Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att

• följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler förden inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el,
• föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras,
• analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra på elmarknaden och naturgasmarknaden och om så är fallet föreslå åtgärder för detta,
• utvärdera hur strukturförändringarna har påverkat konkurrensen på elmarknaden och belysa konkurrensen på elmarknaden ur ett nordiskt och europeiskt perspektiv,
• analysera hur specifika krav på elleverantören lämpligen bör utformas,
• utreda behovet av sanktionssystem mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten,
• analysera möjligheter till effektivare tillsyn av anslutningsavgifter,
• göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet,
• utreda behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör,
• kartlägga konsekvenserna av att bestämmelsen om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering tas bort,
• bedöma konsekvenserna för resursbehovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram.

Uppdraget skall delredovisas senast den 31 oktober 2003 och slutredovisas senast den 14 september 2004.

Bakgrund

Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig åt i flera väsentliga avseenden. Detta gäller framför allt tillgången till infrastrukturen och antalet aktörer på marknaden.

Avregleringen på el- och naturgasmarknaderna i Sverige har kommit olika långt. Elmarknaden avreglerades 1996 och alla elkunder kan i dag fritt välja elleverantör. Avregleringen av naturgasmarknaden påbörjades år 2000 då alla naturgaskunder med en förbrukning över 25 miljoner normalkubikmeter per år fick möjlighet att välja naturgasleverantör.

Elmarknaden

Den 1 januari 1996 trädde ett nytt regelverk i kraft på den svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Fri konkurrens infördes i princip för all elproduktion och handel med el. Även i våra nordiska grannländer har elmarknaderna avreglerats. Handeln med el över Sveriges gränser har ökat i betydelse och i dag har vi en till stora delar integrerad avreglerad nordisk elmarknad.

Den 1 november 1999 utvecklades reformen genom att schablonberäkning infördes (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). I korthet innebär det nya regelverket att en övervägande del av alla elkunder enkelt och kostnadsfritt kan byta elleverantör, vilket har ökat bl.a. hushållskundernas valfrihet och rörlighet på marknaden.

Elnätsverksamheten bedrivs fortfarande som monopol. Monopolverksamheten är reglerad och övervakas av nätmyndigheten. I ellagstiftningen ställs krav på att nätverksamheten skall bedrivas skild från elhandel och elproduktion i olika juridiska personer, samt att nätverksamheten skall redovisas skild från all annan verksamhet.

Syftet med reformeringen av elmarknaden var att öka effektiviteten i produktions- och försäljningsledet genom att skapa valfrihet för elanvändarna. Konkurrensen i handeln med el skulle skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen.

Konkurrenssituationen på elmarknaden

Den ökade konkurrensen och den nya regleringen på elmarknaden har inneburit stora strukturförändringar både bland elnätsföretagen och elhandelsföretagen. Den svenska elmarknaden integreras allt mer med övriga nordiska länders elmarknader och arbetet inom EU lägger också grunden för en ökad integration med elmarknaderna på kontinenten.

En ökad marknadskoncentration, ökat korsvist ägande och ökat utländskt ägande har karaktäriserat marknadsutvecklingen. År 1996, det första året med avreglerad elmarknad, stod sju företag för drygt 90 procent av den svenska elproduktionen. Genom fusioner har dessa företag därefter reducerats till fem stycken.

I dag finns ca 130 elhandlare varav de tre största står för ca 70 procent av slutkundsmarknaden i Sverige.

I september 2001 tillsatte regeringen en utredning som fick i uppgift att studera konkurrensen och prisbildningen på elmarknaden och lämna förslag på åtgärder för att tillförsäkra att en väl fungerande konkurrens upprätthålls (dir. 2001:69). I slutbetänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) redovisade utredaren ett antal övergripande slutsatser och lämnade förslag till konkreta åtgärder. Utredaren bekräftar att antalet elproducenter och elhandelsföretag blir allt färre men menar att de än så länge är tillräckligt många för att konkurrensen skall kunna upprätthållas. Det är dock enligt utredaren viktigt att bevaka utvecklingen.

Elmarknadens funktion och kundernas rörlighet

Utifrån utredarens förslag till åtgärder för att öka kundernas rörlighet på marknaden lämnade regeringen sin bedömning i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143). Regeringen uttalade där att marknadens aktörer, framförallt konsumenterna, av olika anledningar ännu inte har tillräcklig kunskap om energimarknaderna och att ökade insatser för att underlätta för konsumenterna på marknaden därför är nödvändiga. Regeringen gjorde bedömningen att vissa frågor bör utredas vidare. Denna bedömning rör bl. a. frågor såsom utformningen av specifika krav på elleverantören och av eventuella sanktionssystem mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten.

I samma proposition berörde regeringen även frågan om behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör. Det finns ingen skyldighet för nätkoncessionshavaren att teckna kontrakt med de elleverantörer som erbjuder kunderna lägsta möjliga pris eller andra speciella villkor. Om nätkoncessionshavaren har en närstående elleverantör går i praktiken tjänsten som anvisad elleverantör ofta till denne. Ett sätt att stärka konsumentens ställning i denna situation är att kräva att tjänsten som anvisad elleverantör upphandlas i konkurrens. Regeringen pekade dock på att ett flertal frågor behöver lösas för att ett system med krav på konkurrensupphandling av anvisad elleverantör skall fungera.

I nämnda proposition presenterade regeringen också sin bedömning att gällande bestämmelse om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering får vissa effekter som inte är önskvärda och att den därför bör tas bort eller ändras. Det saknades dock ett tillräckligt väl underbyggt underlag för att bedöma vilka konsekvenser det kan få för den småskaliga elproduktionen. Det har också påtalats från flera remissinstanser att man i detta sammanhang måste beakta och se över övriga bestämmelser för dessa elproducenter.

Elnätsföretagen har en viktig roll på elmarknaden. Som följd av elnätsföretagets centrala roll och monopolsituation är en fungerande tillsyn viktig för att marknaden skall fungera som det är tänkt. Nätmyndighetens tillsyn över nätavgifterna har förenklats genom den ändring av ellagen som trädde i kraft den 1 juli 2002. Anslutningsavgifter prövas dock fortfarande av myndigheten efter ansökan. Detta har resulterat i att nätföretagen ändrar sina avgifter efter beslut i de enskilda fallen och inte efter de principer nätmyndigheten tar fram.

I propositionen Energimarknader i utveckling - bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen bl.a. en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet genom att ställa upp förbud mot gemensam VD och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Syftet med förslaget var att göra det svårare att vältra över kostnader mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Riksdagen avslog dock regeringens förslag i denna del (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Riksdagen anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till riksdagen med ett nytt förslag.

Naturgas

Den svenska naturgasmarknaden är liten med en årlig total förbrukning på ca 10 TWh naturgas, som uteslutande importeras från Danmark. Naturgasen används i kraft- och värmeproduktion (ca 40 procent), som energikälla för industrin och direkt i industriella processer (ca 40 procent). Resterande 20 procent används i huvudsak för hushållsändamål med en mindre andel som fordonsbränsle.

Det svenska naturgasnätet sträcker sig längs västkusten från Trelleborg upp till Göteborg med förgreningar in i landet. Nätet berör ett 30-tal kommuner där naturgasen svarar för ca 20 procent av energianvändningen. Utslaget på nationell nivå motsvarar användningen av naturgas ca 2 procent av den totala energianvändningen, med totalt ca 55 000 naturgasanvändare. Marknadsaktörerna uppgår till ett tiotal. I huvudsak är det fråga om traditionella energiföretag som också bedriver annan energirelaterad verksamhet.

På naturgasmarknaden har rörligheten, på grund av den begränsade marknadsöppningen, varit mycket liten. Bland strukturförändringar kan nämnas att Vattenfall den 1 juli 2001 sålde sin majoritetsandel av stamnätsföretaget, nuvarande Nova Naturgas AB, till de övriga delägarna Ruhrgas, Statoil, Fortum och DONG. Företaget bedriver renodlad verksamhet med handel och överföring av naturgas.

Den 1 augusti 2000 trädde en ny naturgaslag i kraft. Lagen utgör en anpassning till rådets direktiv 98/30/EG av den 22 juni 1998 (EGT L 204) om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas.

Enligt direktivet skall slutkundsmarknaden öppnas gradvis för konkurrens och naturgaslagen medger från den 1 augusti 2003 att naturgasföretag, kraftproducenter samt kunder med en årlig förbrukning på mer än 15 miljoner normalkubikmeter naturgas fritt får välja leverantör (se prop. 2001/02:143).

Naturgaslagens innehåll och struktur har i mycket hämtats från ellagstiftningen. Den innehåller motsvarande bestämmelser om tillstånd att bygga och använda naturgasledningar, särredovisning och ledningsägarens skyldigheter i övrigt samt tillsyn, men det finns också vissa viktiga skillnader.

Naturgassystemet skiljer sig från elsystemet genom att det inte finns samma behov av att upprätthålla momentan balans mellan inmatning och uttag. Naturgasen kan lagras och även rörledningssystemen på högtrycksnivå, s.k. line-pack, kan utnyttjas för att balansera systemet. Det har inte inrättats något systemansvarigt organ som svarar för den tekniska balanseringen av systemet och inte heller någon balanstjänst. Dessa funktioner utövas för närvarande av innehavaren av stamledningen och av aktörerna själva på avtalsrättslig grund. En arbetsgrupp i Svenska gasföreningens regi har tagit fram förslag till gemensam avtalsreglering av balans- och systemansvarsfunktionen.

Som framgått ovan är naturgasnätet i Sverige utbyggt endast i begränsad omfattning. På distributionsnivå byggs nätet ut efter hand som naturgasföretagen träffar överenskommelse om naturgasleveranser. Koncession krävs endast för högtrycksledningar. Det saknas således motsvarighet till den områdeskoncession som tillämpas på elmarknaden. Den tillsyn som bedrivs omfattar inte all överföring utan är begränsad till sådan överföring som sker för annans räkning, vilket i naturgaslagen definieras som transport.

Konkurrenssituationen

Enligt Statens energimyndighets rapport Utvecklingen på naturgasmarknaden (dnr N/2001/10979/ESB) finns det för närvarande sju slutförbrukare som är berättigade kunder. Tillsammans med kraftvärmeproducenterna svarar de för ca 50 procent av förbrukningen. I rapporten framhålls att det endast finns en tillförselledning till Sverige samt att innehavaren av stamledningen de facto har ett importmonopol. Enligt vad regeringen har inhämtat har marknadsöppningen hittills föranlett att en slutkund har bytt leverantör.

Även naturgasföretag kan enligt regelverket fritt välja leverantör, men här hindras rörligheten av befintliga avtal. Flertalet av dessa avtal löper ut under åren 2005 och 2009.

Statens energimyndighet har genomfört en översyn av den nuvarande naturgaslagen för att i syfte att föreslå förbättringar av förutsättningarna för en fungerande marknad. Myndigheten redovisade resultatet av översynen tillsammans med vissa förslag i december 2002 i rapporten Översyn av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB).

Inre marknadspaketet

Den 13 mars 2001 presenterade Europeiska gemenskapernas kommission sitt förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv EG/96/92 av den 19 december 1996 (EGT L 027) om gemensamma regler för den inre marknaden för el och direktiv EG/98/30 av den 22 juni 1998 (EGT L 204) om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas samt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om villkoren för tillträde till näten för gränsöverskridande utbyte på elområdet (förordningen).

Förslagen syftar till att skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor inom el- och naturgassektorn och härigenom stärka konkurrenskraften för näringslivet som helhet.

Förslagen till ändringar i el- och naturgasmarknadsdirektiven innehåller dels "kvantitativa ändringar", som en ökad marknadsöppning och för gas ett utvidgat tillämpningsområde, dels "kvalitativa ändringar" om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för transmission och distribution, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättande av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättning. Därutöver innehåller direktiven också vissa nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, märkning av el, försörjningstrygghet, upphandling av ny kapacitet och av el för att täcka nätförluster, rapportering samt handel med tredje land.

Förslaget till förordning om gränsöverskridande handel med el innehåller övergripande bestämmelser om kompensation för transitflöden, harmonisering av nationella nättariffer, flaskhalshantering och sanktionssystem. Dessa övergripande bestämmelser kompletteras med riktlinjer.

Direktiven och förordningen innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk.

Beredningsläget

Vid rådsmötet (transport, telekommunikation och energi) den 25 november 2002 träffades en politisk överenskommelse om hela inre marknadspaketet. Den fulla marknadsöppning då även hushållskunder får välja leverantör fastställdes till den 1 juli 2007. Distributionsföretag medges möjlighet att avvakta med att genomföra rättslig åtskillnad, likaså till den 1 juli 2007. Företagskunder kommer att kunna välja leverantör redan från den 1 juli 2004.

Innan direktiven kan träda i kraft skall de antas genom en gemensam ståndpunkt och godkännas av Europaparlamentet i en andra behandling. Ikraftträdandet beräknas till våren 2003.

Genomförande

Direktiven skall genomföras inom tolv månader efter att de har trätt i kraft, vilket sker 20 dagar efter att de har offentliggjorts i Europeiska gemenskapens officiella tidning.

Medlemsstaterna skall omedelbart efter direktivens genomförande informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och därefter vartannat år underrätta kommissionen om eventuella ändringar av dessa åtgärder. Kommissionen skall årligen rapportera till Europaparlamentet om hur direktiven tillämpas.

Uppdraget

Elmarknaden

En särskild utredare skall se över behovet av ytterligare förändringar av lagstiftningen på el- och naturgasmarknaderna. Uppdraget består av två delar. Den första delen innehåller förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv. Dessutom skall utredaren överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el. I den första delen ingår även frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Den andra delen innehåller en analys av eventuella förbättringar av de svenska el- och naturgasmarknaderna samt vissa frågor om elmarknadens funktion.

Ellagstiftningen har förändrats efter avregleringen. Övergångssystemet med leveranskoncession har avskaffats, kravet på timvis mätning för byte av elleverantör har tagits bort och ersatts av ett system som baseras på att elförbrukningen fördelas över tiden enligt en schablonkurva som baseras på förbrukningen i ett nätområde, den s.k. schablonberäkningsreformen (prop. 1998/99:137 Införande av schablonberäkning på elmarknaden m.m.).

Sedan avregleringen har även omfattande strukturförändringar skett på elmarknaden. Antalet elleverantörer har minskat och flera av de aktörer som vid avregleringen gav sig in på marknaden har lämnat den igen. Utredaren skall utvärdera elmarknadens funktionssätt med huvudinriktning på hur strukturförändringarna har påverkat konkurrensen på elmarknaden och även belysa konkurrensen på elmarknaden ur ett nordiskt och europeiskt perspektiv. Utredaren skall även föreslå metoder för hur konkurrensen på elmarknaden skall följas upp. I uppdraget ingår också att kartlägga hur konkurrensen på elmarknaden övervakas i andra länder.

Det finns även ett behov av uppföljning av den konkurrensutsatta delen av elmarknaden i syfte att förbättra elmarknadens funktionssätt och underlätta för konsumenterna på marknaden. Utredaren skall analysera om ytterligare krav bör ställas på elleverantörerna och om detta anses nödvändigt föreslå hur sådana krav bör utformas. Exempel kan vara krav på speciella IT-system för informationsutbyte eller krav på att elleverantörer skall offentliggöra vissa elprisuppgifter. Utredaren skall i detta sammanhang beakta vad som föreslås i betänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7).

Utredaren skall vidare utreda behovet av ett sanktionssystem riktat mot nätföretag som inte följer ellagens regler om leverantörsbyten. Om utredaren finner att det behövs skall utredaren föreslå formerna för ett sådant system. Utredaren skall även beakta möjligheten att på frivillig väg eller på annat sätt se till att kunden får en skälig ersättning för den olägenhet som det uteblivna leverantörsbytet orsakat. Utredaren skall härvid beakta vad som framkommit i betänkandet Konkurrensen på elmarknaden. Utredaren skall i detta sammanhang även se över behovet av sanktioner riktat mot nätägare som inte följer ellagens regler om avläsning av elmätare. Om utredaren finner att behov finns skall utredaren föreslå formerna för ett sådant system.

Som följd av elnätsföretagets centrala roll och monopolsituation är en fungerande tillsyn viktig för att marknaden skall fungera som det är tänkt. Idag prövas anslutningsavgifter och andra anslutningsvillkor efter ansökan, och avgifterna justeras endast i de enskilda fallen efter nätmyndighetens beslut. Utredaren skall utreda om nuvarande regler för tillsynen av villkor för anslutning är ändamålsenliga och eventuellt föreslå åtgärder för att effektivisera tillsynen inom detta område.

Som redovisats ovan avslog riksdagen regeringens förslag om en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Riksdagen anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Mot denna bakgrund skall utredaren närmare analysera förslaget till en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet genom att uppställa förbud mot gemensam VD och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Även andra skärpningar i kravet på åtskillnad kan övervägas. Särskilt skall konsekvenserna av förslaget för de mindre företagen med både elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet beaktas. Utredaren skall här beakta vad som anges i elmarknadsdirektivet.

Enligt ellagen skall en elanvändare som saknar elleverantör av berörd innehavare av nätkoncession anvisas en elleverantör, som gentemot nätkoncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till sådana användare. Det finns dock ingen skyldighet för koncessionshavaren att teckna kontrakt med den elleverantör som erbjuder kunderna det mest fördelaktiga priset eller andra villkor. Utredaren skall bedöma behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör och om det behövs föreslå utformningen av ett system där tjänsten som anvisad elleverantör upphandlas i konkurrens. I detta sammanhang bör även utredaren analysera behovet av regler för skyldigheter som anvisad elleverantör samt flexiblare möjligheter att byta elleverantör vid annan tid än månadsskifte. Utredaren bör även beakta de erfarenheter som finns från tillfällen då systemet med anvisad elleverantör har använts.

I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) presenterade regeringen sin bedömning att gällande bestämmelse om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering får vissa effekter som inte är önskvärda och att den därför bör tas bort eller ändras. Det saknades dock ett tillräckligt väl underbyggt underlag för att bedöma vilka konsekvenser det kan få för den småskaliga elproduktionen. Utredaren skall kartlägga konsekvenserna av att ta bort gällande bestämmelse. Utredaren skall även föreslå alternativ till att ta bort bestämmelsen.

Naturgas

Utredaren skall utvärdera naturgasmarknadens funktionssätt och analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra och om så är fallet föreslå åtgärder för detta. Utredaren skall i detta sammanhang ta ställning till de bedömningar Statens energimyndighet redovisat i rapporten Översyn av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB). Utredaren skall särskilt beakta behovet av koncession för distributionsledningar samt frågan om systemansvar.

Inre marknadspaketet

Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som kan behövas för att genomföra de nya direktiven. Dessutom skall utredaren överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el.

Utöver detta skall utredaren föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras.

Konsekvensbeskrivning

Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Utredaren skall även bedöma vilken miljöpåverkan som förslagen får om de genomförs. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. Dessutom skall utredaren bedöma konsekvenser för resursbehovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

I fråga om resursbehov skall utredaren samråda med Statskontoret som har regeringens uppdrag att göra en översyn av verksamhetsinriktning m.m. för Statens energimyndighet (dnr N2002/8516/ESB). Utredaren skall i fråga om skärpning av kraven på åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet samråda med utredningen Fjärrvärme på värmemarknaden (dir. 2002:160). Utredaren skall också ta ställning till de bedömningar Statens energimyndighet redovisat i rapporten Översyn av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB). Utredaren skall även beakta vad som framkommit i utredningen Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7). Utredaren skall även beakta hur frågorna i uppdraget behandlas i övriga nordiska länder.

Uppdraget skall, i den del som avser genomförandet av el- och gasmarknadsdirektiven och frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, redovisas senast den 31 oktober 2003.

Övriga frågor skall redovisas senast den 14 september 2004.

(Näringsdepartementet)