Sammanfattning av uppdraget

Tillsynsutredningen skall i sitt fortsatta arbete göra en fördjupad analys av grunderna och motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. I denna del av uppdraget ingår även att analysera möjligheterna till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsynen. Om övervägande skäl talar för en ny lag skall utredaren lämna ett lagförslag. Bedömer utredaren att det finns alternativa åtgärder som i stort ger samma effekter som en lag skall förslag till sådana åtgärder lämnas.

Utredaren skall lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas vidare.

Utredaren skall analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur tillsynsverksamheten bör finansieras.

Utredaren skall analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför. Utredaren skall redovisa de effekter som skulle uppstå om de kommunala tillsynsuppgifterna eller delar av dem fördes över till länsstyrelserna och lämna förslag till en framtida organisering.

Utredaren skall vidare bidra till att utveckla Regeringskansliets arbete med att reglera och styra formerna för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet. Detta skall ske med utgångspunkt från den modell för en tydligare statlig tillsyn som utredningen redovisat i sitt delbetänkande. Resultatet av denna del av uppdraget skall redovisas i form av en handledning.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 21 september 2000 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Utredningens arbete skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. För uppdragets andra del aviserade regeringen att den kommer att lämna tilläggsdirektiv.

Utredaren har antagit namnet Tillsynsutredningen.

Utredaren överlämnade i februari 2002 delbetänkandet (SOU 2002:14) Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag. Betänkandet har under våren 2002 varit föremål för en bred remissbehandling.

Den 19 juni 2002 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2002:84) enligt vilka utredaren i avvaktan på nu föreliggande direktiv skall medverka till att sprida och utbyta erfarenheter från sitt arbete. Utredaren skall även fortsätta sin insamling och bearbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten, särskilt i fråga om utvecklingen inom EU och dess institutioner.

Regeringen gav den 11 juli 2002 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av Europeiska kommissionens utläggning av verksamheter på förvaltningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. Enligt uppdraget skall Statskontorets arbete i den del som avser den svenska statliga tillsynen ske i nära samarbete med Tillsynsutredningen.

En tydligare statlig tillsyn

Utredaren har i delbetänkandet (SOU 2002:14) redovisat en bred översikt av den statliga tillsynen. Redovisningarna bygger dels på en heltäckande inventering av lagar om statlig tillsyn, tillsynsorgan och tillsynsobjekt, dels ett stort antal exempel vilka illustrerar ett antal organisatoriska och praktiska perspektiv på dagens tillsyn. Utredaren menar i sin analys att den statliga tillsynen bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden och vid behov verka för rättelse.

Utredaren presenterar ett antal konkreta åtgärder genom vilka en ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas i den statliga tillsynen. Till dessa åtgärder hör frågan om att tydliggöra den statliga tillsynen genom en ny lag och en fördjupad prövning av den principiella frågan av om kommunerna även i framtiden bör bedriva statlig tillsyn.

Till grund för regleringen av den statliga tillsynen ligger drygt 200 lagar inom den offentliga rättens område. I vissa avseenden, t.ex. om tillsynsmyndighetens rätt till information om och tillträde till tillsynsobjekten samt frågor om hur tillsynsmyndigheternas beslut kan överklagas, har dessa lagar ett likartat innehåll. Ett uttryck för en tydligare statlig tillsyn skulle kunna vara i form av en särskild lag. En sådan lag skulle kunna precisera begreppet statlig tillsyn och reglera bl.a. tillsynsmyndighetens rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i tillsynsärenden. Därmed skulle såväl större enhetlighet som förenklingar i lagstiftningen kunna uppnås.

Grunderna för ett tillsynsuppdrag beslutas av riksdagen genom lag. Den närmare utformningen av uppdraget kan förutom av riksdagen, beslutas av regeringen eller av en myndighet, om regeringen har delegerat uppgiften till denna. För att ett tillsynsuppdrag skall vara tydligt bestämt måste det finnas ställningstaganden och bestämningar från statsmakternas sida i en rad avseenden. Detta gäller bl.a. behoven av tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter inom ett och samma tillsynsområde respektive i förhållande till myndigheter inom näraliggande tillsynsområden, tillsynsuppdragens rättsliga grund och tillsynsverksamhetens finansiering.

Avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen. Principerna för den ena eller den andra finansieringsformen är oklara och även relativt närliggande verksamhetsområden kan uppvisa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering. De avgifter som inom vissa sektorer och i viss utsträckning finansierar tillsynsverksamheten är s.k. offentligrättsliga avgifter. Detta innebär att avgifterna är tvingande för samtliga tillsynsobjekt/objektsansvariga enligt en viss lag. Beslut om offentligrättsliga avgifter fattas av riksdagen. Normalt sker detta i samma lag som reglerar tillsynen. De stora variationerna mellan de nuvarande finansieringsformerna är inte tillfredsställande varför konsekvenserna för verksamheten vid olika former av finansiering behöver analyseras.

Kommunerna ansvarar för den statliga tillsynen inom flera viktiga samhällsområden bl.a. vad gäller miljö samt viss verksamhet inom livsmedels-, skol- och socialtjänstområdena. Motiven för att låta kommunerna ansvara för tillsynen inom dessa områden är tillsynsobjektens antal och geografiska spridning. Områdenas koppling till kommunernas övergripande ansvar för samhällsplanering och sociala förhållanden underlättar samordning av olika former av insatser. En ökad och samlad kompetens och kunskap om olika regelverk m.m. inom den kommunala förvaltningen stärker även den kommunala tillsynsverksamheten och ger mervärden i form av närhet och lokalkännedom. Kommunerna bestämmer själva hur och i vilken omfattning tillsynen skall bedrivas.

Vissa centrala statliga myndigheter har riktat kritik mot kommunerna för att dessa brister i sin tillsyn, t.ex. i utarbetande av tillsynsplaner samt i fråga om resurser och organisation för tillsynsverksamheten. I synnerhet de mindre kommunernas resurser och kompetens anses ofta vara otillräckliga. Det finns också vissa risker för jävsituationer och annan otillbörlig påverkan i den kommunala tillsynen.

De regelverk som styr de statliga tillsynsverksamheterna är med få undantag entydiga och ger därmed endast begränsat utrymme för lokala politiska bedömningar. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det kommunala ansvaret för vissa statliga tillsynsverksamheter innebär något demokratiskt mervärde.

Det finns således både praktiska och principiella frågor kring det ändamålsenliga i att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Det av Tillsynsutredningen förespråkade snävare tillsynsbegreppet gör möjligheterna för lokala variationer i tillsynens utövande mindre än i dag. Detta påverkar också frågan om den statliga tillsynens huvudmannaskap och kräver en fördjupad analys. En väsentlig fråga att analysera är effekterna av en överföring av tillsynsuppgifter från den kommunala nivån till länsstyrelserna.

Den andra fasen av Tillsynsutredningens arbete skall särskilt inriktas på följande frågor.

Utredaren skall göra en fördjupad prövning av motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. En utgångspunkt för detta arbete är att en lag om statlig tillsyn skulle vara till gagn för en tydligare tillsynsverksamhet. En sådan lag skulle ha som främsta syfte att för tillsynsobjekt och medborgare göra tillsynsverksamheten tydligare och enhetligare. Genom att sammanföra grundläggande bestämmelser vilka är av betydelse för all statlig tillsyn i en särskild lag skulle en stor del av dagens delvis disparata regler, vilka styr formerna för den statliga tillsynen, ges en mer enhetlig utformning.

I denna del av uppdraget ingår att analysera möjligheterna och lämna förslag till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med den statliga tillsynen.

Utredaren skall i detta sammanhang även lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas vidare bl.a. i form av åtgärder för en tydligare ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndigheter inom ett och samma eller närliggande verksamhetsområden. Samverkan och samordning är av betydelse inte minst för mindre tillsynsobjekt vilka är föremål för tillsyn av mer än ett tillsynsorgan.

Om utredaren bedömer att det finns övervägande skäl att förorda en särskild lag, skall han lämna ett lagförslag. Bedömer utredaren att det finns alternativa åtgärder som i stort ger samma effekter som en lag skall förslag till sådana åtgärder lämnas.

Utredaren skall analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Finansieringsprinciperna skall vara utformade så att de ger incitament till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn som inte ger upphov till jäv.

Utredaren skall analysera för- och nackdelar med att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Denna analys skall grundas på kravet på nationell likvärdighet och det snävare och striktare tillsynsbegrepp som utredaren redogjort för i sitt delbetänkande. Utredaren skall redovisa de effekter, bl.a. ur ett medborgarperspektiv, som skulle uppstå om de kommunala tillsynsuppgifterna eller delar av dem fördes över till länsstyrelserna och lämna förslag till en framtida organisering.

Med utgångspunkt från den analysmodell för tydligare tillsynsuppdrag som utredaren redovisat i sitt delbetänkande skall utredaren bidra till Regeringskansliets arbete med att reglera och styra formerna för den statliga tillsynen. Denna del av uppdraget skall resultera i en handledning för utformning av tillsynsuppdrag, styrning och uppföljning av statliga myndigheters tillsynsverksamhet.

Ett fastare samarbete mellan statliga tillsynsmyndigheter i frågor om utveckling av kompetens och metoder (under arbetsnamnet "tillsynsakademi") håller på att etableras. Utredaren skall medverka i detta arbete.

Utredaren skall samråda med Ansvarsutredningen (dir. 2003:10).

Utredaren skall under sitt arbete ha löpande kontakter med Ekonomistyrningsverket (ESV). Utredaren skall också löpande samråda med andra kommittéer och särskilda utredare i vilkas uppdrag det ingår frågor som berör statlig tillsyn samt med tillsynsmyndigheter i arbete.

Vidare skall utredaren, vad gäller förslagens konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning (NNR).

Utredaren skall skaffa sig en god inblick i EU:s pågående utveckling inom för utredningen relevanta områden, bl.a. genom att hålla löpande kontakt med Statskontorets utredning.

Om utredaren i någon del föreslår organisatoriska eller andra förändringar med budgetära och/eller ekonomiska konsekvenser skall även förslag till finansiering lämnas.

Utredaren har rätt att från de statliga tillsynsmyndigheterna begära in nödvändigt material. Efter samråd med Statskontoret kan utredaren begära Statskontorets biträde i arbetet.

Tillsynsutredningen skall redovisa resultaten av sitt arbete senast den 15 september 2004.

(Finansdepartementet)