Beslut vid regeringssammanträde den 27 mars 2003

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda den framtida organisationen och finansieringen av marknadskontrollen av varor. Utredaren skall

· kartlägga behovet av marknadskontroll på olika varuområden,

· redovisa och ge förslag avseende fördelningen av ansvaret för marknadskontrollen i Sverige,

· ge förslag till olika finansieringsvägar.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2004.

Bakgrund

Den fria varurörligheten och undanröjandet av tekniska handelshinder utgör centrala delar av EU:s program för förverkligandet av den inre marknaden. En av huvudprinciperna för den inre marknaden är att lagligen tillverkade och marknadsförda varor skall kunna släppas på marknaden i hela unionen utan krav påytterligare kontroll eller provning.

Den allmänna principen om varors fria rörlighet grundar sig på artikel 28 i EG-fördraget. I artikel 28 förbjuds kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I artikel 30 medges undantag från artikel 28 i vissa fall.

EG:s produktdirektiv

Den harmonisering som skett av medlemsstaternas produktkrav har kommit till uttryck via EG:s olika produktdirektiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller specifik aspekt och innehåller de säkerhets- och egenskapskrav som en produkt måste uppfylla för att få släppas på marknaden.

Produktdirektiv enligt två metoder tillämpas, den s.k. gamla metoden och den s.k. nya metoden. I direktiv enligt den gamla metoden är de tekniska kraven mycket detaljerade och direktiven täcker ofta begränsade produktområden. Direktiv enligt denna metod finns för t.ex. motorfordon, livsmedel och kemikalier.

Genom en rådsresolution (Council Resolution of 7 May 1985 on a new apporach to technical harmonization and standards, 31985Y0604(01), OJ C 136/1985) antogs en ny metod för teknisk harmonisering. Direktiv enligt denna metod innehåller endast de grundläggande säkerhetskrav som en produkt skall uppfylla samt den kontroll som produkten måste genomgå. De närmare tekniska detaljerna återfinns i standarder utarbetade av de europeiska standardiseringsorganen på uppdrag av kommissionen. Tillämpningen av dessa standarder är frivillig för tillverkarna men en vara som uppfyller tillämplig standard förutsätts uppfylla de tvingande kraven i direktivet. Industrin kan välja att inte tillämpa standard utan i stället på annat sätt uppfylla de grundläggande kraven i ett direktiv, i regel genom att låta produkten genomgå kontroll hos ett oberoende organ. Det finns idag ca 25 direktiv enligt nya metoden.

Samtidigt med den nya harmoniseringsmetoden förändrades synen på kontrollfrågorna i Europa. I flertalet fall kan tillverkaren själv intyga att produkten uppfyller ställda krav. I andra fall krävs någon form av teknisk bedömning av oberoende organ, s.k. tredjepartskontroll, innan en vara släpps ut på marknaden. I vissa direktiv kan tillverkaren välja hur den oberoende tredje parten skall involveras. Utgångspunkten har varit att ju större hälso- och säkerhetsrisker som är förknippade med en produkt desto striktare kontrollkrav.

Allmänna produktsäkerhetsdirektivet

Under 2001 antogs ett reviderat produktsäkerhetsdirektiv (Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet, EGT L11/01) som skall vara införlivat i medlemsstaternas lagstiftning senast i januari 2004. Detta direktiv kompletterar de övriga produktdirektiven på så sätt att för aspekter som inte behandlas i något annat direktiv gäller produktsäkerhetsdirektivet. Detta direktiv gäller alla produkter som är avsedda för konsumenter, eller sannolikt kommer att användas av konsumenter, och som tillhandahålls kommersiellt. Enligt direktivet får endast säkra produkter saluhållas. Avsikten med direktivet är att det skall täppa igen luckor där det saknas detaljerad gemenskapslagstiftning och säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet. Några krav på förhandskontroll av oberoende tredje part finns inte i direktivet. I stället åläggs medlemsstaterna att stickprovsvis kontrollera förekomsten av farliga produkter på marknaden, dvs marknadskontroll, och i sin lagstiftning införa möjligheter att förbjuda eller återkalla farliga produkter. Direktivet innehåller grundläggande regler för hur marknadskontroll skall bedrivas samt för den procedur som medlemsstaterna skall tillämpa när man ingriper mot produkt som innebär allvarlig och omedelbar risk för konsumenters hälsa och säkerhet (den s.k. RAPEX-proceduren).

Regeringen har tillkallat en särskild utredare som skall lämna förslag till hur produktsäkerhetsdirektivet skall genomföras i Sverige (Dir. 2002:88).

Byggproduktdirektivet

EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG) har i likhet med flertalet direktiv enligt den nya metoden krav på marknadskontroll. Direktivet har först nyligen kommit att tillämpas. Standarder och andra specifikationer antas nu i snabb takt och krav på marknadskontroll har därmed inträtt. På detta område har i Sverige inte tidigare bedrivits någon aktiv marknadskontroll. Det bör nämnas att direktivet omfattar en stor mängd byggprodukter som används både av konsumenter och professionella användare.

Det icke EG-harmoniserade området

Enligt artikel 30 EG-fördraget får medlemsstaterna ha nationella regler till skydd av bl.a. människors och djurs hälsa och liv. Denna rätt har dock vissa begränsningar: skyddet får inte vara reglerat i EG-rätten, åtgärden måste vara nödvändig för att uppnå skyddsintresset och åtgärden måste vara proportionerlig. EG-domstolen har i en serie domar tolkat och tillämpat fördragets artikel 30. I den s.k. Cassis de Dijon-domen ansåg domstolen att det faktum att en vara inte uppfyller kraven i nationell rätt i sig inte utgör grund för ett förbud av varan - varan måste på något sätt utgöra en fara för väsentliga samhällsintressen. Domstolen ansåg att utgångspunkten skall vara att en produkt som lagligen tillverkats eller marknadsförts på marknaden i en medlemsstat också skall kunna säljas i övriga medlemsstater. Domstolen har i senare avgöranden preciserat hur bestämmelserna skall tillämpas. Den princip som har kommit till uttryck genom domstolens avgöranden i dessa fall har kommit att benämnas principen om ömsesidigt erkännande.

För att få en överblick över de fall då medlemsstat ingriper mot en vara som lagligen säljs i annan medlemsstat har Europaparlamentet och rådet antagit ett beslut enligt vilket medlemsstaterna skall anmäla sådana ingripanden till kommissionen (Europaparlamentets och Rådets beslut 95/3052/EG för att fastställa ett förfarande för ömsesidig information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen).

Marknadskontroll inom EG-rätten

Kontroll av att i lagar och förordningar ställda krav på varor iakttas kan utföras i olika led:

• typkontroll,
• kontroll i tillverkningen,
• kontroll av enskilda exemplar innan de släpps ut på marknaden,
• kontroll av varor som befinner sig på marknaden (dvs. marknadskontroll) och
• kontroll av varor i bruk.

Kontrollen kan utföras av tillverkaren själv, av en oberoende tredje part, eller av en myndighet.

Vanligtvis är EG:s krav på kontroll begränsad till den kontroll som skall utföras innan en vara släpps ut på marknaden eller tas i drift, dvs. den kontroll som är av direkt betydelse för de fria varurörelserna. EG har i regel överlåtit på medlemsstaterna att själva föreskriva om återkommande kontroll av varor i bruk. Exempel på återkommande kontroll är den årliga bilbesiktningen.

Enligt produktdirektiven åligger det medlemsstaterna att se till att endast produkter som uppfyller de ställda kraven släpps ut på marknaden. Ett instrument för att säkerställa denna skyldighet och samtidigt underlätta den fria rörligheten är marknadskontroll. Med marknadskontroll avses att kontrollera och säkerställa att produkter som släpps på marknaden eller tas i bruk för första gången uppfyller de föreskrivna kraven samt vidta åtgärder då så inte är fallet. Marknadskontrollen utförs i regel genom stickprovsvisa undersökningar. Förhandskontroll av produkt eller återkommande kontroll och besiktning av en produkt i användning utgör däremot inte marknadskontroll.

Medan den kontroll som utförs innan varor släpps ut på marknaden regleras i EG-direktiv och den kontroll som utförs på varor i drift i huvudsak faller inom medlemsstaternas kompetens hamnar marknadskontrollen i skärningspunkten mellan gemenskapens och medlemsstaternas kompetens. De enskilda produktdirektiven enligt den nya metoden innehåller allmänt hållna krav på marknadskontroll. Skyldigheten att tillse att endast produkter som uppfyller ställda krav släpps på marknaden förutsätter att medlemsstaterna bedriver marknadskontroll. Hur denna kontroll skall utföras överlåts till medlemsstaterna.

Kraven på medlemsstaterna att bedriva marknadskontroll har generellt sett skärpts i nyare direktiv. Förslag till ytterligare skärpningar liksom eventuell utvidgning av gemenskapens kompetens kan komma med den översyn av den nya harmoniseringsmetoden som kommissionen inlett. Vidare kan krav på marknadskontroll på nya områden förutses i kommande direktiv.

Ett särskilt område är samarbetet mellan tullmyndigheterna och de myndigheter som ansvarar för marknadskontrollen. EG:s rådsförordning 339/93 ger tullmyndigheterna vissa kontrollbefogenheter på produktsäkerhetsområdet.

Ökat behov av marknadskontroll

Utöver de ovan refererade åliggandena genom EG-rätten att bedriva marknadskontroll har även det faktiska behovet av sådan kontroll ökat. Härvid kan vissa faktorer nämnas:

• Industrin har genom den nya harmoniseringsmetoden, med endast generella väsentliga säkerhetskrav, givits större frihet att själv bestämma om de tekniska detaljerna. Samtidigt är strävan att minska kraven på förhandskontroll av utomstående organ innan varor släpps ut på marknaden och i stället ge industrin ett större ansvar för sina varor. Dessa båda förändringar har varit nödvändiga för genomförandet av den inre marknaden och har samtidigt bidragit till lägre priser och snabbare produktutveckling.
• Tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på de områden som inte harmoniserats kan leda till att varor som uppfyller för svenska myndigheter obekanta krav kommer ut på marknaden.
• Genom etablerandet av den inre marknaden, ökad världshandel, snabbare produktutveckling och ökat välstånd växer varuutbudet samtidigt som varusortimentet genomgår en allt snabbare förnyelse.

Samarbetet inom EU

Brister i genomförandet av gemenskapslagstiftning i denna del liksom brister i likformighet och transparens har uppmärksammats av kommissionen. I ett särskilt program, det s.k. Mutual Joint Visit Programme gjordes ett expertutbyte mellan medlemsstater för att utvärdera marknadskontrollen. Kommissionen har vidare inrättat informella expertgrupper för marknadskontroll i anslutning till de formella kommittéer som upprättats genom flera direktiv.

På tyskt initiativ har upprättats ett internetbaserat system för informationsutbyte (European Market Surveillance System, ICSMS) mellan marknadskontrollmyndigheter. Från svensk sida deltar Arbetsmiljöverket i informationsutbytet.

Marknadskontrollen i Sverige

Mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt EES-avtalet uppdrog regeringen i september 1992 åt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, att utreda den svenska marknadskontrollen/övervakningen. Rapporten "Marknadskontroll - en EG-anpassning till följd av EES avtalet" låg sedan till grund för regeringens proposition 1993/94:161 om marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. Riksdagen beslutade därefter att ansvaret för marknadskontrollen skulle ligga på redan befintliga sektorsmyndigheter. Ansvarig marknadskontrollmyndighet för det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, genomfört i produktsäkerhetslagen, blev Konsumentverket. Sverige har idag ca 20 myndigheter som är ansvariga för någon form av marknadskontroll/övervakning enligt EG:s olika direktiv.

I samband med anslutningen till EES och senare Sveriges medlemskap i EU ändrades myndigheternas uppgifter från att ha varit i huvudsak förhandskontrollerande till efterhandskontrollerande, dvs. kontroll efter marknadstillträdet - marknadskontroll. De flesta myndigheter finansierar idag sina marknadskontroller över myndighetsanslaget medan ett litet fåtal kan härleda sina medel till någon form av avgift från konsumenter eller näringsidkare (t.ex. Elsäkerhetsverket och SWEDAC).

Tullverket har genom EU:s rådsförordning 339/93 tilldelats befogenheter att kontrollera varor från tredjeland ur säkerhetssynpunkt. På grund av administrativa och legala hinder har tullverket och de marknadskontrollerande myndigheterna inte kunnat samarbeta fullt ut.

Riksdagen utsåg vidare SWEDAC till samordnings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna. SWEDACs uppgifter blev bl.a. att:

• fungera som nationellt samråds-, kontakt-, och informationsorgan i övergripande och principiella frågor av teknisk natur,
• främja effektivitet och balans i kontrollinstanserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte såväl nationellt som internationellt, - följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat, uppmärksamma sektors-myndigheterna på behovet av förändringar
• ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter som bedriver marknadskontroll och
• vara kontaktpunkt gentemot EU-organ i övergripande och principiella marknadskontrollfrågor.

Utifrån detta skall SWEDAC ha som målsättning att verka för att de övergripande och principiella marknadskontrollfrågorna får en enhetlig tolkning och tillämpning vid alla myndigheter. SWEDAC har för uppgiften inrättat ett marknadskontrollråd som består av företrädare för sektorsmyndigheterna, departement samt konsument-, arbetstagar- och näringslivsorganisationer.

SWEDAC sammanställer årliga rapporter som redovisar hur marknadskontrollen bedrivs i Sverige. I dessa har under senare år framkommit bl.a. att myndigheterna prioriterar marknadskontrollen i varierande grad samt att EU:s verksamhet på området ökat i betydelse.

Utredningsuppdraget

Marknadskontroll är ett viktigt medel för att upprätthålla förtroendet för och funktionen av den inre marknaden. Det krävs en tillfredsställande omfattning och i förhållande till riskerna likformig nivå på de kontroller som utförs inom olika områden. Detta för att konsumenter och näringsidkare skall få tillgång till säkra produkter och för att inga konkurrensfördelar skall uppstå genom brott mot de föreskrivna reglerna.

Enligt SWEDAC:s årliga rapporter varierar de olika myndigheternas marknadskontrollverksamhet kraftigt. Vissa myndigheter bedriver en omfattande kontroll medan andra inte utför någon kontroll.

Tullmyndigheterna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att skydda EU från import från tredjeland av produkter som inte uppfyller EU:s säkerhetskrav. Tullmyndigheterna har genom EG:s rådsförordning 339/93 givits vissa kontrollbefogenheter för att kunna förhindra att sådana produkter når marknaden. EG:s rådsförordning har i Sverige kompletterats med tillämpningsföreskrifter i tullförordningen (2000:1306).

EU:s rådsförordning har p.g.a. både administrativa och legala hinder inte kunnat tillämpas fullt ut i Sverige.

Utredaren skall utvärdera erfarenheterna av de beslut som togs i samband med inträdet i EES och EU. Även erfarenheter vunna i andra medlemsstater i unionen bör beaktas.

Utredaren skall redovisa

• kraven på marknadskontroll i existerande och förutsebar EG-lagstiftning,
• behovet av marknadskontroll inom olika områden samt kostnader för denna och myndigheternas sanktionsmöjligheter, och
• fördelningen mellan myndigheterna av ansvaret för marknadskontrollen.

Utredaren skall vidare redovisa och lämna förslag till olika finansieringsvägar för marknadskontrollen samt, där så bedöms befogat, lämna förslag till en effektivare organisation.

Olika möjligheter att finansiera marknadskontrollen skall undersökas. Strävan skall vara att finansieringen sker på annat sätt än över myndighetsanslaget. För- och nackdelar med olika finansieringsformer skall belysas.

Förslagen skall utformas förutsättningslöst i förhållande till nuvarande organisation. Utredaren skall överväga behov av ändrade lagar, förordningar och nya föreskrifter inom området. Vidare skall utredaren beakta SWEDACs skrivelse till Finansdepartementet, Dnr 00-1653-100 "Begäran om ändring i tullagen" och regeringens proposition 2000/01:135 "Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001-2005" vad avser marknadskontroll under produktsäkerhetslagen och i utredningen inkludera de områden som propositionen beskriver avseende marknadskontroll.

Sammantaget skall utredningens förslag ha som mål att främja en nationell samsyn och politik vad gäller marknadskontrollen för att på så sätt stärka den både nationellt och inom EU.

Kontrollen på jordbruks- och livsmedelsområdet samt på läkemedelsområdet har en annan uppbyggnad varför utredningsdirektiven inte omfattar dessa områden.

Samråd

Utredaren skall inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall också inhämta synpunkter från den särskilde utredaren för genomförande av EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet (Dir. 2002:88), från den särskilda utredaren för tydligare och effektivare statlig tillsyn (Dir.2000:62) samt, vad gäller förslagets konsekvenser för små företag, med Näringslivets nämnd för regelgranskning (NNR).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2004.

(Utrikesdepartementet)