Sammanfattning av uppdraget

En utredning skall se över vissa frågor med anknytning till internationella adoptioner.

Utredningen skall bl.a.

• beskriva den internationella adoptionsverksamheten,
• pröva om det går att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen,
• anvisa former för att förbättra hemutredningarna i syfte att tillförsäkra adoptivbarnen så goda förhållanden som möjligt i det nya hemmet,
• pröva om det nuvarande systemet för psykosocialt stöd och rådgivning tillgodoser adoptivfamiljernas behov,
• analysera processen för auktorisation av adoptionsorganisationer och vidbehov föreslå förändringar av regelsystemet,
• se över organisationen för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA),
• analysera kostnadsfrågor i samband med internationella adoptioner samt
• föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som utredningens arbete föranleder.

Bakgrund

Inledning

Cirka 1 000 barn adopteras från utlandet varje år. Verksamheten regleras huvudsakligen genom lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Den fortlöpande utvecklingen - både i Sverige och utomlands - gör det nu lämpligt att ompröva vissa delar av regelsystemet för internationella adoptioner.

Konsekvenser av 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner

År 1997 genomfördes ett antal förändringar av den svenska adoptionslagstiftningen i samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 1 september 1997. En av förändringarna var att adoptionsorganisationernas möjligheter att pröva de sökandes lämplighet togs bort. Numera är den prövning som görs av socialnämnden - med möjligheter att överklaga till allmän förvaltningsdomstol - den enda prövningen som görs av de sökandes lämplighet som föräldrar. Organisationerna måste givetvis fortfarande bedöma om det finns möjlighet för dem att förmedla ett barn till de berörda sökande.

I samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention utsågs Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) till den centralmyndighet som konventionen föreskriver och NIA:s uppgifter har därmed ändrats reellt.

En annan förändring var att möjligheterna att adoptera enskilt utan medverkan av en adoptionsorganisation inskränktes väsentligt. Numera finns denna möjlighet bara i speciella fall. I dessa fall har NIA givits en mer central roll än tidigare.

Internationella frågor

Jämsides med förändringar i svensk lagstiftning och därmed av adoptionsverksamheten har också viktiga förändringar skett i barnens ursprungsländer. 1993 års Haagkonvention spelar givetvis en central roll i denna utveckling, men många länder har även i övrigt stramat upp sin lagstiftning. Oroande tecken i form av handel med barn i öppen eller förtäckt form rapporteras dock från vissa länder bl.a. i form av öppna krav på biståndsinsatser från adoptionsorganisationerna.

Auktorisation av adoptionsorganisationer

De auktoriserade adoptionsorganisationerna har under en lång period varit stabila. Några har upphört i ordnade former och bara någon enstaka har tillkommit. I allmänhet har de varit uppbyggda kring befintliga eller potentiella adoptivföräldrar. Vid utgången av år 2000 hade fem organisationer auktorisation.

Ärenden där NIA skall fatta beslut om auktorisation och tillsyn över adoptionsorganisationer har blivit mer komplicerade. Det finns nu bl.a. exempel på organisationer som inte primärt består av adoptivföräldrar eller potentiella sådana utan där verksamheten med adoptioner blir ett komplement till annan verksamhet. Detta kräver andra bedömningar än tidigare.

NIA:s organisation

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor skiljer sig från flertalet andra myndigheter genom att nämnden - myndighetens styrelse - beslutar i ett antal enskilda ärenden. NIA:s instruktion är uppbyggd för att passa denna arbetsordning. Antalet enskilda ärenden där NIA:s styrelse fattar beslut har dock blivit färre, bl.a. genom att beslutsrätt delegerats till kansliet.

Detta och de förändringar som blivit följden av tillträdet till 1993 års Haagkonvention har sammantaget inneburit att antalet beslut för styrelsen har minskat. Styrelsen arbetar alltmer med övergripande frågor såsom budget, årsredovisning och liknande. Det gör att myndigheten numera arbetar mer i likhet med andra statliga myndigheter.

Hemutredningar och prövningar av vem som skall få adoptera

En fråga nära kopplad till problemet med att skydda barnets rättigheter är den om hur föräldrarna skall bedömas inför en adoption. En underårig med hemort utomlands får inte tas emot för adoption utan socialnämndens medgivande, 25 § socialtjänstlagen (1980:620). I dag innehåller socialtjänstlagen krav på att förhållandena i hemmet skall vara utredda och att de som vill adoptera skall ha tillräckliga kunskaper om barn inför adoptionen. I övrigt ger lagstiftningen inte några anvisningar om vilka omständigheter som skall beaktas vid nämndens prövning.

I olika sammanhang efterlyses närmare riktlinjer för socialnämnder och förvaltningsdomstolar när det gäller att bedöma vilka krav som bör ställas på dem som vill ta emot ett barn i syfte att adoptera det. De frågor som ofta kommer upp till diskussion i detta sammanhang är de sökandes ålder och hälsotillstånd inbegripet funktionshinder. De sökandes möjligheter att ge en god vård och fostran förefaller inte diskuteras lika ofta, självfallet beroende på att den lämpligheten är så mycket svårare att bedöma.

Socialt stöd till adoptivbarn och deras familjer

Från den 1 januari 1998 finns i 12 § socialtjänstlagen (1980:620) en ny bestämmelse som innebär att socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att ge stöd till adopterade barn. Det är ännu oklart hur den nya bestämmelsen fungerat i praktiken. Ett problem som adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer ofta pekar på är att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin sällan har tillräckliga kunskaper om de särskilda problem adoptivbarn kan uppleva. Identitetsbildningen i tonåren är ofta problematisk för adoptivbarnen. Frågor kring varför barnet lämnades för adoption, de biologiska föräldrarnas situation etc. kan förstärka de vanliga tonårsproblemen. Adoptivbarn har också ofta med sig traumatiska upplevelser av förändringar och av att ha blivit övergivna.

Adoptivbarnen är så få att endast några stora kommuner i landet har möjlighet att skaffa sig kunskap om och vana vid dessa problem. Olika försök har gjorts att bygga upp särskilda rådgivningar för dessa barn i privat eller frivillig regi. Det är dock svårt att få ekonomin att bära sig i dessa verksamheter och att göra dem tillräckligt tillgängliga, särskilt som det är olämpligt att ta ut höga avgifter av ungdomar som själva söker hjälp.

Kostnader för adoptivfamiljerna

Internationella adoptioner medför i allmänhet avsevärda kostnader för adoptivfamiljen. Detta är i viss mån ofrånkomligt, men det är också angeläget att kostnaderna inte blir sådana att de avhåller stora grupper från att adoptera. Genomsnittskostnaden för en utländsk adoption har ökat från cirka 50 000 kronor år 1988/89 till cirka 107 000 kronor år 1999.

Det statliga adoptionskostnadsbidraget har höjts från 24 000 kronor till 40 000 kronor per adoption från den 1 januari 2001. Höjningen har följts av förhållandevis betydande höjningar av organisationernas avgifter. Höjningarna har berott bl.a. på ökade kostnader i utlandet för barnets vård och uppehälle och på ökad dollarkurs Även om dessa höjningar sannolikt varit välmotiverade kan det finnas en risk att adoptionsbidraget verkar kostnadsdrivande.

Uppdraget

Inledning

Utgångspunkten för utredningens arbete skall vara FN:s konvention om barnets rättigheter och Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

Internationella frågor

Utredningen skall ge en bild av den internationella adoptionsverksamheten både i Sverige och i världen i övrigt. Det finns bl.a. anledning att beskriva hur barnen blir tillgängliga för adoption. I vissa länder ställs krav på ersättningar i form av donationer och bistånd för att adoptionsorganisationerna skall få verka. Utredningen skall pröva hur detta stämmer med Haagkonventionen och vad Sverige kan göra i olika sammanhang för att minska riskerna för barnhandel. Utredningen bör också följa hur Sverige som adoptivland uppfattas av barnens ursprungsländer och pröva vad som kan göras för att förbättra informationen om Sverige i dessa länder.

Barnets rätt i adoptionsprocessen

Mot bakgrund av att adoptioner skall vara till för barnets bästa och att det inte finns någon rättighet för vuxna att adoptera skall utredningen överväga om barnets rättigheter i adoptionsprocessen ytterligare kan stärkas både i Sverige och i barnets ursprungsland.

Medgivande enligt socialtjänstlagen

Utredningen skall utveckla arbetet kring prövningen av adoptionssökande. Skälet till varför man i lagstiftningen varit sparsam med anvisningar om vilka krav som skall ställas på de sökande för att socialnämnden skall lämna medgivande är givetvis att varje föräldrapar är unikt och att så många olika faktorer har betydelse för vad som är ett gott föräldraskap. Några förutsättningar att i socialtjänstlagen ange specifika krav på föräldrarnas egenskaper och förmåga finns inte.

Det är däremot viktigt att föräldrar till adoptivbarn har tillräckliga kunskaper om barn och om adoptivbarns särskilda behov och får allt det stöd de behöver och efterfrågar. Utredningen skall pröva hur de blivande adoptivföräldrarnas kunskapsbehov såväl före som efter adoptionen kan tillgodoses.

Det är också viktigt att de som bedömer lämpligheten hos potentiella adoptivföräldrar får lämplig utbildning för uppgiften och att de får handledning i arbetet medan de utför dessa uppgifter. Som stöd för utbildning och kompetensutveckling hos berörd personal skall utredningen beskriva de bedömningsproblem personalen möter och ge förslag på hur de kan få hjälp att hantera dem. I detta ligger också att personalen skall ha stöd i situationer där de med hänsyn till barnets bästa inte vill ge medgivande till en adoptionsansökan. Utredningen skall också pröva vad som kan göras för att öka stödet till den berörda personalen.

Frågor om kvalitet och bemötande i hemutredningarna är också en viktig tillsynsfråga. Utredningen skall pröva hur tillsynsfunktionen kan förstärkas i detta avseende.

Socialt stöd och social rådgivning till familjer med adoptivbarn

Det finns i dag uppenbara svårigheter när det gäller att tillgodose de särskilda behov av socialt stöd som adoptionssituationen ger upphov till. Adoptivbarnen är så få att samhällets ordinarie resurser har svårt att bygga upp kompetens kring dessa frågor. Frågor om barn med traumatiska upplevelser från barndomen, särskilda sjukdomar eller funktionshinder bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Utredningen skall analysera problemet och föreslå åtgärder som bättre tillgodoser familjernas och barnens behov. Samarbete mellan kommuner och landsting kan vara en lösning. En annan kan vara att adoptionsorganisationerna får ekonomiska möjligheter att driva någon form av egen social rådgivning. Utredningen bör lyfta fram de goda exempel som finns i Sverige och i andra länder.

Regelsystemet för auktorisation

Den senaste tidens utveckling har visat på behovet av tydligare regler för auktorisation av adoptionsorganisationer och för avveckling av dem. Det kan bl.a. finnas skäl att förstärka möjligheten att avslå ansökningar från olämpliga organisationer. Utredningen skall pröva denna fråga. Hur tillsynen och utvärderingen av adoptionsorganisationernas arbete bäst ordnas skall också prövas av utredningen. Även frågan om det behövs avvecklingsregler - bl.a. för att skydda sökande som står i kö och som har betalat avgift - bör prövas.

Ytterligare en fråga som behöver utredas är hur mycket hänsyn som vid beslut om svensk auktorisation skall tas till lagstiftningen i det land där den sökande organisationen avser att verka.

NIA:s organisation i belysning av dess förändrade arbetsuppgifter

Utredningen skall se över NIA:s organisation. I detta ingår att pröva myndighetens styrelses organisation och funktion i förhållande till myndighetens kansli.

Antalet ärenden där styrelsen fattar beslut har minskat och de kvarstående ärendena har vanligtvis karaktären av vanliga förvaltningsbeslut. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om inte den nuvarande styrelsen bör göras om till en vanlig myndighetsstyrelse. Detta kan innebära att myndighetens chef kan fatta beslut i de enskilda ärenden som förekommer och att styrelsebesluten inskränker sig till övergripande policyfrågor, budget, årsredovisning, viktiga remisser och liknande. Denna fråga skall prövas av utredningen.

Andra frågor kopplade till detta som också skall prövas är styrelsens storlek och sammansättning och hur ofta den bör sammanträda.

Kostnader vid internationella adoptioner

Utredningen skall överväga om det finns andra vägar än de nuvarande att stödja organisationerna och de enskilda familjerna. Alternativen skall rymmas inom nuvarande kostnadsramar.

Utredningen skall i övrigt undersöka om det finns andra sätt att begränsa kostnaderna för de internationella adoptionerna.

Övriga frågor

Åldersgränsen för att få adoptionsbidrag - i dag får barnet inte vara äldre än tio år vid adoptionen - har uppmärksammats i en riksdagsfråga (fråga 2000/01:609). Ett fåtal barn i åldersgrupperna kring åldersgränsen adopteras varje år. Frågan om en höjning av åldersgränsen skall ingå i utredningens uppdrag.

Utredningen bör i övrigt vara fri att lämna de förslag som dess granskning av den internationella adoptionsverksamheten föranleder.

Utredningens arbete

De ekonomiska konsekvenserna av förslagen skall analyseras och bedömas.

Utredningen skall i sitt arbete ta del av sådana erfarenheter från de övriga nordiska länderna och från andra länder som kan vara av särskilt intresse.

Utredningen skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. Den skall vidare ha kontakter med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och berörda intresseorganisationer.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 december 2002.

(Socialdepartementet)