
Myndigheterna skall i högre grad än hittills bedöma vilka säkerhetskrav som skall ställas i samhällsplaneringen.
Regeringens åtgärder
Statens räddningsverk och Boverket kommer att ges i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter, utarbeta underlag för bedömning av skyddsavstånd som instrument i den förebyggande verksamheten.
Statens räddningsverk kommer att ges i uppdrag att utveckla kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet i samband med en olycka med farliga ämnen eller farligt gods och även att utreda ersättningsskyldighet för saneringskostnader och kommunens tillsynsverksamhet.
En grundläggande förutsättning för att vi genom ökad säkerhet och uthållighet skall få ett mer stabilt samhälle är att det finns både kunskap och insikt hos dem som är involverade i förändringar av verksamheter i samhället. Ofta är det en fråga om förändringar och processer som kräver åtgärder i ett tidigt skede av planeringen och en hög grad av samförstånd. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att på olika sätt öka kunskaperna hos olika aktörer både om behovet av åtgärder och om möjligheterna att få dem genomförda. Om ett säkerhetstänkande tidigt kan föras in i beslutsprocessen finns stora möjligheter att finna såväl tekniska som ekonomiskt fördelaktiga lösningar.
Säkerhet kan byggas in i samhällsutvecklingen på olika sätt. Det föreligger ett allt större behov av att alla som är med och utformar samhället är medvetna om säkerhetskraven. Planlagstiftningen ger stöd för förebyggande insatser som syftar till att minska riskerna i samhället. Men riskfrågor behandlas även inom en rad andra verksamheter i samhället, som trafiksäkerhetsarbetet, räddningstjänsten och arbetsskyddet samt inom miljöområdet. Statsmakterna har i flera fall fastställt mål för verksamheter som mer eller mindre utförligt anger säkerhetskraven. Synen på dessa frågor varierar emellertid mellan sektorerna. Hittills har myndigheterna sällan anlagt ett tvärsektoriellt och övergripande perspektiv. Oftast har varje myndighet utvecklat ett synsätt som är anpassat till den egna verksamhetens behov och förutsättningar. Bristen på enhetlighet i hanteringen av frågorna om säkerhetskrav i samhällsplaneringen kan leda till att säkerhetskraven inom en
del sektorer blir alltför långtgående och kostsamma. Inom andra sektorer kan det motsatta förhållandet gälla. Effekterna av en ekonomisk satsning för att tillgodose säkerhetskraven kan alltså vara mycket olika. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen skäl att sträva efter enhetligare prioriteringar.
Arbetet med riskfrågor och riskhantering syftar till att åstadkomma ett skydd mot plötsligt inträffade händelser som leder till mer eller mindre allvarliga påfrestningar på olika verksamheter i samhället. Det rör sig om olyckor och störningar som kan skada människor, egendom och miljö. Det är angeläget att ställa särskilda krav på innehållet i planeringsoch beslutsprocessen och på beslutsfattarna i verksamheter som innebär någon form av allvarligt risktagande. Sådana krav kan gå ut på att riskanalyser skall göras inom den beslutande myndigheten innan beslut fattas.
Hot- och riskutredningen har bl.a. lyft fram vikten av att miljökonsekvensbeskrivningar skall omfatta såväl en riskanalys som en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas. Med riskanalys avses här såväl riskuppskattning som riskvärdering. I proposition 1994/95:230 om Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. föreslog regeringen en ökad användning av miljökonsekvensbeskrivningar. Med anledning av att Hot- och riskutredningen uppmärksammat denna fråga betonade regeringen att den beskrivning av konsekvenserna för säkerheten som ingår i miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta en riskanalys och en bedömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som bedriver verksamheten kan vidta för att minska riskerna. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag (prop. 1995/96:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30).
Om riskerna i samhället skall kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. Ansvaret för detta ligger på myndigheter, företag eller enskilda som driver verksamheter. Tydliga krav på säkerhet och uthållighet måste ställas på verksamheter som innebär risker för omgivningen. Ett flertal myndigheter arbetar idag med säkerhetskrav i samhällsplaneringen, t.ex. Statens räddningsverk, Statens naturvårdsverk, NUTEK, Kemikalieinspektionen, Banverket och Överstyrelsen för civil beredskap.
Statens räddningsverk kommer att under budgetåret 1997 göra särskilda satsningar inom det förebyggande arbetet vilket innebär att en samlad strategi för ett säkrare samhälle skall utvecklas. I detta sammanhang kommer tillsyns- och miljöfrågorna tillmätas särskild vikt. Kommunala riskanalyser med en utvecklad riskhantering kommer att utgöra en grund
för ökade insatser för att dels minska antalet olyckor, dels begränsa skador genom ett förebyggande arbete.
Vidare har Statens räddningsverk ett program för samhällets riskhantering, som omfattar metoder för att riskvärdera samhällsekonomiska kostnad/nyttoanalyser, statistik och forskning och utveckling inom området. Detta bedrivs bl.a. genom utbildning för kommuner och länsstyrelser. Andra uppgifter för Räddningsverket är att utveckla förbättrade samverkansmodeller mellan stat, kommun och näringsliv, att utveckla hjälpmedel och metoder för att informera om den enskildes möjligheter att ta ansvar för den egna säkerheten och att utveckla tillämpningar för hantering av statistik och riskanalyser via geografiska informationssystem. Räddningsverkets informationsbank är central i dessa sammanhang. Denna bank innehåller information om kemiska ämnen inom området farligt gods och farliga ämnen, dokument inom området räddningstjänst och befolkningsskydd, information om resurser för räddningstjänstens behov och en statistisk sammanställning över räddningsinsatser. Informationsbanken innehåller idag information om ca 4 400 kemiska ämnen samt ca 6 000 dokument inom området befolkningsskydd och räddningstjänst. Räddningsverket har för regeringen redovisat en plan för Räddningsverkets informationsbank. Avsikten med planen är att den årligen skall revideras och utvärderas i samverkan med berörda myndigheter och andra nyttjare.
Att verka för att man i den fysiska planeringen tar hänsyn till riskfaktorer är en viktig uppgift. Boverket har i samarbete med Överstyrelsen för civil beredskap och Statens räddningsverk utarbetat underlag som kommunerna kan använda i sin fysiska planering. Dessa myndigheter har också var för sig gett ut vägledningar för arbetet med risker inom sina ansvarsområden. Men hänsyn till olika risker tas även av andra sektorsansvariga myndigheter som Vägverket, Banverket och Sprängämnesinspektionen. I vissa fall har myndigheterna kommit fram till skilda bedömningar av riskerna. Svårigheter har uppstått i flera fall, t.ex. Grödingebanan och Norra Älvstranden vid Göta Älv.
Hot- och riskutredningen har föreslagit att myndigheterna bildar ett nätverk med experter som kan kallas samman av länsstyrelserna för bedömningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen.
Enligt regeringens bedömning bör ett bättre samarbete mellan berörda myndigheter i framtiden nås. I dag kan svårigheter uppstå på kommunal nivå om länsstyrelserna inte ger något besked om hur olika myndighetsbedömningar skall
vägas samman. Möjligheterna att underlätta för regionala och lokala myndigheter att utarbeta bra beslutsunderlag inför sådana beslut som påverkar säkerhet i samhället bör beaktas av berörda myndigheter.
Regeringen vill i detta sammanhang ta upp frågan om skyddsavstånd som har behandlats i Hot- och riskutredningen. Med skyddsavstånd menas det avstånd som skall finnas mellan den farliga verksamheten och det som skall skyddas. Myndigheterna tillämpar här skilda normer och bedömningar. Det är enligt regeringens mening av vikt att ett arbete påbörjas med att utarbeta underlag för bedömning av skyddsavstånd som instrument i den förebyggande verksamheten.
Regeringen avser därför att uppdra åt Statens räddningsverk
och Boverket att i samråd med berörda myndigheter och kommuner utarbeta ett sådant underlag. De slutsatser som kan dras av pågående arbete inom riskanalysområdet och inträffade händelser skall härvid tas tillvara.
De åtgärder som vidtas i samband med en olycka med farliga ämnen eller farligt gods skall hindra och begränsa en spridning. Åtgärderna måste emellertid utvecklas så att eventuella miljöeffekter begränsas. Ansvaret för åtgärderna är i dag uppdelat på stat, kommuner och enskilda företag. Enligt regeringens bedömning måste kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet utvecklas. Vidare bör ersättningsskyldighet för räddningstjänstoch saneringskostnader utredas och en vägledning för kommunernas tillsynsverksamhet inom detta område utarbetas.
Regeringen avser att ge Statens räddningsverk i uppdrag att
utveckla kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet, utreda ersättningsskyldighet för saneringskostnader och kommunens tillsynsverksamhet. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med Statens naturvårdsverk och Socialstyrelsen.
Basen för den verksamhet som benämns beredskapshänsyn i planeringen och i samhällsutvecklingen (BIS-verksamhet) utgörs av den organisation och den säkerhet som vi har i samhället. BIS-verksamheten syftar till att göra samhället mindre känsligt för olika typer av störningar. Överstyrelsen för civil beredskap bedriver BIS-verksamheten i samverkan med olika myndigheter och andra organ, som företag och universitet och högskolor. Beredskapshänsyn innebär en allmän strävan att höja den grundnivå i fredssamhället som verksamheten under säkerhetspolitiska kriser och krig bygger på. De kompletterande förberedelser som behövs i beredskapen för att myndigheter, företag och andra organ skall kunna vidta
åtgärder i krig kommer genom detta att starta på en högre nivå. BIS-verksamheten har haft många positiva effekter på förmågan att uthärda påfrestningar som uppstår till följd av olyckor och andra störningar.
Överväganden om riskfrågor i olika verksamheter kräver ett väl utbyggt och fungerande samarbete. Detta gäller oavsett om det är fråga om planering eller andra slag av åtgärder. Samarbetet behöver utvecklas mellan myndigheter och andra organ på alla nivåer.
Det finns behov av att öka kunskaperna om risker och riskbedömning och att verka för att de medel som lagstiftningen erbjuder för att garantera goda beslutsunderlag utnyttjas bättre i beslutsprocessen. Myndigheterna bör utveckla ett effektivt samarbete för att identifiera risker och att förebygga dem. För att åstadkomma detta krävs ett systematiserat tillvaratagande av tidigare erfarenheter inom riskområdet.
Regeringen har därför för avsikt att utveckla ett ramprogram
för forskning och utveckling inom riskanalysområdet. Regeringen
återkommer till denna fråga i kapitel 9. Vidare har regeringen i kapitel 5 redan aviserat sin avsikt att utarbeta förslag till ett forskningsprogram för krishantering.
Informationsfrågor
Regeringens bedömning
Regeringen anser att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringens åtgärder
Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppgift att ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om information vid svåra påfrestningar samt att, om en myndighet så begär, kunna lämna experstöd för informationsgivningen vid en inträffad svår påfrestning.
Styrelsen får vidare i uppgift att göra utvärderingar av hur kommunikationen mellan myndigheter/massmedier och människor fungerat vid inträffade svåra påfrestningar.
Hot- och riskutredningen har föreslagit att Styrelsen för psykologiskt försvar ges i uppdrag att följa händelseförloppet vid svåra påfrestningar på samhället i fred och göra utvärderingar av kommunikationen myndigheter - massmedier - människor. Utredningen har vidare föreslagit att myndigheten ges i uppdrag att, i det fall berörd myndighet själv begär det, ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Slutligen har utredningen föreslagit att Styrelsen för psykologiskt försvar i förväg skall utarbeta råd för hur informationsgivning bör gå till vid svåra påfrestningar.
Flertalet remissinstanser är positiva till utredningens förslag. Statens räddningsverk ifrågasätter emellertid att en myndighet som annars inte har någon roll vid fredstida svåra påfrestningar skall ges de uppgifter som utredningen föreslagit.
Regeringen anser att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser det även vara av stor vikt att myndigheters och andra organs information samordnas i en planläggning som minskar risken för dubbla budskap. Regeringen anser liksom utredningen att risken för motstridiga uppgifter är stor om det inte finns en koordinerad plan för informationsverksamheten.
Styrelsen för psykologiskt försvar är central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret. Enligt sin instruktion skall styrelsen bl.a. samordna berörda myndigheters krigsplanläggning av informationsberedskapen och därvid ge råd och rekommendationer. För att kunna fullgöra sin uppgift bedriver och initierar myndigheten en omfattande forskningsverksamhet beträffande informationsproblem
i samband med fredstida stora olyckor och katastrofer. Enligt regeringens mening besitter härigenom myndigheten resurser som bör komma beredskapen mot svåra påfrestningar i fred tillgodo. Detta synsätt överensstämmer med den helhetssyn som enligt totalförsvarsbeslutets första etapp skall prägla samhällets beredskapsåtgärder mot yttre och inre hot och påfrestningar.
Regeringen anser mot denna bakgrund att Styrelsen för psykologiskt försvar bör ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om informationen vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare bör myndigheten göra utvärderingar av hur kommunikationen mellan myndigheter, massmedier och människor fungerat vid inträffade svåra påfrestningar. Styrelsen bör också, om en myndighet så begär, kunna lämna expertstöd för informationsgivningen vid en svår påfrestning som har inträffat. Regeringen anger i den proposition om totalförsvarsbeslutets andra etapp som i dag beslutas att särskilda resurser skall avsättas för ändamålet.
Forskning
Regeringens bedömning
Det är angeläget att forskningsverksamhet som syftar till en ökad säkerhet och ett bättre skydd inför fredstida hot och risker ökar och att resultatet av sådan forskning kan nyttiggöras.
Regeringens åtgärder
En särskild arbetsgrupp inrättas för samverkan kring forskning angående nya hot och risker och dessutom att ge Försvarets forskningsanstalt i uppgift att inrätta ett s.k. nätverk för samordning på forskarnivå. Ett ramprogram för forskning och utveckling inom riskanalysområdet skall utvecklas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning
Remissinstanserna: Överstyrelsen för civil beredskap och
Boverket tillstyrker förslaget medan Statens räddningsverk
framför invändningar och anser att den studie av andra länders verksamhet, databaser och statistik för stora olyckor som utredningen föreslagit bör genomföras innan man tar ställning till förslaget.
Försvarsmakten, Statens naturvårdsverk och Socialstyrelsen
är vidare positiva och anser att de bör få tillfälle att medverka i arbetet med kunskapsunderlaget medan Kärnkraftinspektionen anser att kärnenergisektorn inte bör inordnas i ett sådant ramprogram, då det redan finns nationella och internationella samverkansformer.
Forskningsrådsnämnden anför att den är villig att ta på sig ett
huvudansvar då de har hög kompetens i forskningsfrågor.
Svenska kommunförbundet, vissa länsstyrelser och tre kommuner anser att det är viktigt med ökade kunskaper om
risker och säkerhetsfrågor, att myndigheterna samordnar sina åtgärder inom forskningen om skydd och säkerhet samt tar gemensamma initiativ till forskning och samverkan inom sina ansvarsområden. Vidare bör de utarbeta kompetensutvecklingsprogram inom sina ansvarsområden för länsstyrelser, kommuner och organisationer etc.
Skälen för regeringens bedömning: Ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper om de risker och hot som
förekommer och kan
förekomma och om effekterna av de åtgärder som vidtas för att öka säkerheten.
Enligt Hot- och riskutredningen föreligger ett stort behov av att öka kunskaperna inom ett flertal områden som analys av risker och hot, metoder för att öka riskmedvetenhet, hantering av farliga ämnen i transportverksamhet, kommunikation människa-myndigheter-massmedia. Enligt regeringens uppfattning är det av vikt att forskningsverksamheten som syftar till en ökad säkerhet och ett bättre skydd inför fredstida hot och risker av olika slag ökar och att resultatet av sådan forskning kan nyttiggöras.
Den forskningsverksamhet som bedrivs för det civila försvarets område samordnas av Överstyrelsen för civil beredskap. Överstyrelsen har hittills inriktat forskningsverksamheten mot kunskapsuppbyggande verksamheter som syftar till att klara de påfrestningar som samhället kan utsättas för under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Detta innebär att särskilda satsningar gjorts inom området beredskapshänsyn och samhällets sårbarhet. Vidare har Överstyrelsen gjort en särskild satsning för att få till stånd en starkare förankring i den akademiska forskningsvärlden genom att inrätta ett vetenskapligt råd vid Överstyrelsen samt genom att stödja vissa doktoranders avhandlingsarbete.
Under den nya försvarsbeslutsperioden bör Överstyrelsens forskningsverksamhet anpassas i enlighet till den nya inriktningen för det civila försvaret. Överstyrelsen bör vidare verka för en förbättrad forskningssamordning bl.a. genom en ökad samverkan med berörda funktionsansvariga myndigheter.
Riskanalys är ett centralt område i samband med värdering av hot och risker. Enligt regeringens bedömning finns det behov av att öka kunskaperna om risker och metoder på riskanalysområdet. Mot denna bakgrund har regeringen för
avsikt att uppdra åt Boverket, Statens räddningsverk och
Överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med forskningsråd och berörda myndigheter utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom riskanalysområdet. Programmet inriktas mot att ta till vara såväl internationella som nationella erfarenheter inom området.
Forskningsfrågor inom totalförsvaret behandlas även i forskningspropositionen 1997-1999 (prop. 1996/97:5) och i propositionen om totalförsvarsbeslutets andra etapp som
regeringen beslutar om idag. De frågeställningar som där tas upp är motiv för totalförsvarsforskning, samverkan inom forskning, behovet av ökade satsningar på forskning för regeringens behov, ABC-forskning, samt flygteknisk forskning och teknologi.
Regeringen avser att inrätta en särskild arbetsgrupp för
samverkan kring nya hot och risker i samhället där ordföranden utses av chefen för Försvarsdepartementet. I denna grupp bör ingå representanter för de funktionsansvariga myndigheterna inom det civila försvaret, Försvarsmakten, blivande Försvarshögskolan, Försvarets forskningsanstalt, Statens naturvårdsverk, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Denna grupp skall främst utgöra ett forum för diskussion och vägledning. Syftet är att initiera gemensamma forskningssatsningar samt åstadkomma förbättrad samverkan inom forskning om nya hot och risker. Regeringen bör också när det gäller beslut om anpassning av de militära och civila resurserna hålla sig väl underrättad om nya hot och risker i samhället och följa pågående och planerade forskningsprojekt inom området. Denna grupp ger en möjlighet till detta.
För att även tillgodose behov av samordning på forskarnivå när det gäller nya hot och risker bör ett nätverk inrättas som lämpligen kan utnyttja modern informationsteknologi för informationsutbyte. Eftersom de nya hoten och riskerna i samhället som innefattas av det vidgade säkerhetsbegreppet är av både civil och militär karaktär bör Försvarets forskningsanstalt vara sammanhållande för ett sådant nätverk.
Regeringen kommer även, som framgått av kapitel 5, låta utreda hur ett program på krishanteringens område kan utformas.
Vissa slag av svåra påfrestningar på
samhället i fred för vilka det bör finnas
en särskilt hög ambition för beredskapen
Nedfall av radioaktiva ämnen
Miljö- och Försvarsdepartementens ansvarsområde.
Allmänt
Det är främst vid kärntekniska anläggningar och vid transporter av t.ex. bestrålat kärnbränsle som olyckor som leder till stora radioaktiva nedfall kan inträffa.
I Sverige regleras dessa verksamheter genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Kärntekniklagen är främst en säkerhetslag som syftar till att främja säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Även andra lagar innehåller bestämmelser som är viktiga för kärnteknisk verksamhet, främst strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). I detta sammanhang bör också nämnas atomansvarighetslagen (1968:45) som innehåller bestämmelser om den civilrättsliga ansvarigheten för skador som kan uppkomma i samband med driften av kärntekniska anläggningar.
Vidare finns ett antal internationella överenskommelser som syftar till att genom samarbete lindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön till följd av allvarliga olyckshändelser.
Statens kärnkraftinspektion är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet med uppgift att se till att hög säkerhet uppnås i svensk kärnteknisk verksamhet. I säkerhetsarbetet ingår att förebygga olyckor och se till att olika barriärfunktioner i reaktorbyggnader, transportbehållare m.m. fungerar och hindrar att skadliga mängder radioaktiva ämnen når ut i omgivningen.
Statens strålskyddsinstitut är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet med uppgift att övervaka strålskyddet inom kärnteknisk verksamhet och att kontrollera att utsläpp från kärntekniska anläggningar till omgivningen hålls inom fastställda gränser. Strålskyddsinstitutet skall också enligt sin instruktion ha en beredskap för rådgivning till myndigheter ansvariga för skyddet för befolkningen om en olycka inträffar
inom eller utom landet. Strålskyddsinstitutet utövar också tillsyn av sådan verksamhet med joniserande strålning som ligger utanför kärnenergisektorn och av verksamhet med ickejoniserande strålning.
I inledningsskedet vid ett utsläpp, eller när det är överhängande fara för ett utsläpp, berörs framförallt tre centrala myndigheter vid sidan av räddningstjänstansvariga. Kärnkraftinspektionen bedömer risken för utsläpp liksom typ och omfattning av befarade utsläpp. Strålskyddsinstitutet svarar för strålskyddsbedömningar och för samordning av strålningsmätningar och utvärdering av mätresultaten. SMHI ger väderprognoser och utför spridningsberäkningar.
Länsstyrelsen skall enligt 28 § räddningstjänstlagen (1986:1102) svara för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller vid överhängande fara för ett sådant utsläpp. Länsstyrelsen skall också svara för saneringen efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.
I räddningstjänstförordningen (1986:1107) lämnas närmare föreskrifter om räddningstjänsten. Bland annat anges att länsstyrelserna skall upprätta en plan för räddningstjänsten och för saneringen. Länsstyrelserna i kärnkraftslänen samt länsstyrelsen i Västerbottens län skall upprätta mer omfattande planer som skall behandla frågor om bl.a. alarmering, utrymning och utdelning av jodtabletter. Vid länsstyrelserna i dessa län skall organiseras en personalberedskap. Länsstyrelserna i dessa län skall bistå andra länsstyrelser i frågor om räddningstjänst vid utsläpp.
Ansvaret för att larma och informera allmänheten vid en kärnenergiolycka ligger i huvudsak på länsstyrelsen. Vid höjd beredskap informeras allmänheten via radio och TV enligt länsstyrelsens bedömning.
Vid haverilarm varnas dessutom allmänheten runt kärnkraftverket med hjälp av sirener (tyfonlarm utomhus som utlöses av kraftverkspersonalen) och genom ett speciellt radiodatasystem (RDS). RDS-systemet bygger på att särskilda radiomottagare, som startar automatiskt vid speciella radiosändningar, delas ut till hushåll m.m. i kärnkraftverkets närhet. Polisens alarmeringspatruller (bilar med högtalare) kompletterar alarmeringen.
För indikering av förekomsten av strålning efter en olycka utnyttjas de kommunala räddningskårernas resurser. Motsvarande uppgift till sjöss fullgörs av Kustbevakningen som
också verkställer utrymning och avspärrning till sjöss. På land svarar polisen för utrymning och avspärrning.
Länsstyrelsen ansvarar även för sanering efter utsläpp. Dessutom åligger det kommunerna att medverka i planering och övning av den saneringsverksamhet länsstyrelserna ansvarar för.
Statens räddningsverk är central förvaltningsmyndighet för bl.a. olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) och utövar tillsyn över efterlevnaden av räddningstjänstlagen, räddningstjänstförordningen (1986:1107) och med stöd av lagen lämnade föreskrifter.
Räddningsverket ansvarar på central nivå för samordningen av beredskapsplaneringen mot kärnenergiolyckor och svarar för utbildning och övning av personalen i beredskapsorganisationen.
För att bistå Räddningsverket med de upplysningar och synpunkter som kan vara av betydelse för planeringen och beredningen av viktigare ärenden finns vid verket bl.a. Delegationen för beredskap mot kärnenergiolyckor.
Mål/ambition
När det gäller säkerheten i landets kärntekniska anläggningar skall Kärnkraftinspektionen genom tillsyn säkerställa att följande mål uppfylls. På reaktorsäkerhetsområdet är det nationella säkerhetsmålet ett djupförsvar av hög kvalitet som förebygger haverier och begränsar deras skadeverkningar om de ändå skulle inträffa. Med djupförsvar avses för det första att det finns ett antal fysiska barriärer (bränslekapsling, reaktortank och anslutande rörsystem, reaktorinneslutning) mellan de radioaktiva ämnena i kärnbränslet och omgivningen. Vidare ingår i djupförsvaret ett antal säkerhetssystem som skall förhindra att de fysiska barriärerna skadas. För att djupförsvaret skall hålla hög kvalitet fordras också drifts- och underhållsorganisationer som präglas av hög kompetens och säkerhetsmedvetande. Djupförsvaret omfattar således både teknik och organisation.
Säkerheten i kärntekniska anläggningar skall även innefatta ett gott strålskydd och en ändamålsenlig avvägning mellan reaktorsäkerhetsfrågor och strålskydd. Strålskyddet övervakas av Strålskyddsinstitutet.
Statsmakternas ambition vad gäller beredskapen mot olyckor
i kärntekniska anläggningar har i prop. 1991/92:41 om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor angetts vara att ytterligare utveckla metoderna för strålningsmätning och hantering av mätdata som behövs efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Vidare anförs att kompetensen bör stärkas vad gäller sanering efter nedfall av radioaktiva ämnen. Härvid skall den organisation och de övriga resurser som finns i samhället utnyttjas på ett effektivt sätt.
Nuvarande läge
Enligt proposition 1990/91:88 om energipolitiken skulle regeringen varje år i budgetpropositionen redovisa drifts- och säkerhetsförhållanden vid de svenska kärnkraftsreaktorerna. Redovisningen sker numera i regeringens skrivelse om Vår Miljö (senaste skr. 1995/96:120). Enligt skrivelsen bedöms det nuvarande läget enligt följande.
Enligt Kärnkraftinspektionen och Strålskyddsinstitutet upprätthålls en tillfredsställande säkerhetsnivå vid landets kärnkraftverk. Erfarenheterna från säkerhetsarbetet visar på vikten av en fortsatt skärpt uppmärksamhet på åldersbetingade förändringar vid anläggningarna. Tidigare trend mot ökade kollektiva stråldoser till personal har brutits och långsiktiga åtgärder vidtas. Vad gäller säkerhetsnivån vid de svenska kärntekniska anläggningarna gör regeringen ingen annan bedömning än myndigheterna.
Regeringen gör vidare den bedömningen att beredskapen mot olyckor i kärntekniska anläggningar såväl i som utanför landet mot bakgrund av tidigare genomförda åtgärder är tillfredsställande men ytterligare kan stärkas genom de åtgärder som föreslås nedan.
Arbetet med att förstärka beredskapen om en olycka trots allt skulle inträffa har främst inriktats på att förbättra varningssystem genom utbyggnad av fasta mätstationer i Sverige och vårt närområde samt sammankoppling av dessa system. Utbyggnad av satellitkommunikation mellan svenska myndigheter och reaktoranläggningarna i Ignalina, Sosnovy Bor (St. Petersburg) och på Kolahalvön är också en viktig åtgärd för att erhålla tidig information om en eventuell olycka. Även bilaterala avtal som reglerar varning och informationsutbyte härvidlag är betydelsefulla.
När det gäller åtgärder för mer långsiktig uppföljning av konsekvenserna av ett eventuellt nedfall av radioaktiva ämnen har flera åtgärder vidtagits. Enligt Strålskyddsinstitutets instruktion har myndigheten ett centralt ansvar för den
långsiktiga uppföljningen av saneringsarbete till följd av nedfall av radioaktiva ämnen. En nationell expertgrupp för sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar (NESA) har bildats. Gruppen leds av Strålskyddsinstitutet och har påbörjat sitt arbete med att utforma råd och anvisningar i saneringssituationer.
Resurserna för strålningsmätning har också förbättrats och åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar har fastställts.
Åtgärder
Enligt regeringens uppfattning bör ansvariga myndigheter i sitt arbete fortsatt fästa stor vikt vid strålningsmätning och rapportering av mätdata. Det är viktigt att den nationella expertgruppen för sanering (NESA) ges prioritet av berörda myndigheter.
Regeringen kommer att fortsatt verka för att Sverige förbättrar informationsutbytet med reaktoranläggningar i vårt närområde. En tidig varning samt en hög kunskap om reaktorer i vårt närområde är viktig för att ansvariga beredskapsmyndigheter skall kunna bedöma konsekvenserna av utsläpp och för att kunna rekommendera och vidta relevanta åtgärder för att eventuellt mildra konsekvenserna.
Inom det s.k. Östeuropaprogrammet pågår eller har genomförts flera viktiga projekt som är av betydelse för att minska risken för en kärnkraftsolycka i vårt närområde. Arbetet består i att införa säkerhetshöjande åtgärder både på den tekniska och administrativa sidan. Sådana åtgärder kan t.ex. bestå i att genomföra säkerhetsanalyser i syfte att identifiera brister och svagheter i ett reaktorsystem, att vidta tekniska förbättringar och att verka för att lagstiftning och tillsyn är i överensstämmelse med kärnsäkerhetskonventionen. Andra projekt syftar till att bygga upp en effektiv strålskyddsorganisation och beredskap i de baltiska staterna för att förbättra förutsättningarna för samverkan och informationsutbyte vilket inte minst kan vara av betydelse i samband med en allvarlig olycka i anslutning till kärnteknisk verksamhet.
Strålningsmätning
Regeringens bedömning
Systemet för strålningsmätning och instrumenten för
strålningsmätning i fred och i krig bör utvecklas och förbättras.
Hot- och riskutredningens förslag: Strålskyddsinstitutet bör få i uppdrag att i samråd med Statens räddningsverk samt företrädare för länsstyrelserna och kommunerna fortsätta att utveckla metoderna för rapportering av strålningsmätdata, för sammanställningen av dessa, för datoriserad utvärdering och för utarbetande av dosprognoser. Telenätet kan bli överbelastat och rapporteringsvägarna är en mycket sårbar del av systemet.
Även elförsörjning är ett utsatt område. Strålskyddsinstitutet bör fortsätta att utveckla grundtexter och mallar för information och råd om skyddsåtgärder samt om hur mätningarna kan utökas vid ett nedfall av radioaktiva ämnen.
Utredningen föreslår vidare att Räddningsverket får i uppdrag att bedöma behovet av instrument för strålningsmätningar i fred och krig, att klargöra formerna för en modernisering och att föreslå åtgärder som ökar möjligheterna till tillförlitliga mätningar. Räddningsverket bör vidare få i uppdrag att se över läroplanerna för utbildning av räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras med utbildning för strålningsmätning inför både kärnenergiolyckor och kärnvapenanfall.
Utredningen föreslår dessutom att Räddningsverket får i uppdrag att överväga frågan och att förtydliga de allmänna råd som reglerar biståndet enligt 55 § räddningstjänstförordningen (1986:1107).
Remissinstanserna: Strålskyddsinstitutet anser det väsentligt att kommunerna så långt möjligt kan sörja för sina egna mätbehov. Vidare anförs att det bör övervägas om räddningstjänsten i kommunerna redan i fred ska kunna disponera en del av totalförsvarets mätinstrument. Om mätningar ska kunna göras med god kvalitet fordras att den berörda personalen får både utbildning och övning. Det innebär i praktiken att en del av totalförsvarets instrument måste vara placerade i kommunerna.
Utredningens förslag om översyn av läroplanerna för utbildning av räddningstjänstens personal, så att den kan tillföras utbildning för strålningsmätning efter t.ex. kärnvapendetonationer i Sveriges närhet, bör enligt Statens
räddningsverk kompletteras med en kortare utbildning för de
personer som i dag verkar inom den kommunala räddningstjänsten. I annat fall blir införandetiden oacceptabelt lång och effekten av tillägget i utbildningsplanerna kan utläsas först på mycket lång sikt.
Förslaget om förtydliganden av allmänna råd som reglerar biståndet enligt 55 § räddningstjänstförordningen kommenteras endast av Räddningsverket och Länsstyrelsen i Jönköpings län, som båda avvisar det. Räddningsverket framhåller att en statlig eller kommunal myndighet är skyldig att på anmodan av räddningsledaren delta med personal och egendom i en räddningsinsats. Det är således möjligt att direkt hos den berörda kommunen begära att lämplig personal ställs till förfogande. Det uppdrag som utredningen föreslår behövs därför inte, anser Räddningsverket. Enligt Länsstyrelsen i Jönköpings län räcker det med att se till att Räddningsverkets allmänna råd efterlevs, t.ex. genom någon form av påminnelse till berörda länsstyrelser.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det efter ett radioaktivt nedfall krävs en snabb och noggrann kartläggning av nedfallsområdet. Detta är resurskrävande både vad gäller personal och utrustning. Strävan bör vara att inom rimliga tidsramar omdisponera och koncentrera de befintliga mätresurser som finns i landet till nedfallsområdet. En sådan koncentration av mätresurser fordrar en organisation med någon slags beredskap för förtätning av resurserna.
Strålskyddsinstitutet har ett ansvar för detta och rutinerna för inrapportering och sammanställning av mätvärden håller för närvarande på att göras effektivare.
Ett problem med mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är av många olika slag. Vidare är de mätinstrument som den tidigare statliga civilförsvarsorganisationen förfogade över och som kommunerna kommer att disponera föråldrade. Därför bör en bedömning av behovet av instrument göras.
Vid ett nedfall kan en länsstyrelse få bistånd av länsstyrelserna i kärnkraftlänen och Västerbottens län, som skall ha en organiserad personalberedskap (55 § räddningstjänstförordningen).
Ersättning till enskilda vid radioaktivt nedfall
Regeringens bedömning
Ersättningstyper och ersättningsnivåer bör fastslås av statsmakterna först då en olycka med radioaktivt nedfall som följd faktiskt inträffat. Det bör sedan ankomma på Statens jordbruksverk att administrera ersättningssystemet.
Hot- och riskutredningens förslag: Enligt ett av Hot- och
riskutredningens delbetänkanden, Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne (SOU 1995:22), bör frågan om ersättning till enskilda till följd av nedfall av radioaktiva ämnen studeras närmare. Detta bör ske bl.a. mot bakgrund av de stora förluster som kan komma att drabba enskilda jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretag. Detsamma kan komma att gälla företag inom förädlings- och distributionsleden.
I dagsläget finns det inte några i förväg fastställda principer för beräkning av ersättning till dem som drabbas. De författningar som reglerar ersättning efter Tjernobylolyckan gäller endast ersättning i samband med denna händelse.
Utredningen indelar ersättningen till enskilda i tre huvudtyper. En första typ av ersättning är ersättning för skada i direkt anslutning till det radioaktiva nedfallet. Detta kan exempelvis gälla för kasserat djurfoder och utslaktning av kreatur. En andra huvudtyp gäller ersättning för förlorat ekonomiskt utbyte av produktion som blivit förhindrad genom myndighetsbeslut till följd av det radioaktiva nedfallet. Som en tredje huvudtyp nämner Jordbruksverket de kostnader och/eller intäktsbortfall som uppstår till följd av åtgärder som föreskrivits eller rekommenderats av myndighet som ett led i ambitionen att minska skadeverkningarna av det radioaktiva nedfallet. Ytterligare en typ av ersättning som kan komma i fråga är ersättning för indirekt skada som orsakats av att primärt skadelidande inte kan hålla ingångna avtal m.m.
Utredningen tar även upp frågan om det för uppkomna ersättningsgilla skador skall lämnas full kompensation eller ej och föreslår att ersättningssystemet bör utformas på ett sådant sätt att det stimulerar företagen att vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av en olycka och därmed även behovet av ersättning. Jordbruksverket anser att någon form av kvotering av nu aktuella ersättningar kan komma att behöva göras.
Slutligen föreslår utredningen att frågan om vilken myndighet som skall ges ansvaret för att i detalj utforma ett ersättningssystem samt hanteringen därav bör slås fast.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav den 14 december 1995 Statens jordbruksverk i uppdrag att i beredskapssyfte utarbeta förslag till principer för ersättning till
jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretag i händelse av en olycka med radioaktivt nedfall som följd. Uppdraget skulle utföras i samråd med andra berörda myndigheter. Jordbruksverket överlämnade den 19 augusti 1996 en rapport till regeringen.
Avgörande för utformningen av och kostnaderna för ett ersättningssystem är enligt Jordbruksverkets bedömning omfattningen av det geografiska område där ersättningssystemet avses bli infört. Detta beror i sin tur på hur omfattande det radioaktiva nedfallet blir och vilket eller vilka gränsvärden som väljs när ersättning blir aktuell. Jordbruksverket anser att fastställande av gränsvärden primärt måste vara en fråga för strålskyddsexpertis, sekundärt blir det en fråga om vilken ambitionsnivå statsmakterna väljer.
När det gäller utredningens förslag om ersättningssystem anser Jordbruksverket att vid skada i direkt anslutning till det radioaktiva nedfallet samt produktionsbortfall bör kunna ges en ersättning som understiger full ersättning medan det för åtgärder vidtagna för att minska skadans omfattning ges full ersättning. Detta skulle skapa ekonomiska incitament för tillskapande av åtgärder i syfte att minska skadans omfattning vilket borde leda till ett lägre totalt ersättningsbehov. I vad mån även indirekta skador skall omfattas av ersättningssystemet anses vara avhängigt av statsmakternas ambitionsnivå.
Jordbruksverket anser vidare i sin rapport att en närmare precisering av de ersättningstyper som kan bli aktuella inte kan göras innan karaktär och omfattning av ett radioaktivt nedfall fastställts.
Jordbruksverket menar också att möjligheten till förskottsersättning bör övervägas. En sådan skulle sedan avräknas mot den slutligt fastställda ersättningen. En liknande avräkning bör också kunna göras i den mån ersättning erhålls från försäkringsbolag, handelspartners m.fl.
Regeringen instämmer i Jordbruksverkets bedömning. Någon slutlig precisering av de ersättningstyper som kan bli aktuella kan inte göras förrän karaktär och omfattning av ett radioaktivt nedfall fastställts. Regeringen anser vidare att det bör ankomma på Jordbruksverket att administrera ett av statsmakterna utformat ersättningssystem.
Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem
Elförsörjning
Näringsdepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Riksdagens energipolitiska beslut år 1991 (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) utgör grunden för energipolitiken. En långsiktigt stabil och säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser är en viktig förutsättning för en positiv utveckling av näringslivet och samhällsekonomin. Regeringen avser att under riksmötet 1996/97 återkomma till riksdagen med en proposition om energipolitiska riktlinjer m.m.
Den 1 januari 1996 trädde ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket innebär genomgripande ändringar av lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Vidare infördes en ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. Ansvaret för efterlevnaden av bestämmelserna i lagarna är delat på tre myndigheter, nämligen Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) i dess egenskap av nätmyndighet och Elsäkerhetsverket.
Svenska kraftnät har systemansvaret för elektrisk ström i vilket ingår att bl.a. utfärda föreskrifter om och utöva tillsyn över driftsäkerhet i elektriska anläggningar. Svenska kraftnät har vidare till uppgift att driva, förvalta och utveckla det svenska storkraftnätet för el inklusive de statligt ägda utlandsförbindelserna.
Nätmyndighetens uppgift är att handlägga bl.a. koncessionsärenden och att utöva tillsyn över ellagens efterlevnad utom i fråga om drift- och elsäkerhet. NUTEK är ansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning inom totalförsvarets civila del. Funktionen omfattar försörjningen med bränslen, drivmedel och elkraft.
Elsäkerhetsverket utövar tillsyn över och utfärdar föreskrifter om elsäkerheten.
Regeringen beslutar i dag en proposition avseende totalförsvarsbeslutets andra etapp. I propositionen redovisar regeringen sina överväganden om bl.a. ansvarsfördelning och organisation inom energiberedskapsområdet. Enligt regeringens bedömning skall Svenska kraftnät ansvara för beredskapen inom elförsörjningens område.
För elområdet redovisar regeringen i det följande be-
dömningar avseende reservkraft m.m., och jordbrukets behov av reservkraft. Frågor om hälso- och sjukvårdens elförsörjning med reservkraft behandlas tillsammans med frågor om vattenförsörjningen i avsnitt 10.2.3.
Mål/ambition
Elförsörjningen är av central betydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i Sverige. Elsystemets infrastruktur måste utnyttjas och utvecklas så att samhällets krav på elförsörjningen kan tillgodoses. I detta ingår också att infrastrukturen skall ha en leveranssäkerhet som motsvarar de krav samhället ställer. Med leveranssäkerhet avses i detta sammanhang risken för avbrott i elleveranserna till följd av fel i överföringsförbindelserna eller p.g.a. kapacitetsbrist i produktionen eller överföringssystem. Det är väsentligt att sårbarheten för fredstida störningar kan begränsas. Känsligheten för störningar bör ytterligare reduceras i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik inom elsystemet och hos förbrukare av el.
Nuvarande läge
Leveranssäkerheten för en elkund beror på säkerheten i hela leveranskedjan från kraftstation till kundens anslutningspunkt. Den svenska elproduktionen sker huvudsakligen i vattenkraftanläggningar i norr och i större värmekraftanläggningar i söder. Överföringsförbindelserna med utlandet möjliggör kraftutbyte med Norge, Finland, Danmark och Tyskland. Sverige och Norge har numera en öppen och gemensam elmarknad. Kraftöverföringen från produktionsanläggningarna till förbrukare sker på ledningsnät som delas in i tre nivåer. Kraftöverföring mellan landets regioner sker via det landsomfattande storkraftnätet, till vilket utlandsförbindelserna är anslutna. Från storkraftnätet transformeras kraften ned till lägre spänningsnivåer för överföring på regionala nät. Därefter sker ytterligare nedtransformering för överföring på lokala nät. Produktionsanläggningar och större förbrukare är vanligtvis anknutna till storkraftnätet eller regionala nät. Lokalnäten försörjer hushåll och mindre förbrukare.
Det svenska elförsörjningssystemet är enligt regeringens bedömning förhållandevis robust och motståndskraftigt mot de typer av störningar som erfarenhetsmässigt och med rimlig sannolikhet inträffar i fredstid. Avbrott i elleveranserna är oftast kortvariga, från minuter till några timmar, och uppstår i de allra flesta fall till följd av ett inträffat fel på elnätet. Avbrotten är betydligt vanligare på landsbygden än i tätorter. De flesta
avbrott hänger samman med fel som drabbar luftledningar i samband med åska, storm eller snöfall. Den fredstida sårbarheten hänger främst samman med väderrelaterade skador i lokala landsbygdsnät. Näten på högre spänningsnivåer ingår i hopmaskade system och är så dimensionerade att avbrott inträffar först då flera fel uppstår samtidigt. De har i allmänhet god motståndskraft mot väderrelaterade störningar. Sabotage kan medföra störningar i elförsörjningen. För att åstadkomma långvariga och omfattande elavbrott krävs dock relativt omfattande sabotageinsatser mot vitala delar av elsystemet.
Ansvarsfördelningen är sådan att det är en uppgift för företagen inom elförsörjningen att vidta de åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet. Den som är ansvarig för elförsörjningen inom ett visst område är skyldig att mot skälig ersättning och inom rimliga gränser tillgodose kundernas önskemål om leveranssäkerhet. Ansvaret innefattar åtgärder för att förebygga och förhindra störningar och åtgärder för att snabbt återställa elförsörjningen.
Elförbrukarnas krav på leveranssäkerhet skiljer sig åt vilket avspeglar sig elförbrukarnas avtal med elleverantörer och nätägare. Förbrukaren kan genom avtalen inom vissa gränser anpassa sin leveranssäkerhet till de egna behoven.
Det finns inga av statsmakterna fastställda mål för elsystemets leveranssäkerhet vad avser avbrottstider eller avbrottsfrekvenser. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Enligt ellagen är den som bedriver nätverksamhet skyldig att på skäliga villkor ansluta den som så begär till elnätet och att överföra el. Nätets leveranssäkerhet är ett avtalsvillkor vars skälighet ställs i relation till andra villkor i samband med nätmyndighetens prövning av skäligheten i nättariffer. Leveranssäkerheten är även i övrigt en faktor som beaktas vid nätmyndighetens tillsyn när det gäller nätverksamhet. Elsäkerhetsverkets föreskrifter om vad som skall iakttas när det gäller bl.a. ledningsgator är av betydelse för att minska sårbarheten för väderrelaterade störningar i nät på lägre spänningsnivåer. En hög driftsäkerhet och elsäkerhet och i övrigt välskötta nätrörelser hör till grundförutsättningarna för en god leveranssäkerhet.
Storkraftnätet med dess störningsreserver dimensioneras enligt kriterier för driftsäkerhet som är gemensamma i det samkörande nordiska elsystemet. Kriterierna baseras på värderingar av avbrottsrisker, konsekvenser i samhället som elavbrott kan ge upphov till och kostnaderna för att reducera risken för avbrottet. Kriterierna har successivt utvecklats och
tar i sin nuvarande utformning särskild hänsyn till risken för stora störningar. Svenska Elverksföreningen har tagit fram rekommendationer om nätdimensionering och leveranssäkerhet i regionala och lokala nät.
Åtgärder
Allmänt om åtgärder för att förbättra leveranssäkerheten
Känsligheten för störningar i elförsörjningen kan reduceras genom att elsystemet görs mer robust i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik inom elförsörjningen samt genom beredskap att återställa elförsörjningen vid en störning. Elförbrukarna kan vidta åtgärder för att minska sitt beroende av en kontinuerlig eltillförsel.
Möjligheterna att reducera känsligheten för störningar i elförsörjningen bör tas tillvara. Kostnaderna för att helt eliminera elsystemets sårbarhet är dock mycket stora. Elförbrukarnas betalningsvilja bör härvid vara vägledande för hur långt arbetet med att åstadkomma en god fredstida leveranssäkerhet skall drivas.
Myndigheterna bör i sitt föreskrifts- och tillsynsarbete inom elförsörjningen liksom hittills beakta behovet av ytterligare åtgärder från statsmakterna för att säkerställa en god fredstida leveranssäkerhet.
Helhetssyn på störningar i elförsörjningen i fred och krig
Inom elförsörjningsområdet vidtas på statsmakternas initiativ åtgärder för att elförsörjningen skall kunna upprätthållas och återupprättas i krig. Dessa åtgärder har en positiv effekt också på den fredstida leveranssäkerheten, särskilt när det gäller skydd mot sabotage och störningar på stamnätet och regionnäten. Samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl krig- som fredstid skall enligt totalförsvarsbeslutets första etapp präglas av en helhetssyn.
Inom elförsörjningen har företagen i branschen en lång tradition av samarbete med Försvarsmakten samt räddningstjänsten i samband med störningar. I störningssituationer kan företagen få stöd av det militära försvarets resurser för exempelvis transporter och röjning. Det bör ankomma på Svenska kraftnät att tillsammans med berörda företag och myndigheter överväga behovet av ytterligare insatser när det gäller samarbete med totalförsvaret.
Prioriteringsordning i samband med störningar i elförsörjningen
Regeringens bedömning
Det bör tas fram planer (prioriteringsordningar) för prioriteringar mellan funktioner i samhället i samband med störningar i elförsörjningen.
I samband med fredstida störningar bör prioriteringsordningar tjäna som vägledning för berörda elföretag i deras arbete med att återupprätta en fungerande elförsörjning och att fördela tillgänglig kraft.
I samband med krigstida störningar och i situationer då ransoneringslagen tillämpas bör prioriteringsordningarna tjäna som utgångspunkt för myndigheternas föreskrifter.
Hot- och riskutredningen: Utredningen anför att det i samband med störningar i elförsörjningen kan uppstå frågor om prioriteringar mellan olika användare, bl.a. ifråga om hur tillgänglig elkraft skall fördelas, fördelning av reservkraftverk och reparationer av skadade nät. Utredningen lämnar inget förslag i frågan.
Remissinstanserna: Remissinstanserna berör inte frågan.
Skälen för regeringens bedömning: Elproducenter, elhandelsföretag och nätföretag svarar i fredstid för elförsörjningen men kan i vissa situationer få stöd av myndigheterna.
Vid en störning ansvarar elföretagen för att elförsörjningen blir återställd. Det är härvid en uppgift för det enskilda elföretaget att avgöra i vilken ordning ellvereranserna till kunderna kan återupprättas. Så länge ransoneringslagen inte satts i tillämpning kan en myndighet inte föreskriva om prioriteringar. Huvudreglen i fredstid är att fördelning av tillgänglig elkraft och av åtgärder för att återställa försörjningen skall styras utifrån rådande avtalsförhållanden mellan elföretagen och elförbrukarna samt av de eltekniska förutsättningar som råder. Enligt regeringens bedömning är dessa principer ändamålsenliga och skall därför behållas.
I det fredstida beredskapsarbetet, liksom vid svåra störningar i elförsörjningen i krigstid, finns behov av allmänna prioriteringsordningar mellan funktioner i samhället. Det gäller exempelvis vid fördelning av medel för installation av reservkraftverk, prioriteringar vid återuppbyggnad av skadade nät och fördelning av tillgänglig elkraft i knapphetssituationer.
I krigstid och i situationer då ransoneringslagen tillämpas kan myndigheterna föreskriva om sådana prioriteringar. I andra störningssituationer kan en myndighet framföra önskemål om
prioriteringar. Önskemålen bör beaktas av de ansvariga elföretagen så långt de gällande avtalen och de eltekniska förutsättningarna medger.
Regeringen uppdrog den 14 december 1995 åt Överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med övriga funktionsansvariga myndigheter att senast den 30 juni 1996 bl.a. föreslå prioriteringsordningar mellan samhällsfunktioner vad gäller installation av reservkraftverk, prioriteringar vid reparationsarbete samt fördelning av tillgänglig elkraft i samband med knapphetssituationer (N95/2677). I uppdraget ingick att analysera behovet av att införa en skyldighet att installera reservkraftverk i vissa samhällsviktiga verksamheter, med undantag för den kommunaltekniska försörjningen samt sjukvårds- och jordbrukssektorerna.
Överstyrelsen för civil beredskap har i en skrivelse den 26 juni 1996 redovisat uppdraget. Redovisningen innehåller förslag till prioriteringar av eltillförseln i krig. Viktiga samhällsfunktioner har delats in i tre prioriteringsgrupper. Förslaget tar sin utgångspunkt i krigsfallet men har av Överstyrelsen för civil beredskap utvecklats för att ta hänsyn även till andra störningssituationer. Den föreslagna prioriteringsordningen redovisas i tabellen nedan.
Tabell Prioriteringar mellan funktioner avseende elförsörjningen
(inbördes prioritering av angivna funktioner inom respektive prioritetsgrupp har gjorts)
Prioritetsgrupp 1 (oundgängliga funktioner)
- Ledningssystem (Civil ledning, geografiskt områdesansvariga myndigheter, viktigare funktionsledning, samverkan) - Telekommunikationer - Informations- och nyhetsförmedling samt radio- och TV-distribution - Vitala verksamheter inom Försvarsmakten - Samhällsviktiga datasystem
Prioritetsgrupp 2 (angelägna funktioner)
- Polisväsende - Hälso- och sjukvård m.m. (främst akutsjukvård och teknisk försörjning) - Transporter (främst järnvägstransporter) - Befolkningsskydd och räddningstjänst (främst förvarningssystem) - Kommunalteknisk försörjning (främst dricksvatten- och värmeförsörjning) - Livsmedelsförsörjning (främst varudistribution) - Drivmedelsförsörjning (främst tankningsmöjligheter) - Försörjning med industrivaror (främst reparationer av vitala funktioner och viss produktion för Försvarsmaktens behov)
Prioritetsgrupp 3 (övriga viktiga funktioner)
- Socialförsäkring m.m. - Postbefordran - Finansiella tjänster - Landskaps- och fastighetsinformation - Övriga delar av vissa funktioner i prioritetsgrupperna 1 och 2 och som inte utpekats särskilt bör jämställas med funktioner i prioritetsgrupp 3.
Socialstyrelsen har i en skrivelse till Överstyrelsen för civil beredskap den 20 juni 1996 anfört att funktionen Hälso- och sjukvård, åtminstone vad gäller akutsjukvården, bör prioriteras i grupp 1.
Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete innan regeringen kan ta ställning till prioriteringsordningar. Socialstyrelsens synpunkter bör övervägas i detta sammanhang. Vidare bör skillnaderna i angelägenhetsgrad i fred jämfört med i krig för vissa funktioner komma till tydligare uttryck i prioriteringarna.
Regeringen avser att uppdra åt Överstyrelsen för civil
beredskap att i samråd med övriga funktionsansvariga myndigheter genomföra detta utredningsarbete.
Ö-drift
Regeringens bedömning
Det är en uppgift för Svenska kraftnät att överväga förutsättningarna för s.k. ö-drift och att vidta de åtgärder som erfordras.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan är positiva till förslaget. Svenska Kommunförbundet biträder förslaget. FOA anför att de reella möjligheterna för ö-drift i dagsläget synes vara begränsade. Svenska kraftnät anför att det är viktigt att Svenska kraftnäts driftledning har ett inflytande över ö-driften.
Skälen för regeringens bedömning:
Inom
elproduktionen finns ett reservförfarande som benämns ö-drift. Det innebär att regionala eller lokala elnät kopplas bort från det nationella elsystemet så att elförsörjningen sker med de produktionsresurser som finns inom det avgränsade nätområdet. Syftet är att upprätthålla eller stabilisera elförsörjningen i det avgränsade nätområdet i situationer då det nationella elsystemet inte fungerar eller är instabilt. Ödriftförfarandet är komplicerat och aktualiseras först i samband med långvariga störningar.
Enligt vad regeringen har inhämtat pågår det vid NUTEK ett projekt med syfte att ta fram förslag till mål och strategier för beredskapsarbetet inom elförsörjningsområdet, bl.a. förutsättningarna för ö-drift. Vid NUTEK pågår vidare flera projekt med syfte att pröva de praktiska förutsättningarna för ö-drift i delar av Sverige.
Regeringen redovisar i totalförsvarspropositionen (prop. 1996/97:4) bedömningen att Svenska kraftnät från den 1 januari 1996 skall överta ansvaret för delfunktionen Elförsörjning. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att i samverkan med NUTEK och berörda elföretag slutföra de projekt som har initierats av NUTEK, samt att göra de ytterligare överväganden som behövs angående ö-drift. Det gäller bl.a. att i samråd med Överstyrelsen för civil beredskap och övriga funktionsansvariga myndigheter göra avvägningar gentemot andra typer av åtgärder som kan vidtas i syfte att stärka förmågan att upprätthålla elförsörjningen även vid stora störningar.
Reservkraftaggregat
Regeringens bedömning
För fredsstida förhållanden bör huvudprincipen vara att det ankommer på den enskilde att besluta om införskaffande av reservkraftaggregat.
Den statliga stödgivningen för inskaffande av reservkraftaggregat för krigstida bruk bör fortsätta och i fortsättningen även grundas på behoven vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Insatserna bör samordnas med andra åtgärder för att trygga elförsörjningen i krig och vid svåra påfrestningar i fred.
Information om tillgången på reservkraftaggregat bör hållas samlad för länsstyrelsernas och andra myndigheters behov.
Regeringens åtgärder
Överstyrelsen för civil beredskap får i uppdrag att i samråd med övriga funktionsansvariga myndigheter och Svenska kraftnät ta fram en plan för de fortsatta statliga insatserna med reservkraftaggregat.
Hot- och riskutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår en temporär möjlighet till direktavskrivning för anskaffning och installation av reservkraftaggregat.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat frågan, bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap,
FOA, Svensk Elberedskap AB, Livsmedelsverket, NUTEK, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings och Norrbottens län, är i huvudsak positiva till förslaget. FOA anser att en skyldighet att anmäla anskaffandet av reservkraftverk bör övervägas. NUTEK framhåller att elsystemet sårbarhet kan öka om elproducenter, nätägare och användare litar på att samhället kommer att gripa in vid omfattande elavbrott i stället för att gardera sig själva.
Skälen för regeringens bedömning
Skyldighet att installera reservkraftaggregat m.m.
Störningar i elförsörjningen skapar olägenheter för enskilda hushåll och medför problem inom viktiga samhällsfunktioner som exempelvis sjukvård, vattenförsörjning och räddningstjänst. För näringsidkare kan avbrott i elförsörjningen få betydande ekonomiska konsekvenser.
De störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid är dock vanligtvis av en sådan begränsad omfattning att deras praktiska konsekvenser kan bäras av hushållen. Regeringen tillkallade hösten 1995 en särskild utredare, Utredningen om konsumentskydd vid leverans av el (dir. 1995:148), med uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid leverans av el. Utredningen har våren 1996 i betänkandet Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104) redovisat sina övervägande och förslag om bl.a. ekonomisk ersättning till konsumenter i samband med leveransavbrott. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
För flertalet kommersiella verksamheter ligger det i den enskildes ekonomiska intresse att bedöma behovet av att kunna upprätthålla elförsörjningen vid fredstida störningar. Något behov av föreskrifter om skyldighet att installera reservkraftförsörjning synes inte föreligga för dessa. Regeringens överväganden vad gäller reservkraft inom sjukvårdsoch jordbruksektorerna, och inom området för kommunalteknisk försörjning redovisas i det följande.
För fredstida förhållanden bör huvudprincipen vara att den enskilde beslutar om egna åtgärder för att minska sårbarheten mot störningar i elförsörjningen. I samband med omfattande och långvariga fredstida störningar skall myndigheter och andra organ så långt möjligt ställa de resurser i form av reservkraftaggregat, batterier och dylikt som finns för krig till elförbrukarnas förfogande.
Överstyrelsen för civil beredskap har i ovan nämnda skrivelse den 26 juni 1996 redovisat överväganden när det gäller skyldighet att installera reservkraftaggregat. Överstyrelsens för civil beredskap bedömning överenstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning.
Förbättrad samordning av åtgärderna för att trygga elförsörjningen
För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet, sjukvården och den kommunaltekniska
försörjningen. Sådana åtgärder har effekt också på samhällets förmåga att stå emot svåra störningar i elförsörjningen i fredstid.
Den framtida stödgivningen bör i större utsträckning än hittills samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra förutsättningarna att upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i samband med störningar. De krigstida behoven skall vara dimensionerande för verksamheten men behoven i samband med svåra störningar i fredstid skall beaktas i planeringen. Det är en uppgift för Överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med den ansvariga myndigheten för delfunktionen Elförsörjning, Svenska kraftnät, och de funktionsansvariga myndigheterna att ta fram en plan för det fortsatta statliga insatserna inom området. I det sammanhanget bör även frågan om möjligheten till direktavskrivning av investeringar i reservkraftaggregat utredas närmare.
Information om tillgången på reservkraftaggregat
Enligt regeringens bedömning bör länsstyrelserna hålla sig informerade om vilka användare inom respektive län som har installerat eller förberett installation av reservkraftaggregat. Tillsammans med framtagana prioriteringsordningar bör sådan information ligga till grund för att på regional nivå bestämma hur reservkraftaggregat i civila och militära förråd, och reservkraftaggregat som kan omdisponeras från icke drabbade områden, skall fördelas mellan användare i samband med långvariga fredstida avbrott i elförsörjningen. Det är i det sammanhanget angeläget att länsstyrelserna systematiserar informationen så att den enkelt kan användas av andra myndigheter.
Regeringen har den 14 december 1995 uppdragit åt länsstyrelserna att till Överstyrelsen för civil beredskap redovisa uppgifter dels om tillgången på reservkraftaggregat inom länet, dels vilka användare som vidtagit förberedelser för att installera reservkraftverk (N95/2676). Överstyrelsen för civil beredskap har i skrivelse den 12 juli 1996 meddelat regeringen att samtliga länsstyrelser samt de myndigheter och företag som i samma fråga tillskrivits på Överstyrelsens för civil beredskap initiativ, inkommit med den begärda redovisningen.
Reservförsörjning med el inom jordbruket
Jordbruksdepartementets ansvarsområde.
Regeringens bedömning
Det är av stor betydelse att bestämmelserna om djurskydd så långt möjligt kan upprätthållas även vid ett avbrott i elförsörjningen. En bestämmelse med den innebörden bör införas i Statens jordbruksverks djurskyddsföreskrifter.
Utredningens förslag:
I ett av utredningens
delbetänkanden, Utan el stannar Sverige (SOU 1995:20), föreslås att åtgärder för att disponera den reservkraft som jordbruket behöver bör övervägas liksom frågan om det med tanke på t.ex. djurskyddet skall finnas en skyldighet att ha reservkraft för vissa typer av djurbesättningar. Mot denna bakgrund
föreslog utredningen att Jordbruksverket borde få i uppdrag att se över dessa frågor.
Remissinstanserna: Remissinstanserna ställde sig generellt positiva till förslaget. Jordbruksverket framhåller att tillgången på reservkraft i jordbruket inte enbart är en nationell beredskapsfråga. Varje företagare med mjölkproduktion bör ha ett intresse från djurskyddssynpunkt av att det finns reservkraft. Kommunförbundet ställer sig tveksam till möjligheterna att genom dessa åtgärder förbättra beredskapen.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att någon form av
nationella normer behövs. Krav på obligatorisk reservkraft bör övervägas för mjölk- och äggproducenter samt för svin- och broileruppfödare. Svensk Elberedskap menar att tvångsåtgärder bör vidtas om stimulansåtgärder inte ger föreslagen effekt.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav den 14 december 1995 Statens jordbruksverk i uppdrag att se över frågorna om tillgången på reservkraft inom jordbruket och om det skall finnas en skyldighet för jordbrukarna att i vissa fall ha reservkraft. Uppdraget skulle utföras efter samråd med
Närings- och teknikutvecklingsverket samt med Överstyrelsen för civil beredskap och Lantbrukarnas riksförbund och ta sin utgångspunkt i Hot- och riskutredningens bedömningar. Jordbruksverket överlämnade den 1 maj 1996 rapporten till regeringen.
Enligt statistiska uppgifter har endast omkring 25 % av lantbrukarna med yrkesmässig djurhållning tillgång till reservelverk. Beroende på djurbesättning bedöms mellan 11 % och 57 % av företagen inte att klara ett längre avbrott i elförsörjningen. Statistiska uppgifter tyder därmed på att det finns ett behov av reservförsörjning med el inom jordbruket. Elberoendet och därmed elbehovet är starkt förknippat med
vilken produktionsform som bedrivs på ett jordbruksföretag.
Verket har tolkat uppdraget som en djurskyddsfråga. Man konstaterar att det i djurskyddsbestämmelserna, som reglerar hur djur skall skötas och hållas, inte görs något undantag vid strömavbrott. Därmed är det redan idag möjligt att med stöd av gällande regelverk ställa krav på att förebyggande åtgärder vid strömavbrott skall vara vidtagna.
I Statens jordbruksverks föreskrifter anges ett antal basfunktioner som skall kunna upprätthållas på ett tillfredsställande sätt. Dessa är ventilation, dricksvattenförsörjning, utfodring, utgödsling, mjölkning och försörjning med friskt vatten i vissa fiskodlingar. För att kunna tillgodose dessa har Jordbruksverket övervägt att införa en regel med innebörden att det skall finnas rimliga förutsättningar att skydda djuren mot lidande vid ett strömavbrott i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1993:129) om djurhållning inom lantbruket m.m. Dessutom menar Jordbruksverket att en samordning av reservkraftverk skulle öka tillgängligheten, detta kräver dock en standardisering av anslutningsdon samt körplaner för hur verken kopplas in. En samordning skulle kunna skötas av organisationer som
Maskinringar eller Farmartjänst, vilka har etablerade kanaler till jordbrukare och är i stort sätt rikstäckande.
Slutligen har Jordbruksverket lämnat en redogörelse för effektbehov och kostnader för reservkraftverk.
Regeringen anser att djurskyddsbestämmelserna skall kunna upprätthållas även vid ett avbrott i den ordinarie eldistributionen. Detta bör kunna uppnås antingen genom tillgång på reservkraft eller genom andra åtgärder. Detta krav finns i och för sig redan i dag men bör förtydligas genom att Statens jordbruksverk ändrar gällande föreskrifter.
Telekommunikationer
Kommunikationsdepartementets ansvarsområde.
Regeringens bedömning
Telekommunikationer utgör en mycket viktig del av samhällets infrastruktur och måste fungera med hög säkerhet. Det är viktigt att efterhand bygga bort och begränsa sårbarheten.
Allmänt
Telekommunikationerna har en avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga. Det är därför väsentligt att sårbarheten mot fredstida hot kan begränsas.
Den 1 juli 1993 trädde en ny telelag, lag om teleterminalsutrustning samt lag om radiokommunikation i kraft. Post- och telestyrelsen (PTS) blev genom den nya lagstiftningen den myndighet som skall övervaka efterlevnaden av den nya lagen, utfärda teletillstånd med villkor, upphandla beredskaps- och handikapptjänster samt utöva löpande tillsyn på teleområdet. Från och med den 1 juli 1993 övertog PTS (först Telestyrelsen) funktionsansvaret från f.d. Televerket.
Mål och ambition
Telekommunikationer utgör en mycket viktig del av samhällets samhällets infrastruktur och måste fungera med hög säkerhet. Fast telefoni, mobiltelefoni, Mobitex samt viktiga datanät måste fungera. Den nuvarande sårbarheten skall efterhand byggas bort i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik. Långvariga avbrott i elförsörjningen skall kunna klaras. Det viktigaste fredstida hotet mot telekommunikationerna är sabotage enligt Post- och telestyrelsens bedömning. En tillräcklig beredskap skall finnas mot detta hot.
Nuvarande läge
Regeringen anser att beredskapen inte är godtagbar i nuläget, men med de åtgärder som planeras i första hand inom ramen för det civila försvarets planering kommer nuvarande sårbarhet mot både fredstida och krigstida hot att under den kommande tioårsperioden efterhand att byggas bort. Landets elförsörjning, som telekommunikationerna är beroende av, är sårbar. Vid sabotage är risken stor att telekommunikationerna lamslås.
Åtgärder
Regeringen anser att det är viktigt att efterhand bygga bort och begränsa sårbarheter i landets telekommunikationer. Åtgärder kan främst vidtas i samband med operatörernas utbyggnad av nät eller vid förnyelse av teknik. Den höga utvecklingstakten bedöms komma att bestå i ytterligare 5 - 10 år. Som en följd av detta uppstår nya möjligheter men också risker för nya sårbarheter. Konsekvenser av Telias pågående omstrukturering måste beaktas. En satsning på en mångfald
operatörer ger ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. Manipulering av datasystem måste beaktas särskilt. Mask- och slingformiga nät med redundans och omkopplingsmöjligheter vid skador samt spridning av vitala funktioner utgör de främsta grunderna för motståndsförmåga. Skyddet av Telias transportnät skall förbättras. Reservkaften förbättras för att klara långa elavbrott (2-4 veckor). En metod för prioritering av totalförsvarsviktiga abonnenter skall tas fram och införas.
Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning
Socialdepartementets ansvarsområde.
Regeringens bedömning
Ett avbrott i försörjningen med el och vatten innebär en väsentlig risk för hälso- och sjukvården. Krav måste kunna ställas på sjukvårdshuvudmännen att beredskapsåtgärderna skall vara sådana att de innehåller stora mått av flexibilitet för att kunna möta olika extraordinära situationer. Socialstyrelsen har ett övergripande ansvar för planering och försörjning inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd i krig. Inom ramen för detta ansvar avser regeringen att även fortsättningsvis stödja sjukvårdshuvudmännen i deras strävan att säkra den tekniska försörjningen. Det sker bl.a. inom funktionen Hälso- och sjukvård m.m. inom det civila försvaret.
Allmänt
Hälso- och sjukvården får vid påfrestningar i samhället av de slag som Hot-och riskutredningen beskriver mycket stora och ovanliga uppgifter. Ett avbrott i försörjningen med el och vatten innebär väsentliga risker för att verksamheten störs eller i värsta fall upphör.
Mål/ambition
De scenarier som redovisas av Hot- och riskutredningen ställer sådana krav på både hälso- och sjukvården och de sociala verksamheterna att de övergår vad som kan anses vara rimligt att landsting och kommuner normalt har en beredskap för. Detta hindrar dock inte att krav måste kunna ställas på huvudmännen att beredskapsåtgärderna skall vara sådana att de innehåller stora mått av flexibilitet för att kunna möta olika extraordinära situationer.
Nuvarande läge och åtgärder
Regeringen uppdrog den 14 december 1995 åt Socialstyrelsen att med utgångspunkt i Hot- och riskutredningens förslag om att styrelsen i samråd med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet skulle klargöra vilka krav som kunde ställas på hälso- och sjukvården och socialtjänsten vid allvarliga samhällsstörningar bl.a. om det uppstår långvariga avbrott i el- och vattenförsörjningen. Socialstyrelsen redovisade uppdraget den 26 mars 1996.
Socialstyrelsen har våren 1996 också redovisat rapporten (1996:1) Akutsjukhus, funktionssäkerhet i fred och krig. Enligt Socialstyrelsen bör samtliga akutsjukhus för uthållighet redan i fred ha en egen reservvattentäkt med reservkraftförsörjning och kapacitet för minst 20 procent av normalförbrukningen, egen reservkraft motsvarande minst 60-65 procent av maximalt effektuttag, bränsletankar för minst en veckas behov och egen säkerställd värmeförsörjning.
Socialstyrelsen har genom funktionen Hälso- och sjukvård m.m. inom det civila försvaret ett övergripande ansvar för planering och försörjning inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd i krig. Det är givet att dessa förberedelser kommer att vara till nytta även vid fredstida händelser. Socialstyrelsen har inom ramen för denna planering hittills lämnat bidrag till över hälften av akutsjukhusen för att anordna reservvattentäkter, som är den mest efterfrågade säkerhetsåtgärden. Statligt stöd för att säkra elförsörjningen har lämnats av Socialstyrelsen så att numera något över hälften av akutsjukhusen har nått uppsatt mål. Enligt regeringen bör även fortsättningsvis inom funktionen Hälsooch sjukvård m.m. sjukvårdshuvudmännen stödjas i strävan att säkra den
tekniska försörjningen. Regeringen anser också att ökad hänsyn bör i fortsättningen tas till behoven vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Försörjning med vatten
Jordbruksdepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Försörjning med vatten omfattar förutom dricksvattenförsörjning bl.a. bevattning, brandsläckning,
industrins processvatten, kylvatten för kärnkraftverk och bevattning av djur. Enligt en bredare definition ingår även avloppsvatten av olika slag.
Vattenförsörjning ingår enligt beredskapsförordningen (1993:242) i funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. där Statens jordbruksverk är funktionsansvarig myndighet. Dessutom omfattar funktionen Hälso- och sjukvård m.m., där Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet, även dricksvattenhygien eftersom dricksvatten har stor betydelse för smittskydd/B-skydd.
Frågan om vattenförsörjning regleras i ett flertal författningar. Livsmedelsverket har enligt livsmedelslagen (1971:511) ansvar för frågor om dricksvattnets kvalitet, beredning och hantering. Däremot har verket inget ansvar för kvantitet, dvs. att det skall finnas vatten. Inte heller gäller denna lagstiftning enskilda brunnar och vattenförsörjning inne i fastigheter. Enligt hälsoskyddslagen (1980:1080) skall bostäder m. fl. lokaler ha tillgång till vatten i tillräcklig mängd och av tillfredsställande beskaffenhet. Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (1970:244) ger kommunerna skyldighet att sörja för att vattenförsörjning och avlopp, för viss befintlig eller blivande bebyggelse, ordnas i ett större sammanhang med hänsyn till hälsoskyddet.
Det finns i dag inte någon central tillsynsmyndighet som har rätt att föreskriva beredskapsåtgärder för att vattenförsörjningen skall fungera vid svåra samhällsstörningar och i krigssituationer.
Mål/ambition
Försörjningen med vatten och då särskilt dricksvattenförsörjningen är av vitalt intresse såväl i fredstid som vid allvarliga samhällsstörningar och i krig. Regeringen anser att frågan om vattenförsörjning måste ses i ett helhetsperspektiv där hela vattenkretsloppet, såväl vattenförsörjning i alla dess delar som avlopp, beaktas och där även ansvarsfördelningen för beredskapsförberedelserna klargörs.
I det fortsatta arbetet bör frågan om möjligheter att skydda vattentäkter och potentiella områden för vattentäkter prioriteras. Förmågan att få igång vattendistributionen, antingen via eget eller annans distributionsnät, efter en allvarlig störning måste också prioriteras.
Nuvarande läge
Regeringens bedömning av läget är att den allmänna dricksvattenförsörjningen i fredstid fungerar bra. Leveranssäkerheten är god både ifråga om kvantitet och kvalitet. Längre avbrott i vattenleveranserna är mycket sällsynta. Begränsande faktorer för vattenförsörjningen i fredstid är tillgången på kompetent personal, försörjningen av elkraft, vattentäkternas säkerhet mot föroreningar och för stora uttag samt mycket stora läckor. Beredskapsläget för dricksvattenförsörjningen under krig bedöms vara på gränsen till godtagbart i storstadsområdena och sannolikt godtagbart i resten av landet. Storstadsområdena är enligt planeringsförutsättningarna mer utsatta för militärt hot. Storstädernas dricksvattenförsörjning bygger också på ett fåtal mycket stora vattenverk som försörjs med ytvatten. Skulle det bli omfattande skador på vattentäkter, vattenverk eller huvudledningsnät saknas i många fall förberedda reserver. Livsmedelsverket har bl.a. föreslagit att personal för drift och reparationer av vattenverk och distributionsnät skall ha särskild kompetens varför ordinarie personal bör behållas på sina ordinarie arbetsplatser. Dessutom behöver extra personal utbildas och övas för att kunna sättas in vid allvarliga störningar. Kommunerna bör inventera sårbarhet, reserver och reparationsberedskap i sina dricksvattenanläggningar. Livsmedelsverket har även givit mer specifika förslag till hur behovet för reparationer och nöddrift skall kunna säkerställas.
Vidare bör övervakningen av obemannade dricksvattenanläggningar öka och i vissa fall bli prioriterade skyddsobjekt. Kommunerna föreslås se till att det finns förberedd information till allmänheten ifråga om dricksvattenförsörjningen vid allvarliga samhällsstörningar.
I de fall vattnet i ledningsnäten inte svarar mot de samlade behoven hos förbrukarna kan man komma i ett sådant läge att prioritering mellan olika brukare måste ske. Redan i dagsläget har varje va-huvudman möjlighet att göra prioriteringar med stöd av va-lagen. Länsstyrelsen och/eller Civilbefälhavaren har likaså möjlighet att prioritera mellan kommunernas förbrukning under krig. Akutsjukhus och andra prioriterade förbrukare bör skaffa egna reserver eller avtala med kommunen (va-huvudmannen) om prioritering.
Åtgärder
Regeringens bedömning
Försörjningen med vatten och då särskilt dricksvattenförsörjningen är av vitalt intresse såväl i fredstid som vid allvarliga samhällsstörningar och i krig. I det fortsatta arbetet bör därför frågan om möjligheter att skydda vattentäkter och potentiella områden för vattentäkter prioriteras. Förmågan att få igång vattendistributionen, antingen via eget eller annans distributionsnät, efter en allvarlig störning måste också prioriteras.
Frågan om vattenförsörjning måste ses i ett helhetsperspektiv där hela vattenkretsloppet, såväl vattenförsörjning i alla dess delar som avlopp, beaktas och där även ansvarsfördelningen för beredskaps-förberedelserna klargörs.
Regeringen har för avsikt att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan om ansvarsfördelningen och vilka åtgärder som behöver vidtas.
Utredningens förslag: Enligt Hot- och riskutredningens delbetänkande, Staden på vatten utan vatten (SOU 1995:21), bör frågan om att säkerställa tillgången på reservvatten utredas närmare. Här framförs bl.a. att det inte finns några erfarenheter av sådana reparationer av vattenförsörjningsanläggningar som skulle fordras vid omfattande skador på anläggningarna. Utredningen menar vidare att det måste göras överblickbart för vattenproducenterna vilken typ av reservutrustning, som finns och hur man får tag i densamma.
Enligt ett annat av utredningens förslag bör det klargöras vilka förberedelser det finns skäl att vidta för att alla större förbrukare inom viktiga samhällsfunktioner, t.ex. sjukhus och livsmedelsindustrier, skall kunna ges skyldighet att tillhandahålla utrustning som gör att de för eget bruk kan ta emot och förvara vatten som transporterats i tankar eller ordna så att vatten från egna reservvattentäkter kan tas emot.
Vidare framhåller utredningen att man om vattnet i ledningsnäten inte svarar mot det samlade behovet hos förbrukarna kan komma i ett läge att en prioritering mellan olika brukare måste ske. Principerna och kostnaderna för denna prioritering bör redovisas.
Utredningen ansåg det vara naturligt att ge Livsmedelsverket i uppdrag att tillsammans med
Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen m.fl. genomföra en studie av dessa problem.
Remissinstanserna: Remissinstanserna ställde sig överlag positiva till utredningens förslag. Landstingsförbundet menar emellertid att ansvaret inom vattenförsörjningsområdet p.g.a. kostnadsskäl primärt måste ligga i produktions- och distributionsleden. Liknande tankegångar framförs av Stockholms läns
landsting. Socialstyrelsen ställer sig tveksam till skyldigheten
för större förbrukare.
Skäl för regeringens bedömning: Regeringen gav den 14 december 1995 Statens livsmedelsverk i uppdrag att med utgångspunkt i Hot- och riskutredningens bedömningar se över frågorna om reparationer av vattenförsörjningsanläggningar, tillgången på reservvatten för viktiga samhällsfunktioner samt principer och kostnader för kommunernas prioritering av förbrukare vid allvarliga störningar i vattenförsörjningen.
Arbetet skulle ske i samråd med berörda myndigheter och organisationer.
Livsmedelsverket har genomfört uppdraget med hjälp av en arbetsgrupp. Arbetsgruppens rapport, Dricksvattenförsörjning
vid allvarliga störningar - reparationsberedskap och prioritering av förbrukare, överlämnades den 1 maj 1996 av
Livsmedelsverket till regeringen. Livsmedelsverkets och arbetsgruppens slutsats blir att en god säkerhet i vattenförsörjningen i fred, inklusive reparationsberedskapen, är till nytta vid allvarliga samhällsstörningar. Inga tvingande åtgärder föreslås. I första hand bör behovet täckas av information, utbildning och övning kombinerad med vissa ekonomiska incitament. Vissa förslag till hur behovet av reparationer och nöddrift skall kunna säkerställas har kostnadsuppskattats i utredningen.
Regeringen anser att det är angeläget att frågorna om huvudmannaskap för vattenförsörjningen och ansvarsfördelningen för beredskapsförberedelser klargörs. Redan år 1991 gav dåvarande regeringen, efter förslag från Överstyrelsen för civil beredskap, Livsmedelsverket ansvaret för att tillsätta en samverkansgrupp för vattenkvalitet och vattenförsörjning. Syftet var att åstadkomma en helhetssyn på beredskapen inom vattenområdet såväl som att klargöra ansvarsfördelningen för beredskapsförberedelserna inom området och att intensifiera samarbetet mellan olika ansvariga myndigheter.
Samverkansgruppens huvudrapport, Säkrare
dricksvattenförsörjning, överlämnades den 30 mars 1994 av
Livsmedelsverket till regeringen.
I rapporten föreslås bl.a. att Jordbruksverket överlåter åt Livsmedelsverket att, inom funktionen Livsmedelsförsörjning m.m., vara delfunktionsansvarig myndighet för dricksvattenförsörjningen. Innebörden är att frågan om vattenförsörjning begränsas till att gälla dricksvatten och produktion av vatten av dricksvattenkvalitet. Gruppen har även diskuterat frågan om en gemensam vatten- och avloppsfunktion men inte kunnat
enas om något förslag. Överstyrelsen för civil beredskap och Jordbruksverkets representanter har i särskilda yttranden bl.a. vänt sig mot den snävare definition som används i rapporten och menar att man inte tagit ett nödvändigt helhetsgrepp på problemet.
Regeringen anser inte att det underlag som presenterats utgör tillräcklig grund för att kunna ta ställning till hur en ansvarsfördelning för vatten-försörjningen skall se ut. Ett ställningstagande i denna fråga är av avgörande betydelse för hur övriga frågor skall kunna lösas. Regeringen avser därför att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan hur ansvarsfördelningen skall se ut och vilka åtgärder som behöver vidtas.
Radio och TV
Kulturdepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Radio och TV spelar en viktig roll som informationsmedier både vid fredstida krissituationer och i krig. Snabbheten och rörligheten i förhållande till t. ex. dagspressen understryker etermediernas betydelse för en snabb och korrekt nyhetsförmedling, en fri opinionsbildning och en adekvat myndighetsinformation.
Sedan mitten av 1980-talet har situationen på radio- och TVområdet förändrats radikalt. Då hade i praktiken public serviceverksamheten som utgick från den dåvarande Sveriges Radiokoncernen sändningsmonopol. Nu finns ett antal andra programföretag som konkurrerar om publiken. Tidigare var markbundna sändningar den allt dominerande distributionsformen. Satellittekniken har i kombination med utbyggnaden av kabelnät gett många TV-hushåll tillgång till både kommersiella svenska kanaler och till utländska sändningar. Det finns för närvarande vid sidan av public service-bolagen ett företag, TV 4 AB, med rikstäckande TV-sändningar över marksändare. Flera satellitsändande TV-företag vänder sig till den svenska publiken. Lokala kabel-TV sändningar finns på ett stort antal orter. Kommersiell radio sänds från ett nittiotal stationer på ett fyrtiotal orter medan närradio sänds av runt 1 100 sammanslutningar på ca 160 platser.
Även lyssnar- och tittarvanorna har förändrats. Tillkomsten av nya TV- och radiokanaler innebär att public service-utbudets ställning har försvagats, särskilt hos vissa åldersgrupper. Publikundersökningar visar dock att Sveriges Radio och
Sveriges Television åtnjuter stort förtroende. Sedan länge finns regler för hur public service-företagen skall fungera vid krig och krigsfara. Reglerna har tagits in i särskilda avtal mellan företagen och staten. När de nuvarande radiolagarna den 1 december i år ersätts av radio- och TVlagen (1996:844) upphör systemet med avtal. Regeringen kommer att i särskilda koncessionsbeslut reglera villkoren för sändningarna. Varnings- och informationssystemet "Viktigt meddelande till allmänheten" (VMA) - som har betydelse både i fred och i krig - regleras i överenskommelser som Statens Räddningsverk träffat med Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och TV 4 AB.
Enligt avtal mellan TV 4 AB och staten är företaget skyldigt att i nödsituationer sända meddelanden från statliga myndigheter. Någon motsvarighet till de avtal med staten om verksamheten vid krig eller krigsfara som gäller för Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB finns däremot inte.
Tillståndshavare för lokalradio är skyldiga att i nödsituationer i fredstid sända meddelanden från myndigheter. För närradio, kabelsändningar och satellitsändningar finns inga särskilda bestämmelser om hur verksamheten skall bedrivas i krig eller krigsfara eller om skyldigheter vid nödsituationer.
Mål/ambition
Enligt regeringens mening är det av stor vikt att radio och TV har god beredskap mot störningar i fredstid. Det gäller såväl i fråga om störningar på grund av olyckshändelser eller naturkatastrofer som beträffande avsiktliga åtgärder såsom sabotage.
Nuvarande läge
Sårbarheten på radio- och TV-området är förhållandevis stor. Sändarnäten är beroende av att elförsörjningen fungerar och att mastanläggningarna är intakta. För televisionen gäller vidare att drygt 60 procent av befolkningen är anslutna till kabel-TV-anläggningar. De allra flesta TV-mottagare är dessutom anslutna till elnätet. Ljudradion är mer flexibel och mindre sårbar än televisionen, framför allt på grund av att det finns gott om batteridrivna radiomottagare.
Sändarnäten för Sveriges Radio, Sveriges Television och TV 4 sköts av TERACOM Svensk Rundradio AB. Ett mål är att stärka skyddet mot sabotageaktioner. Vidare strävar man i beredskapsplaneringen mot att göra distributionen mer flexibel. Bl.a. mot
denna bakgrund bedöms behovet av reservkraft.
Styrelsen för psykologiskt försvar har funktionsansvaret för funktionen Psykologiskt försvar. Till funktionen hänförs distributionen av radio och TV riktad till allmänheten.
Utredningen om radion och televisionen i krig och krigsfara har tidigare i år avgett betänkandet (SOU 1996:80) Viktigt meddelande - Radio och TV i krig och kris. Utredningsbetänkandet utgår från en helhetssyn för de åtgärder som kan bli aktuella vid såväl krig och krigsfara som vid allvarliga fredstida störningar. Utredningen föreslår bl.a. ett åtgärdspaket för att öka säkerheten hos sändaranläggningarna samt att ordningen för sändning av myndighetsmeddelanden utsträcks till att gälla även den kommersiella lokalradion. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Avsikten är att en proposition skall föreläggas riksdagen under år 1997.
Åtgärder
De åtgärder som vidtas för krig har betydelse även för planeringen av beredskap vid allvarliga störningar i fredstid. En samlad bedömning av hithörande frågor kommer att redovisas i samband med behandlingen av det förutnämnda utredningsförslaget.
Översvämningar och dammbrott
Regeringens åtgärder
Statens räddningsverk får i uppdrag att verka för att det bildas regionala samordningsgrupper för älvsystemen och andra större vattendrag.
Allmänt
Svåra översvämningar har under åren drabbat stora områden längs flera älvsystem eller andra vattendrag i landet. Senast skedde detta år 1995, när vårfloden i mellersta och norra Sverige blev mycket omfattande. Vattenflödet var i några vattendrag det högsta som hade uppmätts under hela 1900talet. De största skadorna uppstod i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Stora översvämningar förekom emellertid också i Värmlands, Dalarnas och Gävleborgs län.
Under de senaste två decennierna har omfattande översvämningar i älvsystem eller andra vattendrag förekommit
även åren 1977, 1985, 1986 och 1993.
De kraftiga översvämningarna i Oreälven år 1985 ledde till att dammen vid Noppikoski kraftverk raserades. Kostnaderna för de skador som uppkom på anläggningen och på skogen längs älven samt för räddningstjänsten uppskattades till närmare 200 miljoner kronor. Ett ras i en mindre damm i ett biflöde till Klarälven år 1973 krävde ett människoliv. Flera tillbud har under åren inträffat i både stora och små dammar. Som exempel kan nämnas att otäthet i berggrunden år 1983 orsakade ett läckage i Suorvadammen. Erfarenheten visar att det i världen varje år inträffar i genomsnitt ett stort dammras.
Lagstiftning
Vattenlagen (1983:291) innehåller de grundläggande bestämmelserna för vattenföretag och vattenanläggningar samt deras säkerhet. För utförande av vattenföretag - t.ex. uppförande av en damm, ändring och reparation av en damm, fyllning och pålning i ett vattenområde eller bortledande av vatten - fordras i allmänhet tillstånd. Vattenlagens tillståndsregler syftar till att möjliggöra en samlad bedömning av vattenföretagets lämplighet från bl.a. allmänna planeringssynpunkter och för samhällsekonomin.
En del bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10) har stor betydelse för prövningen enligt vattenlagen. Således får ett vattenföretag eller anläggningsarbeten som utförs för ett vattenföretag inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Enligt plan- och bygglagen skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållandena. Till följd av en ändring i bestämmelserna år 1989 är kommunerna skyldiga att i bebyggelseplaneringen beakta riskerna för översvämningar.
Prövningen av tillåtligheten av ett vattenföretag omfattar även en bedömning av säkerheten. De flesta dammar tål en viss överdämning i förhållande till den i tillståndet fastställda gränsen. Dammar måste vidare vara utformade på ett sådant sätt att de klarar de i tillståndet angivna bestämmelserna om innehållande och tappning av vatten. Ägaren till en vattenanläggning är skyldig att underhålla denna, så att ändringar i vattenförhållandena inte skadar allmänna eller enskilda intressen. Om en försummelse av underhållet är allvarlig kan tillståndet för vattenanläggningen dras in.
Länsstyrelsen har tillsyn över att ägare eller innehavare av vattenanläggningar följer de villkor som enligt vattenlagen är
uppställda i tillstånden.
En olycka i en vattenanläggning som orsakar höga vattenflöden och översvämningar - eller en hastig snösmältning eller häftiga och långvariga regn - kan medföra att samhället måste ingripa med räddningsinsatser. Räddningstjänsten regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102).
Med räddningstjänst avses enligt räddningstjänstlagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna svarar för vid olyckshändelser eller överhängande fara för olyckshändelser för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Skyldighet för staten eller kommunen att göra en räddningsinsats föreligger endast, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. (2 §). Dessa kriterier innebär att den enskilde själv i många fall skall vidta åtgärder för att skydda t.ex. sin egendom.
Kommunen svarar för räddningstjänsten vid dammbrott och översvämningar. Om det fordras omfattande insatser i kommunal räddningstjänst, skall länsstyrelsen svara för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (34 § räddningstjänstförordningen (1986:1107)).
Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för livräddning även vid annan olyckshändelse än brand. Om verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är ägaren eller innehavaren till en anläggning skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador (41 § och 43 §räddningstjänstlagen (1986:1102)). Denna bestämmelse kan vara tillämplig på t.ex. dammar med stor lagringskapacitet.
Ägaren eller innehavaren till en verksamhet som innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är vidare skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor vid anläggningen (68 § räddningstjänstförordningen). Riskanalysen skall kunna ge underlag för genomförande av olycks- och skadeförebyggande åtgärder, för upprättande av planer för räddningsinsatser, för beslut om eventuella beredskapsåtgärder och för information till de anställda och allmänheten. Riskanalysen kan t.ex. visa vilka vägar som blir oframkomliga vid höga vattenstånd.
Utredningar under senare år
En särskild utredare lade i mars 1995 fram betänkandet (SOU 1995:40) Älvsäkerhet. Utredaren bedömer dammsäkerheten i Sverige som i stort sett god. Beredskapen mot översvämningar har inte utsatts för allvarligare påfrestningar men har brister, framhålls det i betänkandet.
Enligt utredaren bör det för varje älv eller annat vattendrag där dammbrott eller naturliga översvämningar kan orsaka allvarligare skador finnas en sammanhållen och aktuell planering av länsstyrelsernas och kommunernas insatser både i förebyggande syfte och av de åtgärder som vidtas inom räddningstjänsten när en olycka har inträffat. Utredaren föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att, där det inte redan är gjort, bilda och leda älvvisa regionala samordningsorgan för flödesfrågor. Samordningsorganen bör se till att det utarbetas riskanalyser med studier av bl.a. flodvågor och andra dammbrottskonsekvenser, att det finns data om översvämningars frekvens och utbredning och att informationen om höga flöden förbereds så att den fungerar i krissituationer. När älvsystemet berör flera län måste länsstyrelserna komma överens om vilken av dem som skall svara för samordningen inom varje älvsystem.
Utredaren föreslår vidare ett tillägg till vattenlagen som gör det möjligt för länsstyrelsen att besluta om ökning eller begränsning av tappningen, om det är nödvändigt t.ex. för att avvärja fara för liv eller hälsa eller rädda värdefull egendom. Avsikten är att ingripandena skall kunna ske på ett tidigare stadium än enligt räddningstjänstlagen. Länsstyrelserna bör enligt utredningen öka sina insatser och stärka sin kompetens inom områdena dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.
Utredaren anser bl.a. också att det behövs ett centralt organ för vissa myndighetsuppgifter. Detta organ bör tjäna som regeringens expertorgan på området, följa utvecklingen och föreslå de åtgärder som bedöms motiverade och i övrigt rapportera till regeringen om utvecklingen inom området dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar. Det behövs även ett heltäckande system för incidentrapportering och analys i fråga om dammanläggningar och en långsiktigt bedriven forskning om dammsäkerhet och höga flöden.
Frågan om ersättning för översvämningar på grund av dammbrott behandlas i promemorian (Ds 1996:6) Ersättning vid dammbrott, som utarbetats av f.d. justitierådet Bertil Bengtsson. Frågan har blivit särskilt aktuell genom att svenska försäkringsbolag -- med tanke på de katastrofala konsekvenser
som ett brott i någon av de större dammarna i Sverige skulle kunna leda till -- ansett sig böra begränsa det skydd egendomsförsäkringarna hittills gett mot sådana skador.
I promemorian föreslås ett strikt ansvar för den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering, när anläggningen på grund av brister i t.ex. utformning, skick eller manövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. I uppdraget har också ingått att överväga om skadeståndskravet behöver kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. Efter en diskussion om möjliga försäkringslösningar föreslås i promemorian ett skydd motsvarande det som gäller inom miljöskadeområdet. Den som svarar för en vattenanläggning skall enligt förslaget bidra till en försäkring mot personskador och vissa egendomsskador som orsakas av dammbrott och som de skadelidande inte får ersatta genom skadestånd eller genom annan försäkring.
Räddningsverket genomförde under år 1995 på uppdrag av regeringen en utvärdering av den kommunala räddningstjänstens insatser i samband med översvämningarna under våren samma år. Beskrivningen av händelseförloppet och analysen av åtgärderna ägde rum i samarbete med länsstyrelserna i Värmlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.
Räddningsverket konstaterar i rapporten att den kommunala räddningstjänstens insatser under vårfloden 1995 i alla väsentliga delar fungerat väl. Länsstyrelsen hade i samtliga berörda län en stödjande funktion i förhållande till den kommunala räddningstjänsten. Kommunerna upplevde att stödet i det operativa skedet var tillräckligt för räddningstjänstarbetet. Länsstyrelsens stödjande funktion varierade emellertid mellan länen. Samarbetet mellan länsstyrelsen, berörda kommuner och andra intressenter kom i gång tidigare och medförde en bättre samordning av räddningstjänsten i län där det innan översvämningarna inträffade fanns en samordningsgrupp. Enligt Räddningsverkets bedömning är det inte sannolikt att räddningsinsatserna skulle ha fått en annan inriktning eller att effekterna av dessa skulle ha blivit annorlunda om länsstyrelsen i något av länen hade tagit över ansvaret för räddningstjänsten.
Erfarenheterna från händelserna våren 1995 tyder vidare enligt Räddningsverkets rapport på att varje större vattendrag bör ses som en helhet vid stora flöden och översvämningar. Enligt rapporten behövs en regional samordning som i förekommande fall omfattar två eller fler län. I rapporten föreslås därför att en regional samordningsgrupp bildas, som kan vara en resurs i arbetet med förebyggande åtgärder, information
och planering. Gruppen skall vidare kunna lämna underlag för räddningsledarens beslut i det operativa skedet och för informationsverksamheten. Räddningsverkets förslag i denna del överensstämmer med den regionala samordning som den särskilde utredaren föreslagit i betänkandet Älvsäkerhet.
Enligt Räddningsverkets mening kan små tidsvinster i ett tidigt skede avsevärt påverka utgången av det skadeavhjälpande arbetet. Avgörande för att räddningsinsatser kommer i gång tidigt är att det finns ett väl fungerande förvarningssystem. Ett sådant system har stor betydelse för räddningstjänstens möjligheter till skadeavhjälpande åtgärder. Räddningsverket anser att det behövs ytterligare forskning och utveckling inom områdena förvarning och beredskap.
Många kommuner ansåg enligt rapporten att de prognoser om vattenföringen som de erhöll inte var tillfredsställande. Det behövs kartor som anger omfattningen av riskzonerna. Sådana kartor kan tillsammans med bedömningar av flödesnivåerna bli ett effektivt beslutsunderlag för räddningsledaren. Riskzonkartor har emellertid enligt Räddningsverket sin viktigaste tillämpning i den förebyggande verksamheten, t.ex. vid planeringen av ny bebyggelse. Tekniken för utarbetande av riskzonkartor finns redan i dag men behöver utvecklas ytterligare. En metod- och teknikutveckling behövs enligt rapporten också i frågor om t.ex. tillfälliga invallningar.
Räddningsverket konstaterar vidare bl.a. att kommunala och regionala ledningsövningar samt regionala räddningstjänstövningar är viktiga för utvecklingen av räddningstjänsten inför dammbrott och översvämningar. Sådana övningar är ett naturligt och återkommande inslag i den regionala samordningen. I områden där översvämningar är vanliga bör scenarion med översvämningar vara ett återkommande tema i övningsverksamheten.
Hot- och riskutredningen påbörjade ett scenario avsett att skildra det katastrofartade förloppet vid stora översvämningar i Dalälven och ett ras vid kraftverksdammen i Trängslet. I samband med att regeringen uppdrog åt Statens räddningsverk att utvärdera räddningstjänsten i samband med översvämningarna beslutade regeringen att Hot- och riskutredningens uppdrag skulle anses vara slutfört i och med överlämnande av huvudbetänkandet. Räddningsverket slutför f.n. arbetet med scenariot. Verket utarbetar för närvarande också en handbok med råd om de åtgärder som bl.a. den kommunala räddningstjänsten bör vidta vid översvämningar.
Mål/ambition
Dammbrotten har hittills i Sverige varit få och som regel inte särskilt omfattande. Det bör enligt regeringens uppfattning vara ett självklart mål att dammhaverier och därav följande översvämningar som orsakar personskador eller mer omfattande egendomsskador inte skall inträffa.
Översvämningar är vanligen inte orsakade av dammhaverier utan är en följd av skeenden i naturen, t.ex. en mycket stark vårflod eller häftiga och långvariga regn. Det bör vara möjligt att genom förberedelser för olika slag av åtgärder begränsa skador på människor eller egendom. Målet måste vara att undanröja de hinder som kan föreligga för ett effektivt utnyttjande av alla de resurser som finns på olika håll i samhället och som kan användas för åtgärder av olika slag som måste vidtas när stora översvämningar inträffar.
En beredskap för en ändamålsenlig användning av ledningsorgansation, personal och materiel skall finnas. Prognoserna för vattenföringen skall vara så säkra och föreligga i sådan tid att den enskilde och berörda organ kan lägga dem till grund för väl avvägda beslut. Kunskaperna om vilka skyddsåtgärder som är effektivast skall fortsätta att utvecklas och spridas till enskilda och till berörda organ.
Nuvarande läge
Det sker fortgående en kontroll av de från säkerhetssynpunkt viktigaste dammarna och det finns ett omfattande system för varning och information om ett dammbrott skulle inträffa. Både kontrollen av dammarna och systemet för varning och information är grundade på mångåriga erfarenheter och på den utveckling av tekniken som äger rum.
Dammsäkerheten i Sverige får bedömas som i stort sett god. Det är trots detta nödvändigt att noga följa utvecklingen inom området och att i de avseenden där det behövs ytterligare förbättra säkerhetsåtgärderna.
När det gäller översvämningar som uppstår genom vårfloden eller långvariga regn visar Räddningsverkets rapport att räddningstjänsten vid flöden av den omfattning som inträffade år 1995 i alla väsentliga delar fungerat väl. Skyddsåtgärderna bör emellertid även inom detta område fortsätta att förbättras. Det gäller att utveckla kunskaperna om verkningarna av både de förebyggande skyddsåtgärderna och av räddningsinsatserna samt att sprida information om dessa. Vidare behövs ytterligare forskning och utveckling bl.a. inom områdena förvarning och beredskap.
Översvämningar kan drabba geografiskt mycket stora områden. Anspråken på resurser blir av det skälet mycket omfattande. Det fordras en effektiv ledning och samordning för att resurserna skall kunna tas tillvara på bästa möjliga sätt. Erfarenheterna av operativt arbete i denna stora skala är mycket begränsade och rutinerna för lednings eller samordning behöver utvecklas. Det senare gäller oavsett vilken typ av händelse med konsekvenser i geografiskt mycket omfattande områden som det är fråga om.
Åtgärder
Regeringen tar i det här sammanhanget ställning till bedömningar och förslag i Räddningsverkets rapport med utvärdering av den kommunala räddningstjänsten i samband med översvämningarna våren 1995. Förslagen i betänkandet (SOU 1995:40) Älvsäkerhet och promemorian (Ds 1996:6) Ersättning vid dammbrott bereds i annan ordning.
Regeringen anser att myndigheter och andra organ genom
olika åtgärder måste sträva efter att höja säkerhetsmedvetandet inom området dammbrott och översvämningar. Förutom de åtgärder som Räddningsverket föreslagit i sin rapport anser regeringen att det är viktigt att informera enskilda, myndigheter och andra organ i de berörda områdena om risker, hot och tänkbara åtgärder. Den handbok som Räddningsverket håller på att utarbeta om åtgärder med anledning av höga flöden bör kunna fylla en väsentlig funktion i detta avseende.
Regeringen anser det vidare angeläget att älvsystem eller
andra större vattendrag vid stora översvämningar och höga flöden behandlas som en helhet. För detta behövs en regional samordning som i förekommande fall omfattar två eller flera län. Den regionala samordningen behövs för framför allt förebyggande åtgärder, information och planering samt det operativa arbete som äger rum inom räddningstjänsten.
Regeringen avser att ge i uppdrag åt Räddningsverket att
genomföra vissa åtgärder med anledning av bedömningarna i verkets rapport. Räddningsverket kommer bl.a. att få i uppgift att tillsammans med länsstyrelserna verka för att det bildas regionala samordningsgrupper för älvsystem eller andra större vattendrag. Enligt regeringen är det vidare angeläget med utökad forskning och utveckling inom områdena förvarning och beredskap. Mot bakgrund av vad Statens räddningsverk anfört om denna forsknings betydelse kommer regeringen att följa upp hur denna forskning utvecklas.
Massflykt av asyl - och hjälpsökande till Sverige
Utrikesdepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Ansvarsfördelning vid en massflyktsituation
Hot- och riskutredningen har i delbetänkandet Massflykt till Sverige (SOU 1993:89) tecknat tre delscenarior med händelseförlopp som i fredstid skulle kunna utsätta det svenska samhället för stora påfrestningar genom att ett stort antal människor kommer till Sverige för att begära asyl eller söka hjälp här. De åtgärder som svenska myndigheter vidtar under de olika tidsskedena i händelseförloppet har i betänkandet delats in i åtta funktioner nämligen Övervakning och kontroll till sjöss, Grundutredning och registrering, Inkvartering och utspisning, Hälso- och sjukvård, hälsoskydd, miljöskydd m.m., Ordning och säkerhet, Transporter på land, Information till den svenska befolkningen och Ledning.
De åtta funktionerna ställer naturligtvis krav på såväl olika departement som centrala, regionala och lokala myndigheter. För att kunna ha en god handlingsfrihet och anpassningsförmåga i samband med en massflyktsituation till Sverige krävs därför enligt regeringen en tydlig arbetsfördelning och en helhetssyn för de departement samt centrala, regionala och lokala myndigheter som kan antas bli involverade. Häri bör även inbegripas de frivilliga organisationerna, exempelvis Röda korset, Caritas m.fl. som kan antas komma att deltaga i olika funktioner under olika tidsskeden.
Utöver de funktioner som nämns i Hot- och riskutredningens delbetänkande bör behovet av tidig bevakning och information från utlandsmyndigheter m.fl. lyftas fram för att öka beredskapen.
Mål
Flyktingverksamheten skall bedrivas så att flyktingar och asylsökande såväl i krig som fred ska kunna tas emot i enlighet med gällande lagstiftning. Vid krigsfara eller krig har regeringen möjlighet att enligt utlänningslagen utfärda särskilda föreskrifter. Verksamheten skall snabbt kunna anpassas till oväntade och kraftiga förändringar i den tillströmning som bl.a. en massflyktsituation kan komma att innebära. Verksamheten bör härvidlag så långt möjligt med
hänsyn tagen till bl.a. tillströmningen av asylsökande kunna bedrivas, med samma grundläggande kompetens och flexibilitet och med iakttagande av ordinarie säkerhetsskydd, som under normala förhållanden.
Nuvarande läge
Statens invandrarverk har i fredstid en organisation med betydande kapacitet och flexibilitet för mottagandet av flyktingar och asylsökande. Vid en så omfattande tillströmning av flyktingar till Sverige i fred, att det för att förhindra fara för flyktingarnas liv och personliga säkerhet eller hälsa, krävs en särskilt stor insats från samhället för att initialt tillgodose deras behov av omhändertagande och medicinsk vård, bedöms Invandrarverkets möjligheter att snabbt kunna öka sin mottagningsvolym för närvarande som begränsade. Anledningen till detta är bl.a. att antalet asylsökande kraftigt minskat de senaste åren och att verkets resurser därför minskats. Om en omfattande tillströmning av flyktingar till Sverige skulle bli aktuell medför detta ökade påfrestningar på samhället i övrigt. För att kunna ha en god handlingsfrihet och anpassningsförmåga i samband med en massflyktsituation till Sverige krävs därför en tydlig arbetsfördelning och en helhetssyn från samhällets aktörer i övrigt när det gäller initialt omhändertagande och medicinsk vård.
Åtgärder
Styrning av samhällets resurser
Hot- och riskutredningen tar upp vilka principer som bör gälla för styrningen av samhällets resurser på lokal, regional och central nivå. Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas av kommunen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå. Vidare föreslås att regeringen från fall till fall ska kunna bedöma hur en ledning av åtgärder ska ske och utse antingen en myndighet - en civilbefälhavare eller en länsstyrelse - eller flera myndigheter att regionalt leda verksamheten. På lokal eller regional nivå innebär utredningens förslag att kommunen och länsstyrelsen, i extraordinära situationer, ska kunna påverka inriktningen av de åtgärder som andra myndigheter och organ vidtar. Utredningen anser vidare att dessa myndigheter och andra organ ska kunna åläggas att delta med personal och egendom enligt de principer som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Därutöver bör även finnas möjligheter att förfoga över enskilds egendom och att ta ut personal med tjänsteplikt.
Regeringen behandlar dessa förslag till allmänna styrprinciper i kapitel 5.
När det gäller styrning och ledning i en massflyktsituation har Statskontoret i sitt remissyttrande bedömt att Statens invandrarverk bör ansvara för mottagandet av de asylsökande vid en massflyktsituation och att Invandrarverket ska uppmärksamma regeringen på när mängden sökande är så stor att det inte längre är möjligt för verket att leda mottagningsverksamheten från centralt håll och ansvaret därför helt eller delvis bör överföras till kommunerna. Bl.a. Gävle kommun har i sitt remissyttrande bedömt att kommunen bör ha huvudansvaret för mottagandet av personer i en massflyktsituation men att kommunens insatser bör begränsas i tiden.
Regeringen bedömer att en omfattande tillströmning av flyktingar och asylsökande till Sverige kan komma att utgöra stora påfrestningar för hela samhället. Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att ansvarsfördelningen vilar på en tydlig reglering av skyldigheter och befogenheter. Regeringen anser liksom Statens invandrarverk att regeringens beslut om ansvars- och resursfördelning bör ske efter hörande av berörd sektorsmyndighet för att kunna nå en god effektivitet, samordning och helhetssyn inom verksamhetsområdet. Invandrarverket är den myndighet som normalt har ansvaret för mottagande av asylsökande. Om Invandrarverket inte får en ledningsfunktion bör ett fortlöpande samråd ske mellan den myndighet som regeringen utser att leda de åtgärder som bör vidtas och Invandrarverket för att verket på ett effektivt sätt ska kunna klara de uppgifter som myndigheten i såväl krig som fred är satt att sköta.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer i en massflyktsituation
Genom en ändring i utlänningslagen (1989:529) infördes från och med den 1 juli 1994 en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff) bl.a. följande.
“En förutsättning för att det ska vara lämpligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå under en begränsad tid. En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt
bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.“
Regeringen har i lagrådsremiss Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv föreslagit att regeringen ska få meddela föreskrifter om att, i en situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land, tidsbegränsat uppehållstillstånd ska få beviljas under i normalfallet två år. Om ett program för återvändandet inletts ska denna tid kunna förlängas med ytterligare högst två år.
Frågan om när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen och ska anmälas till riksdagen inom tre månader. Det bör tilläggas att det skall vara fråga om en massflykt från ett bestämt geografiskt område till Sverige eller annat land för att regeln om tidsbegränsade uppehållstillstånd ska gälla. I Hot- och riskutredningen talas om en situation som avser massflykt till Sverige.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd bör, enligt den ovan nämnda propositionen (prop. 1993/94:94) kunna användas även när en utlänning har rätt till asyl i landet. En ansökan om flyktingförklaring och resedokument bör dock alltid prövas. I de fall där inte någon uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument gjorts finns det dock inte någon anledning att pröva frågan om flyktingskap innan tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Med en sådan ordning bör prövningen inte bli alltför resurskrävande och en förenklad handläggning bör kunna användas.
Statlig ersättning m.m.
Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet m.fl. har i remissyttranden över delbetänkandet Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89) påpekat vikten av att den statliga ersättningen till kommunerna respektive landstingen är klart reglerade i en massflyktsituation.
Rätten för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd att få ekonomiskt bistånd m.m. regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen (1980:620). Statens invandrarverk handlägger i dag
ansökningar om ekonomiskt bistånd m.m. från personer som erhållit tidsbegränsade uppehållstillstånd.
Invandrarverkets möjligheter att snabbt kunna öka sin mottagningskapacitet till nivåer som kan bli aktuella vid massflyktsituationer har blivit begränsade de senaste åren. Anledningen är att antalet asylsökande kraftigt minskat och att verkets resurser därför minskats. Under de extraordinära förhållanden som det här kan komma att bli fråga om bedömer regeringen att det i inledningsskedet bör vara kommunerna som svarar för att den enskilde utlänningen erhåller den omsorg som bedöms skälig med hänsyn tagen till den rådande situationen. Riksdagen bör därför bemyndiga regeringen att kunna meddela särskilda föreskrifter som avviker från lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande vid en massflyktsituation till Sverige. Regeringen skulle därmed ges möjlighet att kunna meddela särskilda föreskrifter som innebär att Statens invandrarverk i efterhand kan ersätta t.ex. kommuner för de kostnader som normalt åvilar Invandrarverket och som uppstår i avvaktan på att Invandrarverket tar över mottagningsarbetet. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. I övrigt torde de bestämmelser som finns i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. tillgodose statens möjligheter att lämna ekonomiska ersättningar till såväl kommuner som sjukvårdshuvudmän. Kostnader för förläggningsverksamhet, meningsfull sysselsättning m.m. bör kunna ersättas från utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar, anslaget A 2. Mottagande av asylsökande.
Allvarlig smitta
Socialdepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Smittskyddet är i hög grad beroende av en rad samhällsområden, t.ex. livsmedelshygien, djurskydd, bostadsförhållanden, information och utbildning.
Det övergripande ansvarsområdet för smittskyddet avser dels hälso- och sjukvården, dels hälsoskyddet. Huvudansvaret för smittskyddet, särskilt det personinriktade smittskyddet, åvilar landstingen, medan primärkommunerna ansvarar för det objektinriktade smittskyddet.
Smittskyddslagen (1988:1472) behandlar verksamhet till
skydd mot att smittsamma sjukdomar sprids bland människor. Smittsamma sjukdomar delas in i samhällsfarliga sjukdomar och övriga smittsamma sjukdomar. De samhällsfarliga sjukdomarna och vissa av de övriga smittsamma sjukdomarna skall anmälas på visst sätt. Socialstyrelsen har ansvaret för tillsynen över smittskyddet i landet. Styrelsen får meddela de förelägganden och förbud som behövs och har rätt att inspektera smittskyddsverksamheten. Med stöd av smittskyddslagen har regeringen genom smittskyddsförordningen (1989:301) bemyndigat Socialstyrelsen att meddela ytterligare föreskrifter om frågor inom smittskyddet som inte gäller vaccination.
Enligt bl.a. smittskyddslagen svarar miljö- och hälsoskyddsnämnden i kommunen för att smittskyddsåtgärder vidtas i fråga om djur eller objekt som sprider eller misstänks sprida smittsamma sjukdomar. Varje landsting eller landstingsfri kommun svarar för att behövliga smittskyddsåtgärder härutöver vidtas inom deras ansvarsområden. Ledningen av smittskyddet utövas i princip av smittskyddsläkarna, som dels är underställda landstingens hälso- och sjukvårdsnämnder, dels i vissa avseenden har självständigt myndighetsansvar.
Länsstyrelserna har inget ansvar för smittskyddet som sådant men samverkar med landstingen och smittskyddsläkarna via bl.a. länsveterinären och länshälsovårdskonsulenten (motsv.). Länsstyrelserna svarar också för tillsynen över primärkommunernas hälsoskyddsarbete.
Smittskyddsinstitutet (SMI) har till uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och aktivt medverka till att skyddet mot sådana sjukdomar upprätthålls och förstärks. SMI skall särskilt informera om det epidemiologiska läget beträffande smittsamma sjukdomar bland människor, lämna förslag om åtgärder som kan hindra spridningen av sjukdomarna, och aktivt med verka till att diagnostiken av de epidemiska sjukdomarna blir tillförlitlig och snabb. SMI skall bedriva forskning, metodutveckling och utbildning inom smittskyddsområdet.
Mål/ambition
Statsmakternas mål för smittskyddet är att skydda Sveriges befolkning från vissa allvarliga smittsamma sjukdomar. Ambitionen för smittskyddet finns fastlagd i smittskyddslagstiftningen. Huvuduppgiften att skydda befolkningen ligger på
Smittskyddsinstitutet vars uppgifter förutsätter ett nära samarbete med myndigheter som Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens livsmedelsverk, Jordbruksverket och Försvarets forskningsanstalt. SMI:s insatser syftar också till att skydda människor mot epidemier under beredskaps- och krigsförhållanden.
Nuvarande läge
För mänskligheten helt nya eller förändrade smittämnen upptäcks i en ökande takt. Klimatförändringar, miljöförstöring och befolkningsökning torde vara några av skälen. Människors sätt att snabbt förflytta sig gör att infektionssjukdomar nu kan sprida sig betydligt fortare än tidigare.
Smittsamma sjukdomar är ett av världens stora medicinska problem. Trots att det bedrivs mycket forskning kring dessa sjukdomar saknas ofta effektiva botemedel, särskilt mot vissa virus- och parasitsjukdomar. Bakterieinfektioner har hittills framgångsrikt kunnat botas men de senaste åren har nya antibiotikaresistenta stammar utvecklats. Under de senaste 20 åren har enligt SMI minst 25 nya smittämnen identifierats på olika håll i världen. Ebolaepidemin i Zaire år 1995 visade hur ett av världens mest dödliga blödarfebervirus kunde spridas i byar och på sjukhus under dåliga hygieniska förhållanden.
Difteri- och koleraepidemier har under senare år grasserat t.ex. i Ryssland. Antalet tuberkulosfall har ökat bl.a. i Östeuropa. Salmonellainfektioner är vanliga i många europeiska länder. Med undantag för smittkoppor finns alla kända infektionssjukdomar kvar i Sverige och i övriga världen, trots nya och förbättrade vacciner.
Vad avser Sverige gör SMI den bedömningen att trots den ökande internationaliseringen har hittills smitthotet från vår omvärld kunnat hanteras på ett tillfredsställande sätt. Ett samarbete inom smittskyddet är också under uppbyggnad mellan Sverige och de baltiska länderna och Ryssland.
Sammantaget anser regeringen att smittskyddet i Sverige är mycket väl rustat för att hantera epidemier av den storleksordning vi har varit vana vid under de senaste årtiondena.
Åtgärder
Medel för smittskyddet, bl.a. SMI:s verksamhet, redovisas i budgetpropositionen 1997 under utgiftsområde 9. Hälsovård,
sjukvård och social omsorg.
Att förbättra kommunikationsvägarna för att snabbt kunna sprida information om smittsamma sjukdomar är en del av SMI:s arbete. Under år 1996 kommer ett datoriserat nätverk att tas i bruk, som knyter samman SMI med vissa smittskyddsläkare. På sikt avses samtliga smittskyddsläkare, infektionsläkare och mikrobiologiska laboratorier integreras i nätverket.
I princip är det samma resurser som används i fred som i krig i skyddet mot smittsamma sjukdomar. Smittskyddet ingår därför som en del av funktionen Hälso- och sjukvård m.m. i krig inom det civila försvaret, som regeringen i dag fattar beslut om (prop. 1995/96:4). För att höja den nationella medicinska beredskapen har regeringen den 15 augusti 1996 uppdragit åt Socialstyrelsen att i samråd med FOA och SMI och med andra berörda myndigheter utreda hur hälso- och sjukvårdens, räddningstjänstens, polisens m.fl. insatser kan samordnas och befintlig kompetens inom landet bäst utnyttjas vid incidenter med radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen såväl i fred som i krig.
Mot bakgrund av att förändringar i samhället påverkar de smittsamma sjukdomarnas förekomst och spridningsmönster
avser regeringen inom kort att tillsätta en utredning med
uppgift att utvärdera smittskyddslagens funktion och effektivitet.
Terrorism
Justitiedepartementets ansvarsområde.
Allmänt
Med terrorism menas användning av våld, hot eller tvång för politiska syften. Det är således en form av säkerhetshotande verksamhet som riktar sig mot andra intressen än rikets yttre säkerhet. I Sverige till skillnad från vad som gäller i flera andra europeiska länder är inte terrorism som sådan ett särskilt brott utan begreppet kan i sig inrymma många skilda brott.
Terrorismen brukar uppträda i tre olika former, nämligen nationell terrorism, internationell terrorism samt statsterrorism. Nationell terrorism har ofta sitt ursprung i ett verkligt eller upplevt politiskt eller socialt missförhållande i en viss stat. Våldet utövas i regel inom statens gränser och riktar sig mot statens företrädare eller intressen. Den internationella terrorismen har liknande grund men riktar sig mot mål utanför hemlandets gränser såsom ambassader eller flygbolag. Såväl den nationella som den internationella terrorismen utövas som regel av fristående organisationer eller grupper. Statsterrorismen däremot styrs från eller har sitt ursprung i en statsledning. Mål för denna typ av terrorism kan vara regimkritiker eller andra som anses farliga för regimen.
Sverige har varit relativt förskonat från terroraktioner. De terroraktioner som ägde rum i landet under 1970-talet och början av 1980-talet är att hänföra till den internationella terrorismen.
Sverige samarbetar intensivt i kampen mot terrorism i många internationella fora såväl inom FN och EU som inom Europarådet.
Inom polisväsendet är det, enligt 4 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen som ansvarar för polisverksamhet i fråga om bekämpning av terrorism. Själva polisutredningen rörande terrorhot överlåts ofta till den lokala polisen om det inte är fråga om t.ex. terrorhot som riktar sig mot någon person i statsledningen, då Säkerhetspolisen har ansvaret även för utredningen.
Mål/ambition
Statsmakternas mål för bekämpande av terrorism är att arbetet
i första hand skall inriktas på att förebygga och förhindra samt i förekommande fall avslöja terroristverksamhet som riktas mot personer eller objekt inom Sverige samt mot svenska officiella intressen i utlandet. Terrorismbekämpningen skall också syfta till att motverka den terrorism som inte har anknytning till Sverige bl.a. i form av flyktingspionage.
Nuvarande läge
Nivån för beredskapen kan enligt regeringen betecknas som god.
Den säkerhetsunderrättelsetjänst som bedrivs såväl nationellt som internationellt genom olika samarbetsorgan har bäddat för att man i dag kan sägas ha en god överblick över olika terroristorganisationers verksamheter.
Sverige har också en god beredskap för att lösa en eventuellt uppkommen konkret terroraktion genom att det vid Polismyndigheten i Stockholms län sedan år 1990 finns ett antal polismän med särskild utbildning och kompetens för att bekämpa terroraktioner i landet.
Åtgärder
Regeringen anser att i framtiden, i likhet med vad som sker i dag, skall stor vikt läggas vid samarbete i kampen mot terrorism, såväl över myndighetsgränserna som över landets gränser.
För att Sverige skall slippa nationella terrorgrupper krävs att man är uppmärksam på företeelser i samhället som skulle kunna bli en grogrund för sådan verksamhet.
Regeringen har i budgetpropositionen redogjort för en planerad organisationsförändring som innebär att den särskilda beredskapsstyrka som finns i dag för att bekämpa terroraktioner skall integreras med den särskilda insatsstyrkan (piketen) vid Polismyndigheten i Stockholms län. Regeringen anser att det är av yttersta vikt att kompetensen för bekämpning av terroraktioner vidmakthålls.
Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m.
Försvars-, Kommunikations- och Miljödepartementens ansvarsområden.
Allmänt
I detta avsnitt behandlas, förutom förslag som Hot- och riskutredningen lagt fram i fråga om kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods, den översyn av det svenska marina oljeskadeskyddet som Statens räddningsverk redovisat på regeringens uppdrag.
Statens räddningsverk är central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Räddningsverket är transportmyndighet enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods och ansvarar för regelverken för vägtransport, inklusive terrängtransporter och järnvägstransporter, av sådant gods. Vidare har Räddningsverket i uppgift att samordna samt handlägga allmänna frågor om transport av farligt gods. Kustbevakningen ansvarar för miljöräddningstjänst till sjöss.
Riksdagen (skr. 1992/93:258, 1993/94 FöU1, rskr. 1993/94:10) biföll våren 1993 vad Försvarsutskottet hemställt i sitt betänkande Farligt gods m.m. med anledning av regeringens skrivelse i ämnet. Utskottet ställde sig bakom de i skrivelsen redovisade allmänna förutsättningarna och vad regeringen framfört när det gäller beredskapen inför kemikalieolyckor. Det gäller olyckor vid såväl tillverkning och lagring som transport av kemikalier. Utskottet godtog också i stort vad regeringen uttalat om transporter av farligt gods.
I sina sammanfattande synpunkter betonade utskottet den stora betydelsen av fortsatt arbete som kunde förbättra beredskapen inför kemikalieolyckor och höja säkerheten i samband med att farligt gods transporteras. En av de viktigare frågor som kvarstod olösta eller obehandlade var enligt utskottets mening att ge Räddningsverkets samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet mot kemikalieolyckor och vid transporter av farligt gods. Denna uppgift borde regeringen enligt utskottet ge hög prioritet. Hotoch riskutredningen har därefter föreslagit att Räddningsverket skall bli ansvarig myndighet för alla transporter av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss.
En gemensam grundsyn för inriktningen av det svenska marina oljeskadeskyddet för 1990-talet redovisades för riksdagen i budgetpropositionen 1986 (prop. 1985/86:100 bil. 6). Riksdagen godkände riktlinjerna för den fortsatta utvecklingen. Grundsynen hade utarbetats inom ramen för
Styrelsens för teknisk utveckling femåriga insatsprogram Teknik för oljebekämpning till sjöss samt bekämpning och sanering av olja i strandzonen (TOBOS 85). I arbetet med detta program deltog Kustbevakningen, dåvarande Statens brandnämnd (numera Räddningsverket), Sjöfartsverket, Statens naturvårdsverk och Svenska kommunförbundet.
Räddningsverket har på regeringens uppdrag i maj 1996 i samråd med Kustbevakningen redovisat en översyn av inriktningen av det svenska marina oljeskadeskyddet. Arbetet har bedrivits i en arbetsgrupp där även representanter för Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Svenska kommunförbundet och Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL) ingått. Vidare har Statens räddningsverk i juli 1996 redovisat för regeringen förslag till samhällets beredskap rörande oljeolyckor och andra olyckor med svåra miljökonsekvenser.
Hot- och riskutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle frågor om kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods. Vidare behandlades de frågor som sammanhänger med främst ECE-konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor och den inom OECD antagna förorenaren betalar (Polluter-Pays) principen. Sedan dess har EU den 19 mars 1996 antagit en gemensam ståndpunkt (EG) nr 9743/6/95 inför Rådets direktiv om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, det nya s.k. Seveso-direktivet. Rådet har den 3 juni 1996 antagit direktiv om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods (96/35/EG).
Mål/ambition
Det övergripande målet för räddningstjänsten vid verksamheter med särskilda risker är att ha en god säkerhetsnivå, vilket skall uppnås genom en effektiv riskhantering. Detta innebär att berörda aktörer gemensamt skall verka för att antalet olyckor minimeras och skadorna på människor, egendom och miljö begränsas. Antalet dödsolyckor skall vara noll.
Inriktningen av beredskapen mot kemikalieolyckor och transporter av farligt gods bibehålls i enlighet med de riktlinjer för den fortsatta utvecklingen som riksdagen tidigare godkänt. Regelverken för transport av samt hantering av kemikalier och farligt gods skall vara harmoniserade och användarvänliga. Kvalitén i tillsynen skall förbättras. Vidare skall den kommunala räddningstjänsten ha en väl avvägd beredskap mot olyckor med kemikalier och farligt gods.
Målet för det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000talet skall vara
- att skydda svensk ekonomisk zon, svenskt sjöterritorium, vissa större sjöar samt strandzonen mot de skador som löskommen olja kan orsaka på miljön och samhällsekonomiska värden, - att utvärdera de oljeskador som inträffat samt effekterna på kort och lång sikt av de bekämpnings- och saneringsinsatser som genomförts, - att möjliggöra samverkan med andra länder i enlighet med ingångna avtal och internationell praxis och - att vidta förebyggande åtgärder parallellt.
Nuvarande läge och åtgärder
Det marina oljeskadeskyddet
Den översyn av nu gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss, som Räddningsverket redovisar lämnas förslag till mål för det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet.
Vid bedömningen av den framtida riskbilden, har man i översynen beaktat de åtgärder som vidtas internationellt i syfte att minska riskerna för oljeutsläpp och de faktorer som innebär ökade risker för oljeutsläpp. De faktorer som anges är - den fortsatta ökningen av sjötransporter i svenska farvatten, - det betydligt ökade antalet oljetransporter, - den planerade utbyggnaden av anläggningar för oljehantering i Ryssland, Baltikum och Polen, - den ökade förekomsten av fartyg under föreskriven standard och - eventuell oljeutvinning i Östersjö-området och Skagerack.
En sammanvägd bedömning anses visa att riskerna för oljeutsläpp kommer att bestå på nuvarande nivå och att en ökning inte kan uteslutas.
De riktlinjer för den fortsatta utvecklingen som riksdagen godkände med utgångspunkt från arbetet inom insatsprogrammet TOBOS 85 har enligt översynen visat sig vara ändamålsenliga och i allt väsentligt kunna läggas till grund för den fortsatta utvecklingen av oljeskyddsberedskapen. Vissa förbättringar föreslås i fråga om metoder, rutiner och säkerhet samt utbildning och övning, nämligen
- vissa modifieringar i räddningstjänstlagen,
- förbättrad beredskap att bistå vid brandsläckning till sjöss, - förbättrad beredskap vad gäller nödbogsering, - fortsatt utveckling av metoder, främst vad gäller oljebekämpning under speciella förhållanden, - vidareutveckling av samverkansåtgärder, - förbättrad uppföljning av miljöeffekter, - fortsatt utveckling av utbildnings- och övningsverksamheten, - fortsatt utveckling av det internationella samarbetet och - åtgärder i syfte att motverka illegala oljeutsläpp.
Regeringen ansluter sig till myndigheternas förslag till mål för det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet. De föreslagna förbättringarna bör övervägas inom ramen för den löpande verksamheten. När det gäller modifieringarna i räddningstjänstlagen, bör denna fråga behandlas i särskild ordning. Såsom framgår i det följande avser regeringen att låta utreda denna fråga i samband med utredningen av lagstiftningsåtgärder på området kemikalieolyckor och transporter av farligt gods.
Kemikalieolyckor och transport av farligt gods
Regeringen anser att Räddningsverket i det fortsatta arbetet skall utveckla verktyg för värdering av risker för olyckshändelser. Miljöaspekten skall integreras starkare i räddningstjänsten och verksamheten vad gäller transport av farligt gods. Räddningsverket skall vidare fortsätta utvecklingen av användningen av informationsteknologin och av sitt informationssystem. Detta bör även kunna tillgodose behovet av flödesstatistik i fråga om transporter av farligt gods och kunna användas som beslutsstöd för val av färdväg vid sådana transporter. Räddningsverket skall i övrigt verka för förbättrad utbildning av berörd personal, effektiv och samordnad tillsyn samt för regelverkens användarvänlighet när det gäller risker för kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods.
Regeringen gör bedömningen att frågan om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör beredas ytterligare och har för avsikt att snarast låta utreda detta i särskild ordning. En översyn bör omfatta en genomgång av de aktuella myndighetsuppgifterna, såväl nationella som internationella, hos Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Statens räddningsverk samt förslag till framtida organisation. Översynen bör även belysa de ekonomiska konsekvenserna av en förändring av myndighetsansvaret för transport av farligt gods.
De lagförslag som Hot- och riskutredningen lade fram i fråga om kemikalieolyckorna och transporter av farligt gods är på grund av det nya s.k. Seveso-direktivet och direktivet om säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods i behov av kompletterande utredning. Utredningen bör klarlägga vilka lagstiftningsåtgärder som fordras med anledning av EUdirektiven. Lagstiftningen skall även möjliggöra en ratifikation av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och tillgodose behovet av att tillämpa OECD:s rekommendationer om Polluter-Pays principen inom räddningstjänsten. Vidare bör övervägas de modifieringar av räddningstjänstlagen som föreslås i översynen av inriktningen av det svenska marina oljeskadeskyddet.
Säkerhet i samhällsviktiga datasystem
Regeringens åtgärder
Förutsättningarna för komponentförsörjning och utformning av ett system för certifiering skall utredas ytterligare.
En arbetsgrupp tillsätts med uppdraget att följa utvecklingen av hot och risker inom informationskrigföring, sprida kunskap om detta samt lämna förslag till hur ansvar inom området skall preciseras och hur riktlinjerna för en strategi bör se ut.
Uppdrag lämnas åt berörda myndigheter att studera möjligheterna till aktiva åtgärder inom informationskrigföring.
Regeringen uppdrog den 14 december 1995 åt Överstyrelsen för civil beredskap att, enligt Hot- och riskutredningens förslag, utreda förutsättningarna för att utforma ett system för certifiering av ADB-säkerhet som gör det möjligt att värdera hur väl ett åtagande om funktionsförmåga är uppfyllt. Dessutom uppdrog regeringen åt Överstyrelsen att efter samråd med berörda myndigheter och branscher närmare studera konsekvenserna i samhället av de svårigheter Hot- och riskutredningen skildrade i scenariot rörande brist på elektronikkomponenter. Överstyrelsen skulle lämna förslag till de åtgärder som dessa studier föranledde. Uppdragen skulle redovisas till regeringen senast den 1 april 1996.
I rapporten som Överstyrelsen redovisat föreslås åtgärder för att öka medvetandet om riskerna, för att säkra komponentförsörjningen genom lagerhållning, allokeringssökning, trading, överskottshantering, återvinning, egen komponenttillverkning samt ett internationellt system för att hantera komponentbrist. Överstyrelsen föreslår också att regeringen ger Överstyrelsen i uppdrag att utveckla sina förslag till åtgärder.
Regeringen anser, mot bakgrund av Överstyrelsens rapport, att arbetet med att öka säkerheten i samhällsviktiga datasystem måste intensifieras och ske på stor bredd och med ett brett spektrum av åtgärder. En grundläggande ambition måste
vara att tålmodigt och långsiktigt öka medvetenheten och kunskapen hos ansvariga. Utbildning och information blir därför de viktigaste handlingsvägarna.
Vidare bör ett underlag tas fram för att kunna besluta om vilka krav som statsmakterna bör ställa på säkerheten i datasystem. Arbetet med att utveckla metoder för risk- och sårbarhetsanalys måste också ges hög prioritet, liksom verifierandet av datasystems säkerhetsnivå.
På det statliga området bör Överstyrelsen kunna stödja de funktionsansvariga myndigheterna med allmänna råd och föreskrifter. Myndigheternas möjligheter att genom regelverk påverka funktionssäkerheten hos näringslivets datasystem är självfallet mindre. Om det ovan nämnda upplysningsarbetet inte ger tillräcklig effekt, skall Överstyrelsen föreslå former för att via avtal ställa krav på företagen.
Mot denna bakgrund avser regeringen att ge Överstyrelsen ytterligare uppdrag att utveckla sina förslag rörande förutsättningarna för komponentförsörjning och att utforma ett system för certifiering, som gör det möjligt att värdera hur väl ett åtagande om funktionsförmåga är uppfyllt.
Det fortsatta arbetet med att införliva systemet för certifiering av datasystemsäkerheten kan sedan genomföras under programplaneperioden 1997-2001.
I IT-propositionen 1995/96:125 som lades fram till riksdagen den 7 mars 1996 förklarade regeringen att den avsåg att tillsätta en gemensam civil och militär arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot och risker inom IT-området.
I ett yttrande till trafikutskottet anförde försvarsutskottet att den i propositionen föreslagna arbetsgruppen var otillräcklig. Försvarsutskottet uttalade att regeringen borde organisera ett mer samlat och samordnat ansvar för ITsäkerhetsfrågor och ansåg att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en utvecklad strategi på ITsäkerhetsområdet där regeringen preciserar statens ansvar och anger hur säkerhetsarbetet inordnas i det nationella handlingsprogrammet och hur säkerhetsarbetet bör organiseras. Trafikutskottet delade försvarsutskottets uppfattning och på trafikutskottets hemställan gav riksdagen
som sin mening regeringen till känna vad försvarsutskottet hade anfört i frågan (bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282).
Inom området informationskrigföring som omfattar betydligt mer än bara IT-säkerhetsfrågor finns det ett stort behov av att samla, organisera och sprida kunskap för att på sikt kunna utveckla en strategi. Inom detta område är hittills mycket litet gjort. Regeringen avser tillsätta en arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot och risker inom informationskrigföring, sprida kunskap om detta samt att lämna förslag till hur ansvar inom området skall preciseras och hur riktlinjerna för en strategi bör se ut. Denna arbetsgrupps medlemmar bör ha kunskaper om bland annat säkerhetspolitik, kriminalitet, samhällets IT-strukturer, underrättelsetjänst, teknik och psykologisk krigföring.
I kapitel 9 har regeringen redogjort för sin avsikt att inrätta en särskild arbetsgrupp för samverkan kring forskning angående nya hot och risker. Syftet är att åstadkomma förbättrad samverkan inom forskning om nya hot och risker samt att hålla sig väl informerad om pågående och
planerade forskningsprojekt. Informationskrigföring faller väl inom ramen för detta.
Regeringen anser att möjligheterna till aktiva åtgärder bör studeras som en del i möjligheterna att öka kunskaperna om skydd mot informationskrigföring. Regeringen avser därför att uppdra åt berörda myndigheter att studera möjligheterna till aktiva åtgärder inom informationskrigföring.
Informationskrigföring
Regeringen lämnar i det följande en allmän redogörelse för den "IT-revolution" som berör alla samhällsområden och som också har djupgående inverkan på frågor om försvar och nationell säkerhet. De senaste åren har i detta sammanhang begreppet informationskrigföring kommit att användas alltmera.
Till viss del handlar det om att IT-utvecklingen möjliggör radikalt förändrade sätt att bedriva traditionella militära verksamheter som stridsledning, leverans av stridsdel (precisionsvapen), inhämtning och bearbetning av underrättelser. Men även psykologiska krigföringsmetoder inom de militära operationernas ram, t.ex. vilseledning, kan genom den moderna teknikens tillämpningar ges avsevärt mer sofistikerade former.
Men de allmänna samhälleliga strukturomvandlingar som IT-utvecklingen innebär kan komma att förändra förutsättningarna för Sveriges nationella säkerhet på ännu mer genomgripande sätt. Nätverk för tele- och datakommunikation förändrar förutsättningarna för produktion, handel och distribution av alla varor och tjänster. Bl.a. gäller detta materiel för hela totalförsvaret liksom vitala försörjningssystem som betalningsväsen, elektricitet och livsmedel samt inte minst myndighetsinformation och nyhetsförmedling.
Utvecklingen kan innebära både nya hotande sårbarhetsområden - som kan exploateras både av stater och av icke-statliga aktörer som politiska terrorister eller brottsorganisationer - och förbättrade möjligheter att säkra vår försörjning i ett krisläge.
Utmärkande för den samhällsutveckling där IT är en central drivkraft, är att den innebär en allt mer långtgående integration, både internationellt och sektoriellt.
Företag verksamma i Sverige blir alltmer beroende av leverantörer och avsättningsmarknader i andra länder. Traditionella infrastrukturer för transport och distribution blir alltmer beroende av IT-infrastrukturerna. Dessa i sin tur blir alltmer sammanflätade, och många olika operatörers
kommunikationslänkar medverkar på svåröverskådligt sätt till förmedlingen av ett visst informationspaket.
Arbetet med att uppnå och vidmakthålla en hög grad av säkerhet i dessa system måste bedrivas över traditionella sektorsgränser och i ett internationellt perspektiv. För det svenska totalförsvaret handlar det i stor utsträckning om att på ett kompetent sätt förhålla sig till och i samarbete med andra aktörer söka påverka en utveckling med i huvudsak internationella, kommersiella drivkrafter. Ett viktigt exempel är framväxten av standarder. Påverkan kan ske på traditionellt sätt genom regleringar, där dock formerna kontinuerligt behöver följas upp och anpassas till utvecklingen. Väl så viktiga påverkansmöjligheter ligger i kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning. För alla påverkansmöjligheter är det av stor vikt att forskning och studier bedrivs i former som möjliggör att framväxande möjligheter och hot kan identifieras och analyseras utan låsningar till etablerade ansvarsuppdelningar.
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över följande betänkanden.
1. Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19), Utan el stannar Sverige (SOU 1995:20), Staden på vattnet utan vatten (SOU 1995:21), Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne (SOU 1995:22), Brist på elektronikkomponenter (SOU 1995:23), Gasmoln lamslår Uppsala (SOU 1995:24)
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Hovrätten för västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets forskningsanstalt, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Socialstyrelsen, Post- och telestyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Luftfartsverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Boverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Chalmers Tekniska Högskola, Umeå universitet, Forskningsrådsnämnden, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Arbetarskyddsstyrelsen, Statens invandrarverk, Närings- och teknikutvecklingsverket, Sprängämnesinspektionen, Affärsverket Svenska Kraftnät, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms läns landsting, Göteborgs- och Bohus läns landsting, Västerbottens läns landsting, Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för miljöskydd, Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftsinspektion, Stockholms stad, Uppsala kommun, Oxelösunds kommun, Linköpings kommun, Karlskrona kommun, Helsingborgs kommun, Göteborgs stad, Göteborgs kommunstyrelse, Stenungsunds kommun, Trollhättans kommun, Kristinehamns kommun, Hällefors kommun, Karlskoga kommun, Härnösands kommun, Svenska kommunförbundet, Ingenjörsvetenskapsakademien, Landstingsförbundet, Grossistförbundet Svenska Handel, Sverige Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen, Svenska Kraftverksföreningen, Svenska Elverksföreningen, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Brandförsvarsföreningen, Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO),
SACO-föreningen vid Sprängämnesinspektionen, Landsorganisationen i Sverige, Arbetsgivareföreningen, Sveriges Redareförening, Frivilligorganisationernas samarbetskommitté, Svenska Röda Korset, Sveriges Civilförsvarsförbund, Svensk Elberedskap AB, SOS Alarm i Sverige AB, Svenska åkeriförbundet, Sveriges Speditörförbunds Service AB, Svenska Gasföreningen, Sveriges Hamnoch stuveriförbund, AB Svensk Anläggningsprovning, Brandkåren Malmö stad, Utredningen om radion och televisionen vid krig och krigsfara, Terracom Svensk rundradio, Kemikontoret, Försvarsfrämjandet, Industrifacket,
2. Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89)
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Överbefälhavaren, Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets forskningsanstalt, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Civilbefälhavaren i Övre Norrlands civilområde, Socialstyrelsen, Sjöfartsverket, Generaltullstyrelsen, Statskontoret, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens invandrarverk, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms stad, Norrtälje kommun, Norrköpings kommun, Valdemarsviks kommun, Oskarhamns kommun, Gotlands kommun, Gävle kommun, Umeå kommun, Stockholms läns landsting, Jönköpings läns landsting, Kalmar läns landsting, Blekinge läns landsting, Malmöhus läns landsting, Gävleborgs läns landsting, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Frikyrkorådet, Frivilligorganisationernas samarbetskommitté, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Civilförsvarsförbundet, Sverige kommunaltjänstemannaförbund, Svenska kommunalarbetarförbundet, Centralorganisationen SACO, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Skolroteln Stockholms stad.
3. Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället (Ds 1996:4)
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Kammarrätten i Stockholm, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets forskningsanstalt, Försvarshögskolan, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet, Socialstyrelsen, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Statens invandrarverk, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms läns landsting, Västerbottens läns landsting, Statens strålskyddsinstitut, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet.
FÖRSVARSDEPARTEMENTET
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing.
Föredragande: statsråden Peterson, Hjelm-Wallén, Freivalds, Uusmann, Sundström, Åhnberg.
Regeringen beslutar proposition 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.