Beslut vid regeringssammanträde den 11 april 2002

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt 1951 års Genèvekonvention.

Gällande bestämmelser

Internationella regler om flyktingbegreppet

Sverige har anslutit sig till 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning (fortsättningsvis: Genèvekonventionen), ändrad genom 1967 års New York-protokoll. En grundläggande definition av begreppet flykting finns i artikel 1 A 2 i konventionen. Enligt definitionen finns det fem grunder för förföljelse som kan leda till flyktingstatus: ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp och politisk åskådning. Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning är således inte uttryckligen angivna grunderför flyktingskap enligt konventionen.

Närmare riktlinjer för tolkningen av begreppet flykting finns bl.a. i ministerrådets gemensamma ståndpunkt av den 4 mars 1996 om harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i Genèvekonventionen (EGT L 63/2 13.3.96, Celex 396F0196), FN:s flyktingkommissaries (UNHCR:s) handbok om förfaranden och kriterier för att fastställa flyktingstatus och slutsatser från UNHCR:s exekutivkommitté, EXCOM.

Utlänningslagen (1989:529)

Den svenska definitionen av flyktingbegreppet finns i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529), UtlL och överensstämmer med den som finns i Genèvekonventionen.

Tillämpningen är sådan att förföljelse på grund av enbart kön eller sexuell läggning inte har ansetts kunna leda till flyktingstatus. Annorlunda är situationen om förföljelsen ingår som ett led i förföljelse på grunder som anges i artikel 1 A 2 Genèvekonventionen. Ett exempel är att en person anses som flykting om han eller hon känner en välgrundad förföljelse dels på grund av homosexualitet och dels på grund av politisk verksamhet.

Det följer av 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL att den som på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse inte anses som flykting utan som skyddsbehövande i övrigt. Bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt är utformad med skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Samma grad av förföljelse avses för båda kategorierna genom uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse". I normalfallet beviljas både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt permanent uppehållstillstånd.

Utredningsbehovet

I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, s. 98) skriver regeringen följande.

Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön också skulle kunna falla in under Genèvekonventionens flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt skulle anses tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock finns viss möjlighet att göra. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en konklusion med innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de har brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i". Vad gäller homosexuella finns avgöranden från Danmark, Canada, Nederländerna och USA där denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp enligt konventionen. Diskussionerna hittills inom EU tyder emellertid inte på att flertalet EU-länder nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför - när skyddsbehov föreligger - beviljas tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt".

Europeiska gemenskapernas kommission presenterade den 12 september 2001 förslaget till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning, KOM (2001) 510 slutlig. Förslaget syftar till att fastställa miniminormer för medlemsstaternas lagstiftning och praxis för grunderna för internationellt skydd.

Enligt förslaget skall förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning tolkas in under begreppet "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och således omfattas av flyktingdefinitionen. Enligt förslaget kan en sådan grupp definieras utifrån grundläggande egenskaper, till exempel sexuell läggning, ålder eller kön, och "grupper av personer som har en gemensam bakgrund eller egenskap som är så grundläggande för personernas identitet eller samvete att de inte skall tvingas avstå från deltagande."

I förslagets kommentar till de enskilda artiklarna anges att andra exempel på grundläggande egenskaper kan vara familjeförhållanden eller historisk bakgrund. Hänvisningen till kön och sexuell läggning innebär inte att denna förföljelsegrund nödvändigtvis täcker in alla kvinnor eller homosexuella personer. Tillämpningen skall vara beroende på särskilda omständigheter och sammanhang i ursprungsländerna och av egenskaper i förföljelsen och hos de förföljda. Begreppet skall också omfatta exempelvis kvinnor som är offer för sexuellt våld och stympningar inom familjen och som bor i stater där de inte kan få ett fungerande skydd på grund av sitt kön eller sin sociala status i samhället.

Tolkningen av begreppet "tillhörighet till viss samhällsgrupp" har utgjort en viktig del av UNHCR:s globala konsultationer som påbörjades år 2001 och som avses leda fram till en "Agenda för skydd" som skall utgöra vägledning för humanitära organisationers och regeringars arbete för att stärka skyddet för flyktingar. I länder som USA, Kanada, Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Nederländerna har under senare tid förts en aktiv diskussionen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna tolkas in under begreppet "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och kunna leda till flyktingstatus.

Regeringen välkomnar kommissionens förslag om internationellt skydd. Förhandlingarna i rådet kan emellertid förväntas ta lång tid och regeringen anser därför att det är angeläget att i svensk rätt redan nu genomföra författningsändringar som innebär att förföljelse på grund enbart av kön eller sexuell läggning kan leda till flyktingstatus.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall lagtekniskt anpassa utlänningslagstiftningen så att det klart framgår att förföljelse på grund av kön och sexuell läggning omfattas av begreppet "tillhörighet till viss samhällsgrupp". Avsikten är inte att ändra utlänningslagens rekvisit för flyktingstatus enligt Genèvekonventionen utan att i lagtexten närmare ange förutsättningarna för en tolkning som även inrymmer förföljelse på grund av kön och sexuell läggning.

Utredaren skall även göra en jämförelse av skyddsregler i andra relevanta stater gällande förföljelse på grund av kön och sexuell läggning och analysera de begrepp som används i aktuella sammanhang för att nå en lösning som är väl förenlig med internationell flyktingrättslig terminologi. En sådan fråga som bör studeras närmare är skillnaden mellan könsrelaterad och genusrelaterad förföljelse.

I samband med att kommissionens förslag har presenterats har i debatten framförts farhågor för att skyddsbehovet avseende förföljelse på grund av kön och homosexualitet - som idag uttryckligen regleras i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL - skulle vara svårare att identifiera om förföljelse på sådana grunder allmänt kom att omfattas av flyktingbegreppet. Mot bakgrund av detta bör utredaren eftersträva en lagteknisk lösning som tydligt visar att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan vara exempel på flyktingskap i fall då en person känner en välgrundad fruktan för sådan förföljelse.

När det gäller begreppet sexuell läggning påpekades i remissbehandlingen av kommissionens förslag att uttrycket sexuell läggning i det här sammanhanget bör definieras som hetero-, homo-, bi- och transsexuell läggning. Regeringen erinrar om att i svensk lagstiftning avses med sexuell läggning hetero-, homo- och bisexuell läggning. Utanför begreppet faller däremot beteenden och sexuella variationer som finns hos såväl homo- och bisexuella som hos heterosexuella personer. Regeringen erinrar i sammanhanget om vikten av att uttrycket sexuell läggning aldrig får kunna uppfattas som ett utövande av sexualitet som innebär kränkning av någon annans sexuella integritet eller på annat sätt åsidosättande av en annan persons självbestämmanderätt.

Utredaren skall bedöma konsekvenserna som kan bli följden av att personer som idag betecknas som skyddsbehövande i övrigt kommer att kvalificera sig som flyktingar.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2002.

(Utrikesdepartementet)