Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) om sekretess i skolan. Utredaren skall i ett första skede kartlägga olika former av dokumentation som förekommer i skolan i anslutning till den enskilde eleven. Här avses t.ex. dokumentation i samband med intagning, planering, information om studieresultat samt utvärdering för den enskilde eleven. Utredaren skall analysera i vilken utsträckning denna dokumentation utgör allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Med utgångspunkt från denna analys skall utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i sekretessregleringen och, om så bedöms vara fallet, framlägga förslag till ändringar i sekretesslagen. Vidare skall utredaren kartlägga, analysera och lämna förslag på ändringar i sekretesslagen som kan behövas med anledning av skollagskommitténs (U 1999:1) överväganden om elevhälsa. Skollagskommittén skall lämna sitt betänkande senast den 16 december 2002. Utredaren skall också analysera behovet av och möjligheter till att sekretessbelägga integritetskänsliga uppgifter som lämnas av enskilda till Statens skolverk inom ramen för verkets tillsynsverksamhet.

Bakgrund

Elevhälsa

Regeringen beslutade den 23 juli 1998 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga elevvårdens och skolhälsovårdens verksamhet och funktion samt att överväga lämpliga åtgärder i syfte att höja verksamhetens kvalitet och effektivitet. Utredningen antog namnet Elevvårdsutredningen och lämnade den 31 mars 2000 sitt betänkande, Från dubbla spår till Elevhälsa - i en skola som främjar lust att lära, hälsa och utveckling (SOU 2000:19). Betänkandet låg till grund för regeringens proposition (2001/02:14), Hälsa, lärande och trygghet.

I propositionen presenterade regeringen sin bedömning att ett nytt verksamhetsområde - elevhälsa - bör bildas. Här bör ingå den verksamhet som i dag bedrivs inom områdena skolhälsovård och elevvård samt funktioner inom det specialpedagogiska området. Elevhälsan bör finnas inom förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, specialskola, sameskola och kommunal riksinternatskola. Bestämmelser om elevhälsa bör gälla även fristående skolor. En av utgångspunkterna för regeringens bedömning är skolans ansvar för att skapa en god lärande miljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling. En annan utgångspunkt är att lärande och hälsa i stor utsträckning påverkas av samma generella faktorer. I dag kan arbetet inom de olika verksamhetsområdena i viss utsträckning sägas bedrivas parallellt och utan att erfarenheter utnyttjas på ett ömsesidigt tillfredsställande sätt. Det finns behov av ett mer samordnat arbete på området där förebyggande och hälsofrämjande insatser fokuseras.

Av propositionen framgår vidare att om elevvård, skolhälsovård och funktioner inom det specialpedagogiska området sammanförs till en elevhälsa kommer detta område att innefatta verksamhet som skolkuratorer, skolpsykologer, skolläkare, skolsköterskor och specialpedagog i dag utför. Dessa olika yrkesgrupper tillhör i dag delvis skilda verksamhetsgrenar inom skolan där varje företrädare måste iaktta sin sekretess. Sekretessen skiljer sig åt mellan olika verksamhetsgrenar. För att arbetet med elevhälsan skall kunna bli framgångsrikt krävs att berörda yrkesgrupper har ett löpande och öppet samarbete. Sekretessbestämmelserna får därför inte bli ett hinder för samverkan. I propositionen anges att det är angeläget att med bibehållen respekt för elevers och till dem närståendes integritet och rättssäkerhet tydliggöra reglerna för samarbete mellan elevhälsans personal samt mellan elevhälsans personal och övrig skolpersonal.

I den utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i skolan (skr. 2001/02:188) som regeringen under våren 2002 presenterade för riksdagen framhålls att den ökande användningen av dokumentation om enskilda elevers studieresultat och personliga utveckling i skolan har betydelse i ett sekretessammanhang. Åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd och skriftliga omdömen för elever som inte når målen är sådana exempel. Även skriftlig information i samband med utvecklingssamtal har fått ökad betydelse. Det är inte alltid självklart vilka regler som gäller vid hantering av dokumentation om enskilda elever. Vid många skolor förekommer i dag olika varianter av dokumentation i anslutning till enskilda elevers planering, studieresultat och utvärdering, t.ex. inom ramen för försöksverksamheten utan timplan i grundskolan. I denna försöksverksamhet finns skolor som använder olika typer av loggböcker, "portofolio-metoder", utvärderingsscheman etc. I regel hindrar inte sekretessbestämmelserna att upplysningar om elevens skolgång lämnas till vårdnadshavaren. Skolan har också en skyldighet - oavsett sekretess - att anmäla allvarliga missförhållanden till socialtjänsten. Det är mot denna bakgrund angeläget att det klarläggs om och i så fall vilka sekretessregler som gäller för olika typer av uppgifter i den upprättade dokumentationen och om det finns anledningen att ändra sekretessregleringen i detta avseende. Regeringen framhåller även i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (2001/02:14) att arbetet med varje elevs individuella planering behöver utvecklas och stödjas. Där anges även att överenskommelser t.ex. i samband med utvecklingssamtalen ibland kan vara värdefulla att dokumentera, och att rutinerna för hur dokumentationen skall utformas bör ske i samverkan med elever och föräldrar.

I propositionen samt i den tidigare nämnda skrivelsen till riksdagen framhålls vidare skolans skyldighet att informera föräldrar och elever om elevens studieutveckling kontinuerligt under hela grundskoletiden. Informationen bör grunda sig på en utvärdering av elevernas utveckling i relation till målen i läroplanen och i kursplanerna för år 5 och 9. Detta bör regelmässigt leda fram till en framåtsyftande individuell utvecklingsplan. En sådan individuell utvecklingsplan bör visa vilka ytterligare insatser eleven behöver för att nå målen för utbildningen och vilka överenskommelser som lärare, elev och föräldrar har ingått. Regeringen anger i skrivelsen att formerna för hur de individuella utvecklingsplanerna skall regleras närmare bör bestämmas efter det att sekretessfrågorna har klarlagts. Utöver dessa typer av dokumentation finns det skäl att här även uppmärksamma den dokumentation som kan förekomma i samband med att en elev med hänvisning till sina personliga förhållanden vill gå i en annan kommuns skola än den han eller hon annars skulle ha placerats i. I dessa sammanhang kan också förekomma uppgifter som kan vara känsliga för den enskilde eleven eller närstående till denne.

Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1998:32) har fått i uppdrag bl.a. att utreda förutsättningarna för att öka möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom myndigheter. Kommittén skall vidare ta ställning till om myndigheter och verksamhetsgrenar inom myndigheter är de enda tänkbara utgångspunkterna för de gränser som bör gälla för fritt uppgiftslämnande. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2003. Flera av de frågor som behandlas av Offentlighets- och sekretesskommittén har nära samband med delar av det uppdrag som ges i dessa direktiv. Det är därför angeläget att utredaren nära samråder med kommittén.

Skolverket har i en skrivelse till Utbildningsdepartementet (dnr U 1999/3381/S) påtalat att uppgifter som enskilda lämnar till verket i tillsynssammanhang inte kan sekretessbeläggas. Avsaknaden av möjlighet att skydda integritetskänsliga uppgifter som lämnas av enskilda kan medföra att dessa avstår från att lämna uppgifter som har stor betydelse för tillsynsutredningen. Detta kan i sin tur leda till att utredningarna blir ofullständiga. Enligt Skolverket uppmärksammas i tillsynsverksamheten ofta behovet av att även kunna sekretessbelägga uppgifter som lämnas av enskilda.

Sekretess inom skolan regleras i första hand i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Sekretess gäller inom förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan samt i en kommunal riksinternatskola för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon som står honom eller henne nära lider men. Det innebär att presumtionen är att uppgifter om den enskilde hos psykolog eller kurator omfattas av sekretess. Uppgifter får bara röjas om det står klart att den enskilde inte riskerar att uppleva det obehag som i dessa sammanhang beskrivs som men.

I skolans övriga elevvårdande verksamhet är sekretessen mindre sträng. Uppgifterna är här ofta inte lika känsliga. Det har vidare ansetts att skolpersonalens yttrandefrihet inte bör begränsas mer än nödvändigt. Där gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon som står honom eller henne nära lider men om uppgiften röjs. Samma mindre stränga sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier i gymnasieskola, dvs. presumtionen är i dessa fall att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna får bara hemlighållas om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kan antas uppleva det obehag som i dessa sammanhang beskrivs som men. Beslut i elevvårdsärenden eller i ärenden om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier kan inte sekretessbeläggas. Uppgifter som ligger till grund för besluten kan däremot bli föremål för sekretess.

I 4 kap. 3 § sekretesslagen finns en bestämmelse med innebörden att sekretess gäller för uppgift som ingår i eller utgör underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov under myndighets överinseende om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen används av Skolverket inom verkets uppdrag att tillhandahålla ett nationellt provsystem för att möjliggöra uppbygganden av en provbank och där kunna återanvända prov, eller delar därav.

För skolhälsovården - skolläkare och skolsköterska - gäller den allmänna hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen. Inom hälso- och sjukvården gäller sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom eller henne nära lider men. Skolhälsovården är en självständig verksamhet i förhållande till övrig verksamhet i skolan och utgör en egen verksamhetsgren. Uppgifter kan därför inte utan samtycke eller menbedömning lämnas t.ex. till skolkurator eller rektor. Detta hindrar dock inte att skolläkaren eller skolsköterskan kan ge råd om lämplig elevvårdande åtgärd. Uppgifter som en elev har lämnat till skolläkare eller skolsköterska kan också i vissa fall hemlighållas för elevens föräldrar. Det beror på elevens ålder och mognad (jfr 14 kap. 4 § sekretesslagen).

I 13 kap. 1 § sekretesslagen anges att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, så gäller sekretessen även hos den mottagande myndigheten.

Av 7 kap. 9 § sekretesslagen följer också att sekretess gäller i viss utsträckning hos Skolverket i verksamhet som avser tillsyn över utbildning vid fristående skolor för uppgift som härrör från skolans elevvårdande verksamhet som gäller en enskilds personliga förhållanden. Uppgifter i ett tillsynsärende som kommer in till Skolverket direkt från enskilda omfattas däremot i dag inte av någon sekretessbestämmelse.

Med anledning av det som anförs i propositionen Hälsa, lärande och trygghet samt i regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i skolan är i flera avseenden en särskild översyn av bestämmelserna om offentlighet och sekretess i skolan påkallad.

Användningen av dokumentation i samband med planering, studieresultat, utvärdering m.m. för enskilda elever har ökat de senaste åren och kommer antagligen att fortsätta utvecklas. Det kan i dag råda oklarheter bland skolans personal om hur olika former av dokumentation skall hanteras. Dokumentationen kan innehålla uppgifter som är känsliga för en enskild elev. Med anledning härav skall utredaren göra en kartläggning av den dokumentation som i dag förekommer i anslutning till den enskilde eleven. Utredaren skall även analysera i vilken utsträckning denna dokumentation kan vara att betrakta som allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Utredaren skall utifrån kartläggningen och analysen lämna de förslag till ändringar i sekretessbestämmelserna som anses påkallade.

Med utgångspunkt från de överväganden skollagskommittén kommer att lämna om elevhälsan i sitt slutbetänkande skall utredaren även kartlägga och analysera de begränsningar i möjligheterna till samarbete mellan berörda personalkategorier som nu gällande sekretessbestämmelser kan medföra. Utredaren skall även lämna förslag på författningsändringar som kan underlätta samarbetet mellan de aktuella yrkeskategorierna inom elevhälsan och med övrig personal i skolan, med samtidigt beaktande av att förtroendet mot eleven och dennes närstående kan bibehållas. Utredaren skall därvid även beakta patientsäkerhetsperspektivet så att eleven inte underlåter att uppsöka skolhälsovården Med utgångspunkt från skollagskommitténs betänkande skall utredaren även se över frågan om offentlighet eller sekretess bör gälla i fråga om beslut i elevvårdsärende, åtgärdsprogram eller protokoll från elevvårdskonferens.

Med utgångspunkt från vad som ovan angetts skall utredaren även analysera om begreppet "elevvårdande verksamhet i övrigt" i 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) bör kvarstå eller ersättas med annat begrepp.

Skolverket har i dag inte möjlighet att sekretessbelägga integritetskänsliga uppgifter som lämnas av enskilda i tillsynsärenden. Detta kan leda till att väsentliga uppgifter utelämnas i anmälningar och att utredningar blir ofullständiga. Utredaren skall därför utreda behovet av och möjligheterna till att göra det möjligt för Skolverket att inom tillsynsverksamheten sekretessbelägga uppgifter som lämnats av en enskild.

Utredaren skall samråda med offentlighets- och sekretesskommittén och 1999 års skollagskommitté. Utredaren skall även samråda med berörda myndigheter och organisationer som t.ex. Statens skolverk, Specialpedagogiska institutet, Specialskolemyndigheten,, Svenska kommunförbundet och Socialstyrelsen.

Utredaren skall lämna förslag till erforderliga författningsändringar utifrån sina ställningstaganden.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 september 2003.

(Utbildningsdepartementet)