Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige. Utredaren skall utarbeta förslag till lämplig organisation och de författningsändringar som behövs för att genomföra direktivet. Utredaren skall även lämna förslag till lämplig uppföljning av direktivets genomförande och eventuellt kompletterande åtgärder för att underlätta genomförandet. Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 november 2004.

Bakgrund

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda, m.m.

Den Europeiska kommissionen lämnade i maj 2001 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda (KOM 2001(226) slutlig (EGT C 213E/2001 s. 266). Direktivet antogs slutligt av rådet och Europaparlamentet i november 2002 och trädde i kraft den 4 januari 2003 (Celex 32002L0091). Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 4 januari 2006. Om medlemsstaterna har bristande tillgång på kvalificerade experter för att uppfylla kraven vad gäller energicertifiering, värmepannor och luftkonditioneringssystem i artiklarna 7, 8 och 9 får tiden utsträckas med ytterligare tre år för att fullt ut tillämpa bestämmelserna.

EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda syftar till att minska energianvändningen i bebyggelsen och därmed bidra till att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser samt minska EU:s importberoende av energi. Eftersom byggnadssektorn svarar för ca 40 % av den totala slutliga energianvändningen är det angeläget att vidta åtgärder för att effektivisera energianvändningen inom denna sektor. Även rådets direktiv 93/76/EEG av den 13 september 1993 om begränsning av koldioxidutsläpp genom en förbättring av energieffektiviteten (SAVE) innehåller krav på medlemsstaterna att bl.a. utveckla, genomföra och rapportera om program inom området energieffektivitet i byggnadssektorn. EG-direktivet om byggnaders energiprestanda är emellertid ett kompletterande rättsligt instrument för genomförandet av mer konkreta åtgärder för att förverkliga potentialen till ökad energieffektivitet i byggnadssektorn.

EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda fastställer krav i fråga om

• beräkningsmetodik för byggnaders integrerande energiprestanda,
• minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering,
• energicertifiering av byggnader,
• regelbundna kontroller, och alternativt rådgivningsinsatser avseende värmepannor samt
• regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem.

Direktivets krav innebär för svenskt vidkommande en mängd tillkommande krav, främst avseende införandet av krav på energicertifiering av byggnader vid försäljning, uthyrning och nybyggnation, samt kontroll av luftkonditioneringssystem. Vidare innebär kraven avseende beräkningsmetodik och minimikrav avseende byggnaders energiprestanda att en översyn av nuvarande byggregler behöver göras. Utifrån de ramar som fastställs i direktivet är det angeläget att närmare utreda hur dessa krav bäst anpassas för svenska förhållanden. Samtidigt bör genomförandearbetet inom övriga EU beaktas.

Åtgärder för att effektivisera energianvändningen i bebyggelsen i Sverige

Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. I 2002 års energipolitiska riksdagsbeslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU 17, rskr. 2001/02:317) anges att de statliga insatserna skall inriktas på att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och som en följd av olika styrmedel. Åtgärderna bör även vara anpassade till marknadens mekanismer. Syftet med sådana åtgärder är att stimulera användningen av befintlig energieffektiv teknik och att främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Detta görs huvudsakligen genom information och kunskapsspridning, i samarbete mellan kommunal, regional och central nivå, samt genom att stimulera till miljöanpassad produktutveckling, främst inom ramen för 2002 års energipolitiska program. För dessa ändamål ges särskilda bidrag för bl.a. kommunal energirådgivning, teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik samt stöd till information och utbildning. Åtgärderna administreras huvudsakligen av Statens energimyndighet (Energimyndigheten) samt i vissa delar av Konsumentverket.

I den nämnda propositionen uttalades även att det finns brister vad gäller tillgång och kvalitet på statistik över bebyggelsens energianvändning och att uppdateringar och kompletteringar är nödvändiga. I syfte att påbörja en uppdatering av kunskapsunderlaget redovisade Energimyndigheten i april 2003 i en förstudie - Energistatistik i byggnader - översiktligt möjligheterna att förbättra den befintliga energistatistiken i fråga om bebyggelsen (dnr N2003/3380/ESB). Regeringen uppdrog mot denna bakgrund den 28 maj 2003 åt Energimyndigheten att närmare utreda och bedöma möjligheterna att förbättra statistik- och kunskapsunderlaget om bebyggelsens energianvändning. Behoven med anledning av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda skall särskilt uppmärksammas. Uppdraget skall redovisas till Näringsdepartementet senast den 1 december 2003.

Inomhusmiljö och energianvändning i byggnader hör nära samman. Inomhusklimatet i en byggnad påverkas av bl.a. byggnadens isoleregenskaper och dess installationer, t.ex. ventilationssystemen. Riksdagen har beslutat om ett delmål angående energianvändningen i bostäder och lokaler (prop. 2000/2001:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Av detta framgår att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska och vara lägre 2010 än 1995. Detta skall ske bl.a. genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska. Regeringen har i propositionen beskrivit vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå det av riksdagen fastställda målet. Genomförandet av EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda ger möjlighet att genomföra och följa upp delmålet.

På regeringens uppdrag startade 1999 ett s.k. dialogprojekt, Bygga, bo och förvalta för framtiden, i syfte att nå frivilliga överenskommelser om åtaganden för en hållbar utveckling. Arbetet har fokuserats på en effektiv energianvändning, en hälsosam inomhusmiljö och en effektiv resursanvändning. En överenskommelse mellan regeringen och ett antal privata och offentliga aktörer inom bygg- och fastighetssektorn har undertecknats under 2003.

Regler för energihushållning i bebyggelsen

I plan- och bygglagen (1987:10) anges i 2 kap. 2 och 3 §§ att planläggning skall ske med beaktande av bl.a. att långsiktigt god hushållning med energi skall främjas och att bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. Vidare anges i 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., att energihushållning och värmeisolering är sådana väsentliga tekniska egenskapskrav som skall uppfyllas för byggnadsverk som uppförs eller ändras. I 8 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. anges även att byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna är tillfredsställande. Boverket får enligt förordningen även meddela föreskrifter om sådana krav på energihushållning och värmeisolering som skall uppfyllas av anordningar för rumsuppvärmning eller varmvattenförsörjning i andra byggnader än industribyggnader. I Boverkets byggregler (BBR) finns närmare föreskrifter om krav på bl.a. energihushållning.

Det är angeläget att kraven i EG-direktivet avvägs på ett ändamålsenligt sätt mot såväl andra tekniska egenskapskrav på byggnader som övriga krav i plan- och bygglagstiftningen. Även möjligheterna att samordna kraven med befintliga kontrollförfaranden bör prövas och samordnas med PBL-kommittén (M2002:05) och utredningen Frågor om byggnadsdeklarationer, byggnadsregister och byggfelsförsäkringar (M2002:06).

Åtgärder för genomförandet av direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda i Sverige

Regeringen uppdrog den 4 april 2002 åt Statens energimyndighet att i samarbete med Boverket och efter samråd med Konsumentverket och Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll (SWEDAC) analysera hur det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige (dnr 2002/3613/ESB). I uppdraget ingick även att uppskatta kostnaderna för att uppfylla de krav som anges i direktivförslaget samt studera hur kravet på energicertifiering kan samordnas med andra deklarationssystem. Uppdraget redovisades den 14 februari 2003. Rapporten har remissbehandlats (dnr N2002/3613/ESB). Remissinstanserna delar i stort sett myndigheternas förslag till hur EG-direktivet bör genomföras. Åtskilliga remissinstanser konstaterar emellertid att EG-direktivet innebär ökade kostnader för samhället, fastighetsägarna och de boende. I detta sammanhang framhålls vikten av att incitament skapas för att få till stånd genomförande av energieffektiviseringsåtgärder för att kunna motivera införandet av bl.a. ett system för energicertifiering. Flertalet remissinstanser påpekar också att det är viktigt att det fortsatta arbetet med genomförandet sker i samverkan med bygg- och fatighetsbranschen och övriga berörda aktörer så att det blir så effektivt som möjligt.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige. Utredaren skall utarbeta förslag till lämplig organisation och de författningsändringar som behövs för att genomföra EG-direktivet. Utredaren skall även lämna förslag till lämplig uppföljning av EG-direktivets genomförande och eventuellt kompletterande åtgärder för att underlätta genomförandet, t.ex. inom ramen för de energipolitiska programmen. Behoven av utbildning och information för de berörda aktörerna skall särskilt beaktas. Utredaren skall också uppmärksamma behovet av särskilda sådana insatser under införandet av regelverket och övergångsperioden innan kraven tillämpas fullt ut.

Utredaren skall analysera alternativa sätt att genomföra direktivets krav med beaktande av syftet med direktivet och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för aktörerna, för såväl tillsynsmyndigheter, certifieringsorgan, fastighetsägare som hyrestagare, skall beaktas. Utredaren skall i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna sådana förslag. Arbetet inom dialogprojektet Bygga, bo och förvalta för framtiden bör i detta sammanhang studeras. Strävan skall vara att de frivilliga initiativen skall utformas på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt så att etablering av nya tekniska lösningar möjliggörs. Utredaren skall även göra samhällsekonomiska bedömningar och analysera konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet och olika ambitionsnivåer för arbetet. En bedömning av kostnaderna för de berörda aktörerna och möjliga åtgärder för att förbättra energiprestandan skall också göras. Utredaren skall även bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som genomförandet av direktivet får för slutkonsumenterna, bl.a. de boende. Behovet av eventuella kompletterande åtgärder för att få till stånd energieffektiviseringsåtgärder skall uppmärksammas. Utredaren skall även studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag till åtgärder.

Utredaren skall vidare utvärdera möjligheterna att samordna de kontroll- och certifieringsförfaranden som föreskrivs i EG-direktivet med befintliga sådana och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till hur samordningen skall ske. När det gäller kraven som gäller värmepannor skall utredaren i första hand analysera alternativet med information och rådgivning till brukarna och särskilt beakta formerna för hur uppföljningen skall gå till. Utredaren skall även beakta såväl andra tekniska egenskapskrav på byggnader som övriga krav i plan- och bygglagstiftningen.

Arbetets genomförande, samråd, tidsplan m.m.

Utredaren skall beakta arbetet i den föreskrivande kommitté som inrättats enligt artikel 14 i EG-direktivet. Kommittén biträder EG-kommissionen i arbetet med att utvärdera EG-direktivet och skall vid behov lägga fram förslag till kompletterande åtgärder. Utredaren skall även följa och redovisa arbetet med att genomföra EG-direktivet inom EU:s övriga medlemsstater. Eventuella övriga EU-initiativ som berör genomförandet skall också beaktas.

Utredaren skall samråda med PBL-kommittén (M2002:05), utredningen Frågor om byggnadsdeklarationer, byggnadsregister och byggfelsförsäkringar (M2002:06), samt Energimyndigheten, Boverket, Statens fastighetsverk och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Utredaren skall även beakta Energimyndighetens arbete med att förbättra statistik- och kunskapsunderlaget i fråga om bebyggelsens energianvändning. Utredaren skall även samråda med företrädare för berörda delar av näringslivet samt, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, med Näringslivets Regelnämnd (NNR). Konsekvenser för små företag skall redovisas i enlighet med förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor.

Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2004.

(Näringsdepartementet)