Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en samlad översyn av den statliga internrevisionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäkringskassorna. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses behövliga.

I uppdraget ingår särskilt att lämna förslag till inriktning av den statliga internrevisionen, att utifrån den inriktningen föreslå hur den statliga internrevisionen bör utformas, att precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga internrevisionen skall fungera väl utifrån god sed samt att lämna förslag till reglering av den statliga internrevisionen.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2003.

Bakgrund

Reglering av den statliga internrevisionen m.m.

Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. (internrevisionsförordningen) infördes 1995. Bakgrunden till förordningen framgår av den bedömning regeringen redovisade i budgetpropositionen för 1994 (prop. 1994/95:100 bilaga 1 kap. 5). Där angavs bl.a. att det är ett oavvisligt krav från regeringens sida att den interna kontrollen fungerar i de statliga myndigheterna, särskilt vad gäller myndigheter med stora medelsflöden. Det hade framkommit att många myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksamma och åtgärda brister i detta avseende. Mot denna bakgrund anförde regeringen att den avsåg att besluta om en förordning med innebörden att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerar stora medelsflöden skall ha intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Det ankom på berörda myndigheter att avsätta erforderliga medel för internrevision inom ramen för befintliga resurser.

Myndigheternas internrevision skall enligt internrevisionsförordningen avse en självständig granskning av myndigheternas interna styrning och kontroll samt hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Innan en myndighet beslutar om revisionsplan för sin internrevision skall den samråda med Riksrevisionsverket.

För närvarande utfärdar Riksrevisionsverket föreskrifter och allmänna råd i anslutning till förordningen. Denna uppgift kommer inte att övergå till Riksrevisionen, då den nya revisionsmyndigheten inrättas den 1 juli 2003.

Förutom genom internrevisionsförordningen samt föreskrifter och allmänna råd utformas den statliga internrevisionen genom den vägledning som ges av the Institute of Internal Auditors (IIA), men också av Internrevisorernas förening (IRF) i Sverige för utveckling av god sed för internrevision.

I detta sammanhang finns det även anledning att notera att det pågår en offentlig diskussion om revisionens roll och ansvar inom den privata sektorn. Som framgår av direktiven till Kommissionen för analys av behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet (dir. 2002:115) är det nödvändigt att det såväl inom företagen som externt sker en kontroll av företagens ekonomiska förhållanden och förvaltning. Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att denna kontroll i dag är otillräcklig. I debatten - som i dessa delar främst tagit sin utgångspunkt i redovisningsskandalerna i Förenta staterna - har redovisningsreglerna och revisorernas roll ägnats särskild uppmärksamhet. Betydelsen av öppenhet och insyn i företagens affärer har lyfts fram. Även på dessa punkter har det påståtts att det finns brister.

En ny revisorslag trädde i kraft den 1 januari 2002. Den nya lagen bygger i väsentliga delar på det harmoniseringsarbete som bedrivs på europeisk nivå när det gäller frågor om revisorers opartiskhet och självständighet. Ytterligare initiativ inom revisionsområdet kan förväntas komma från Europeiska kommissionen i framtiden.

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur myndigheternas internrevision fungerar (skr. 1999-10-14, rapport 1998/99:10). Revisorerna konstaterade att internrevisionen har goda förutsättningar att fungera vid myndigheterna. Internrevisionens omfattning, granskningsinriktning, sätt att granska och kompetens bedömdes som i stort sett ändamålsenliga i förhållande till intentionerna med internrevisionsförordningen.

Enligt Riksdagens revisorer utnyttjas dock inte internrevisionens goda förutsättningar fullt ut. Internrevisionen kan ha ett större genomslag på myndigheternas internkontroll om den tar bättre hand om sina förslag, bl.a. genom att i större utsträckning se till att förslagen följs upp. Vidare tillmäter styrelserna inte internrevisionen den vikt som från början var avsikten med förordningen.

Mot bakgrund av skrivelsen från Riksdagens revisorer genomförde regeringen vissa ändringar i internrevisionsförordningen, vilka trädde i kraft den 1 januari 2001. Förtydliganden gjordes därtill i föreskrifter och allmänna råd i anslutning till förordningen.

Riksrevisionsverket har under våren 2002 granskat hur väl den statliga internrevisionen fungerar (RRV 2002:12). I rapporten pekar Riksrevisionsverket på ett antal problem som rör dels den formella regleringen av internrevisionen, dels den praktiska tillämpningen av internrevisionsförordningen.

Riksrevisionsverket konstaterar bl.a. att internrevisionens ställning är institutionellt svag. Det finns inga mekanismer som säkerställer att internrevisionen kan genomföras enligt god internrevisionssed eller att revisionsrapporter blir föremål för behandling och beslut om åtgärder. Vidare konstaterar verket att ensamrevisorerna fortfarande utgör ett stort inslag i internrevisorskåren. Vad gäller internrevisionsförordningen framförs kritik som framför allt tar fasta på att den inte anpassats efter de statliga myndigheternas olika styrelseformer. Därtill kommer att rollen för internrevisionsfunktionen i praktiken inte tolkas helt entydigt. Det förefaller vara otydliga gränser mellan å ena sidan internrevisorernas självständiga granskning och å andra sidan den granskning som utförs av controllers på uppdrag av den verkställande ledningen.

Riksrevisionsverket lämnar flera förslag till åtgärder. Verket föreslår bl.a. att styrelserna får ökade befogenheter att hävda internrevisionens integritet. Vidare föreslås att det bör vara styrelsen som tillsätter cheferna för internrevisionen och beslutar om internrevisionens budget. Internrevisionens chef bör ha dispositionsrätten till de budgeterade medlen. Dessutom föreslår verket att bildandet av rådgivande kommittéer och revisionskommittéer övervägs som ett stöd för de svenska myndigheternas verksamhet i syfte att stärka internrevisionen. Verket föreslår vidare att internrevisionen inom t.ex. ett politikområde eller annan relevant systemavgränsning bedrivs av en sammanhållen grupp av revisorer, men också att ett certifieringsprogram för den statliga internrevisionen utvecklas.

Riksrevisionens medverkan i utvecklingen av internrevisionen i staten kommer att ske dels genom iakttagelser, bedömningar och rekommendationer beträffande internrevisionen som Riksrevisionen lämnar i granskningsrapporterna till myndigheterna och regeringen, dels genom samråd om revisionsplanen.

Av den av riksdagen nyligen antagna lagen om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att Riksrevisionen, i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed, får samverka med anställda vid en granskad myndighet med uppgift att uteslutande eller huvudsakligen sköta den interna revisionen. I den proposition som låg till grund för riksdagsbehandlingen angavs att en bestämmelse om skyldighet att samråda med Riksrevisionen har sin naturliga plats i direkt anslutning till de bestämmelser som gäller myndigheternas skyldighet att upprätta en revisionsplan (prop. 2001/02:190).

Regeringen har det yttersta ansvaret för hur internrevisionen i staten utvecklas. De regler om samverkan mellan extern och intern revision som riksdagen antagit ändrar inte denna ansvarsfördelning.

Hösten 2002 överlämnades rapporten Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet (Finansdepartementet, september 2002) till chefen för Finansdepartementet. Rapporten tar sin utgångspunkt i Riksrevisionsverkets undersökning och konstaterar inledningsvis att det är angeläget att den pågående översynen av verksförordningen även beaktar internrevisionens särskilda problem. Det avser t.ex. styrelsens befogenhet och ansvar, men också bildandet av särskilda kommittéer.

I rapporten anges att det bör finnas tydliga regler för internrevision och att dess institutionella ställning bör stärkas. Vidare bör styrelsens ansvar och ställning i relation till den verkställande ledningen klargöras. Dessutom förefaller det enligt rapporten finnas behov av att tydliggöra vilket ansvar och vilka uppgifter som internrevisionen har. Förhållandet mellan internrevisionen och den externa revisionen vad gäller samråd kring granskningsplanen kan behöva ses över. Därtill kommer ett behov av att kvalitetssäkra internrevisionsfunktionen i staten, vilket bl.a. rör resurser, anställningsförfarande och utbildningsinsatser.

Regeringen beslutade den 20 december 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (dir. 2001:117). En huvuduppgift för utredaren är att lämna förslag om vad som skall vara generellt reglerat i en ny verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.

De olika ledningsformerna skall enligt direktiven tydligt framgå av verksförordningen. I dag saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjlighet att uppfylla höga krav på effektivitet och möjligheter att utkräva ansvar.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2003.

Den finansiella kontrollen av statliga myndigheter och andra verksamheter kommer bl.a. till uttryck genom de system och rutiner för intern kontroll som inrättats. Därtill kommer en granskning av den interna styrningen och kontrollen genom intern revision.

Enligt internrevisionsförordningen skall myndigheternas internrevision avse en självständig granskning av myndigheternas interna styrning och kontroll samt hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Granskningen skall bedrivas i enlighet med god sed för internrevision.

Internrevisionens uppgift är att granska att verksamheten bedrivs effektivt i enlighet med riksdagens, regeringens och verksledningens mål. Vidare innefattas att granska att lagar, förordningar, föreskrifter och övriga regeringsbeslut följs samt att rapporteringen av verksamhetens resultat är tillförlitlig.

Utredarens överväganden och förslag skall genomgående beakta förutsättningarna för en väl fungerande intern revision i enlighet med god sed vid de olika ledningsformerna enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar respektive styrelse med fullt ansvar.

I uppdraget ingår att genomföra en samlad översyn av den statliga internrevisionen. Därvid skall utredaren beakta utvecklingen av internrevisionsfunktionen i ett bredare perspektiv, bl.a. genom internationella utblickar, men även beakta de iakttagelser och förslag som Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket och andra har redovisat.

· lämna förslag till inriktning av den statliga internrevisionen,

· utifrån den inriktningen lämna förslag till hur den statliga internrevisionen bör utformas,

· precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga internrevisionen skall fungera väl utifrån god sed, samt

· lämna förslag till reglering av den statliga internrevisionen.

Utredaren skall överväga och lämna förslag till precisering av roll- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan internrevisionen och å andra sidan styrelsen, den verkställande ledningen respektive den externa revisionen. Vidare skall utredaren överväga och lämna förslag till former för anställning av chef för internrevision och fastställande av budget för internrevision. Strävan skall därvid vara att stärka internrevisionens ställning.

Uppdraget omfattar även att överväga och lämna förslag angående former för rapportering och dialog dels mellan internrevisionen och styrelsen (i förekommande fall den verkställande ledningen) respektive verksamhetsansvariga, dels mellan styrelsen (den verkställande ledningen) och Regeringskansliet.

Vidare bör utredaren överväga behovet av och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till inrättandet av rådgivande kommittéer, revisionskommittéer eller liknande instrument för att säkerställa internrevisionens självständighet och kvalitet.

Intern styrning och kontroll kan ses som en integrerad del av ledningens styrning av verksamheten och omfattar alla de aktiviteter som syftar till att verksamhetens mål uppnås. Utredaren har möjlighet att överväga hur normer för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter utvecklas och tas i bruk och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till hur dessa processer kan förbättras. Behovet av samordnad utbildning och metodutveckling kan därvid behöva prövas.

Den särskilde utredaren skall med vägledning av såväl internationella som nationella riktlinjer för internrevision överväga både rådande god sed för internrevision och gällande etiska regler samt, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till hur eventuella behov av anpassning av dessa till statlig verksamhet bör lösas. I detta sammanhang skall utredaren överväga och lämna en bedömning av vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att god sed och etiska regler skall kunna följas.

Utredaren skall överväga och lämna förslag till kompetenskrav som bör vara vägledande vid anställning av internrevisorer vid statliga myndigheter. I detta sammanhang bör utredaren även överväga och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till ett system för certifiering av internrevisorer i staten.

Utredaren skall därutöver överväga och lämna förslag om internrevisionens arbetsformer, t.ex. vad avser ensamrevisorer och bildandet av sammanhållna revisorsgrupper eller särskilda nätverk för erfarenhetsutbyte mellan internrevisorer.

Utredaren har möjlighet att lämna de övriga förslag till åtgärder vilka bedöms nödvändiga för att skapa goda förutsättningar för den statliga internrevisionen.

Utredaren skall överväga och lämna förslag till en ny förordning om den statliga internrevisionen. Därvid skall utredaren beakta vad regeringen anfört om samråd med Riksrevisionen (jfr. prop. 2001/02:190). I detta sammanhang skall utredaren även överväga och lämna förslag till reglering av en myndighets skyldighet att inrätta en funktion för intern revision.

Utredaren skall också överväga och lämna förslag om vilken myndighet som bör få till uppgift att ansvara för föreskrifter och allmänna råd i anslutning till föreslagen förordning.

Utredaren skall lämna förslag till tydliga kriterier till stöd för bedömning av när en myndighet bör omfattas av förordningen.

Utredaren skall samråda med Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12).

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2003.

(Finansdepartementet)