SOU 2002:14

Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag

Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen beslutade den 21 september 2000 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut.

Samma dag förordnades som särskild utredare direktören Lennart Gustafsson.

Den 1 mars 2001 förordnades som experter departementssekreteraren Roland Bjuremalm, projektledaren Boel Callermo, kanslirådet Karin Hååg, departementssekreteraren Henrik Källsbo, avdelningschefen Eva-Maria Magnusson, kammarrättsassessorn Maria Norberg, avdelningschefen Stig Orustfjord, sektionschefen Håkan Torngren, kanslirådet Astrid Nensén Uggla och kanslirådet Eva Wallberg.

Den 7 oktober 2001 entledigades experterna Boel Callermo och Karin Hååg. Samma dag förordnades som experter enhetschefen BoPer Larsson och departementssekreteraren Carolin Malmerius.

Den 11 december 2000 anställdes departementsrådet Sten Johansson som huvudsekreterare.

Den 1 maj 2001 anställdes Peter Gorpe som sekreterare. Kommittén har antagit namnet Tillsynsutredningen. Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14).

Stockholm i februari 2002

Lennart Gustafsson

Sten Johansson Peter Gorpe

Sammanfattning

Uppdraget

Huvudfrågan i regeringens direktiv (2000:62) för utredningens arbete är hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut.

Utredningsarbetet skall enligt direktiven, vilka återfinns i bilaga 1, bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Det är denna första etapp som nu avrapporteras. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget.

Den statliga tillsynens grunder

Statlig tillsyn tillämpas företrädesvis i sammanhang där statsmakterna genom lagstiftning givit uttryck för en utfästelse om att vissa särskilda villkor eller förhållanden skall råda i ett tillsynsobjekts relation till en enskild medborgare eller en grupp av medborgare. Med denna utgångspunkt ser utredningen statlig tillsyn som ett förvaltningspolitiskt instrument. Tillsyn har som utredningen visar i kapitel 7 vissa likheter i fråga om syfte och arbetsmetoder med resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och revision. I vissa avseenden finns även väsentliga olikheter.

Medborgarens intressen, säkerhet och villkor är centrala i den statliga tillsynen. Det är dock inte medborgarens allmänna ställning utan hans eller hennes roller som mottagare av vissa angivna former av leveranser eller prestationer vilka är intressanta. Utredningen har som exempel använt medborgaren som klient hos en advokat, patient inom sjukvården, elev i skolan, boende inom äldreom-

sorgen, nyttjare av natur, luft och vatten samt som kund i relation till vissa leverantörer av varor och tjänster.

Ett viktigt kännetecken på den statliga tillsynen är att dess grunder regleras i lag. I respektive ”tillsynslag” anges vad som skall vara föremål för tillsynen, vilka aspekter som skall granskas i tillsynen, vilket organ som givits ansvaret för att utöva tillsynen och vilka befogenheter detta organ disponerar i sitt arbete. Lagstiftningen kompletteras vanligen genom regeringens förordningar och andra beslut (t.ex. i form av regleringsbrev) och föreskrifter utgivna av olika myndigheter. Olika former av råd utfärdade av myndigheter utgör dock inte bindande normer i utövandet av den statliga tillsynen.

Statskontoret har på utredningens uppdrag kartlagt vad EU:s rättsordning och institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Statskontorets slutsats är att EU-samarbetet hittills inte inneburit några mer avgörande förändringar i fråga om den statliga tillsynens inriktning, omfattning eller former. Den statliga tillsynen berörs dock av flera av förslagen i EU-kommissionens vitbok om styrelseformer i EU vilken presenterades i juli 2001.

Den statliga tillsynsverksamheten som system

Utredningens redovisningar och analyser utgår från den statliga tillsynen som ett antal system vilka inom respektive samhällssektor utgörs av strukturerade kombinationer av regler, organisationer och processer. Vart och ett av systemen består i sin idealform av ett tillsynsorgan, med ett i lag givet uppdrag, vilket granskar ett tillsynsobjekt och genom ett tydligt beslut avgör om detta uppfyller de krav som en viss lag anger. I vissa fall har tillsynsorganet eller något annat organ behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav. Ansvaret för att kraven uppfylls finns reglerat i lag och åvilar en juridisk eller fysisk person, den objektsansvarige.

Den statliga tillsynens aktörer

I kapitlen 4–6 redovisar utredningen aktörerna i olika tillsynssystem och relationerna dem emellan. Gemensamt i en tillsynsrelation är, som nämnts ovan, förekomsten av ett tillsynsobjekt,

vilket i ett visst angivet avseende möter en enskild medborgare eller en grupp av medborgare, och ett tillsynsorgan.

Tillsynsobjektet, vilket i flertalet tillsynsrelationer utgörs av ett fysiskt objekt, en anläggning, en verksamhet eller en process, är det direkta föremålet för tillsynsorganets granskning och bedömning. Tillsynsobjektet företräds i dessa fall av en objektsansvarig vilken ansvarar för och har faktisk möjlighet att bestämma över objektet. Saknas en sådan ansvarig saknas också en grundläggande förutsättning för tillsynen, nämligen en mottagare (adressat) av tillsynsorganets meddelanden och beslut med anledning av tillsynen. I några få fall är tillsynsobjektet en fysisk person, vilket exempelvis är fallet i tillsynen över advokater, revisorer eller personal inom sjukvården.

Tillsynsorganen kan vara statliga eller kommunala förvaltningsmyndigheter eller privaträttsliga organ. Inom ett flertal områden bildar myndigheter på två eller flera nivåer en hierarki för tillsynsverksamheten. Det är då vanligt att myndigheten på den nationella nivån svarar för vägledning och samordning av tillsynen på regional och/eller lokal nivå.

De statliga tillsynsmyndigheterna kan vara organiserade på olika sätt beroende på myndighetens övriga uppgifter, tillsynens omfattning, förekomst av tillsynshierarki osv. Några statliga myndigheter har en egen regional/lokal organisation för sin tillsynsuppgift.

I den kommunala verksamheten utgör tillsynen, med undantag för miljöområdet, vanligen en begränsad del av den samlade verksamheten.

De privaträttsliga organ vilka utövar statlig tillsyn har antingen givits sitt uppdrag i lag eller genom ackreditering givits möjlighet att granska vissa former objekt.

Den statliga tillsynsverksamhetens omfattning

Utredningen belyser dels på ett översiktligt sätt i kapitel 2, dels mer ingående i de empiriska kapitlen 3–6 den nuvarande statliga tillsynens stora bredd och omfattning.

Antalet lagar vilka reglerar tillsynen inom olika samhällsområden uppgår enligt utredningens inventering, redovisad i bilaga 2, till 230.

Antalet statliga myndigheter (centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser) med tillsynsuppgifter är ca 90. Till dessa kommer

landets 289 primärkommuner, inom vilka ett flertal olika nämnder och förvaltningar utövar statlig tillsyn enligt 20 lagar. Landstingen utövar ingen statlig tillsyn. Ett antal privaträttsliga subjekt (som Sveriges Advokatsamfund och Svensk bilprovning) utövar statlig tillsyn. Tillsynsorganen och deras uppgifter redovisas i bilaga 3.

Utredningen har uppskattat att de statliga och kommunala myndigheternas tillsynsverksamhet årligen kostar drygt fyra miljarder kronor. Av denna summa finansieras omkring hälften med avgifter från tillsynsobjekten (inklusive den del av arbetsgivaravgiften vilken avser arbetsmiljötillsynen).

Det sammanlagda antalet tillsynsobjekt är mycket svårt att exakt fastställa. Utredningen belyser mångfalden genom exempel hämtade från olika samhällsområden. I flertalet fall är tillsynsobjekt även föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än ett tillsynsorgan.

Begrepp i den statliga tillsynen

I kapitel 7 utvecklar utredningen på grundval av de tidigare kapitlens empiriskt grundade redovisningar en konceptuell ram för den statliga tillsynen. Här redovisar utredningen tillsynens relationer till andra förhållanden i samhället vilka ofta med snarlika syften är ägnade att tillförsäkra medborgarna på olika sätt angivna förutsättningar och villkor.

Utredningen redogör även för det inom många områden oklara förhållandet mellan myndigheternas ansvar för tillsyn å ena sidan och ansvaret för normering och överblick å den andra. En stramare användning av dessa olika begrepp bedöms av utredningen vara av stor betydelse när det gäller att göra den statliga tillsynen såväl till ett tydligare som till ett effektivare förvaltningspolitiskt redskap.

Frågor för fortsatt utredning – Vägar mot framtiden

Enligt regeringens direktiv har utredningen i denna första fas av sitt arbete inte haft i uppdrag att lämna några förslag. Som underlag för Regeringskansliets arbete med de tilläggsdirektiv vilka aviseras i regeringens första direktiv till utredningen presenterar utredningen i kapitel 8 fyra konkreta åtgärder genom vilka ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas.

Den första åtgärden utgörs av ett fortsatt analysarbete på sektoriell grund. Till grund för detta arbete presenterar utredningen en analysmodell. Arbetet bör ges karaktären av ett mindre antal pilotprojekt i vilka utredningen samarbetar med departement och tillsynsmyndigheter.

Den andra åtgärden är skapandet av en ”Tillsynsakademi”, vars verksamhet och aktiviteter bör syfta till att stärka professionen bland de tjänstemän vilka arbetar med statlig tillsyn. Utredningen har under sitt arbete erfarit att Socialstyrelsen och Länsstyrelsen i Stockholms län tagit ett gemensamt initiativ som ligger helt i linje med utredningens idé.

Den tredje åtgärdens syfte är att tydliggöra den statliga tillsynen genom en ny lag. En sådan skulle kunna precisera begreppet statlig tillsyn och reglera bl.a. tillsynsorganens rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i tillsynsärenden. Frågan om en ny lag och vilka bestämmelser som skulle kunna överföras till den bör bli föremål för fortsatt utredning.

Den fjärde åtgärden är en fördjupad prövning av den principiella frågan av om primärkommunerna även i framtiden bör bedriva statlig tillsyn. Utredningen anser att frågan med fördel skulle kunna tas om hand av det större och principiella översynsarbete om uppgifts- och arbetsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen vilket regeringen aviserade i september 2001 i propositionen (2001/02:7) Regional samverkan och statlig länsförvaltning.

1. Uppdraget

1.1. Bakgrunden till regeringens direktiv

Regeringens direktiv till denna utredning bygger i allt väsentligt på en problembild som presenteras i ett antal utredningar om tillsyn som tidigare genomförts av i första hand Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket och Statskontoret. Det ter sig därför naturligt att inledningsvis redovisa resultaten av dessa utredningar.

1.1.1. Riksdagens revisorer

Efter att ha granskat ett antal samhällssektorer där den statliga tillsynen spelade en viktig roll gjorde Riksdagens revisorer en sammanfattande rapport (1994/95:RR9) om tillsyn som sådan. Revisorerna pekade på att

  • innebörden av tillsynsbegreppet är oklar och tolkas olika i olika lagar,
  • tillsynens relation till andra likartade begrepp såsom utvärdering ofta inte klargörs,
  • det tycks kunna uppstå rollkonflikter hos tillsynsorganet när organet också har ansvar för tillståndsgivning, rådgivning m.m.,
  • en annan rollkonflikt uppstår när en verksamhetsutövare har tillsyn över sig själv (t.ex. kommuner med egen miljöfarlig verksamhet vilka också utövar tillsyn enligt miljölagstiftningen),
  • det råder oklarheter mellan olika tillsynsnivåer (centralt, regionalt och lokalt) samtidigt som samverkansmöjligheter inte tycks tas tillvara,
  • det ofta förefaller vara svårt att bedriva tillsyn (lågt prioriterat, otydliga regelverk i form av ramlagar, tillsynen ofta passiv, sanktioner tillämpas inte alltid, egenkontroll blir lätt lite

abstrakt, tillsynen tenderar att bli en dialog i stället för verklig kontroll),

  • delegering och EU ger nya förutsättningar, och
  • principerna för tillsynsavgifter varierar mellan olika sakområden.

Revisorernas slutsatser är att

  • regeringen bör lämna en samlad redogörelse över tillsynsverksamhet i landet till riksdagen,
  • särskilt förhållandena mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna bör klarläggas,
  • statsmakterna bör säkerställa att tillsynsansträngningarna inom vissa områden inte får en för liten omfattning,
  • möjligheterna till samordnad tillsyn bör undersökas,
  • behovet av kompetensutveckling inom tillsynsområdet bör redovisas,
  • svagheterna i befintliga sanktionssystem bör beskrivas och värderas,
  • kunskapen om olika tillsynsmetoder bör förbättras, och
  • avgiftsproblematiken bör behandlas.

1.1.2. Förvaltningspolitiska kommissionen

Förvaltningspolitiska kommissionen tog i sitt slutbetänkande (SOU 1997:57) I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten upp tillsynsfrågorna och föreslog att den statliga tillsynen över myndigheter, företag och kommuner skulle ses över. Särskilt borde frågan om verkningsfulla sanktioner uppmärksammas. Man menade att många av de problem vilka redovisats i tidigare utredningar om tillsynsbegreppets otydlighet, skiftande tillämpningar m.m. främst är ett uttryck för att frågan inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet.

I regeringens proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst föreslås att den statliga tillsynen skall ses över så att den blir tydligare och mer ändamålsenlig.

1.1.3. Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) har tagit upp tillsynsfrågor i många av sina revisionsrapporter. Redan år 1985 framhöll verket att ”mycket talar för att begreppet tillsyn i lagar, förordningar, instruktioner m.m. reserveras för att beteckna en väldefinierad kontrollfunktion, dvs. en granskning genom t.ex. inspektioner av att uppställda regler efterlevs” (rapport till Stat-kommunberedningen, dnr 1983:1105).

I den generella och sammanfattande skriften Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10) beskrev verket sina iakttagelser på följande sätt.

Tillsynsbegreppet är oklart. Det finns många näraliggande begrepp – övervakning, efterlevnad, inspektion, kontroll, besiktning, uppsikt och överinseende. Det finns också flera olika bestämningar av tillsynsbegreppet såsom primär tillsyn, verksamhetstillsyn, individtillsyn, löpande tillsyn, operativ tillsyn, systemtillsyn, tematisk tillsyn och förebyggande tillsyn vars innebörd inte är helt klarlagd.

Tillståndsgivning, föreskriftsarbete och rådgivning innefattas ofta i tillsynsbegreppet.

Begreppet tillsyn bör knytas till regelefterlevnad medan uppföljning är mer knutet till måluppfyllelse. Därmed kan tillsyn ses som ett förvaltningspolitiskt styrmedel med syftet att se till att de lagar som stiftats och de regler som fastställts hålls. Det är ett medel att upprätthålla respekten för folkviljan såsom den kommer till uttryck i lagar och förordningar.

Den svenska förvaltningskulturen är starkt inriktad på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet. Därför har tillsynen i sin mer kontrollerande form en svag ställning i det svenska politiska systemet i motsats till förhållandena i andra länder.

1990-talens avregleringar har tydliggjort behovet av tillsyn där verksamhet visserligen skall få bedrivas friare, men inte så fritt att för allmänheten negativa effekter uppstår, t.ex. inom taxinäringen eller finansmarknaden. Också kommunaliseringen och införandet av ramlagar får till effekt att större krav ställs på en effektiv statlig tillsyn.

1.1.4. Statskontoret

Statskontoret genomförde på uppdrag från Avregleringskommittén och PARK-kommittén en utvärdering av den statliga tillsynen över verksamhet i landsting och kommuner (Rapport 1998:8). Slutsatserna från denna utvärdering liknar i mycket tidigare granskningar men har sitt fokus på kommuner och landsting. Statskontoret konstaterar bl.a. att

  • kommuner och landsting kan bli berörda av tillsyn inte bara som offentliga organ utan även som huvudmän, arbetsgivare, fastighetsägare, lokalupplåtare m.m.,
  • tillsynsstrukturen är svåröverskådlig och tillsynsrollerna oklara, bl.a. mellan förvaltningsnivåerna,
  • den statliga tillsynen som helhet är vag, svag och lågt prioriterad,
  • tillsynen inte bara utgår från lagar och förordningar utan också från mål i regleringsbreven,
  • sanktionsmandaten inte alltid används,
  • reglerna om sanktioner inte är kongruenta, t.ex. finns starka sanktionsmöjligheter inom sjuk- och hälsoområdet, men inga inom socialtjänstområdet, och
  • tillsynen riktas mot verksamheten som sådan oberoende av huvudmannen; egentligen är det bara JO, JK och NOU som utövar tillsyn över kommuner och landsting i deras egenskap av offentliga organ.

Enligt Statskontoret kräver följande principfrågor statsmakternas ställningstagande:

  • Bör tillsyn och rådgivning finnas inom samma organisation?
  • Hur förhåller sig författningsstyrning till resultatstyrning?
  • Finns det synergieffekter i samordnad tillsyn mellan flera tillsynsområden eller är tillsynen så starkt sektorsanknuten att en samordning inte är praktiskt genomförbar?
  • På vilket sätt skall staten i sin tillsyn ta hänsyn till den kommunala självstyrelsen?
  • Hur skall resultaten av tillsynen återrapporteras till riksdagen?

1.2. Utredningar om tillsynen inom olika samhällssektorer

Både Riksdagens revisorer och RRV har, utöver de ovan nämnda sammanfattande rapporterna, genomfört ett stort antal ämnesvisa studier där tillsynsfrågorna intar en framträdande plats. De har bl.a. behandlat tillsyn över kommuner, läkemedelskontroll, strålskydd, finanssektorn, miljövården och skolan.

Därutöver bör också nämnas några tematiska studier från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) avseende miljöområdet.

I en av studierna (Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet, Ds 1998:50) görs en systematisk jämförelse mellan tre myndigheters arbete med tillsyn inom miljöområdet – Naturvårdsverket (SNV), Kemikalieinspektionen (KemI) och dåvarande Arbetarskyddsverket. Också den regionala och kommunala nivån berörs. Bland de slutsatser som framförs i denna ESO-studie kan nämnas att

  • skillnad bör göras mellan ett snävt tillsynsbegrepp och ett vidare där det senare även inkluderar information och rådgivning,
  • organisationsprinciperna för arbetsmiljöarbetet och arbetet med den yttre miljön skiljer sig ganska kraftigt (centralisering respektive decentralisering),
  • regeringens styrning av de tre verken skiljer sig åt väsentligt,

Arbetarskyddsverket får i stor utsträckning prioritera problem och åtgärder medan SNV och KemI får en stor mängd detaljuppdrag,

  • de lokala arbetsmiljöinspektörernas arbete har i ökad utsträckning styrts mot mer kontroll och mindre rådgivning, medan SNV betonar den rådgivande rollen, och
  • Arbetarskyddsverkets styrning och planering av den operativa tillsynen underlättas av den enhetliga organisationen med elva regioner inom verket medan SNV och KemI måste styra och samordna över 300 organ med betydande grad av självständighet.

En annan ESO-rapport behandlar den kommunala miljötillsynen (Att granska sig själv – en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen, Ds 2000:67). Den tillsyn som beskrivs har sitt lagliga stöd i miljöbalken, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Studien bygger

på enkäter till landets samtliga kommuner samt på intervjuer. Bland de sammanfattande slutsatserna kan nämnas att

  • tillsynsresurserna upplevs generellt som otillräckliga i synnerhet med tanke på att kravnivån under lång tid har höjts,
  • det finns risk för kompetensuttunning hos de centrala myndigheter som inte själva bedriver någon operativ tillsyn,
  • länsstyrelsernas roll i tillsynen behöver förtydligas,
  • det är olämpligt att kommuner har tillsyn över egen verksamhet

(begrepp som otillbörlig påverkan och lojalitetskonflikter används i rapporten för att beskriva problematiken och en förutsättningslös utredning av rollfördelningen mellan de tre tillsynsnivåerna rekommenderas),

  • antalet oanmälda inspektioner bör öka,
  • det är svårt för de mindre kommunerna att ha tillräcklig kvalitet på sin tillsyn, och
  • kunskapen om effekterna av olika tillsynsmetoder är begränsad; systematisk forskning och utvärdering vore värdefull.

Utöver vad som ovan redovisats har ett stort antal statliga utredningar behandlat tillsynen inom olika samhällssektorer. I vissa av dessa utredningar är aspekter på tillsynen centrala medan frågan om tillsyn i andra är av mer underordnad betydelse.

Ett exempel på analys av den statliga tillsynen som förvaltningspolitiskt redskap inom en viss samhällssektor är det utredningsarbete om miljösektorns tillsyn, analys och uppföljning som föregick den nya lagstiftning vilken trädde i kraft år 1999. Ett annat exempel är Avregleringsutredningen (SOU 1998:105) vilken behandlade statens reglering och tillsyn av kommunernas och landstingens verksamheter.

1.3. Regeringens direktiv

Det går en tämligen rak linje mellan de ovan redovisade analyserna och regeringens direktiv till vår utredning. Den stora fråga som utredningen skall besvara är hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I regeringens direktiv slås fast att den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering beslutat. Den bidrar till att upprätthålla

grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.

I direktiven görs en genomgång av de problem som finns i den statliga tillsynen. Här återkommer i stort sett alla de punkter som redovisats ovan. Den fråga som regeringen därutöver särskilt betonar är att tillsynen skall ses i ett medborgarperspektiv.

Utredningsarbetet skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Det är denna första etapp som nu avrapporteras. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. De frågor som skall belysas under den första kartläggande etappen gäller

  • tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt hur avvägningar sker mot andra styrinstrument,
  • tillsynsbegreppets innebörd och tillsynsverksamhetens reglering,
  • internationaliseringens effekter på tillsynen,
  • tillsynens organisation,
  • tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren och med
  • tillsynsobjekten,
  • praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen, samt
  • redovisning, uppföljning och utvärdering av den statliga tillsynen.

För var och en av dessa frågor ges ett antal delfrågor.

1.4. Utredningsarbetet

Utredningens arbete inleddes med en genomgång av tidigare publicerade rapporter i ämnet, bl.a. de nyligen nämnda. På ett relativt tidigt stadium har utredningen översiktligt gått igenom nuvarande lagstiftning för att notera var och hur tillsynsbegreppet används.

Denna författningsgenomgång har kompletterats med intervjuer med företrädare för ett stort antal tillsynsmyndigheter, såväl sådana med ett sektoransvar som länsstyrelser och kommuner. Ambitionen har varit att dels täcka in de största tillsynsmyndigheterna, dels hämta in upplysningar från några mindre tillsynsorgan. Utredningen har också genomfört diskussioner med företrädare för Svenska kommunförbundet och för länsstyrelserna. I några fall har

utredningen deltagit i ämnesvisa konferenser där tillsynsfrågor har behandlats. Det gäller inom miljöområdet, socialtjänsten, välfärdsområdet i stort samt länsstyrelseområdet. Rapporter och vägledningsmaterial från dessa, och andra, tillsynsmyndigheter har samlats in. Utredningen har också kunnat hämta en hel del värdefull information från ett antal tidigare utredningar och direkt från olika tillsynsmyndigheters hemsidor.

Utredningen har vidare haft vissa kontakter med olika typer av tillsynsobjekt, i första hand kommuner och landsting, men även med företrädare för näringslivet.

Utredningen har lagt ut tre externa uppdrag. Ett uppdrag har gällt legala aspekter på tillsynen och tillsynens relationer till bl.a. civilrättsliga processer och försäkringslösningar. Ett annat uppdrag avsåg ”professionell” tillsyn, utförd av branschorgan och andra sammanslutningar, vilken kan ses som ett komplement eller en pendang till den statliga tillsynen. Slutligen har Statskontoret gjort en genomgång av hur svenska myndigheter och svensk tillsynsverksamhet påverkats av EU.

Till utredningen har varit knutet en expertgrupp som följt arbetet och bidragit med synpunkter på det material som gradvis har tagits fram under arbetets fortskridande.

1.5. Vissa avgränsningar

Utredningen visar i det följande att statlig tillsyn är ett mycket brett område. Dagens tillsyn finns reglerad i mer än 200 lagar. Bortåt 100 statliga myndigheter och alla primärkommuner har tillsynsuppdrag – en del som en mindre del i sin verksamhet, andra som sitt huvudsakliga uppdrag. Denna bredd i den statliga tillsynen har haft betydelse för utredningens sätt att arbeta.

Direktivens frågeställningar har avseende på tillsyn i det generella fallet och vi har därmed inriktat vårt arbete så att våra redovisningar och reflektioner ska ha relevans för all statlig tillsyn. Det har skett genom att (utöver en fullständig inventering av tillsynslagar och tillsynorgan) göra en bred beskrivning med omfattande exemplifieringar av tillsynens praktik, valda så att de skall illustrera allmängiltiga metoder och problem. Självfallet uppvisar verksamhet inom ett så brett område stora variationer. Fördjupade analyser i vissa frågor (bl.a. några detaljerade frågeställningar i direktiven) kan därför enligt vår uppfattning bäst göras i ett mer avgränsat,

sektoriellt sammanhang. Vi föreslår därför att vissa frågor i direktiven penetreras utförligare i utredningens nästa fas och då i form av sektoriella översyner baserade på den analysmodell för en tydligare tillsyn som presenteras i detta betänkande.

De exempel på praxis och problem som redovisas är av uppenbara skäl hämtade från ett urval av relevanta fallbeskrivningar. I detta val har vi i första hand – mot bakgrund av direktivens prioriteringar – sökt hämta illustrationer från ”väsentliga samhällsområden såsom utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljöskydd”.

Utredningen ansluter sig till den skola som framhåller tillsynens kontrollerande funktion. Utredningen har därmed konceptuellt tagit ställning för ett visst synsätt på den statliga tillsynen som institution och funktion. Utredningen har övervägt olika alternativa termer för att bäst beskriva kärnan i denna tolkning. Vi har övervägt ”kontrollera”, ”övervaka” och ”granska” och stannat för ”granska”. Vi menar att ”granska” bäst anger ett moment av aktiv undersökning, dvs. ett inslag av intellektuell process baserad på en form av särskild sakkunskap som är en viktig ingrediens i all tillsyn. Granskning antyder en process avgränsad i tiden med en början och ett slut (även om det förstås kan ske återkommande såsom i tillsyn). ”Kontrollera” ger oss snarlika associationer men antyder ett mer ”mekanistiskt” förhållande till objektet. Kontroll sker ofta (låt vara långt ifrån alltid) i form av provning med mätinstrument, utan särskilda krav på ”intellektuell prövning”. Ordet kan ibland även rymma ett inslag av styrning, dvs. ett moment av ansvar för tillståndet i kontrollobjektet, något som är oförenligt med vårt tillsynsbegrepp. ”Övervaka” slutligen refererar till en fortlöpande process som i sig inte genererar slutsatser annat än möjligen – då så föranleds av iakttagna avvikelser – i form av påkallande av ingripanden av andra aktörer än övervakaren själv eller den för övervakningsobjektet ansvarige.

Slutligen en avgränsning av nyckelbegreppet ”statlig tillsyn”. Någon bestämning finns inte i direktiven men problembeskrivningen där visar att uppdraget innefattar all tillsyn som beslutats av staten oavsett om den genomförs av statliga myndigheter eller delegerats eller på annat sätt uppdragits åt kommuner, landsting eller privaträttsliga subjekt. För utredningen är därför statlig tillsyn liktydigt med tillsyn som är fastställd av staten och grundad på lag, oavsett vilken organisation som svarar för verkställigheten.

1.6. Betänkandets uppläggning

Allt efter det att arbetet framskridit har utredningens bild av vad tillsyn är och vad det bör vara utvecklats. Betänkandet är upplagt så att denna bild presenteras i kapitel 7, Den statliga tillsynen – begrepp och roll. Detta kapitel kan ses som utredningens begreppsmässiga slutsatskapitel. I det kapitlet gör utredningen vissa bestämningar och avgränsningar som i några avseenden avviker från vad som i dag anges i författningstext och hur begreppet tillsyn används av olika tillsynsmyndigheter. Där relateras också tillsynsbegreppet till vissa andra styrformer, som uppföljning, utvärdering, revision, besvärsrätt m.m.

I förenklad och förkortad form ser utredningen tillsyn som ett statligt styrinstrument som används för att säkerställa att vissa typer av lagar och förordningar samt villkor i samband med tillståndsgivning efterlevs. Tillsynens kärna är granskning snarare än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat. Utredningen menar att statsmakterna genom tillsynen utfärdar en implementeringsgaranti till medborgaren inom det aktuella området.

Innan vi kommer dit låter vi emellertid empirin tala. I kapitel 2, och mer detaljerat i två bilagor, redovisas i översiktlig form resultatet av den författningsgenomgång som utredningen genomfört. I de tre följande kapitlen behandlar utredningen tillsynens lagliga reglering, tillsynsobjekten och tillsynsorganen. Varje kapitel avslutas med en kommentar med värderande inslag som gör att bilden av utredningens syn på tillsyn och tillsynsuppdragens utformning, innehåll och organisation gradvis utvecklas.

I kapitel 6 presenteras det praktiska tillsynsarbetet, från planering till erfarenhetssummering, såsom det har beskrivits för oss av några olika tillsynsmyndigheter. Här ges också en sammanfattande beskrivning av hur begreppet tillsyn som arbetsredskap preciseras inom olika myndighetsområden. Också dessa kapitel avslutas med värderande kommentarer vilka leder mot det nämnda kapitel 7 samt mot kapitel 8, vilket pekar ut ett antal områden för fortsatta analyser och åtgärder.

2. Kartan över Tillsynssverige

I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt och huvudsakligen i kvantitativa termer dagens statliga tillsyn. Vi gör detta med utgångspunkt från den lagstiftning som reglerar, de objekt som är föremål för och de organ som utövar den statliga tillsynen.

2.1. Tillsynslagarna

I bilaga 2 har utredningen med hjälp av sökningar i det offentliga rättsinformationssystemet förtecknat 230 lagar med anslutande förordningar vilka reglerar den statliga tillsynen. Antalet träffar på begreppet ”tillsyn” är betydligt större än dessa drygt 200 lagar. Detta beror dels på begreppets olika innebörder (t.ex. barntillsyn och djurtillsyn), dels på ett antal lagar vilka reglerar hur vissa myndigheters (t.ex. skatteförvaltningens och socialtjänstens) personuppgifter får användas i tillsynsverksamhet.

Nedan har utredningen fördelat de drygt 200 ”tillsynslagarna” efter vilket departement som ansvarar för respektive lag.

Departement Antal lagar Justitie 43 Utrikes 5 Försvar 6 Social 31 Finans 35 Utbildning 5 Jordbruk 21 Kultur 7 Näring 61 Miljö 16 Summa 230

Som framgår är lagarnas fördelning mellan departementen relativt ojämn. Indelningen är dock mycket grov och återspeglar bara delvis lagarnas fördelning på samhälls-/politikområden. Inom respektive departements område finns således också en stor spännvidd.

Det bör också noteras att lagarnas omfattning är mycket varierande. Detta gäller även lagarnas krav på omfattningen av den statliga tillsynen. Miljöbalken intar i detta hänseende en särställning både genom sin stora innehållsliga bredd och antalet tillsynsorgan.

Inom Näringsdepartementets mycket breda verksamhetsområde finns som framgår ett betydande antal lagar. En grupp lagar reglerar tillsynen över villkoren på arbetsmarknaden och förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (t.ex. arbetsmiljölagen, jämställdhetslagen och medbestämmandelagen). En annan grupp lagar behandlar verksamheten inom olika näringsgrenar (gruvor, skog, pantbanker, elförsörjning, post och tele) och en tredje förhållandena på trafik- och fordonsområdena.

Av Justitiedepartementets tillsynslagar gäller en tredjedel konsumenträttsliga förhållanden (”medborgaren som kund”). Inom departementets ansvarsområde finns även såväl grundlagarna, vilka reglerar vissa former av statlig tillsyn, som ett antal andra lagar, som rättegångsbalken och produktsäkerhetslagen.

Hälften av lagarna inom Socialdepartementets område reglerar den verksamhet försäkringskassorna bedriver, och som står under Riksförsäkringsverkets tillsyn, med stöd av lagen om allmän försäkring och ett tiotal andra lagar, exempelvis lagarna om barnbidrag, ersättning till smittbärare och bostadsbidrag. Inom Finansdepartementets område avser tre fjärdedelar av lagarna tillsyn över finans- och försäkringsmarknadernas olika delar.

2.2. Tillsynsobjekten

I bilaga 2 har utredningen även redovisat vilket huvudsakligt tillsynsobjekt respektive lag avser. Objekten är som framgår av mycket olika slag. Också antalet objekt varierar mycket kraftigt mellan olika områden. Det är närmast en ogörlig uppgift att beräkna det sammanlagda antalet tillsynsobjekt. Några exempel får visa på variationerna.

I kasinolagen anges att det får finnas högst sex kasinon i landet (i dag finns endast två) och att dessa skall stå under Lotteriinspektionens tillsyn. Riksförsäkringsverket, som utövar tillsyn enligt ett

antal lagar inom socialförsäkringsområdet, har tillsyn över de 21 regionala försäkringskassorna. Antalet advokater, över vilka Sveriges Advokatsamfund och dess disciplinkommitté utövar tillsyn enligt rättegångsbalken, uppgår till ca 3 500. Revisorsnämndens tillsyn riktar sig till landets 1 800 godkända respektive 2 300 auktoriserade revisorer och ett 90-tal revisionsbolag. I Statens läkemedelsverks verksamhet ingår att ha tillsyn över ca 800 läkemedelstillverkare och -importörer, vilka svarar för de drygt 5 000 olika godkända läkemedlen.

Statens folkhälsoinstitut ansvarar för tillsynen över de drygt 500 företag som har tillstånd till partihandel med och tillverkning av alkohol. Kommunerna svarar för tillsynen över de 11 550 (år 2000) tillstånden att servera sprit, vin eller starköl. Tillsynen enligt livsmedelslagen utövas av Statens livsmedelsverk och kommunerna. År 1999 omfattade verkets tillsyn 597 anläggningar (slakterier, mejerier, fiskanläggningar m.m.) och kommunernas tillsyn ca 52 000 objekt (livsmedelsaffärer, restauranger, korvkiosker m.m.).

Antalet arbetsställen med fler än en anställd, vilka enligt arbetsmiljölagen står under Arbetsmiljöverkets tillsyn, uppgår enligt SCB till knappt 300 000. Inom miljöbalkens tillsynsområde finns (enligt uppskattning från Kommunförbundet år 2000) totalt ca 900 000 olika tillsynsobjekt.

Enligt skollagens bestämmelser under rubriken ”Tillsynen över att skolplikten fullgörs” (3 kap. 13–16 §§) skall kommunen ”se att till att skolpliktiga elever i dess grundskola och särskola fullgör sin skolgång” och att den ”som har vårdnaden om skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt”. Detta gör att drygt en miljon barn och deras föräldrar (eller grovt räknat en fjärdedel av landets befolkning) i denna mening kan anses vara tillsynsobjekt. Låt vara att ”tillsyn” här används på ett sätt som avviker från den bestämning som utredningen senare presenterar (i kapitel 7).

2.3. Tillsynsorganen

Vi har i detta kapitel redan nämnt ett antal tillsynsorgan av olika slag. Statlig tillsyn kan utövas av såväl statliga myndigheter som av kommuner och privaträttsliga organ. Antalet organ som utövar tillsyn enligt och ges sitt uppdrag i en eller flera lagar fördelar sig enligt följande:

Typ av tillsynsorgan Antal Statlig central myndighet 70 Länsstyrelse 21 Kommun 289

I bilaga 3 har utredningen listat de olika organ som utövar den statliga tillsynen. Där har även redovisats vad regeringen i respektive myndighets instruktion säger om tillsynsuppgifterna. De centrala statliga myndigheterna med tillsynsuppgifter fördelar sig på de tio departementsområdena enligt följande.

Departement Antal tillsyns-

myndigheter

Antal lagar myndigheterna

utövar tillsyn enligt

Justitie 7 38 Utrikes 3 8 Försvar 5 20 Social 8 43 Finans 8 44 Utbildning 5 6 Jordbruk 4 27 Kultur 6 8 Näring 17 64 Miljö 7 17 Summa 70 275

Att det sammanlagda antalet lagar ovan är större än redovisningen i föregående avsnitt beror på att vissa lagar anger mer än en tillsynsmyndighet.

Det finns ett antal centrala statliga myndigheter vilka inte har några tillsynsuppgifter. Bland dessa återfinns bl.a. Konjunkturinstitutet, Statistiska Centralbyrån, Integrationsverket, Glesbygdsverket, Sida, Ekonomistyrningsverket och Riksrevisionsverket. Även andra grupper av statliga myndigheter saknar tillsynsuppgifter. Till dessa hör universitet och högskolor, forskningsråd, myndigheter med forsknings- och forskningsliknande uppgifter (som Nordiska afrikainstitutet, Arbetslivsinstitutet och Brottsförebyggande rådet), domstolar och ett antal serviceproducerande myndig-

heter (som Fortifikationsverket, Statens pensionsverk och Verket för högskoleservice).

De 21 länsstyrelserna är viktiga myndigheter i den statliga tillsynen, särskilt inom områdena miljö, socialtjänst, yrkestrafik och räddningstjänst. I flertalet fall har länsstyrelserna även andra uppgifter förutom tillsyn inom dessa områden. Länsstyrelserna svarar även för tillsyn inom ett antal områden där det inte finns någon central statlig myndighet. Det gäller exempelvis tillsynen över stiftelser, bevakningsföretag, allmän kameraövervakning och pantbanker. Länsstyrelserna svarar för tillsynen enligt 35 lagar.

Kommunerna svarar genom sina förvaltningar för tillsyn enligt 20 lagar. De viktigaste områdena gäller räddningstjänst, livsmedel, miljö, servering av alkoholhaltiga drycker och byggande. Med ett undantag (lagen om anordnande av visst automatspel) har även centrala myndigheter och/eller länsstyrelse visst tillsynsansvar inom områdena för den kommunala tillsynen.

Varken landstingen eller deras förvaltningar ges i lag någon tillsynsuppgift.

I lagstiftningen tilldelas i vissa fall andra organ än statliga och kommunala myndigheter tillsynsansvar. Så ger exempelvis fiskelagen, jaktlagen och bisjukdomslagen rätt för särskilt utsedda tillsynsmän att under vissa omständigheter vidta åtgärder vilka påminner om dem många tillsynsmyndigheter disponerar. En särskild ställning har i lagstiftningen givits Sveriges Advokatsamfund vad gäller tillsynen över advokater och advokatväsendet.

En särskild ställning i tillsynen över och den tekniska kontrollen av verksamheterna inom vissa områden har i lagstiftningen givits till s.k. ackrediterade organ. Lagen om teknisk kontroll innehåller de grundläggande kraven på dessa organ. Ett antal andra lagar anger att sådana organ skall eller kan svara för vissa uppgifter.

Utredningen har uppskattat att de statliga och kommunala myndigheternas tillsynsverksamhet årligen kostar mellan fyra och fyra och en halv miljarder kronor. Av denna summa finansieras omkring hälften genom avgifter från tillsynsobjekten (inklusive den del av arbetsgivaravgiften vilken avser arbetsmiljötillsynen). Utredningen har inte försökt uppskatta andra organs tillsynskostnader.

2.4. Den statliga tillsynens utveckling

Den svenska förvaltningsorganisationen har växt fram under lång tid. Det innebär att man finner spår i organisationen av principer och modeller från många olika tider liksom av politiska kompromisser och andra specifika förhållanden. Ett sökande efter en samlad och konsistent tanke bakom dagens arbetsfördelning är dömd att misslyckas. Det hindrar inte att åtskilliga och kraftfulla åtgärder vidtagits i syfte att forma en konsistent förvaltningsorganisation – allt från Axel Oxenstierna till mål- och resultatstyrning. Något motsvarande försök när det gäller just tillsynsfrågornas organisation har dock aldrig gjorts.

2.4.1. Den tidiga historien

Statens tillsynsuppgifter har en historia vilken i mångt och mycket påminner om den moderna statens. Redan under 1500- och 1600talen började staten utöva tillsyn över bl.a. väghållning, sjukvård, gruvor och fyrväsende. Under denna tid bildades också de första, vad vi i dag skulle kalla, statliga sektormyndigheterna, t.ex. Lantmäteriet, Bergsstaten och Amiralitetskollegium. Även länsstyrelserna, statens regionala förvaltning, inrättades år 1634 med den inledningsvis främsta uppgiften att kontrollera skatteuppbörden. Med tiden gavs länsstyrelserna allt fler uppgifter av tillsynskaraktär.

Justitiekanslern (JK) kom till år 1713 och Justitieombudsmannen (JO) i samband med 1809 års regeringsform.

Industrialismens och det urbana samhällets framväxt gjorde att kraven på staten förändrades. Ett sundhetsväsende byggdes upp både på nationell nivå och i de större städerna. Kongl. Sundhetskollegiet bildades år 1813 och ombildades år 1878 till Kungl. Medicinalstyrelsen. I Göteborg inrättade den första förvaltningen år 1830 och år 1858 inrättade staden en sundhetsnämnd. Ur sundhetsväsendet växte efter år 1890 de regionala Yrkesinspektionernas arbetsmiljötillsyn fram.

Även nya förhållanden i samhället utgjorde en grund för utvecklingen av den statliga tillsynen. Den första skogsvårdslagen trädde i kraft år 1905 och samma år bildades de första skogsvårdsstyrelserna. Den statliga filmcensuren (i dag Statens biografbyrå) inrättades år 1911 och Bankinspektionen år 1908. Läroverks- och Folkskoleöverstyrelserna (från år 1905 respektive 1914) ombild-

ades år 1920 till Skolöverstyrelsen. När planeringen av kärnkraftens utbyggande inleddes på 1950-talet byggdes en statlig tillsynsmyndighet upp. År 1974 fick den namnet Statens kärnkraftinspektion.

2.4.2. Den moderna staten konsolideras

Tillsyn blev ett kontrollinstrument som staten använde när välfärden och det moderna samhället byggdes upp. Andra statliga styrmedel än tillsyn, t.ex. statsbidrag, föreskrifter och information, kom dock att användas i större omfattning än tillsyn för genomförandet av de stora politiska reformprogrammen.

Arbetsmiljötillsynen är ett område där verksamheten expanderat, tillsynens medel successivt utvecklats och flera organisationsförändringar ägt rum. År 1949 trädde en ny arbetarskyddslag i kraft och samma år inordnades den regionala Yrkesinspektionen under den nybildade chefsmyndigheten Arbetarskyddsstyrelsen. Under lång tid svarade kommunerna för tillsynen av mindre arbetsställen. År 1987 övertogs dock detta ansvar av Yrkesinspektionen. Ett ytterligare steg i riktning mot ökad organisatorisk integration togs år 2001 när Yrkesinspektionen och centralmyndigheten sammanfördes i Arbetsmiljöverket.

Under senare år har riksdagen i stor utsträckning låtit kommunerna få ansvar för tillsynsuppgifter. Uppgifterna har både varit nya, som inom miljöområdet, och överlåtits från olika statliga organ. Ett av de tydligare exemplen är plan- och byggnadsväsendet där det sedan ett antal år råder ett kommunalt planmonopol och där de statliga myndigheternas tillsyn är mycket begränsad.

Ett område där kommunernas ställning nyligen stärkts gäller tillsynen enligt alkohollagen där kommunerna övertagit uppgifter från länsstyrelserna. Även när det gäller försäljning av tobak har förslag om nya tillsynsuppgifter för kommunerna nyligen lagts fram.

Inom andra områden har tillsynen centraliserats. Så överfördes exempelvis länsstyrelsernas tillsyn över fastighetsmäklare år 1995 till den nybildade Fastighetsmäklarnämnden. Även på central nivå har förändringar ägt rum. Revisorsnämnden tog år 1995 över ansvaret för tillsynen över revisorer från Kommerskollegium.

Under senare år har ett antal tillsynsmyndigheter slagits samman, även om detta är ett mindre vanligt förhållande. Detta gäller Bank- och Försäkringsinspektionerna vilka år 1991 slogs samman till Finansinspektionen. Under år 2001 har ytterligare två samman-

slagningar ägt rum; de mellan Statens räddningsverk och Sprängämnesinspektionen respektive mellan Folkhälsoinstitutet och Alkoholinspektionen till det nya Statens folkhälsoinstitut.

Miljöpolitiken är sannolikt det område där tillsynens omfattning utvecklats mest under de senaste årtiondena. Detta gäller såväl i fråga om antalet tillsynsobjekt och om antalet involverade tillsynsmyndigheter. Särskilt tydligt är detta efter miljöbalkens ikraftträdande år 1999. Genom balken har också en tydlig åtskillnad gjorts mellan de centrala myndigheternas ansvar för tillsynsvägledning och de regionala och lokala nivåernas ansvar för operativ tillsyn. En närmare definition av dessa begrepp ges i kapitel 6.

Det är svårt att ur de ovan redovisade förändringarna utläsa något tydligt mönster. Där återfinns både decentralisering, centralisering och regionalisering. De förändringar vilka ägt rum bör mer tolkas som politiska och/eller pragmatiska förändringar inom respektive sektor än som uttryck för en genomarbetad syn på statlig tillsyn.

2.4.3. Senare års förvaltningspolitiska utveckling

De senaste 10–15 åren har sannolikt varit de mest genomgripande någonsin när det gäller förvaltningspolitiska förändringar. Tre strömningar har särskilt tydligt påverkat den statliga tillsynen. Den första är decentraliseringen, den andra är privatisering av och/eller införande av mer marknadsliknande förhållanden i offentliga verksamheter och den tredje är den snabbt ökande internationaliseringen.

2.4.3.1 Kommunalisering

Överföringen av uppgifter till och ökade befogenheter för kommunerna innehåller i sig två olika principiella tillsynsfrågor. Den ena gäller kommunerna som utövare av tillsynen enligt viss lagstiftning, t.ex. inom miljö- och livsmedelsområdena. Denna fråga behandlas mer utförligt i avsnitt 5.5. Den andra frågan gäller tillsynen över kommunal och landstingskommunal verksamhet i skenet av ett ökat kommunalt ansvar för viktiga samhällsfrågor och kommunal självstyrelse.

2.4.3.2 Avskaffande av offentliga monopol

Under de senaste årtiondena har betydande delar av tidigare offentlig verksamhet bolagiserats och tidigare monopol öppnats för konkurrens. Detta har förändrat förutsättningarna även för den statliga tillsynen. Förändringar har genomförts i lagstiftningen, nya tillsynsmyndigheter har bildats och befintliga myndigheter har fått nya roller. Post- och telestyrelsen kom till i samband med att Postverkets och Televerkets tidigare monopol på post- respektive teletjänster upphävdes. Järnvägsinspektionen fick år 1988 en självständig ställning i förhållande till Statens järnvägar då uppdelningen av ansvaret för järnvägstrafiken och banhållningen genomfördes.

Ett annat utvecklingsspår är att statlig och annan offentlig verksamhet nu i ökad utsträckning står under tillsyn på samma villkor som liknande verksamheter med annat huvudmannaskap. Så behandlas inom hälso- och sjukvårdens område vårdgivare och institutioner numer lika, oberoende av om de bedrivs i offentlig eller privat regi.

Det finns ett flertal andra exempel på ny eller utvecklad tillsyn över offentliga verksamheter. Ett gäller den offentliga upphandlingen där en ny lag trädde i kraft i början av 1990-talet och där Nämnden för offentlig upphandling utövar tillsyn över såväl statliga som kommunala och landstingskommunala organs upphandlingsverksamhet.

2.4.3.3 Stärkt skydd för den enskildes rätt

En särskild ställning inom den statliga tillsynsverksamheten har de för närvarande fem s.k. ombudsmännen; Jämställdhetsombudsmannen (JämO) bildad år 1979, Diskrimineringsombudsmannen (DO) 1986, Barnombudsmannen (BO) 1993, Handikappombudsmannen (HO) 1994 och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) 1999. Ombudsmännens befogenheter att med stöd av lag agera mot missförhållanden, främst inom arbetslivets område, har (med undantag av BO) stora likheter sinsemellan. För två av ombudsmännen (BO och HO) gäller att deras verksamhet i viktiga avseenden grundas på beslut i Förenta Nationerna.

Ett annat exempel är Högskoleverket, bildat år 1995, vilket bl.a. har till uppgift att svara för tillsyn över att enskilda individers,

främst anställda och studerade inom högskolorna, rättigheter tas till vara. Ett ytterligare stärkande de studerandes rättigheter genom inrättandet av en studerandeombudsman är en fråga som har utretts och diskuterats under senare år.

Traditionellt statlig verksamhet har tidigare varit undantagen tillsyn, den har på sätt och vis ansetts stå över behoven av särskild kontroll och medborgerlig insyn. Denna syn förefaller nu börja ifrågasättas. Exempelvis överväger för närvarande en kommitté införandet av ett särskilt organ för tillsyn över polisens och åklagarnas verksamhet (dir. 2000:101).

2.5. Pågående utredningar om tillsyn

Ett flertal utredningar har arbetat med eller arbetar för närvarande med frågor om statlig tillsyn. En sökning i Regeringskansliets rättsdatabaser ger 260 träffar bland de senaste 15 årens direktiv. Gemensamt för utredningarnas uppdrag är att de avser tillsynens roll inom en viss sektor eller en viss myndighets verksamhetsområde. Exempel på nu arbetande utredningar vilka enligt sina direktiv skall behandla frågor om tillsyn är:

  • Översyn av skollagen m.m. (dir. 1999:15).
  • Översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94).
  • Miljöbalken – uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109).
  • Översyn av Datainspektionens verksamhet och finansiering

(dir. 2000:52).

  • Utvärdering av lagen om allmän kameraövervakning m.m.

(dir. 2001:53).

  • Förvaltning av avrinningsdistrikt (dir. 2001:78).

Beredning pågår för närvarande i Regeringskansliet bl.a. av frågor om djurskyddets tillsyn och om livsmedelstillsynen. I december 2001 överlämnade en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet ett förslag (Ds 2001:75) om tillsynen över arbetslöshetskassornas verksamhet och arbetsförmedlingarnas arbete med frågor om arbetslöshetsersättning.

Den statliga tillsynens inriktning och organisation har som visats tidigare i detta kapitel successivt utvecklats och förändrats. Frågor om tillsyn är föremål för flera nu pågående utredningars arbete. Ett tydligt drag i den statliga tillsynens utveckling är att den sker inom respektive samhällssektor.

3. Legala aspekter på statlig tillsyn

De legala förutsättningarna för den statliga tillsynen bestäms i form av lagar och andra föreskrifter. De för tillsynsverksamheten aktuella lagarna utgörs dels av drygt 200 olika lagar vilka utredningen definierat som ”tillsynslagar” (se bilaga 2 för en fullständig förteckning), dels av ett antal andra lagar inom förvaltningsrättens område.

Kapitlet har disponerats så att först görs en genomgång av de allmänna rättsliga grunderna för den statliga tillsynen. Sedan följer en genomgång av de olika instrument tillsynsorganen disponerar och de sanktioner dessa kan tillgripa. Därefter redogör utredningen för möjligheterna att överklaga tillsynsbeslut. Slutligen redovisas vissa slutsatser från en studie som Statskontoret har genomfört på utredningens uppdrag om vad EU-samarbetet, dess rättsordning och dess institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Avslutningsvis redovisar utredningen sina slutsatser.

3.1. Vissa grundläggande principer

3.1.1. Legalitetsprincipen

Bestämmelsen i regeringsformens (RF) inledande paragraf (”Den offentliga makten utövas under lagarna”) är ett uttryck för den s.k. legalitetsprincipen och markerar att folkstyrelsen är underkastad lagstiftningen. I legalitetsprincipen ligger att alla offentliga organ är bundna av grundlagen och andra gällande lagar i sin verksamhet.

Förvaltningsmyndigheternas beslutanderätt måste dock inte alltid grunda sig på lag. Det kan räcka att beslutanderätten grundar sig på en författning, som i sin tur har stöd i grundlag eller annan lag. Kravet på lag har särskild betydelse i de fall då en förvaltningsmyndighets åtgärd innebär myndighetsutövning, vilket statlig tillsyn är ett exempel på. Myndighetsutövning anses typiskt sett innefatta situationer där det allmänna (stat, kommun eller

landsting) genom beslut eller andra åtgärder bestämmer över medborgarna på ett sätt som de inte kan motsätta sig. Ett karaktäristiskt element är sålunda den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten. Med enskild avses såväl fysiska som juridiska personer.

3.1.2. Begreppet myndighet enligt regeringsformen

För att utföra offentliga förvaltningsuppgifter finns det enligt RF (11 kap.) domstolar för rättsskipningen respektive statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen. Termen myndighet omfattar enligt RF:s förarbeten däremot inte riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna (kommun- respektive landstingsfullmäktige), men väl övriga kommunala och statliga organ, alltså även regeringen och domstolarna. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen kallas förvaltningsmyndigheter.

Till myndighet hänförs också organ som är organiserade i privaträttsliga former, men som har till uppgift att utöva offentlig makt. Om en sådan uppgift innefattar myndighetsutövning, t.ex. i samband med tillsyn, skall överlämnandet ske med stöd av lag.

3.1.3. Lydnadsplikt för statliga myndigheter

Enligt RF står de statliga förvaltningsmyndigheterna – till skillnad från domstolarna – i ett lydnadsförhållande till regeringen. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap i dess uppgift att styra riket. Regeringen kan därför ge direktiv för hur ett visst ärende skall handläggas. Detta gäller (enligt 11 kap. 7 § RF) emellertid inte ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Förvaltningsmyndigheternas självständighet i deras rättstillämpande och domstolsliknande verksamhet, t.ex. i samband med tillsyn, anses vara en viktig garanti för den enskildes rättstrygghet.

Kommunala nämnder och förvaltningar har en (enligt RF) motsvarande självständighet i förhållande till de kommunala beslutande organen (kommun- respektive landstingsfullmäktige).

Att riksdagen och regeringen respektive kommunens fullmäktige på olika sätt anger ramar, i form av anslag eller uttrycker verksam-

hetsmässiga prioriteringar, för förvaltningsmyndigheternas tillsyn är således i linje med RF:s styrningsfilosofi.

3.2. För statlig tillsyn gemensam lagstiftning

Ett antal lagar har generell räckvidd för myndigheternas verksamhet, inklusive den de utövar i form av tillsyn.

I tryckfrihetsförordningen (TF) återfinns de grundläggande bestämmelserna om offentlighet och sekretess hos myndigheterna. I 2 kap. 2 § anges de hänsyn som får begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. En sådan inskränkning utgörs av ”myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn”. I TF anges även de uppgifter Justitiekanslern (JK) har i fråga om tillsyn över tryckfriheten. JK har enligt en särskild lag (1975:1339) även i uppdrag att utöva tillsyn över de som utövar offentlig verksamhet.

Sekretesslagen (1980:100) innehåller ett antal bestämmelser om sekretess i olika angivna myndigheters tillsynsverksamhet (bl.a. Socialstyrelsen, Statens skolverk, Konkurrensverket och Datainspektionen). I lagen finns även den grundläggande bestämmelsen om s.k. överföring av sekretess. Bestämmelsen innebär att om sekretess råder i fråga om en viss uppgift hos en myndighet så gäller sekretessen även hos den myndighet som utför revision av eller tillsyn över den första myndigheten.

Förvaltningslagen (1986:223) innehåller krav på att myndigheterna skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor vilka rör myndighetens verksamhetsområde. Myndigheterna skall även lämna andra myndigheter hjälp. Lagens bestämmelser om jäv säger att den som hos en myndighet handlägger ett ärende om tillsyn över en annan myndighet är jävig om han eller hon tidigare deltagit i denna myndighets slutliga handläggning av ärende som rör saken. Lagen innehåller även den generella möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till domstol (se även avsnitt 5.8 nedan).

En ytterligare bestämmelse med anknytning till frågor om jäv finns i kommunallagen (1991:900) där det sägs att en nämnd inte får utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet vilken nämnden själv bedriver.

I verksförordningen (1987:1100), vilken gäller statliga myndigheter under regeringen, sägs att myndigheterna skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när de utövar tillsyn.

3.3. Tillsynskedjan

Den lagstiftning som reglerar den statliga tillsynen består av ett stort antal lagar och anknytande förordningar. Den roll lagarna har i dagens samhälle är naturligtvis mycket skiftande. Så är den äldsta av de lagar utredningen definierat som tillsynslag (lagen om flottning i allmän flottled, från år 1919) i dag inte av samma praktiska betydelse som på den tiden älvar och åar svarade för huvuddelen av virkestransporterna. Arbetsmiljölagen, skollagen och socialtjänstlagen är exempel på lagar av i dag central betydelse för såväl medborgare som ett stort antal organ och institutioner.

Statlig tillsyn utgör en länk i olika kedjor bestående av politiska mål, lagstiftning, föreskrifter, tillstånd, kontroll och sanktioner. Kedjorna har utformats på olika sätt inom skilda samhällssektorer, i vissa fall till och med på olika sätt i lagar inom samma sektor. Detta gör att t.ex. de befogenheter vilka tilldelats tillsynsmyndigheterna uppvisar variationer.

Att beskriva alla olika system av aktörer och instrument i tillsynsverksamheten är således omöjligt. Vi har därför i det följande gjort ett urval för att åskådliggöra de vanligast förekommande lösningarna. Redovisningen blir av detta skäl relativt summarisk.

Tillsynsorganens praktiska tillsynsarbete (vilket beskrivs utförligare i kapitel 6) kan för tydlighetens skull delas in i två huvudsakliga faser; åtgärder före och åtgärder med anledning av tillsynsbeslut. De vanligast förekommande åtgärderna och besluten i en tillsynsprocess framgår av följande avsnitt.

3.3.1. Åtgärder före tillsynsbeslut

3.3.1.1 Rätt till uppgifter och information

Det ligger närmast i sakens natur att den/de ansvariga för ett tillsynsobjekt är skyldiga att lämna uppgifter av olika slag till tillsynsorganet. Detta sägs också i det stora flertalet lagar. Formen för hur informationen skall göras tillgänglig kan vara mer eller mindre preciserad. En vanligt förekommande formulering är att ”lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen”. I vissa fall är eller kan skyldigheten att lämna information kopplas till vite eller sanktionsavgift. I andra fall saknas sådana möjligheter. Detta gäller bl.a. Högskoleverket.

3.3.1.2 Tillträdes- och undersökningsrätt

Tillsynsorganets kontroll av tillsynsobjekten sker inom många områden i form av inspektioner. Om en objektsansvarig motsätter sig tillträde till ett tillsynsobjekt kan tillsynsorganet i många fall tvångsvis bereda sig tillträde. Bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt finns i flertalet tillsynslagar och är i stort utformade på likartat sätt. Ett beslut av en tillsynsmyndighet om tillträde till ett tillsynsobjekt med hjälp av t.ex. polismyndighet kan inte överklagas. Handräckning kan också i vissa fall lämnas av kronofogdemyndighet, Kustbevakningen eller Tullverket. I flera lagar finns bestämmelser om rätt för den objektsansvarige att få ersättning för skada och intrång.

3.3.1.3 Egenkontroll

Ett lagstadgat ansvar om egenkontroll innebär att verksamhetsutövaren kontinuerligt skall planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter av skilda slag. Om tillsynsmyndigheten begär det skall verksamhetsutövaren lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder.

3.3.1.4 Marknadskontroll på produktområdet

Tillsyn och marknadsbevakning på produktsäkerhetsområdet brukar betecknas marknadskontroll. Med detta avses kontroll av att de produkter som finns på marknaden

  • uppfyller lagstiftningens krav,
  • är märkta och provade på det sätt som lagarna föreskriver, och
  • att tillverkaren/importören upprättat viss dokumentation om produkterna som skall finnas tillgänglig för de marknadskontrollerande myndigheterna.

Tillsynen sker stickprovsmässigt efter marknadstillträdet. Marknadskontroll anses av EU vara en myndighetsuppgift och ett åtagande som åligger medlemsstaternas myndigheter.

Marknadskontrollen omfattar två steg, dels marknadsövervakning genom inspektioner samt notifikationer och klagomål, dels ingripanden vid överträdelser. På det marknadsrättsliga området

söker tillsynsmyndigheterna i allmänhet i första hand försöka nå rättelse på frivillig väg. Om inte rättelse kan nås på detta sätt har tillsynsmyndigheten ofta rätt att meddela föreläggande och förbud vilket får förenas med vite.

I lagen (1992:1534) om CE-märkning finns bestämmelser om att den som CE-märkt en produkt trots att denna inte stämmer överens med kraven för en sådan märkning kan dömas till böter. I de fall då det är uppenbart att en CE-märkning är falsk eller felaktigt åsatt kan tillsynsmyndigheten ha rätt att själv meddela ett slutligt beslut om t.ex. återkallelse från marknaden. I andra fall kan tillsynsmyndigheten förelägga en tillverkare, importör eller den som saluför varan att upphöra att föra ut varan på marknaden eller återkalla varan. Ett sådant föreläggande kan dessutom förenas med vite. Ett sådant beslut kan vanligen överklagas enligt de allmänna principer vilka gäller för överklagande av förvaltningsbeslut (se nedan).

3.3.2. Åtgärder efter genomförd granskning

Beivrande av efter tillsyn konstaterade överträdelser kan göras i flera olika steg. Överträdelser mot straffsanktionerade föreskrifter kan leda till en omedelbar polis-/åtalsanmälan, medan icke straffsanktionerade föreskrifter kan leda till straff eller vite först vid överträdelse mot ett föreläggande/förbud.

3.3.2.1 Föreläggande

I tillsynsärenden upprättar tillsynsmyndigheten regelmässigt någon form av skriftligt tillsynsprotokoll eller -beslut. I detta redovisar myndigheten sina slutsatser med anledning av tillsynen, vilka kan utgöras av krav, förelägganden eller förbud riktade till den objektsansvarige. Inom t.ex. inom arbetsmiljöområdet används begreppet inspektionsmeddelande. Ett sådant kan ses som en avisering av ett kommande beslut och kan därför inte innehålla ett föreläggande, förbud eller liknande, men väl ett utgöra ett hot om ett kommande sådant.

3.3.2.2 Vite

Tillsynsmyndigheten kan, om detta är möjligt enligt den aktuella tillsynslagen, i sitt beslut förena ett föreläggande med vite. Om den objektsansvarige inte vidtar åtgärder enligt beslutet kan vitet dömas ut av allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet till överklagande följer allmänna förvaltningsrättsliga principer. De närmare bestämmelserna om vite regleras i lagen (1985:206) om viten.

Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används som ett individuellt påtryckningsmedel för att tvinga fram vissa närmare angivna prestationer av den mot vilken vite hotet riktas. Vite har den fördelen framför straff att det kan anpassas till vad som krävs för att bryta den tredskandes motstånd. Vitet kan dessutom vid behov bestämmas till väsentligt högre belopp än vad motsvarande böter kan uppgå till.

I en uppmärksammad dom, om utdömande av vite vilket dåvarande Yrkesinspektionen förelagt Västra Götalands läns landsting för brister i arbetsmiljön vid Sahlgrenska Universitetssjukhuset i Göteborg, har Kammarrätten i Göteborg i sina domskäl (mål nr. 6924–2000) sagt att en förutsättning för att vite skall kunna dömas ut är att föreläggandet är tillräckligt preciserat för att kunna iakttas av adressaten. Kammarrätten fann att Yrkesinspektionens föreläggande var alltför omfattande och opreciserat för att ligga till grund för utdömande av vite. Arbetsmiljöverket har överklagat domen till Regeringsrätten.

3.3.2.3 Sanktionsavgifter

Systemet med sanktionsavgifter är ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen och förekommer för närvarande inom delar av miljöbalkens, arbetsmiljölagens och Finansinspektionens tillsynsområden.

Sanktionsavgifterna har vuxit fram vid sidan av bestämmelser om böter, förverkande, vite och skadestånd. Avgifterna har många likheter med alla dessa sanktionsformer och uppfattas som en lämplig metod för att åstadkomma en effektiv reglering med stor preventiv verkan. Bl.a. brukar det påpekas att avgifterna kan “skräddarsys“ för ett särskilt rättsområde och möjliggöra punktinsatser mot vissa lagöverträdelser.

En förvaltningsmyndighets beslut om sanktionsavgift kan överklagas, inom miljöområdet sker detta till miljödomstolen.

3.3.2.4 Åtalsanmälan

Om en tillsynsmyndighet finner misstanke om överträdelser av gällande lagregler, tillstånd eller domstolsavgörande kan verksamhetsutövaren anmälas till åtal. En åtalsanmälan görs till åklagaren och följs av en polisutredning.

Tillsynsmyndigheten är skyldig att göra polisanmälan vid misstanke om brott. Konsekvenserna av att tillsynsmyndigheten underlåter att göra en åtalsanmälan medför inte bara att den som skulle ha anmälts går fri från straffansvar. Också den beslutande tjänstemannen eller (om det är en kommunal förvaltning som utövar tillsynen) en kommunal nämnd kan drabbas. I Skellefteå kommun har ordföranden i miljönämnden fällts för tjänstefel enligt brottsbalken 20 kap. 1 § för att han föreslagit nämnden att fatta beslut om att återkalla en inte expedierad åtalsanmälan, trots att miljöbalken ålägger tillsynsmyndigheten att åtalsanmäla överträdelser. I Enköpings kommun står hela miljönämnden åtalad för att den inte beslutat om sanktionsavgifter i enlighet med balkens bestämmelser.

3.4. Överklagandemöjligheter i tillsynsärenden

3.4.1. Allmänna principer för överklagande

I Sverige har vi ett utbyggt system för överklaganden till allmän förvaltningsdomstol (länsrätter – kammarrätter – Regeringsrätten) parallellt med den administrativa ordningen. Till detta kommer att det för vissa typer av ärenden finns specialdomstolar, t.ex. miljödomstolarna, vilka kan vara mer eller mindre (eller inte alls) knutna till allmän domstol.

I svensk förvaltningsrätt har hittills ansetts gälla att den oskrivna huvudregeln att statliga och kommunala myndigheters beslut i ärenden som gäller myndighetsutövning kan överklagas även om bestämmelser om möjlighet till överklagande saknas. Här bortses av naturliga skäl från beslut vilka meddelas av de högsta statsorganen, t.ex. regeringsbeslut. Sådana beslut kan dock bli föremål för rättsprövning i Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. För att andra beslut av

förvaltningsmyndigheter än sådana som gäller myndighetsutövning skall kunna överklagas krävs däremot uttryckligt författningsstöd.

3.4.2. Former för överklagande i tillsynsärenden

Utredningens genomgång av tillsynslagarna visar att det i några fall finns en dubbel ordning, såväl till förvaltningsmyndighet som till förvaltningsdomstol, när det gäller överklaganden av tillsynsbeslut.

Ett argument som vanligen ansetts vara det tyngsta för rätten att överklaga till regeringen är att detta är ett viktigt instrument för regeringens politiska styrning av förvaltningen. Med utgångspunkt från detta konstaterande har sedan en uppdelning gjorts mellan de typer av ärenden där rättsfrågorna (juridisk prövning) ansetts dominera och de där lämplighetsfrågorna (skönsmässig prövning) har bedömts som viktigast.

Ärenden där lämplighetsfrågorna ansetts dominera är t.ex. de som handlar om avvägningar mellan olika samhällsintressen, eller när partsintressen står emot varandra. När prövningen av överklagande ansetts innehålla starka inslag av skön har det ansetts mest ändamålsenligt att denna prövning utförs i administrativ ordning. Har å andra sidan det juridiska inslaget dominerat har strävan varit att överlåta prövningen på domstolar.

Någon helt glasklar linje mellan dessa två typer av prövningar går inte att dra och principen om vilka ärendetyper som skall ligga var har inte heller följts fullt ut. Ett och samma ärende kan dessutom ibland prövas av både myndighet och domstol.

3.4.3. Reformarbetet på 1990-talet

Under 1990-talet har genom stegvisa reformer tyngdpunkten i förvaltningsdomstolsorganisationen förskjutits nedåt på så sätt att länsrätt utgör första instans i det övervägande antalet mål samtidigt som krav på prövningstillstånd blivit huvudregel i kammarrätt. En av grundtankarna i detta reformarbete har varit att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans.

Instansordningarna i de lagar vilka reglerar tillsynen visar att principen om att förvaltningsmyndighets beslut i tillsynsärenden skall prövas i allmän förvaltningsdomstol fått genomslag i flera

lagar (jfr propositionerna 1994/95:27 och 1995/96:22, vilka båda behandlar frågor om handläggningen i förvaltningsdomstolarna).

Dessutom kan man urskilja ytterligare ett antal typer av instansordningar. De kan schematiskt beskrivas enligt följande:

Instansordning Lagar och förordningar

Förvaltningsmyndighet – länsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten

Flertalet tillsynslagar

Förvaltningsmyndighet – förvaltningsmyndighet – kammarrätt – Regeringsrätten

Lagen (1985:295) om foder

Förvaltningsmyndighet – kammarrätt – Regeringsrätten

Konsumentkreditlagen (1992:830)

Förvaltningsmyndighet – förvaltningsmyndighet – regeringen

Mönstringslagen (1983:929)

Beslutande kommunal församling – länsstyrelse

Förordning (1995:1345) om skydd beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel m.m.

Förvaltningsmyndighet – regeringen

Lag (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan, lag (1981:1354) om allmänna värmesystem, lag (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Förvaltningsmyndighet – specialdomstol/allmän domstol

Miljöbalken (1998:808) och konkurslagen (1987:672)

3.4.4. När kan beslut i tillsynsärenden överklagas?

Speciallagarnas bestämmelser om överklagbarhet är inte enhetliga. I vissa fall ger bestämmelserna uttryck för att ett beslut enligt en viss författning eller av en viss myndighet får överklagas och i andra fall innehåller de ett allmänt förbud mot att beslut enligt författningen får överklagas. Det finns också mer preciserade bestämmelser. De innehåller uppräkningar av sådana beslut som får överklagas, medan ingenting nämns om andra beslut. Avsikten kan då vara att sistnämnda beslut inte får överklagas, men helt säkert är detta inte. Bestämmelserna kan också vara preciserade på så sätt att det uttryckligen anges att vissa beslut enligt författningarna inte får

överklagas, utan att det anges vad som gäller i övrigt eller med tillägget att andra beslut får överklagas som i t.ex. konkurslagen.

Även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, får detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är överklagbara. Överklagbarheten är nämligen begränsad till följd av de allmänna principer som har utbildats i praxis.

En generell förutsättning för att ett beslut, t.ex. i ett tillsynsärende, skall kunna överklagas är att beslutet har karaktär av ett skriftligt uttalande. En myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla kan inte överklagas. Här finns dock möjligheten för en enskild att anmäla det inträffade till en tillsynsmyndighet.

En annan förutsättning för överklagbarhet är att beslutet inte har alltför obetydlig verkan för parter eller andra. Det är således inte möjligt att överklaga ett oförbindande uttalande av en myndighet, t.ex. ett råd, en upplysning eller anmodan vilken inte är möjlig att sanktionera. Annorlunda förhåller det sig om myndigheten har möjlighet att förena föreläggandet med vite, men avstår från vitet i det enskilda fallet. I denna situation är föreläggandet överklagbart.

3.4.5. Enhetlig princip för överklagande av förvaltningsbeslut

I propositionen (1994/95:27 sid. 143) Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna angavs att överklaganderegleringen inte annat än övergångsvis bör finnas i förordningar, utan i möjligaste mån i lag.

Fortfarande finns det emellertid äldre överklagandebestämmelser i förordningar. Detta visar inte minst vår genomgång av de till tillsynslagarna kopplade förordningarna. Ett av skälen till detta är att det inte har ansetts möjligt att gå igenom och ge lagform åt samtliga förordningsbestämmelser som anger att överklagande skall ske till domstol. Införandet av nya överklagandebestämmelser sker däremot genom lag.

I departementspromemorian (Ds 1997:29) Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen föreslås att en allmän domstolsprövning av förvaltningsbeslut blir huvudregel. Den föreslagna ordningen svarar enligt promemorian bättre mot de nuvarande förhållandena och de krav på domstolsprövning som ställs i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Som framgått tidigare har många ärenden

redan förts över från högre förvaltningsmyndighet och regeringen till domstol.

En sådan ny huvudregel kan erbjuda en lösning på problemet med att överklagandebestämmelser finns i förordning i stället för i lag. I promemorian dras också den slutsatsen att huvudregeln kan medföra att nuvarande bestämmelser om överklagande till förvaltningsdomstol kan bli överflödiga. Det kan också innebära att regler om överklagande i specialförfattningarna på sikt kan slopas. Departementspromemorian bereds för närvarande i Justitiedepartementet. Remissammanställningen tyder på att enighet i stort råder bland remissinstanserna om att detta kan vara ett lämpligt förfaringssätt.

3.5. Internationalisering – särskilt till följd av EUmedlemskapet

Statskontoret har på utredningens uppdrag kartlagt vad EU-samarbetet, dess rättsordning och dess institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Statskontoret har vidare belyst vilka övergripande erfarenheter svenska tillsynsmyndigheter har av hur tillsynen utvecklats under sex års EU-medlemskap och hur pågående reformer och framtida utveckling av EU:s funktion och verksamhet påverkar svensk statlig tillsyn. Studien bygger till stor del på intervjuer med tjänstemän vid tio statliga tillsynsmyndigheter. Studien redovisas i promemorian En till syn på tillsyn – hur svenska tillsynsmyndigheter påverkas av EU.

Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna i Statskontorets rapport.

3.5.1. Tillsynens inriktning och former

Den svenska statliga tillsynens innehåll har hittills inte förändrats nämnvärt av EU-medlemskapet. Två av myndigheterna som ingått i studien uppger att tillsynen påverkats i riktning mot mer hård kontroll. För de myndigheter som berörs av lagstiftning enligt ”den nya metoden” (”new approach”) har tillsynen förskjutits mot mer mjuka insatser. Sedan år 1985 innehåller EU:s direktiv om de säkerhets- och miljökrav som produkter måste uppfylla för att fritt få säljas inom EU-området inte längre detaljerade tekniska bestäm-

melser. Istället hänvisas i direktiven till de EG-bestämmelser och standarder som skall tillämpas. Myndigheternas tillsyn enligt ”den nya metoden” sker huvudsakligen genom marknadskontroll (se avsnitt 3.3.1.4).

Tillsynens utformning är till övervägande del en nationell angelägenhet. I de flesta EG-rättsakter fastslås att det skall finnas en fungerande nationell tillsyn, men den detaljerade utformningen och organisationen av tillsynen är varje medlemslands ansvar. Undantag finns dock, varav ett viktigt i Statskontorets undersökning är Statens jordbruksverks tillsyn av EG-stöd vilken är detaljstyrd från kommissionen. Denna tillsyn behandlas närmare i avsnitt 3.5.3.

3.5.2. Svenska tillsynsmyndigheters kontakter med EU:s institutioner och andra medlemsländer

Utvecklingen inom EU går generellt mot en ökad harmonisering av medlemsländernas tillsyn. Genomgående uppger myndigheterna i studien att tillsynen varierar i alltför hög utsträckning mellan länderna i EU. För närvarande sker utvecklingen av en mer sammanhållen tillsyn inom EU mestadels genom frivilligt samarbete i form av olika nätverk mellan myndigheter. Utvecklingen kan dock gå mot en ökad EG-rättslig reglering. Det är oklart vad utvecklingen mot fler oberoende EU-myndigheter kommer att innebära för den nationella tillsynen.

3.5.3. EU som granskare av svensk tillsyn

I artikel 211 i Romfördraget anges att kommissionen ”skall övervaka tillämpningen av bestämmelserna i detta fördrag och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget”. Kommissionens övervakning kan bl.a. ske i form av krav på rapportering från medlemsländerna, uppföljning och rena inspektioner. Kommissionen kan vid påvisade brister begära en åtgärdsplan från den berörda medlemsstaten. Vid allvarliga brister eller om bristerna inte rättats till har kommissionen möjlighet att skicka en formell underrättelse till medlemsstaten. Om bristerna ändå inte rättats till har kommissionen slutligen möjlighet att anmäla den berörda medlemsstaten inför EG-domstolen för fördragsbrott.

Kommissionens engagemang i tillsynsfrågor och bevakning av den nationella tillsynen varierar dock mycket mellan olika områden. Generellt uppfattar de undersökta svenska tillsynsmyndigheterna kommissionens bevakning av de nationella tillsynssystemen vara svag.

Enligt Statskontoret har det inte på något av de områden som berörs i studien hänt att Sverige eller något annat medlemsland anmälts till EG-domstolen på grund av brister i tillsynen. Detta är dock inte liktydigt med att kommissionen inte utnyttjar rätten att kontrollera den nationella tillsynen.

Undantaget bland de svenska myndigheterna är den livsmedelsrelaterade tillsynen där kommissionen genomför relativt omfattande och regelbundna kontroller av den nationella tillsynen. I Sverige har detta berört Statens livsmedelsverk, Statens jordbruksverk och Kemikalieinspektionen.

På livsmedelsområdet är det kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor i Dublin (Food and Veterinary Office, FVO) som granskar medlemsländernas tillsyn. FVO:s kontroller i Sverige har flera gånger medfört skriftlig begäran om åtgärdsplan och i något fall i formell underrättelse. FVO underrättar i förväg den berörda myndigheten inför en inspektion och myndigheten utformar ett program för besöket. Vanligen pågår besöken 2–5 dagar, som fördelas mellan tid på den centrala myndigheten och fältinspektioner där även den nationella myndigheten närvarar. Efter genomförd inspektion skriver FVO en rapport, i vilken den nationella myndigheten får tillfälle att göra tillägg. I rapporten lämnas rekommendationer för åtgärder av de brister som upptäckts. Av de nationella myndigheterna upplevs hela inspektionsprocessen som mycket arbetskrävande.

Ett exempel på granskning från FVO är det besök under våren 2000 när kommissionen kontrollerade tillsynen av livsmedel av icke animaliskt ursprung (direktiv 93/43/EC). Kommissionen konstaterade bl.a. att till följd av det svenska kommunala självstyret varierade organiseringen, inriktningen och kvaliteten på tillsynen mycket inom landet. Det kommunala självstyret ansågs även ha fått till följd att den centrala tillsynsmyndigheten, Statens livsmedelsverk, hade begränsade möjligheter att vidta åtgärder på lokal nivå. Kommissionen påpekade vidare bristerna på resurser för livsmedelstillsynen på den lokala nivån.

Den nationella tillsyn som bevakas hårdast av kommissionen är den som rör de EU-stöd som hanteras av Statens jordbruksverk.

Här finns en enkel, direkt och mycket kännbar sanktionsmöjlighet för kommissionen mot medlemsstaterna i form av krav på återbetalning och minskning av stödet. De ekonomiska förluster som förlorat stöd innebär kan fungera som ett incitament för medlemsländer att åtgärda brister i tillsynen. Vissa medlemsländer räknar dock med att kostnaderna för förändringar i administrationen överstiger det förlorade stödet. Jordbrukspolitiken utgör nästan hälften av EU-budgeten och kommissionens revisorer granskar därför den nationella tillsynen på en detaljerad nivå. Ett besök från revisorerna varar två–tre dagar och inkluderar både besök på Statens jordbruksverk, berörd länsstyrelse samt fältkontroller. Revisionsrätten besöker sedan medlemsländerna för att granska kommissionens kontroll. Dessutom granskas Statens jordbruksverk av Riksrevisionsverket och sin egen internrevision. Hela EU:s granskningsprocess tar därför stora resurser i anspråk.

3.5.4. EU och framtiden

Generellt finns hos de myndigheter Statskontoret studerat uppfattningen att tillsynen i alltför hög grad varierar mellan olika EUländer och att det krävs åtgärder för att förbättra dagens situation. Någon strukturell förändring i form av en överflyttning av den nationella tillsynsverksamheten till EU-nivå är dock inte aktuell på något av de områden Statskontoret studerat. När förslag om europeiska tillsynsmyndigheter kommit fram har de fått mycket svagt stöd. Detta gäller även för den livsmedelsrelaterade tillsynen, där EU har en omfattande bevakning av de nationella myndigheterna.

EU-medlemskapet kan komma att påverka ansvarsfördelningen mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. Inga större förändringar har gjorts ännu, men för närvarande finns förslag på en mer centraliserad tillsyn på flera områden. Det kommunala självstyret ger upphov till variationer i tillsynen inom Sverige, vilket kommissionen kritiserat.

Kommissionens vitbok om styrelseformer i EU som presenterades i juli 2001 kan komma att spela en viktig roll i framtida förändringar av uppgiftsfördelningen mellan kommissionen, EU:s övriga institutioner, medlemsländerna, lokala myndigheter och det civila samhället.

Tillsynen berörs av flera av förslagen i vitboken. Kommissionen förespråkar större flexibilitet i genomförandet av EG-bestämmel-

ser. S.k. målbaserade trepartsavtal skall kunna slutas mellan kommissionen, medlemsländerna och de lokala eller regionala instanser som skall genomföra politiken. Medlemsländernas regeringar blir enligt förslaget de slutligt ansvariga för att avtalen efterföljs. Kommissionen anser att denna metod skulle kunna användas på de politikområden där det är lokala och regionala myndigheter som är implementeringsansvariga, och nämner särskilt miljöområdet som möjligt för pilotförsök med start år 2002. En ökad flexibilitet för lokala och regionala myndigheter att utforma genomförandet skulle även betyda att lokala tillsynslösningar kan utformas, så länge den gemensamma marknadens grundläggande krav på likvärdighet i regler och tillämpning kan tillgodoses.

Kommissionen förespråkar i vitboken även mer flexibla och innovativa sätt att lagstifta inom EU, bl.a. genom ökat användande av ramlagstiftning och att som i lagstiftning enligt ”den nya metoden” i större grad involvera dem lagstiftningen riktar sig till. Detta skulle troligen innebära större användning av egentillsyn.

På konkurrensområdet pågår ett moderniseringsarbete som ligger i linje med vitbokens tankar om vertikal decentralisering. Uppgifter som för närvarande hanteras hos kommissionen skall decentraliseras till de nationella myndigheterna. Å andra sidan sker en motsatt utveckling inom områdena läkemedel och flygsäkerhet, där uppgifter centraliseras från nationella myndigheter till oberoende EU-myndigheter. Vitboken tar upp oberoende byråer som ”ett sätt att förbättra EU-bestämmelsernas tillämpning”. Den språkliga begreppsförvirringen inom EU gör sig här påmind genom att engelskans ”regulatory agencies” till svenska dels översatts till det preciserade ”tillsynsmyndigheter”, dels till det mer allmänna ”EUmyndigheter”. I vitboken slås fast att kommissionen under år 2002 skall fastställa kriterier för inrättandet av nya tillsynsmyndigheter och ramen för deras verksamhet. Hur denna utveckling långsiktigt kommer att påverka tillsynen är oklart, men kommissionens förslag i vitboken om nya styrelseformer inom EU kan ses som ett tecken på en vilja att uppnå en mer enhetlig syn på EU:s besluts- och genomförandeprocess.

3.5.5. Språklig förbistring

En ytterligare belysning av tillsynens dynamik är den språkliga förbistring som kan råda när begreppet tillsyn skall översättas till och från andra språk. Inom EU speglas problemet med att definiera begreppet tillsyn av en rent språklig förvirring. I olika sammanhang används skilda begrepp utan att det tydliggörs om detta beror på en innehållsmässig skillnad eller enbart är en fråga om ordval. Samma ord på ett språk översätts också annorlunda i olika dokument, vilket illustreras av tabellen nedan. En enhetlig begreppsanvändning tycks saknas.

Översättningar i officiella EU-dokument

Svenska Engelska Franska Inspektion Inspection Contrôle Tillsyn Inspection Inspection Tillsyn Supervision Surveillance Övervakning Surveillance Surveillance Övervakning Monitoring Contrôle Kontroll Control Contrôle

3.6. Utredningens slutsatser

Statlig tillsyn är som vi visat i detta och tidigare kapitel en verksamhet vilken i väsentliga avseenden vilar på bestämmelser i lag. Regleringen sker huvudsakligen genom de drygt 200 tillsynslagarna, men viss reglering sker även genom generell förvaltningsrättslig lagstiftning (exempelvis sekretesslagen och kommunallagen).

Vissa bestämmelser om de legala förutsättningarna för tillsynsmyndigheternas verksamhet, t.ex. rätten till upplysningar, tillträde till tillsynsobjekt och vitesförlägganden samt att överklaga beslut, återkommer med likartad innebörd i det stora flertalet tillsynslagar. I fråga om möjligheterna att överklaga beslut i tillsynsärenden finns dock vissa skillnader mellan olika lagområden. Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare utreda möjligheterna att sammanföra gemensamma bestämmelser om regleringen av den statliga tillsynens former och medel i en ny tillsynslag.

4. Tillsynsobjekt och objektsansvariga

I detta kapitel redovisar utredningen några ytterligare uppgifter om tillsynsobjekt och objektsansvariga. Först redovisas något om tillsynsobjektens mångfald.

4.1. Vilka är tillsynsobjekten?

I kapitel 2 har utredningen givit en allmän översikt över tillsynsobjektens mångfald och olikheter. Några exempel får här ytteligare belysa vilka tillsynsobjekten är och vilken bredd de uppvisar även inom en och samma tillsynsmyndighets verksamhetsområde.

Inom Luftfartsinspektionens tillsynsområde enligt luftfartslagen finns (enligt årsredovisningen för år 2000) följande olika typer av tillsynsobjekt:

Typ av tillsynsobjekt Antal Flygplatser 180 Företag, flygskolor, verkstäder m.m. 471 Luftvärdighetsbevis 1 500 Registrerade luftfartyg 3 200 Luftfartscertifikat 17 600

Tillsynsobjekten inom detta område består således av såväl stora fysiska objekt som flygplatser (vilka har statligt, kommunalt eller privat huvudmannaskap) som av olika typer av företag och enskilda individer (personer med luftfartscertifikat).

Luftfartsinspektionens större tillsynsobjekt är bra exempel på objekt vilka är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än en tillsynsmyndighet. Verksamheten vid en flygplats är, förutom enligt luftfartslagen, föremål för tillsyn enligt bl.a. miljöbalken

(buller, luft- och vattenutsläpp), räddningstjänstlagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor (hantering av flygbränsle), lagen om transport av farligt gods, tobakslagen, alkohollagen, livsmedelslagen (matserveringar och cateringverksamhet) och arbetsmiljölagen (på samma sätt som alla arbetsplatser).

Inom miljöbalkens tillsynsområde finns (enligt uppskattning från Kommunförbundet år 2000) totalt ca 900 000 tillsynsobjekt, bl.a. av följande olika typer:

Typ av tillsynsobjekt Antal A-verksamheter (tillstånd av miljödomstol) 120 B-verksamheter (tillstånd av länsstyrelse eller kommun) 3 600 C- och U-verksamheter (anmälan till länsstyrelse eller kommun) 77 500 Jordbruk med miljötillsyn 45 000 Enskilda avlopp med återkommande tillsyn 270 000 Kemisk/bioteknisk produktion 53 000 Natur- och kulturobjekt 3 800 Förorenade områden 9 700

Vad som särskilt utmärker miljöbalkens tillsynsobjekt är den mycket stora geografiska spridningen och förekomsten av ett stort antal små objekt, som enskilda avlopp.

Många av särskilt de tillstånds- eller anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheterna står under tillsyn enligt flera olika kapitel i miljöbalken och/eller en eller flera andra lagar. För de jordbruk vilka är föremål för miljötillsynen gäller att de i förekommande fall även är föremål för djur- och växtskyddstillsyn.

Inom Finansinspektionens verksamhetsområde, vilket omfattar ett 20-tal olika lagar, finns bl.a. följande olika tillsynsobjekt:

Typ av tillsynsobjekt Antal Bankaktiebolag 28 Sparbanker 78 Utländska banker med verksamhet i Sverige (partiell tillsyn)

190

Rikstäckande livförsäkringsbolag 30 Rikstäckande skadeförsäkringsbolag 65 Större lokala försäkringsbolag 34 Kreatursförsäkringsbolag/-föreningar 150 Utländska försäkringsbolag med verksamhet i Sverige (partiell tillsyn)

ca 500

Valutaväxlingsföretag 11

Finansinspektionens tillsynsobjekt uppvisar större likheter sinsemellan när det gäller verksamhetens art och inriktning än Luftfartsinspektionens och miljöbalkens. Däremot är företagens och verksamheternas omfattning mycket skiftande. De stora bankerna tillhör vårt lands större företag sett till omsättning, antal kunder och anställda. Förutsättningarna är därmed mycket olika om tillsynen gäller ett stort bank- eller försäkringsbolag eller en lokalt verksam sparbank eller kreatursförsäkringsförening.

Socialstyrelsen utövar bl.a. tillsyn enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt lagen är såväl vårdgivande verksamheter (ca 13 700 sjukhus, läkar- och tandläkarmottagningar m.m.) som ca 250 000 enskilda legitimerade yrkesutövare föremål för Socialstyrelsens tillsyn. Av de senare har 67 800 personer i nedanstående fem yrkesgrupper rätt att förskriva läkemedel.

Yrkeskategori Antal Läkare 37 200 Tandläkare 13 900 Tandhygienister 3 500 Sjuksköterskor 9 000 Barnmorskor 4 200

4.2. Tillsyn avser främst objekt och verksamheter

Som framgår av exemplen ovan är tillsynen till stor del riktad mot fysiska objekt och anläggningar. Detta är särskilt tydligt inom miljö- och hälsoområdet. Tillsynen där syftar till att begränsa de negativa effekter som dessa objekt eller anläggningar kan generera.

En betydande del av tillsynen avser dock någon form av verksamhet eller process. Det är således vad tillsynsobjektet tillverkar, säljer eller förvaltar som är intressant i tillsynen. Ett ytterligare kännetecken är att tillsynsobjektet på ett eller annat sätt möter medborgarna.

Vanligt förekommande tillsynsobjekt är därför statliga myndigheter, kommunala och landstingskommunala förvaltningar samt andra juridiska personer. Tillsynsobjektets associationsform i sig är dock, med ett undantag (stiftelser), aldrig föremål för statlig tillsyn.

I några få fall avser tillsynen enskilda personer. Bland exemplen ovan återfinns personer med luftfartscertifikat och anställda inom hälso- och sjukvården.

Många gånger är flera olika aspekter hos tillsynsobjektet föremål för tillsyn. Det är därför inte ovanligt att tillsynsobjekten, som exemplet med flygplatsen i föregående avsnitt, är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än en tillsynsmyndighet.

4.3. Olika typer av tillsynsobjekt – olika tillsyn

En fråga av intresse i detta sammanhang är i vilken utsträckning skillnader mellan tillsynsobjektens yttre form, som associationsform eller ägande, påverkar tillsynens inriktning och utförande. Utredningen belyser detta med några exempel.

  • Järnvägsinspektionen gör i sin tillsyn inte någon skillnad på statlig järnväg, kommunal spårvagn eller privat industrispår.
  • Fram till år 1997 var Socialstyrelsens tillsyn huvudsakligen inriktad på privata vårdgivare och endast i begränsad utsträckning på landstingens institutioner.
  • Inom skolområdet är den statliga tillsynen över verksamheten vid fristående skolor av mer direkt och kontrollerande slag än den systematiska tillsynen över den kommunalt drivna skolverksamheten.
  • Inom socialtjänstens område behandlas privata s.k. HVB-hem annorlunda än motsvarande kommunala hem.
  • Inom miljöområdet diskuteras (vilket behandlas utförligare i kapitel 5) om kommunernas tillsyn över egna anläggningar och verksamheter uppfyller kraven på en oberoende tillsyn.

Olikhet i fallen ovan betyder inte nödvändigtvis ”olika sträng” tillämpning från tillsynsmyndighetens sida, utan olikheter i lagstiftningen.

4.4. Tillsynsobjekt och objektsansvarig

Tillsynsobjektet och den objektsansvarige står i en nära relation till varandra eller kan under vissa förutsättningar vara identiska. Den objektsansvarige har två roller i samband med tillsynen. Den första är som ansvarig för tillsynsobjektet. I detta ligger ansvar och möjligheter att styra över objektet i de aspekter eller delar tillsynen avser. Den objektsansvariges andra roll är som mottagare av tillsynsorganets beslut och andra meddelanden i anslutning till tillsynen.

Den bestämning av begreppet objektsansvarig utredningen här redovisat ansluter till begreppet adressat vilket används i flera lagar, bl.a. lagen (1985:206) om viten. I 2 § denna lag sägs: ”Ett vitesföreläggande skall vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater).”

Större företag och organisationer med flera dotterbolag, institutioner, tillverknings- eller försäljningsenheter kan i vissa fall behandlas som ett tillsynsobjekt. Detta är exempelvis fallet i Finansinspektionens tillsynsverksamhet och i Statens skolverks tillsyn av det kommunala skolväsendet. I andra sammanhang behandlas varje del av företaget eller organisationen som ett tillsynsobjekt. Så är fallet exempelvis inom arbetsmiljö- och livsmedelstillsynerna.

4.5. Bransch- och egenkontroll

Inom många sektorer och branscher tilldrar sig frågor om egen- eller internkontroll allt större uppmärksamhet. För seriösa utövare är intresset stort av att branschen som helhet betraktas som sund,

att vissa kvalitetsnormer hålls och att eventuella kunders klagomål behandlas enligt gemensamma principer. Olika bransch- och intresseorganisationer spelar i dessa frågor en viktig roll.

I många fall ligger dessa insatser helt i linje med lagstiftningens intentioner. Så förutsätter i dag den statliga tillsynen enligt t.ex. arbetsmiljölagen och (vissa kapitel i) miljöbalken att den ansvarige för en viss verksamhet har system för egenkontroll.

4.6. Tillsynsobjektens och objektsansvarigas syn på den statliga tillsynen

Det bästa exempel på löpande uppföljning utredningen funnit är Finansinspektionens, på regeringens uppdrag, årligen återkommande ”barometer” över bankers och försäkringsbolags uppfattningar om bl.a. inspektionens tillsynsverksamhet. Undersökningen visar att de större företagen generellt sett är mer nöjda än de mindre. Vidare framgår att inspektionens tillstånds- och tillsynsverksamheterna överlag får bättre betyg än arbetet med föreskrifter och allmänna råd samt marknadsövervakning.

4.7. Utredningens slutsatser

Utredningen har under sitt arbete funnit mycket få exempel på tillsynsmyndigheter vilka i någon ordnad och kontinuerlig form följer upp tillsynsobjektens och de objektansvarigas syn på tillsynen. Mest ordnade förefaller förhållandena vara när regeringen eller tillsynsmyndigheter genomför utredningar och avser införa nya regler eller ny organisation för tillsynen. I dessa sammanhang ges oftast sektor- och branschföreträdare möjligheter att medverka eller lämna synpunkter.

Förhållandet att många tillsynsobjekt är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än ett tillsynsorgan har påtalats av bl.a. branschorganisationer. Tillsynsobjektens och de objektsansvarigas extra tid och kostnader med anledning av bristande eller avsaknad av samordning mellan olika tillsynsorgan anses av dessa vara ett större problem än tillsynen som sådan. Frågan om samordning av olika tillsynsorgans operativa insatser bör därför ägnas ökad uppmärksamhet. Förutsättningarna för ökad tillsynssamordning bör även prövas i en utredning om en ny tillsynslag.

5. Tillsynens organisation och resurser

Utredningen kommer i detta kapitel att visa hur tillsynen är organiserad och hur olika komponenter i tillsynssystemen har fördelats på olika myndigheter och organ. I kapitlet redovisas tillsynens kostnader och finansiering samt vissa frågor om tillsynspersonalens kompetens.

5.1. Tillsynsorgan

5.1.1. Statliga myndigheter

Ca 70 statliga förvaltningsmyndigheter, förutom de 21 länsstyrelserna, har med stöd av lag tilldelats tillsynsuppgifter.

Några av myndigheterna har uteslutande eller till huvuduppgift att bedriva tillsyn, såsom Arbetsmiljöverket, Statens kärnkraftinspektion, Finansinspektionen, ombudsmännen, Post- och telestyrelsen, Kemikalieinspektionen och Revisorsnämnden.

Andra ”tillsynstunga” verk är Naturvårdsverket, Statens livsmedelsverk, Statens skolverk, Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har också andra uppgifter, främst av främjande och samordnande art.

I vissa fall finns tillsynsenheter inom myndigheter med främst operativa uppgifter inom en samhällssektor. Detta gäller Luftfartsinspektionen (inom Luftfartsverket), Järnvägsinspektionen (inom Banverket) och Sjöfartsinspektionen (inom Sjöfartsverket). Liknande arrangemang finns inom Försvarsmakten (Generalläkaren) och Statens institutionsstyrelse.

Det finns också myndigheter där tillsynsuppgiften är förhållandevis marginell i förhållande till huvuduppgiften. Det gäller bl.a. AMS tillsyn över arbetslöshetskassorna, Vägverkets tillsyn över trafikskolorna och den kommunala väghållningen samt Boverkets tillsyn över kommunernas hantering av plan- och bygglagen.

5.1.2. Kommuner

I vissa lagar anges att en kommunal nämnd har det lokala tillsynsansvaret, t.ex. enligt miljöbalken, djurskyddslagen och tobakslagen. I miljöbalken anges vidare att det finns möjlighet för en kommun att ta över vissa tillsynsuppgifter från den statliga tillsynsmyndigheten (länsstyrelsen). Många kommuner, främst de större, har givits denna möjlighet.

De viktigaste områdena där kommunen utövar tillsyn är miljö, brandsäkerhet, livsmedel och djurskydd. Kommunerna ingår i dessa fall i en tillsynshierarki där en, eller i vissa fall två, statliga organ också ingår. Kommunerna har också ansvar för viss tillsyn enligt skollagen (enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnomsorg och viss enskilt driven förskoleklass) och delar av socialtjänstlagen.

Kommunal tillsyn helt utan medverkan av någon central eller regional myndighet förekommer endast enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.

Ingen lag ger landstingen eller deras förvaltningar någon tillsynsuppgift.

5.1.3. Privaträttsliga organ

Tillsyn kan också utföras av s.k. ackrediterade organ. Det innebär att ett företag efter prövning av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) kan få ställning som ett ackrediterat organ med rätt att utföra viss provning och kontroll. SWEDAC handhar ackreditering av:

  • Laboratorier för provning eller mätning.
  • Certifieringsorgan för certifiering av produkter, kvalitetssystem eller personal.
  • Besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll.

I vissa av dessa fall är likheten med tillsyn stor, i andra inte. Vid ackreditering tillämpas europeiska eller internationella standarder. Tillsyn genom sådana s.k. tredjepartsorgan kan sägas vara en del av EU:s tillsynsmodell. SWEDAC i sin tur utövar tillsyn över de ackrediterade organen.

En delegering till ett ackrediterat organ förutsätter att de regler mot vilka tillsynen skall bedrivas är entydiga. Själva normeringen måste göras av en statlig myndighet, t.ex. Elsäkerhetsverket om det

gäller elektriska apparater eller anknyta till internationella standarder. Inom vissa områden har denna modell långa historiska anor, främst när det gäller fartygssäkerhet där Sjöfartsverket/-inspektionen är normutfärdare. I just detta fall har det även funnits starka marknadsincitament att ha en god tillsyn. Försäkringsbolagens roll har i detta fall också varit viktig.

Tillsynen kan också delegeras till en kontrollant som har godkänts av ett ackrediterat organ. Detta gäller t.ex. inom byggnadsväsendet där tillsynen utförs s.k. kvalitetsansvariga. Dessa skall dels följa de bestämmelser som finns i Svensk Byggnorm och andra statliga bestämmelser, dels utföra tillsynen i enlighet med den kontrollplan som fastställs av kommunen innan ett projekt kan påbörjas.

Svensk bilprovning är ett, delvis av staten ägt, bolag med en ställning som i mycket påminner om en tillsynsmyndighet. Bilprovningen utför fordonsbesiktningarna, men kriterierna efter vilka besiktningarna skall ske regleras i lag och förordning samt i form av föreskrifter från bl.a. Vägverket.

5.2. Normering och tillsyn

I detta avsnitt behandlar utredningen sambanden mellan tillsyn och normering. Med normering avser utredningen generella föreskrifter i form av lagar, förordningar och kompletterande myndighetsföreskrifter. Tillståndsgivning och auktorisation med därtill knutna villkor utgör också normering. Även rådgivning både i generell form och i enskilda fall är en form av normering, om än av mjukare slag.

5.2.1. Offentlig normering

I huvudsak grundas den tillsyn som behandlas i denna rapport på statlig normering. Men även kommunerna bedriver en inte oväsentlig normering, främst genom att utarbeta lokala föreskrifter (t.ex. om miljö, hälso- och brandskydd) och genom att bevilja tillstånd (t.ex. till viss miljöfarlig verksamhet, alkoholutskänkning och viss spelverksamhet). Till detta kommer att en allt större del av normeringen härrör från olika organ inom EU, vilken sedan har införts i den svenska lagstiftningen. Också privata aktörer som

branschorgan och professionella organisationer bedriver i vissa fall normering och tillsyn.

5.2.2. Icke offentlig normering

Utredningen har låtit genomföra en särskild granskning av några professioner inom vilka höga krav ställs på kvalitet och säkerhet1. Det gäller advokater, revisorer, begravningsentreprenörer och byggnadsingenjörer. Inom dessa områden har det utvecklats starka normsystem delvis oberoende av och delvis i samverkan med staten. I enstaka fall förekommer det att standards och normer som har utarbetats av privata organ inkorporeras i lagstiftningen eller i vart fall övertagits av statliga organ. Historiskt sett har t.ex. Ångpanneföreningen varit tillsynsorgan för tryckkärl och liknande tekniska apparatur. När denna provning förstatligades övertog det statliga kontrollorganet i allt väsentligt de tekniska normer som utvecklats av föreningen.

Sambandet mellan branschens kriterier och den offentliga tillsynen är särskilt tydligt när det gäller tillsyn av revisorer och advokater. Tillsynen av advokater utförs av den privaträttsliga organisationen Sveriges advokatsamfund vilken i lag har givits vissa myndighetsuppgifter. Även om tillsynen utförs av ett statligt organ, Revisorsnämnden, utgörs den yrkesmässiga ”måttstocken” för revisorerna av den av FAR (tidigare Föreningen för Auktoriserade Revisorer) utfärdade ”god revisorssed”. Den mall för fastighetsbesiktning som Svenska Byggingenjörers Riksförbund har utarbetat används av det ackrediterade besiktningsorganet SITAC osv.

En viktig aspekt i den ”professionella tillsynen” är yrkesutövarnas formella utbildning. Till detta brukar läggas viss tids yrkesutövning, t.ex. fem års självständig och kvalificerad erfarenhet från byggverksamhet för att blir Byggingenjör SBR. Vanligtvis används beteckningar som auktoriserad, certifierad eller legitimerad för att visa att det finns institutionaliserade normer för ”rätt kompetens”. Inom de nu nämnda professionerna finns som regel också ett väl utvecklat normsystem för god kvalitet. Dessa professionella normsystem och kontrollen av att de efterlevs fyller dock inte i alla avseenden samma funktion i samhället som den statliga tillsynen, även om effekten för den enskilde yrkesutövaren ibland kan bli den-

1 Karin Holmblad-Brunsson, Professionell tillsyn.

samma. Syftet är snarare att värna yrkeskårens intressen och att undvika att kåren får dåligt rykte genom enstaka yrkesutövares bristande kompetens eller etik. Uttrycket att ”sopa framför egen dörr” används ofta.

I fråga om begravningsväsendet har förslag om införande av statlig normering och tillsyn avfärdats av riksdagen med hänvisning till att branschen klarar dessa uppgifter utan statlig inblandning. Detta argument fungerade också länge inom Ångpanneföreningens område, där de första kraven på förstatligande kom redan vid föregående sekelskifte, men där förstatligandet ägde rum först 1970.

5.2.3. Normering och tillsyn i olika kombinationer

Ett tillsynsorgan kan kombinera tillsynen med generell normering i form av föreskrifter och allmänna råd och normering i enskilda fall i form av tillstånd och råd på flera olika sätt. Förhållandena kan illustreras genom nedanstående matris och genom exempel på hur ansvaret för statens tillsyn organiserats i dag. I den första kolumnen återfinns den renodlade tillsynen (dvs. här i betydelsen granskning av att uppställda krav uppfylls) och i den åttonde den tillsyn som kombineras med tillståndsgivning, föreskrifter och råd. Övriga är mellanformer.

1 2 3 4 5 6 7 8

Tillsyn x x x x x x x x Föreskrift x x x x Allmänna råd x x x x Tillstånd x x x x Råd i enskilda fall x x x

Som exempel i den första kolumnen finns de ackrediterade organen och bilprovningen.

I den andra finns kommunens tillsyn enligt alkohollagen vilken också innefattar tillståndsgivning, men har ringa inslag av generell normering eller rådgivning.

I den tredje återfinns det fall där kommunen utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet vilken givits tillstånd av länsstyrelsen.

I den fjärde finns Arbetsmiljöverkets tillsyn, vilken bygger på ett stort antal föreskrifter och där rådgivningen i enskilda fall är begränsad. Däremot ger verket ut en hel del allmänna råd.

I den femte kolumnen finns Kemikalieinspektionens tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter.

I den sjätte kolumnen finns t.ex. länsstyrelsens tillsyn över yrkestrafiken där föreskrifter ges ut av Vägverket. Länsstyrelsen svarar för tillstånd och ger vissa generella råd, dock inte i form av skrifter, till branschen vid sammankomster med denna.

Finansinspektionens tillsyn över banker och försäkringsbolag finns i den sjunde kolumnen.

Den kommunala livsmedelskontrollen passar in i den åttonde kolumnen även om kommunernas föreskriftsmandat begränsas av föreskrifterna i livsmedelslagen och kompletterande förordningar. Även Statens skolverk passar in här.

5.2.4. Är renodling önskvärd?

I flera av de problematiserande rapporter som föregått denna utredning har frågan om renodling av tillsynsfunktionen berörts. Ibland hävdas att normeringen, dvs. utarbetande av den måttstock som skall användas, bör ligga på en annan organisation än den som ansvarar för och genomför den faktiska tillsynen. Denna syn torde särskilt, men inte bara, avse normering i form av utfärdande av tillstånd.

Ibland utgör en lag, i kombination med regeringens anslutande förordning, den enda normkällan för tillsynen. Exempelvis utgör stiftelselagen och stiftelseförordningen de enda rättesnören som länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter har att utgå från. Liknande är förhållandet för ombudsmännen. I deras uppgifter ingår inte att utfärda tillämpningsföreskrifter. När tillsynen utförs av ackrediterade organ är – som nämnts ovan – normeringsfunktionen också tydligt skild från tillsynsfunktionen.

Det vanligaste är dock att den centrala tillsynsmyndigheten också har till uppgift att komplettera lag och förordning med föreskrifter (bindande) eller allmänna råd (ej bindande) Detta gäller för viktiga tillsynsmyndigheter som Arbetsmiljöverket, Socialstyrelsen, Finansinspektionen och Naturvårdsverket.

I den mån flera organisatoriska nivåer är inblandade i tillsynen, främst länsstyrelser och kommuner, tillhör det de centrala verkens

uppgifter att utarbeta vägledningsmaterial åt dem som utför det praktiska tillsynsarbetet.

Vad nu sagts gäller normering i det allmänna fallet, dvs. normering som gäller i förhållande till alla tillsynsobjekt inom området. I enskilda fall, i förhållande till specifika tillsynsobjekt, kan normeringen ibland ligga hos en domstol. Så är exempelvis fallet med miljödomstolen som ger tillstånd till vissa former av miljöfarlig verksamhet. I sådana fall är också normeringen skild från tillsynen, som utförs av länsstyrelse eller kommun. Det samma gäller i de fall länsstyrelsens miljöprövningsdelegation har utfärdat tillstånd (s.k. B-verksamheter enligt miljöbalken) och delegerat tillsynsansvaret till en kommun. Tillstånd att bedriva hem för vård och boende (HVB) utfärdas av länsstyrelsen medan den löpande tillsynen utförs av kommunen. I just detta fall förekommer det att länsstyrelsen också deltar i delar av tillsynsarbetet.

Inom vissa myndigheter kan man finna en internorganisatorisk åtskillnad mellan normering och tillsyn. Inom exempelvis Statens skolverk handläggs frågor om tillstånd för fristående skolor av en avdelning medan tillsynen bedrivs av en annan (från februari 2002 kommer dock dessa ärenden att hanteras inom samma avdelning). En motsvarande ansvarsuppdelning finns inom Socialstyrelsen i fråga om verksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet.

En annan debatterad ”renodlingsfråga” gäller huruvida tillsyn (och i förekommande fall bindande normering och tillståndsgivning) organisatoriskt låter sig förenas med rådgivning i särskilda fall. Som utredningen beskriver i kapitel 6 torde det höra till normalfallen att myndighetens personal i det dagliga tillsynsarbetet också förmedlar vissa specifika råd.

5.3. Principer för territoriell ansvars- och arbetsfördelning

5.3.1. Fyra grundmodeller

För tillsyn, liksom för övriga offentliga verksamheter finns det fyra principiella organisationsmodeller när den regionala och lokala aspekten tas i beaktande.

1. Enbart central organisation, utan regional eller lokal nivå.

2. Central statlig myndighet med egen regional och/eller lokal organisation.

3. Länsstyrelsen, vanligtvis med tillsynsvägledning eller annan medverkan från central statlig myndighet.

4. Organ på lokal nivå, dvs. en kommunal nämnd, med en mer eller mindre stark koppling till en samordnande central myndighet och ofta även till länsstyrelsen.

De ovan nämnda fyra grundstrukturerna är förenklingar. Det finns varianter som inte exakt faller under dessa fyra, men som principmodeller torde de vara tillräckliga för att illustrera mångfalden i tillsynsorganisationen.

I följande avsnitt görs jämförande genomgångar av ett antal tillsynsområden som ställs i relation till modellerna ovan. Syftet med genomgången är att illustrera rollspelet mellan de olika nivåerna inom de aktuella områdena och därigenom tydliggöra de alternativ som förekommer.

5.3.2. Myndigheter med enbart central tillsynsfunktion

Detta är den vanligaste modellen och gäller för myndigheter som Riksförsäkringsverket, Finansinspektionen, ombudsmännen, Justitiekanslern (JK), Statens kärnkraftsinspektion, Statens strålskyddsinstitut, Datainspektionen, Elsäkerhetsverket, Generalläkaren, Konsumentverket, Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen, SWEDAC, Revisorsnämnden och Fastighetsmäklarnämnden.

Kännetecknande för dessa verksamheter är att antalet tillsynsobjekt är förhållandevis begränsat vilket gör dem nåbara från den centrala myndighetens sida. Så är dock inte alltid fallet.

I vissa fall är tillsynen så tekniskt kvalificerad att det är nödvändigt att ha en enda samlad organisation för att säkerställa att tillräcklig kompetens finns. Det gäller t.ex. Statens kärnkraftsinspektion och Finansinspektionen. Tillsynen över fastighetsmäklare låg tidigare på länsstyrelserna men flyttades år 1995 till den nybildade Fastighetsmäklarnämnden. I det fallet prioriterades principen om samlad kompetens före geografisk närhet.

Ombudsmännens verksamhet är till sin karaktär något annorlunda än andra tillsynsmyndigheter eftersom deras tillsynsobjekt inte är identifierade. Potentiella tillsynsobjekt är t.ex. samtliga arbetsgivare som diskriminerar på grund av kön, handikapp eller sexuell läggning eller alla myndigheter eller tjänstemän som kan anmälas till JK. Ombudsmännen arbetar därför främst reaktivt, på

basis av anmälningar och genom enstaka egna initiativ. Skulle andra arbetssätt bli aktuella skulle troligen en annan organisationsform behöva väljas. Exempelvis har nyligen lagts fram ett förslag (Ds 2001:37) om att ge länsstyrelserna operativt tillsynsansvar enligt jämställdhetslagen.

5.3.3. Myndigheter med egen regional och/eller lokal organisation

Tillsynsmyndigheter med denna organisation är bl.a. Arbetsmiljöverket, Socialstyrelsen (på hälso- och sjukvårdsområdet), Statens skolverk, Skogsstyrelsen, Statens livsmedelsverk och Statens jordbruksverk. Som framgår av beskrivningarna nedan finns det trots principiella likheter stora skillnader mellan myndigheterna. Det finns också stora skillnader i traditioner. Några exempel får illustrera mångfalden.

Arbetsmiljötillsynen är ett exempel på ett område där en gradvis centralisering av verksamheten har ägt rum. Arbetsmiljöverket har elva arbetsmiljöinspektionsdistrikt och däröver nio lokala kontor eller filialer. All operativ tillsyn utförs av dessa. Arbetsmiljöverket centralt är tillsynsvägledande och samordnande. Antalet distrikt bedöms knappast kunna bli färre än i dag med tanke på den stora mängden tillsynsobjekt och landets storlek. Den omorganisation som genomfördes år 2001 kan ses som en fortsättning på utvecklingen av en större enhetlighet i tillsynen genom att Yrkesinspektionen, som tidigare var egna regionala myndigheter med egna styrelser, infogades i verket. Arbetsmiljötillsynen står i förhållande till flertalet andra tillsynsmyndigheter i en resursmässig särställning, i synnerhet om man beaktar de närmare 90 000 skyddsombuden utsedda av de fackliga organisationerna.

Socialstyrelsen utövar tillsyn över sjukvårdspersonal och vårdinrättningar enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. För denna uppgift finns sex regionala kontor. Vissa tillsynsuppgifter utförs av Socialstyrelsen centralt. Socialstyrelsen är också central tillsynsmyndighet enligt socialtjänstlagen (2001:543) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den operativa tillsynen enligt dessa lagar utövas av länsstyrelserna.

Statens skolverk har tillsyn över kommunernas skolverksamhet och barnomsorg samt över fristående skolor. Organisationen inom

detta område har genomgått flera förändringar under 1990-talet. Statens skolverk bildades 1991 då Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades. De senare ansvarade för den operativa tillsynen av skolhuvudmännen.

I och med att länsskolnämnderna avskaffades minskade tillsynen av skolhuvudmännen markant. Inledningsvis arbetade Statens skolverk med en mycket spridd fältorganisation där tjänstemän placerades i anslutning till kommunerna. Sedermera etablerades ett tiotal regioner med främjande och i viss mån granskande uppgifter. Gradvis har kraven ökat på att verket skall prioritera och tydliggöra tillsynsuppgiften. En särskild tillsynsavdelning bildades för några år sedan varifrån man kunde repliera på fältorganisationen. Fr.o.m. år 2001 har fältorganisationen delats upp i en del för tillsyn med fyra distrikt samt en främjande och dialoginriktad del.

Statens livsmedelsverk saknar regional organisation men i verkets tillsynsorganisation ingår besiktningsveterinärorganisationen, som består av veterinärer som är anställda eller förordnade att utföra köttkontroll och annan tillsyn vid kontrollslakterier och andra slakterier. De är geografiskt placerade på olika företag.

Statens jordbruksverk är chefsmyndighet för distriktsveterinärsorganisationen vilken är uppdelad i 80 distrikt. Distriktveterinärernas främsta uppgift är reguljär veterinärverksamhet, men de kan i viss mån spela en roll i djurskyddet som rapportörer till tillsynsmyndigheten.

Skogsvårdsorganisationen består av Skogsstyrelsen och elva skogsvårdsstyrelser vilka omfattar ett eller flera län. Inom varje region finns ett antal distrikt. Myndigheten har tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagen. Verksamheten domineras dock av andra uppgifter, främst av rådgivande slag.

Också polisen har vissa tillsynsuppgifter, t.ex. enligt alkohollagen och vapenlagen. Polisen har därutöver en viktig roll som stöd till andra tillsynsmyndigheter, t.ex. genom att lämna uppgifter av betydelse för tillsynen eller genom handräckning till en tillsynsmyndighet som behöver få tillträde till lokal eller motsvarande.

5.3.4. Verksamheter där länsstyrelsen är tillsynsorgan helt eller delvis

Länsstyrelsernas tillsynsuppgifter framgår av bilaga 3. De viktigaste lagarna i tillsynen är miljöbalken, socialtjänstlagen, stiftelselagen, yrkestrafiklagen och räddningstjänstlagen. Därutöver har länsstyrelserna ett antal mindre omfattande tillsynsuppgifter, över exempelvis bevakningsföretag, överförmyndare, övervakningskameror, livsmedelshantering, djurskydd, kulturminnen samt plan- och byggnadsväsendet.

För merparten av dessa tillsynsuppgifter ligger det nationella tillsynsansvaret på en central myndighet som ger tillsynsvägledning, utfärdar föreskrifter och i vissa fall också själva bedriver tillsyn.

I några fall både leds och bedrivs tillsynen endast på länsnivån. Det gäller tillsynen över stiftelser, överförmyndare, övervakningskameror, bevakningsföretag och pantbanker. Länsstyrelserna får i dessa fall, i den mån lagstiftningen lämnar utrymme, själva bestämma de aspekter och kriterier mot vilka tillsynen riktas.

För vissa av dessa områden ingår en central myndighet i tillsynskedjan även om myndigheten inte explicit har en tillsynsvägledande roll. Ett exempel är stiftelsetillsynen. Där har Kammarkollegiet en roll såtillvida att myndigheten avgör om en stiftelse kan permuteras, dvs. få tillstånd att t.ex. frångå ändamålsparagrafen i stiftelseurkunden.

Rollfördelningen mellan central myndighet och länsstyrelse är olika tydlig inom de områden där båda nivåerna är inblandade. I exempelvis tillsynen av yrkesmässig trafik är det operativa ansvaret tydligt lagt på länsstyrelsen. Vägverket svarar för visst föreskriftsarbete, men är i övrigt i mycket ringa mån involverad i tillsynen. Som exempel kan nämnas att det var Länsstyrelsen i Stockholm som tog initiativ till utarbetandet av en praxissamling av intressanta fall som vägledning i tillsynsarbetet.

Tillsynen enligt miljöbalken är mer komplicerad eftersom flera myndigheter på central nivå är berörda. Den tydligaste relationen torde finnas den mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna.

Miljöbalken anger bl.a. vilka typer av miljöskadlig verksamhet som förutsätter tillstånd av miljödomstol (A-listan) respektive tillstånd av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation (B-listan). Vidare anges verksamheter där det räcker med anmälan (C-listan), men som kan komma att prövas av kommunen. Tillsynen enligt A- och B-listorna utförs av länsstyrelserna. Dessa har dock möjlighet

att delegera tillsynsansvaret till en kommun, om kommunen begär detta. I det senare fallet får länsstyrelsen en tillsynsvägledande roll i förhållande till kommunen. Länsstyrelsen kan återta delegationen. Tillsynsobjekten på C-listan tillses av kommunerna.

Också Kemikalieinspektionen arbetar med en kombination av egen operativ tillsyn och delegerad tillsyn till länsstyrelse och kommun. Kemikalieinspektionen har dock inga egna lokala eller regionala resurser. Man har som ambition att genomföra 150–200 inspektioner med egen personal. Vanligtvis samarbetar man i regionala projekt med personal från länsstyrelser, kommunala miljö- och hälsoskyddsförvaltningar eller Arbetsmiljöverket.

Andra myndigheter, t.ex. Statens livsmedelsverk har ett annat arbetssätt. Det centrala verket arbetar självt med viss operativ tillsyn dels genom egna handläggare, dels genom besiktningsveterinärorganisationen. Tillstånd för vissa definierade typer av livsmedelsanläggningar (ca 600 i hela landet) skall prövas av verket. Verket har också det operativa tillsynsansvaret för dessa. Merparten av landets livsmedelslokaler (butiker, restauranger m.m.) tillses av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Livsmedelslagen medger dock att verket efter samråd tar över tillståndsgivning och tillsyn från en kommun. Statens livsmedelsverk har ingen egen regional organisation men inom verkets tillsynsavdelning finns ett antal inspektörer med definierade regionala ansvarsområden. Länsstyrelsen har det regionala tillsynsansvaret, som närmast avser tillsyn över kommunernas livsmedelstillsyn.

Arbetsfördelningen är likartad inom djurskyddsområdet. Statens jordbruksverk har dock inget operativt tillsynsansvar för vissa verksamheter så som Statens livsmedelsverk har. Verket förfogar visserligen över fältpersonal i form av distriktsveterinärer, men deras huvuduppgifter är rent veterinära. Deras uppgift i tillsynssystemet är snarare att uppmärksamma kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar på brister, än att själva utöva tillsyn. I praktiken kan därför sägas att den operativa tillsynen inom djurskyddsområdet utförs på kommunal nivå. I vissa fall ansvarar länsstyrelsen för tillsynen, t.ex. djurskydd vid cirkusar, vissa djurparker, försöksdjursanläggningar och karantäner. Statens jordbruksverks och länsstyrelsernas roller är främst normerande och tillsynsvägledande. Det händer att en kommun ber en länsstyrelse att ta över dess uppgifter. Här varierar praxis. En del länsstyrelser tar över, andra gör det inte.

Socialstyrelsens roll visavi länsstyrelserna liknar Naturvårdsverkets. Tillsynen inom socialtjänstområdet utförs således primärt av länsstyrelserna. Det förekommer dock att vissa aktiviteter görs tillsammans med personal från Socialstyrelsen. Rollfördelningen inom äldrevården kompliceras av att Socialstyrelsens regionala enheter ansvarar för tillsynen inom hälso- och sjukvårdsområdet. Samma institution – ett hem för äldreboende, eller t.o.m. samma incident på ett vårdhem – kan bli föremål för tillsyn utifrån två olika lagar och av två olika organ. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har dock utvecklat ett långt gående samarbete för att försöka minska de olägenheter för socialtjänsten som detta kan ge upphov till.

När det gäller räddningstjänsten är det primärt länsstyrelsen som har tillsyn över den kommunala räddningstjänsten, men Statens räddningsverk är ofta direkt involverat i tillsyn eller andra tillsynsnära aktiviteter visavi kommunerna.

Som framgått av beskrivningen varierar rollfördelningen mellan den centrala myndigheten och länsstyrelsen väsentligt. Tydligheten, såsom den upplevs både av de berörda tjänstemännen själva och av tillsynsobjekten, varierar också. De områden som förefaller vara minst tydliga är livsmedel, djurskydd och räddningstjänst.

5.3.5. Kommunernas tillsyn

Utredningen har i bilaga 3 redovisat de lagar enligt vilka kommunerna har ett tillsynsansvar. Dessa är i sammanfattning miljöfarlig verksamhet (miljöbalken), livsmedelsbutiker och restauranger (bl.a. livsmedelslagen och alkohollagen), bensinstationer (lagen om brandfarliga och explosiva varor), enskild förskole- och skolbarnomsorgsverksamhet (skollagen), privata vårdhem (socialtjänstlagen) och lantbruk (bl.a. djurskyddslagen).

Det kommunala organ som är ansvarig tillsynsmyndighet i de olika fallen är respektive kommunal nämnd, inte kommunfullmäktige. Den kommunala nämndorganisationen varierar, men de kommunala nämnder som normalt har tillsynsuppgifter är miljö- och hälsoskyddsnämnderna, socialnämnderna och räddningsnämnderna. För de två senare utgör tillsynen en mindre del av verksamheten, medan tillsynsarbetet för miljöförvaltningen utgör en stor del, ibland den dominerande uppgiften. Utredningen exemplifierar därför den kommunala organisationen med miljötillsynen.

Ungefär 100 av landets 289 kommuner har en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd och -förvaltning. Ungefär lika många har samlat bygg- och miljöfrågorna hos en nämnd och (vanligtvis också) en förvaltning. Det råder dock inte alltid fullständig symmetri mellan den politiska organisationen och förvaltningsorganisationen. Exempelvis förekommer ibland att en kommun har en gemensam bygg- och miljönämnd, men separata bygg och miljöförvaltningar. I en del kommuner har det man kallar övergripande miljöfrågor lagts under kommunstyrelsen, medan miljö- och hälsoskyddet, dvs. tillsynen, lagts under miljönämnden.

Ser man på den inre organisationen inom miljöförvaltningarna kan konstateras att det i mycket stora kommuner förekommer att miljöförvaltningen delas in i avdelningar för uppgifter enligt olika lagar. I medelstora kommuner är det vanligt med en uppdelning på livsmedelsfrågor och miljöfrågor. I de senare ingår även främjandeaktiviteter och medverkan i planärenden. I de allra minsta kommunerna finns det i stort sett bara ”ensaminspektörer” som skall täcka hela fältet av tillsyn och främjande.

För att undvika jävsituationer föreskriver kommunallagen att tillsynsansvaret skall vara tydligt skilt från driftsansvaret. Bestämmelsen innebär att beslut i tillsynsärenden inte får fattas av samma nämnd som den nämnd vilken är ansvarig för det objekt som är föremål för tillsynen, t.ex. ett kommunalt vattenverk, reningsverk eller krematorium. Trots kommunallagens bestämmelse förekommer en sådan organisation i vissa fall, vilket uppmärksammats av Naturvårdsverket och av Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi (ESO)2.

5.4. Argument för val av organisationsform

Som framgått ovan finns stora variationer mellan olika områden i fråga om tillsynsverksamhetens organisation. Är dessa ett resultat av vissa organisationsprinciper och genomtänkta strategier eller beror de mest på att praxis har varierat under olika tider och i olika samhällssektorer? Mycket talar för det senare.

De argument som förekommit – uttalat eller outtalat – för nuvarande ordning eller för förändring utgör i princip variationer på temat effektivitet, rättssäkerhet och demokrati.

2 Att granska sig själv – en ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen (Ds 2000:67).

5.4.1. Effektivitet och rättssäkerhet

Både effektivitet och rättssäkerhet kan användas för att motivera centrala eller centralt styrda lösningar. Det gäller särskilt om ämnesområdet är komplext eller om tillsynsobjekten är stora och viktiga. Det behövs då en tillräckligt stor och kompetent organisation för att kunna bedriva tillsynen på ett professionellt och likformigt sätt. Detta kan förklara varför tillsynen samlas inom en central myndighet.

Det gäller också i de fall där de största och svåraste tillsynsobjekten hanteras centralt och de mindre regionalt eller lokalt. Så är fallet i livsmedelstillsynen. Motsvarande tankar har tidigare funnits inom miljötillsynen, men har förkastats. Här kan alltså i princip mycket tekniskt komplicerade objekt hanteras även av en mindre kommun.

Andra ofta redovisade motiv, vilka anknyter både till rättssäkerhet och effektivitet, för centrala eller åtminstone statliga tillsynsfunktioner lyder i sammanfattning:

  • Det skall råda likhet inför lagen oberoende av var verksamheten är belägen, d.v.s. tillsynens tillämpning bör vara likformig och entydig vad gäller tolkning av regler; detta argument har särskild relevans då det finns ett större tolkningsutrymme för tillsynsorganet och då detta förfogar över sanktioner.
  • Styrningen inom sektorn underlättas; EU ställer krav på respektive sektorverk att de skall ha full kontroll över sin sektor och ha överblick över vad som görs på fältet.
  • Delikatessjäv och annan otillbörlig påverkan från lokala intressen undviks.
  • De mindre kommunernas resurser och kompetens är otillräckliga för att bedriva en effektiv tillsyn; det krävs en viss ”kritisk massa” för att en tillsynsorganisation skall kunna arbeta effektivt.

5.4.2. Närhet och effektivitet

En annan förklaring till skillnaderna och ett motiv för en spridd organisation är skillnader i tillsynsobjektens antal och geografiska spridning. Om tillsynsobjekten är många och spridda över landet är det praktiskt och effektivt med en lokal, eventuellt en regional, tillsynsorganisation. I kommunen finns politiker och tjänstemän med

god kunskap om olika former av verksamhet; miljöfarlig verksamhet, restauranger, livsmedelsbutiker och privata vårdhem.

När utredningen har mött företrädare för kommuner och diskuterat motiven för att kommunerna skall bedriva tillsyn på statens uppdrag framförs ofta detta närhetsargument. Till närhetsargumentet brukar fogas några argument som skulle kunna betecknas som helhetssynsargument och som också anknyter till effektivitet. Här betonas att starkt sektoriserade organisationslösningar riskerar att bli mindre effektiva eftersom deras synfält kan bli allt för snävt och kunskap om och förståelse för helheten kan gå förlorad. Även Förvaltningspolitiska kommissionen framhöll detta argument. Applicerat på kommunernas roll i tillsynen – i det här fallet miljöområdet – lyder argumenten ungefär så här:

  • Miljöaspekter ingår ofta invävda i andra frågor där kommunen har ett ansvar, som samhällsplanering och sociala frågor, t.ex. när det gäller djurskydd eller restaurangtillsyn.
  • Den kommunala tillsynen avser ofta flera olika regelverk som kan samordnas och överbryggas inom ramen för den kommunala tillsynen.
  • De kommunala tjänstemännen kan få en bredare kompetens än experter som arbetar enbart inom ett visst lagområde.
  • Personal inom miljö- och hälsoförvaltningar bör kunna arbeta över ”hela fältet”, d.v.s. med tillsyn, samhällsplanering, lokalt utvecklingsarbete, information och rådgivning.
  • Om miljöförvaltningarnas tillsyn skulle tas bort skulle mindre kommuners förvaltningar inte nå upp till den nödvändiga ”kritiska massan” vilket skulle hämma deras möjligheter att arbeta främjande med miljöfrågor.

När det gäller närhetsargumentet kan dock noteras att det finns drygt 300 000 arbetsställen i landet och att tillsynen över dessa hanteras av Arbetsmiljöverkets 20 kontor. Erfarenheterna av kommunernas tidigare ansvar för tillsynen av mindre arbetsställen var att tillsynens omfattning och kvalitet kom att variera oacceptabelt mycket. Det statliga kravet på likhet och enhetlighet (rättssäkerhet) bedömdes väga tyngre än behovet av kommunal koppling, varför verksamheten förstatligades. Antalet tillsynsobjekt inom miljöbalkens område är visserligen ännu större (varav en mycket stor del avser enskilda avlopp), men någon praktisk omöjlighet att hantera även dessa från ett 20-tal regionala kontor finns knappast.

En regional statlig lösning kan i vissa fall balansera kraven på likformighet och en viss närhet och lokalkännedom.

5.4.3. Närhet och otillbörlig påverkan

Det finns anledning att något uppehålla sig vid frågan om lämpligheten att ”tillse sig själv”. Frågan har varit föremål för diskussion under senare tid. I den nämnda ESO-rapporten (Att granska sig själv) uppges att många tjänstemän inom de kommunala miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna upplever det som svårt att agera på det självständiga sätt i förhållande till den politiska ledningen som miljöbalken ger uttryck för. Både politiker och tjänstemän upplever också att de kan hamna i jävssituationer när de skall handlägga miljöärenden.

Visserligen är det svårt att belägga att tillsynsverksamhet väsentligt försvåras av organisatorisk samhörighet, men ESO-rapporten visar att riskerna är betydande samt att de handläggare som har tillsynsuppgifter i ett sådant system kan ställas inför svåra lojalitetskonflikter. Även om flertalet lyckas hålla fast vid sin lojalitet mot lagstiftningen snarare än den överordnade organisatoriska nivån, vilken även ansvarar för den tillsedda verksamheten, kan kopplingen ge grogrund för misstanke om bristande integritet. Mycket talar för en mer konsekvent princip om att hålla isär tillsyn och ansvar för tillsynsobjektet bör tillämpas.

Naturvårdsverket har föreslagit tydligare bestämmelser om jäv. Verket har också föreslagit en möjlighet för länsstyrelser att avslå en kommuns framställan om att få ta över ansvar miljötillsyn om kommunen har en organisation där tillsynsansvar och ansvar för tillsynsobjekt, t.ex. vattenverk, reningsverk eller krematorium, ligger inom samma nämnd eller förvaltning. Detta skulle innebära en viss inskränkning i den möjliga delegeringen av tillsynsansvar till kommunala nämnder inom miljöområdet.

Utredningen övergår nu till att diskutera den större frågan om delegering av tillsyn till kommuner i allmänhet.

5.4.4. Kommunalisering och demokrati

En huvudfåra i svensk förvaltningspolitik under senare decennier har varit decentralisering både inom myndigheter och till lägre organisationsnivåer; från stat till kommun, från landsting till kommun och från offentlig sektor till ”marknaden”. Det är här man finner de demokratiska motiven för kommunalisering.

I tillsynssammanhang finns två aspekter på den lokala demokratin. Den ena avser balansen mellan kommunernas och landstingens möjligheter att själva utforma sina verksamheter å ena sidan och statens intresse att genom statlig tillsyn verka för nationell likvärdighet å den andra. Den andra gäller i vilken omfattning kommunerna skall bedriva tillsyn på statens uppdrag över privata och kommunala verksamheter i den egna kommunen. Det är den senare aspekten som utredningen diskuterar i det följande.

I många sammanhang replierar staten på kommunerna för att förverkliga den nationellt beslutade politiken. Skolan och omsorgen är förstås de viktigaste exemplen. Sett i den traditionen kan det te sig naturligt att staten också i genomförandet av den statligt beslutade tillsynen uppdrar åt kommunerna att vara det verkställande ledet. Motiven för detta kan vara rent pragmatiska. Men inte sällan möter man därutöver ett argument som emanerar ur en demokratisyn. Underförstått synes då ligga ett antagande att en kommunalt genomförd tillsyn bättre skulle spegla invånarnas värderingar och avvägningar än en statlig tillsyn genomförd av staten själv. ”Demokratiargumenten” för att förlägga statlig tillsyn till kommunerna är ofta dessa:

  • De lokala politikerna har ett ansvar för kommuninnevånarnas väl och ve inom ett brett fält; de har lättare att bedöma utifrån de faktiska förhållandena i kommunen.
  • Kommunen är en naturlig kontaktpunkt för medborgaren när det gäller att påtala eventuella brister, t.ex. en illaluktande avfallsanläggning.
  • Jävsproblemen är överdrivna; politikerna lägger sig inte i förvaltningens myndighetsutövning.

5.5. Kostnader

5.5.1. Myndigheternas redovisning av tillsynsverksamhetens kostnader

Liksom i fråga om övrig verksamhet skall de statliga myndigheterna redovisa sin tillsynsverksamhet i sina årsredovisningar. I fråga om innehåll och utformning styrs redovisningarna av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt av respektive regleringsbrevs krav på återrapportering. Av resultatredovisningen skall framgå hur verksamhetens kostnader och andra intäkter än sådana av anslag (t.ex. tillsynsavgifter) fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat.

Till följd av skillnaderna mellan olika myndigheters redovisningar uppstår mätproblem när det gäller att uppskatta den samlade omfattningen av den statliga tillsynsverksamheten.

Utredningen har därför gjort en grov uppskattning av de statliga myndigheternas kostnader för tillsyn. Eftersom begreppet tillsyn inte används på samma sätt i alla myndigheter blir med nödvändighet denna skattning mycket grov. För de 70 centrala myndigheternas del är vår uppskattning att deras tillsynskostnader år 2000 uppgick till drygt två miljarder kronor. För länsstyrelsernas del är utredningens uppskattning av tillsynskostnaderna 250–300 miljoner kronor.

De fem största områdena för de centrala statliga myndigheternas tillsyn är (enligt utredningens beräkningar med utgångspunkt från respektive myndighets redovisning för år 2000), i nu nämnd ordning:

  • Arbetsmiljöverket (370 mkr)
  • Statens läkemedelsverk (200 mkr)
  • Statens livsmedelsverk (160 mkr)
  • Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen (145 mkr)
  • Socialstyrelsen (112 mkr)

Ytterligare sex statliga myndigheter redovisar tillsynsverksamheter som år 2000 omsatte mellan 50 och 100 miljoner kronor. De sex är Post- och telestyrelsen, Sjöfartsverket/Sjöfartsinspektionen, Skogsstyrelsen med skogsvårdsstyrelserna, Statens kärnkraftinspektion, Statens strålskyddsinstitut och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC).

För kommunernas del är kostnaderna mycket mer svåruppskattade än för de statliga myndigheternas del. Enligt en uppgift från Svenska kommunförbundet3 uppgick kommunernas kostnader för tillsyn inom miljö-, hälso-, livsmedels- och djurskyddsområdena år 1999 till ca 1 300 miljoner kronor. Av detta belopp utgör kostnaderna för livsmedelstillsynen, enligt uppgift i betänkandet (SOU 1998:61) Livsmedelstillsynen i Sverige, 250 miljoner kronor. Till detta kommer kostnader inom vissa andra sektorer, som byggande, räddningstjänst, alkoholutskänkning och ölförsäljning. Utredningen uppskattar mot denna bakgrund kommunernas sammanlagda kostnader för tillsyn till knappt två miljarder kronor.

Kommunernas personella resurser för tillsyn inom miljöområdet kan uppskattas (enligt ovan nämnda källa) till närmare 1 400 personer. Några exakta mätningar finns inte av hur dessa fördelar sig på olika områden, men storleksordningen torde vara 550 personer inom miljöskydd, 330 inom hälsoskydd, lika många inom livsmedel och 150 inom djurskydd.

Sammantaget innebär utredningens beräkningar att de offentliga tillsynsorganens kostnader årligen uppgår till mellan fyra och fyra och en halv miljarder kronor.

5.5.2. Är resurserna tillräckliga?

Utredningens beräkningar av tillsynsresurserna i samhället är mycket grova. Även om de sammantagna resurserna förefaller avsevärda har utredningen tämligen ofta mött uppfattningen att tillsynsresurserna inom olika samhällsområden är otillräckliga. Vissa tidigare utredningar har också visat att en minskning över tiden har ägt rum. Ett aktuellt exempel är Boverkets rapport Bygglov, tillsyn och kontroll i byggandet (oktober 2001). I Finansdepartementets sammanställning av länsstyrelsernas tillsynsredovisningar framgår att länsstyrelserna själva medger att tillsynen har nedprioriterats. Detta beror på att tillståndsfrågor måste hanteras i första hand och de samlade resurserna inte räcker till för att uppnå en helt tillfredsställande nivå för såväl tillståndshantering som tillsyn. Ambitionen uppges dock vara att öka resurserna för tillsyn. Också från kommunalt håll kommer motsvarande signaler. Inom vissa områden har tillsynen nyligen fått väsentliga resurstillskott, t.ex. arbetsmiljön.

3 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – en enkätundersökning (Kommunförbundet, 2000).

Ett sätt att skydda tillsynen är att organisatoriskt särskilja den från andra uppgifter såsom tillstånd eller utveckling. Detta förutsätter dock att verksamheten i fråga är ganska stor. Å andra sidan finns det också nackdelar med en sådan lösning eftersom spridning av erfarenheter och kunskaper mellan olika områden kan försvåras.

Utredningen har inga skäl att ifrågasätta de bedömare som givit uttryck för uppfattningen att tillsynsresurserna inom vissa områden är otillräckliga. Däremot är det omöjligt för en utredning med ett så vitt uppdrag som denna, att med ett större mått av säkerhet avgöra om den samlade resursdimensioneringen är rimlig eller om den är obalanserad. En sådan bedömning försvåras av att mängden tillsynsresurser inom ett område är avhängig vilka andra system än tillsyn som finns för att säkerställa att regler efterlevs och fattade beslut implementeras. Inom vissa områden fungerar t.ex. marknaden och media så väl att det inte är motiverat med stora statliga tillsynsresurser. I andra fall kan allmänhetens möjlighet att överklaga beslut vara så goda och välkända att ytterligare tillsyn inte erfordras.

Såväl resursdimensionering som regelverk i övrigt inom ett område avspeglar hur områdets risk och väsentlighet har bedömts på en övergripande politisk nivå. En tämligen allmängiltig prioriteringsgrund är att satsa mer på att söka förhindra en stor skada som kan inträffa med liten sannolikhet (t.ex. kärnkraftsolycka) än att söka förhindra många små skador som inträffar med större sannolikhet (t.ex. felaktigt beräknad sjukersättning). Denna avvägning sker på nationell politisk nivå i fördelningen av resurser till olika tillsynsområden. Utredningen kan i det här sammanhanget inte mer än konstatera att metoderna för välgrundade beslut i dessa avseenden är inte särskilt välutvecklade och att ökad kunskap kräver fördjupad forskning och utveckling i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter.

5.6. Finansiering

5.6.1. Anslag eller avgifter

Avgifter från tillsynsobjekt/objektsansvariga eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynsverksamheten. Principerna för den ena eller andra finansieringsformen är oklara och även relativt

näraliggande verksamhetsområden kan uppvisa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering.

Två tredjedelar av de statliga centrala tillsynsmyndigheterna tar ut någon form av avgift för hela eller delar av sin tillsyn. Exempel på den tredjedel av de centrala myndigheterna vilka inte till någon del finansierar sin tillsyn genom avgifter är Boverket, Granskningsnämnden för radio och TV, Högskoleverket, Järnvägsinspektionen/Banverket, Riksarkivet, Konkurrensverket, Statens skolverk, Justitiekanslern och de fem ombudsmännen. Utredningen har inte funnit någon myndighet som tar ut avgifter i sådana tillsynsärenden som aktualiseras av anmälningar och klagomål från enskilda.

En svårighet i beräkningarna av avgiftsintäkterna är att försöka avgränsa vad respektive avgift avser. Inom många områden tas avgifter ut för registrering och/eller tillstånd. I vissa fall är dessa avsedda att täcka myndighetens kostnader även för den löpande tillsynen. Många myndigheter redovisar också sina olika avgiftsintäkter i klump och inte kopplade till viss del av sin verksamhet.

Utredningen uppskattar att kostnaderna för de centrala statliga myndigheternas tillsynsverksamhet till omkring 75 % finansieras genom avgifter. I denna summa har utredningen inkluderat den del av arbetsgivaravgifterna som avser insatser på arbetsmiljöområdet, bl.a. Arbetsmiljöverkets tillsynsverksamhet. För länsstyrelsernas del beräknar utredningen att mellan 50 och 60 % av tillsynskostnaderna täcks genom avgifter.

Utredningen uppskattar att kostnaderna för de kommunala myndigheternas tillsynsverksamheter (knappt två miljarder kronor) till mellan 25 och 35 % finansieras genom avgifter.

5.6.2. Principer för statliga myndigheters tillsynsavgifter

Grundregeln är att statliga myndigheter bara har rätt att ta ut avgifter om regeringen givit ett bemyndigande. I huvudsak kan man urskilja tre olika typer av avgifter; offentligrättslig verksamhet, uppdragsverksamhet och s.k. 4 §-verksamhet.

Statliga myndigheters tillsyn är ett typiskt exempel på offentligrättslig verksamhet, vilken kan innehålla ingrepp i enskildas förhållanden i form av myndighetsutövning. Detta gör att även de avgifter som tas ut för tillsynen också är tvingande för tillsyns-

objekten. Enligt regeringsformen får bara riksdagen besluta om (skatter och) avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Riksdagen kan dock delegera rätten att besluta om sådana avgifter till regeringen eller kommuner. Om riksdagen så beslutat kan även regeringen delegera rätten att besluta om avgifter till en myndighet.

I avgiftsförordningen (4 §) har regeringen givit alla myndigheter ett bemyndigande att ta ut avgifter för varor och tjänster av mindre omfattning eller av tillfällig art, exempelvis konferenser och uthyrning av lokaler. Dessa avgifter är endast i mindre omfattning kopplade till tillsynsverksamhet. Det kan gälla utbildningar och seminarier riktade till tillsynsobjekt/objektsansvariga, försäljning av handböcker m.m.

Avgiftens form avgör dessutom hur inkomsterna får disponeras. I fråga om offentligrättsliga avgifter gäller som princip att dessa redovisas på statsbudgetens inkomstsida och att myndigheterna tilldelas traditionella förvaltningsanslag för verksamheten. Ofta finns dock någon form av koppling mellan avgiftsinkomsternas storlek och verksamhetens omfattning. I några få fall har tillsynsmyndigheter givits rätt att disponera de offentligrättsliga avgifterna. När det gäller inkomster från uppdrags- och s.k. 4 §-verksamhet disponeras inkomsterna alltid av respektive myndighet. Sammantaget innebär detta att det förekommer fyra olika kategorier i fråga om hur tillsynsavgifter fastställs och disponeras, vilket framgår nedan.

Beslut om avgiftens storlek fattas av:

Avgiftsinkomsterna: Regeringen Myndigheten Redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten 1 3 Disponeras av myndigheten 2 4

Den sett till omfattningen vanligaste kategorin i samband med tillsyn är den första. I kategorin återfinns exempelvis tillsynen inom Elsäkerhetsverket, Fastighetsmäklarnämnden, Finansinspektionen, Kemikalieinspektionen, Lotteriinspektionen, Statens biografibyrå och Statens kärnkraftinspektion.

Läkemedelsverket (inkl. den medicintekniska kontroll som tidigare låg på Socialstyrelsen) och Revisorsnämnden är de två enda exemplen i den andra kategorin.

I den tredje kategorin finns Inspektionen för strategiska produkter, Post- och telestyrelsen och Sprängämnesinspektionen (vilken dock upphörde som självständig myndighet under år 2001).

I den fjärde kategorin finns Luftfartsinspektionen, Sjöfartsinspektionen, Statens livsmedelsverk, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) och Bergsstaten. Antalet myndigheter i denna kategori har ökat under senare år.

Ekonomistyrningsverket (ESV) är central myndighet för bl.a. frågor om statliga myndigheters avgifter. Så gäller exempelvis ett krav på samtliga myndigheter att de varje år skall samråda med ESV innan de fastställer sina avgifter. Samrådskravet gäller oavsett om det är myndigheten eller regeringen som fastställer avgifterna. ESV redovisar även omfattningen av den avgiftsbelagda verksamheten i staten i en årlig publikation.

Enligt ESV är tendensen när det gäller offentligrättsliga avgifter att såväl antalet myndigheter som antalet lagar vilka reglerar dessa ligger stilla på en i stort sett oförändrad nivå. Medlemskapet i EU har heller inte inneburit några principiellt eller praktiskt förändrade förutsättningar.

Däremot förs det en återkommande diskussion om förhållandet mellan offentligrättsliga avgifter och skatter samt när en avgift övergår till att bli en skatt. Bakgrunden är att skatter bara kan beslutas av riksdagen, medan riksdagen kan delegera beslut om avgifter till regeringen eller myndighet. Lagrådet är det organ som ofta tar upp dessa frågor i samband med sin prövning av regeringens lagförslag. Under senare år har Lagrådet prövat statliga avgifter för tillsyn över genetiskt modifierade organismer, banker, allmän kameraövervakning och livsmedel.

5.6.3. Principer för kommunala myndigheters tillsynsavgifter

Regelverket för de kommunala myndigheternas avgifter för tillsyn motsvarar det som gäller inom det statliga området. Det krävs således stöd i lag för att en tillsynsavgift skall kunna tas ut. Kommunerna är dock med ett undantag, provtagning av livsmedel, fria att bestämma avgifternas nivå. Inom vissa större tillsynsområden, som

miljöbalken, utfärdar vanligen Svenska Kommunförbundet en rekommendation till grund för kommunernas beslut.

När det gäller de 20 lagar kommunerna utövar tillsyn enligt förekommer möjlighet till avgifter i tre fjärdedelar. Beslut om avgift skall fattas av kommunens fullmäktige. Avgifterna enligt livsmedelslagen fastställs dock av den centrala statliga myndigheten (Statens livsmedelsverk).

5.6.4. Olika typer av tillsynsavgifter

Att ge en entydig bild av de olika tillsynsavgifternas konstruktioner är närmast omöjligt. De olika myndigheternas ”prislistor” för olika tillsynsaktiviteter är både omfattande och för en icke fackman svåra att förstå. Generellt kan dock sägas att konstruktionen med årlig och fast avgift från alla tillsynsobjekt förekommer inom flertalet områden. Denna avgift kan i sin tur vara anpassad till verksamhetens omfattning, tillsynsobjektets storlek osv.

Inom andra tillsynsområden förekommer även enbart rörliga avgifter. Denna avgiftsform förefaller vara särskilt vanlig inom områden med ett relativt stort antal tillsynsobjekt och där myndigheternas tillsyn är av viss regelbundenhet (vilket är fallet inom lantbruks- och miljöområdena). Dessa avgifters storlek beräknas som princip med tillsynsmyndighetens egna kostnader som grund och med krav på full eller partiell kostnadstäckning. I exempelvis kommunernas tillsyn enligt miljöbalken var den genomsnittliga timavgiften år 1999 533 kronor. Kommunen med lägst avgift tog ut 250 och den med högst tog ut 800 kronor per timme.

5.7. Kompetens

En ytterligare fråga om den statliga tillsynens resurser handlar om kompetensen hos den personal som utövar tillsyn. Allmänt kan konstateras att några tusen människor arbetar med statlig tillsyn, åtminstone som en del av sina arbetsuppgifter. Många av dem upplever säkert en stark yrkesidentitet, särskilt de som arbetar inom väl etablerade områden, såsom arbetsmiljöinspektörer och besiktningsveterinärer. För vissa andra torde dock yrkesrollen uppfattas som mindre distinkt.

I utredningens samtal med företrädare för tillsynsmyndigheterna har det ofta påpekats att det är angeläget att göra yrkesrollen som ”tillsynare” klarare och att höja professionalismen inom kåren. Detta skulle underlättas om statlig tillsyn utvecklades till ett tydligare förvaltningspolitiskt instrument. En tydligare yrkesidentitet skulle bidra till högre status inom förvaltningen och i förhållande till tillsynsobjekten. De tillsynsverksamma skulle därmed kunna identifiera sig inte bara med den bransch inom vilken de bedriver tillsyn utan även med rollen som utövare av en specifik profession som förutsätter en egen, unik sakkunskap.

5.7.1. Kunskap om sakområdet

Även om det finns en hel del gemensamt mellan tillsyn inom olika sakområden är det ofrånkomligt att en första förutsättning för att en myndighet skall kunna bedriva en effektiv tillsyn är att personalen har god kunskap om tillsynsområdet. Den som är föremål för tillsyn måste tydligt märka att det finns både djup och bred kunskap hos tillsynsmyndigheten. Den goda tillsynen måste fånga de relevanta aspekterna, så att de som tillses känner att tillsynsmyndigheten verkligen förstått vad som är viktigt i verksamheten.

För tillsynsmyndigheter inom verksamheter där tillsynsobjekten är mycket resursstarka och har hög egen kompetens blir detta särskilt viktigt. Post- och telestyrelsen hanterar detta på flera sätt. I tillsynsarbetet ingår att göra systematiska marknads- och teknikutvecklingsanalyser. Genom att ha en god överblick över det tillsedda området ges en stabil grund att stå på vid tillsynen. Förutom hög och varierad kompetens inom myndigheten används externa experter – ekonomer, jurister och tekniker – vid de kvalificerade granskningar som görs av de stora aktörerna på telemarknaden. Dessutom drar verket nytta av sitt europeiska nätverk av andra kontrollorgan inom området.

5.7.2. Förvaltningskunskap och rollförståelse

I kraven på rollen som tillsynstjänsteman ingår utöver ren sakområdeskompetens också förvaltningskunskap och insikt om tillsynens roll i det demokratiska systemet. Till detta kommer en form av ”rollkompetens”, dvs. en förmåga att bl.a. kunna dra gränsen

mellan den rådgivning som är ett naturligt komplement till den granskande tillsynen och sådan rådgivning som är mer lösningsorienterad eller av konsultkaraktär. Det finns delade meningar om svårigheten att dra denna gräns. Det är dock uppenbart att det finns ett behov att över myndighetsgränserna ventilera de avvägningar som kan behöva ske i uttolkningen av rollen som tillsynstjänsteman. I denna rollkompetens ingår även en tydlig medvetenhet om att man arbetar i ett kontrollsystem och en acceptans av att kontroll och ramar är ett stöd för utveckling som kan genomföras utan en polisiär attityd.

I rollen ligger också att klara balansgången mellan att vara bokstavstrogen och att på ett anpassat, men rättssäkert, sätt kunna tillämpa regelverket i den aktuella situationen. I andra fall där normeringen är otydlig blir professionalismen att konkretisera reglerna med stöd av egen kunskap, erfarenhet och allmänt omdöme på ett sätt som inte kan grunda kritik för godtycke.

5.7.3. Systemtillsyn och kvalitetsutveckling

Systemtillsyn innebär att tillsynen tar fasta på en verksamhetsutövares eget lednings- och kontrollsystem och alltså inte den operativa verksamheten som sådan4. I takt med att systemtillsyn vunnit inträde som tillsynsansats har tillsynsmetoderna inom olika tillsynsområden blivit mer lika. Utrymmet för generalisering av tillsynskunskap har därmed ökat och liksom överförbarheten av erfarenheter mellan sektorerna. Den snabba framväxten av olika metoder för systematisk kvalitetsutveckling har också skapat en ny grund för utveckling av professionell kunskap inom tillsynen.

5.7.4. Spridning av erfarenheter

Kraven på en öppen förvaltning har stor relevans för tillsynsmyndigheterna. Det innebär bl.a. att resultat av olika tillsynsinsatser sprids till företrädare för tillsynsobjekten. Innebörden av de av staten fastställda kraven på tillsynsobjekten måste vara tydliga så att de objektsansvariga får en klar bild av de krav som ställs vid tillsynen. Detta är en del i arbetet att göra tillsynen tydlig.

4 Denna fråga utvecklas närmare i kapitel 6.

För att upprätthålla en likformig hantering krävs därutöver att erfarenheter sprids inom respektive tillsynsmyndigheter, inte minst i de fall då flera geografiska enheter är verksamma inom samma verksamhetsområde. En löpande ”kalibrering” av bedömningsgrunderna är därför en vanlig form av kompetensunderhåll inom många tillsynsmyndigheter för att göra tillsynen mer rättssäker.

En sådan kalibrering sker inom myndigheter med egen regional eller lokal organisation naturligt som ett led i myndighetens personalutveckling. I de fall där tillsynen är fördelad på flera organ såsom länsstyrelser och kommuner krävs något komplexare arrangemang för att få till stånd en effektiv erfarenhetsspridning. Det är vanligt att den centrala sektormyndigheten står som värd och initiativtagare. Det förekommer också att initiativen tas mer ”kollegialt” från länsstyrelser eller kommuner. Inom vissa områden finns också sammanslutningar av tjänstemän som på professionell grund har intresse av erfarenhetsspridning och kompetensutveckling. Syftet är att skapa en samsyn och att utveckla en nationell samstämmighet i tolkningen av vissa regler. Det förekommer också s.k. praxismöten som syftar till att hålla berörda tjänstemän uppdaterade och informerade om nyheter inom tillsynsområdet.

Systematisk spridning av erfarenheter kan, utöver möten och konferenser, ske på flera sätt. Vissa myndigheter, t.ex. Högskoleverket och Revisorsnämnden, publicerar avgjorda fall och tillsynsrapporter. En institutionaliserad form av samverkan är Tillsyns- och föreskriftsrådet som etablerades i samband med miljöbalkens införande. Där ingår ett tiotal företrädare för centrala myndigheter samt för länsstyrelser och kommuner. Rådet utgör ett forum för diskussioner och erfarenhetsutbyte.

Erfarenhetsutbyte mellan tjänstemän som verkar inom olika samhällssektorer är betydligt ovanligare, men förekommer delvis inom länsstyrelserna där man på sina håll har etablerat särskilda grupper för utveckling av den generella tillsynskompetensen. Det handlar då om att identifiera de gemensamma och generaliserbara tillsynserfarenheterna. Det kan gälla myndighetsrollen i tillsynsarbetet, möjligheter och problem vid olika tillsynsansatser eller metoder, olika åtgärders effekter eller principiella avvägningar av olika slag. Man menar dock att detta slags tvärsektoriell samverkan ännu är outvecklad.

Ytterligare en typ av erfarenhetsbaserad kunskap avser effekten av olika slags tillsyn, även om kunskaperna enligt uppgift ofta är tämligen begränsade. Det finns t.ex. inte många studier gjorda om

effekten av olika tillsynsmetoder, vilket också påpekats, bl.a. i en ESO-studie om miljötillsyn5.

5.8. Utredningens slutsatser

5.8.1. Om normering och tillsyn

Statsmakterna har valt mycket olika lösningar inom olika samhällsområden när de fördelat ansvaret mellan tillsyn och normeringens olika delfunktioner. Utredningens redovisning förmedlar intrycket av en bristande tydlighet i tillsynssystemen.

Ansvarsfördelningen har betydelse för respektive tillsynssystems effektivitet, rättssäkerhet och demokratiska förankring. Detta understryker vikten av att systemen är rationellt utformade och att för- och nackdelar med olika lösningar är analyserade och värderade. Det är inte troligt att samma lösning är den bästa inom alla områden. I stället måste varje tillsynsområde analyseras för sig. I flera fall har sådana analyser gjorts i förarbetena till respektive lag. Men det är utredningens intryck att det finns flera områden där ansvarsfördelningen är resultat av tillfälligheter eller inte längre rådande omständigheter och som därför motiverar en förnyad, mer systematisk prövning av rollfördelningen.

5.8.2. Om ansvarsfördelning och organisationsnivå

Ju mer tillsyn ses som granskning av att vissa av staten fastställda normer följs desto mindre betydelsefulla ter sig de lokala demokratiaspekterna på tillsyn. Tillsyn är med detta synsätt främst ett medel att se till att demokratiskt fattade beslut (i form av lagar) implementeras på ett likvärdigt sätt i hela landet. Tillsynsprocessen som sådan bör då främst styras av kraven på rättsäkerhet och effektivitet. Utrymmet för en på politiska grunder beslutad lokal anpassning av tillsynens innehåll och former är därigenom begränsat.

Slutsatsen blir att den organisation bör väljas som på ett godtagbart sätt hanterar behoven av likvärdighet, av effektivitet i styrningen och av en tillfredsställande bredd och djup i kompetensen hos tillsynsorganet. Till detta kommer vikten av att organisatoriskt

5 Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet. Ds 1998:50.

koppla tillsynen till regional och lokal kompetens så att tillsynen av medborgarna uppfattas som tillgänglig och ”nära” samt att medborgarkontakter enkelt kan kanaliseras till rätt instans.

5.8.3. Om finansiering

Det är en brist att det i dag inte finns någon samlad redovisning av hur mycket den statliga tillsynen kostar. Utredningens uppskattning av den årliga (för staten och kommunerna) totala kostnaden för tillsyn (mellan fyra och fyra och en halv miljarder kronor) är mycket grov. Detta gäller även uppskattningen av avgiftsintäkternas storlek (mellan två och två och en halv miljarder kronor).

Uppenbart är dock att avgifterna inte täcker vare sig de statliga eller kommunala myndigheternas kostnader för tillsynen.

Avgifter används för att finansiera tillsynsorganens verksamhet inom flertalet samhällsområden. Några tydliga principer för inom vilka områden avgifter skall tas ut respektive inte tas ut finns dock inte. Detta gör att näraliggande områden kan ha helt olika lösningar. Inte heller finns några enhetliga principer för hur avgifterna skall utformas och i vilken utsträckning avgiftsinkomsterna skall disponeras.

Det finns enligt utredningens mening starka skäl att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering av den statliga tillsynen.

5.8.4. Om kompetens i tillsynsarbetet

Tillsyn som profession behöver en kompetensmässig och statusmässig uppgradering. Olika former av vidareutbildning bör utvecklas. Satsningen på kompetensutveckling bör göras såväl inom de olika tillsynsområdena som tvärsektoriellt.

Spridning av erfarenheter mellan myndigheter inom olika sektorer och mellan olika sektorer bör uppmuntras. Erfarenhetsspridningen bör avse såväl metoder och arbetsformer som effektbedömningar.

Ökad forskning om olika tillsynsmetoders effekter skulle bidra till en ökad professionalisering av tillsynsverksamheten.

6. Tillsyn i praktiken

Syftet med detta kapitel är att illustrera tillsynsarbetets mångfald såsom det gestaltar sig i vardagen. Till stor del har utredningen valt exempel vilka belyser förhållandena inom de fem samhällsområden (utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljöskydd) vilka i regeringens direktiv till utredningen anges som väsentliga.

6.1. Granskning, rådgivning och överblick

En genomgång av hur termen ”tillsyn” används i dokument vilka beskriver tillsynsorganens uppdrag ger en mycket blandad bild. Det gäller såväl författningstexter som myndighetsinterna dokument. Under rubriken ”Tillsyn” i socialtjänstlagen (1980:620) beskrivs länsstyrelsens uppgifter på följande vis1

  • följa socialtjänstens tillämpning av denna lag,
  • informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,
  • biträda socialtjänsten med råd i deras arbete,
  • främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, och
  • även i övrigt se till att socialnämnderna fullföljer sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Motsvarande formuleringar återfinns i andra författningstexter. Om lagstiftaren därmed menar att själva tillsynsbegreppet inkluderar rådgivning och allmän överblick eller om uttryckssättet bör tolkas som att dessa uppgifter åligger myndigheten ”utöver” granskande tillsyn är sällan klarlagt. I miljöbalkens första tillsynsparagraf (26 kap. 1 §) anges att tillsynsmyndigheten skall ”kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra

1 I den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2002 är dock tillsyn något distinktare uttryckt.

beslut som har meddelats av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse”. Detta är således en strikt kontrollorienterad beskrivning av tillsyn. Men omedelbart därpå följer en mening som lyder: ”Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.” Detta tolkas av Naturvårdsverket i en handbok om operativ tillsyn som att: ”Tillsyn består dels av myndighetsutövande verksamhet, dels av uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär” (SNV handbok, 2001:4).

Flera myndigheter med tillsynsuppgifter rubricerar rådgivning och utvecklingsstödjande insatser som förebyggande tillsyn. Med detta avses ofta det samma som rådgivning, både i allmänna termer och i enskilda situationer. Den granskande tillsynen sker definitionsmässigt i efterhand och syftar till att kontrollera att regler m.m. har följts.

Logiken bakom detta sätt att använda tillsynsbegreppet är att granskning och rådgivning i slutänden anses ha samma syfte, nämligen att bidra till regelefterlevnad och att förverkliga lagens intentioner. Granskning är då ett medel med siktet inställt på framtiden. Syftet med granskning enligt detta synsätt är inte att granska för att finna fel och ställa tills svaras utan att bidra till bättring. Med denna ansats ter det sig naturligt att i tillsynsprocessen lämna ett betydande inslag av råd, snarare än kritik. Många menar också att en sådan rådgivande ansats är en effektivare metod för att uppnå förbättring än granskning. Så här beskriver Statens räddningsverk den främjande verksamheten inom räddningstjänstområdet:

”De främjande/förebyggande insatserna består av rådgivning under hand, kurser och konferenser samt framtagande av skriftligt underlagsmaterial såsom länsriskinventering och rekommendationer om riskavstånd att beakta i den fysiska samhällsplaneringen. De två brandingenjörerna på avdelningen lämnar expertsynpunkter vid sin behandling av olika planeringsärenden där hälsa och säkerhet måste beaktas.”

Flera myndigheter har reflekterat över relationen rådgivning och tillsyn och ett par exempel får visa att det inte finns någon enighet inom tillsynssamfundet. I en rapport till regeringen om sin tillsynsverksamhet tar Riksförsäkringsverket (RFV) ställning för att begreppet tillsyn skall reserveras för granskning i efterhand. Så skriver RFV att tillsyn är ”att i efterhand granska försäkrings-

kassornas tillämpning av regelverket och kvaliteten i hanteringen av försäkrings- och bidragsärenden” (RFV 1998).

RRV har i sina tidigare nämnda rapporter fört fram samma uppfattning. I en revision av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen framfördes detta särskilt. Man påtalade att en jävsliknande situation lätt kunde uppstå. När har den enskilda tillsynsfunktionären bundit sig så hårt för en viss rekommendation att han eller hon de facto omöjliggjort att komma tillbaka och på ett självständigt sätt granska tillsynsobjektet? Denna granskning ledde till att myndigheten ändrade policy och valde att se tillsynen mer som ett kontrollinstrument.

Enligt den ovan citerade paragrafen ur 1980 års socialtjänstlag innehåller tillsynen även ett moment av överblick. I miljöbalken används begreppet uppsikt som en funktion ingående i eller nära kopplad till tillsyn. Logiken bakom kopplingen är att en väl underbyggd planering av tillsynen förutsätter en bred kunskap om läget i stort inom det tillsedda området. Det är också uppenbart att detta slags överblickskunskap har ett mer allmänt syfte som underlag för statsmakternas resursprioriteringar, lagstiftningsarbete m.m. Det är vanligt att tillsynsmyndigheternas uppdrag också sägs innehålla uppföljning och utvärdering som metoder för att bygga upp en samlad kunskap inom ett samhällsområde. Utredningen återkommer i kapitel 7 till bestämningar av dessa begrepp, men vill redan nu framhålla att det finns anledning att göra en skillnad mellan uppföljning och utvärdering å ena sidan och tillsyn å den andra.

När Arbetsmarknadsstyrelsen presenterar sin tillsyn över arbetslöshetskassorna beskrivs tillsynen som ”regelgivning, registrering och godkännande, verksamhetskontroll och verksamhetsanalys”. Med det senare avses uppföljning och statistiksammanställning. Här låter man således tillsynsbegreppet täcka även utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, d.v.s. arbetet att utforma de normer mot vilka tillsynen sker. Definitionen av tillsyn är således extensiv.

6.2. Olika preciseringar av tillsynsbegreppet

Utöver vad ovan sagts om förebyggande och kontrollerande tillsyn förekommer ett antal begreppsmässiga preciseringar av tillsyn hos tillsynsmyndigheterna. Följande begrepp torde vara tämligen synonyma, nämligen operativ tillsyn, omedelbar tillsyn och primär tillsyn. Det vanligaste begreppet förefaller vara operativ tillsyn. Det

är ett samlingsbegrepp för all den tillsyn vilken utövas direkt gentemot tillsynsobjektet.

I motsats till detta står det normerande eller vägledande arbete som talar om hur tillsynsarbetet bör utföras. I miljöbalken och dess förarbeten används begreppet tillsynsvägledning som pendang till operativ tillsyn. Detta begreppspar borde kunna tillämpas även inom andra lagområden. I den administrativa litteraturen torde dessa begrepp motsvaras av styrning respektive verkställighet.

Utredningen har noterat att vissa myndigheter i begreppet tillsynsvägledning också innefattar uppföljning, utvärdering och samordning av den operativa tillsynen. Utredningen ser inte att man vinner något i klarhet med att utvidga begreppet tillsynsvägledning på detta sätt. Däremot kan det många gånger vara ändamålsenligt att det organ, t.ex. en central sektormyndighet, vilken ger tillsynsvägledning också gör uppföljningar och utvärderingar och vid behov organiserar eller deltar i olika samordnade tillsynsaktiviteter.

Ofta, men inte alltid, implicerar tillsynsvägledning och operativ tillsyn också en hierarkisk dimension. Det är fullt möjligt att inom samma organisation, t.ex. en länsstyrelse eller en kommun, arbeta fram tillsynsvägledning såväl för eget bruk som för att användas av andra vilka bedriver operativ tillsyn. Normalt görs dock vägledningen på en överordnad nivå. Exempelvis svarar Naturvårdsverket för tillsynsvägledning inom sina delar av miljöbalken medan den operativa tillsynen bedrivs av länsstyrelser och kommuner. Naturvårdsverket har inga egna operativa tillsynsuppgifter.

Det för oss till tre andra i författningstexter vanliga begrepp vilka definierar den nivå där tillsynen skall bedrivas, nämligen lokal tillsyn, regional tillsyn och central tillsyn. Som definitioner betraktade är dessa begrepp inte särskilt innehållsrika eftersom de inte säger något om tillsynsarbetets karaktär, t.ex. om den centrala nivån både skall svara för tillsynsvägledning och/eller ha vissa operativa tillsynsuppgifter.

Utredningen går nu in på olika preciseringar av begreppet operativ tillsyn. En första distinktion avser hur initiativet till tillsynen tas. Ett begreppspar är egeninitierad respektive externt initierad tillsyn. Ett annat är aktiv respektive passiv eller reaktiv tillsyn, där den aktiva tillsynen är den som bedrivs på tillsynsmyndighetens eget initiativ i mer eller mindre planerade former. Ibland kallas den egeninitierade tillsynen för systematisk eller planerad tillsyn. Vissa menar att begreppet passiv är mindre lyckat genom de associationer det förmedlar.

Den externt initierade formen av tillsyn avser i allmänhet handläggning av enskilda anmälningsärenden och avser vanligen en speciell händelse, t.ex. ett klagomål inom hälso- och sjukvården. Ibland ställs dessa enskilda tillsynsärenden begreppsmässigt emot den generella tillsynen, verksamhetstillsynen eller den breda tillsynen vilken avser verksamheten som helhet, t.ex. kommunens socialtjänst eller räddningstjänst.

Begreppet fördjupad tillsyn används då tillsynen går djupare in i en fråga, utan att den för den skull är initierad av en anmälan. Ett annat begrepp för detta är riktad tillsyn eller tematillsyn. Så här beskrivs de olika tillsynsansatserna av Statens räddningsverk.

Bred tillsyn behandlar kommunens ansvar inom hela räddningstjänst-

området. Bör genomföras i varje kommun vart tredje till vart fjärde år. Tematillsyn behandlar ett avgränsat verksamhetsområde som bestäms av länsstyrelserna och Räddningsverket gemensamt (riksgemensamt tema). Beslutat tema gäller för en tvåårsperiod och bör då genomföras i samtliga kommuner. Fördjupad tillsyn behandlar också ett avgränsat verksamhetsområde och är som modell utformad i likhet med tematillsyn enligt ovan (tidigare teman överförs som modell till fördjupad tillsyn). Genomförs efter behov hos enskilda kommuner eller efter en länsstyrelses bedömning som ett länstema.

En principiellt viktig distinktion brukar göras mellan direkt tillsyn och indirekt tillsyn. Med direkt tillsyn avses att myndigheten själv gör inspektioner, platsbesök, genomför mätningar m.m. Med indirekt tillsyn menas att myndigheten i tillsynen i första hand utgår från uppgifter som lämnats av tillsynsobjektet i samband med dennes egentillsyn eller egenkontroll. Vi har noterat att detta numera en mycket vanlig inriktning av tillsynen och att den vinner allt ökande tillämpning. Denna – i förhållande till den faktiska verksamheten indirekta – tillsyn kallas också ibland för systemtillsyn. Tillsynsmyndigheten inriktar sin tillsyn på att granska att den objektsansvariga har tillfredsställande metoder för att själv uppmärksamma fel och brister samt att korrigera dessa, dvs. det som ofta brukar kallas för kvalitetssäkring. Systemtillsynen inriktar sig främst på processer och organisation. Man kan oc