Introduktion av förnybara fordonsbränslen

Dir. 2003:89

Beslut vid regeringssammanträde den 3 juli 2003

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen mot bakgrund av den referensnivå på två procent för 2005 och 5,75 procent för 2010 som antagits genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/30/EG av den 8 maj 2003 om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel (EUT L 123, 17.5.2003, s. 42, Celex 32003L0030), biodrivmedelsdirektivet. Utredarens förslag bör vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara fordonsbränslen.

I uppdraget ingår att med förtur utreda frågan om skyldighet för bensinstationeratt tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 och presentera författningsförslag till ett sådant system. Även frågan om det vägledande nationella målet för 2005 skall utredas med förtur.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 2004. Ett delbetänkande skall lämnas senast den 1 februari 2004.

Bakgrund

Transportsektorn orsakar stora utsläpp av koldioxid genom användning av fossila bränslen. Transportsektorn står för ca 40 procent av de totala utsläppen av koldioxid i Sverige. Utsläppen av koldioxid från transporter har, både per capita och som andel av de totala utsläppen, ökat under de senaste 25 åren medan utsläppen från flera andra sektorer minskat. Det finns en tydlig koppling mellan ökade inkomster och ökade koldioxidemissioner från transporter i alla industriländer. Åtgärder behöver vidtas för att transportsektorn skall kunna bidra till att uppfylla Sveriges åtagande under Kyotoprotokollet och det nationella klimatmålet att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm i atmosfären. År 2050 bör därför utsläppen för Sverige vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare för att därefter ytterligare minska. Regeringens transportpolitiska etappmål för en god miljö innebär bland annat att utsläppen av koldioxid från transporter till 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå (se prop. 1997/98:56 och prop. 2001/02:20). En introduktion av alternativa drivmedel kan ses som ett möjligt komplement till åtgärderna för att minska den specifika bränsleförbrukningen och effektivisera transportsystemet.

I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anger regeringen att en viktig åtgärd för att begränsa transportsektorns klimatpåverkan är en politik som främjar introduktion och ökad användning av alternativa drivmedel. Regeringen anger i propositionen att man avser att återkomma med förslag till nationellt mål för vidare introduktion av alternativa drivmedel då beslut fattats om de direktivförslag som lagts inom EU. I propositionen anges också att regeringen avser, när ställning tagits till gröna certifikat för el, att utreda om systemet för gröna certifikat även kan vara tillämpligt för alternativa drivmedel och hur ett sådant system kan utformas.

I propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) pekar regeringen på introduktion av alternativa drivmedel som ett led i strategin för effektivare energianvändning och transporter. I syfte att stimulera en fortsatt introduktion presenterades en skattestrategi för alternativa drivmedel. Skattestrategin bör, enligt propositionen, utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till ökad miljönytta och till samhällsekonomiskt effektiva lösningar.

I budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1) lades skattestrategin fast. Totalt avsattes 900 miljoner kronor per kalenderår för skattenedsättning för alternativa drivmedel. För pilotprojekt avsattes 150 miljoner kronor per kalenderår och intäktsbortfallet för en generell koldioxidskattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel beräknades till ca 750 miljoner kronor per år. Avsikten var att strategin skulle börja tillämpas 2003 sedan ansökan inlämnats och godkänts av rådet och kommissionen. Strategin är ännu inte godkänd i sin helhet. I avvaktan på ett godkännande har regeringen dels förlängt de befintliga dispenserna för energi- och koldioxidskatt till utgången av 2003, dels på samma villkor prövat och beviljat nya ansökningar, allt inom ramen för de för skattestrategin avsatta totalt 900 miljoner kronorna. Samtliga nuvarande dispenser löper ut vid utgången av 2003, och skattestrategin kan därefter sättas i verket.

Kommissionen beslutade den 7 november 2001 om ett meddelande om alternativa drivmedel för vägtransporter och om åtgärder för att främja användningen av biodrivmedel (KOM(2001)547), om förslag till biodrivmedelsdirektiv samt om ett förslag till ändring av direktiv 92/81/EEG (mineraloljedirektivet) vad gäller möjligheten att tillämpa nedsatta punktskatter på vissa mineraloljor som innehåller biobränslen och på biobränslen. Syftet är att bidra till att unionens åtagande enligt Kyotoprotokollet kan uppnås samt att minska EU:s importberoende i enlighet med kommissionens Grönbok för försörjningstrygghet (KOM(2000)769).

I biodrivmedelsdirektivet som publicerades i EUT den 17 maj 2003, ges allmänna riktlinjer innebärande att varje medlemsland sätter nationella, indikativa mål för introduktionen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel utifrån referensvärden gällande för gemenskapen som helhet. Ett antal kriterier för fastställandet av dessa nationella mål angavs också. Referensnivån sattes till två procent för 2005 och 5,75 procent för 2010 och avser energiinnehåll av på marknaden ersatt bensin och dieselolja för transporter. Enligt direktivet skall medlemsstaterna senast den 1 juli varje år rapportera till kommissionen om vidtagna åtgärder för att främja biodrivmedel och andra förnybara drivmedel m.m. I den första rapporten efter direktivets genomförande, dvs. den 1 juli 2004, skall länderna även ange nivån på sina nationella vägledande mål för den första fasen. Eftersom tiden är kort till det första rapporteringstillfället bör det vägledande nationella målet för denna fas utredas med förtur. I 2006 års rapport skall motsvarande rapporteras för den andra fasen.

Den 20 mars 2003 antogs en politisk överenskommelse i Ekofinrådet gällande ett direktiv om omstrukturering av gemenskapens regler för beskattning av energiprodukter och elektricitet (energiskattedirektivet) vilken bl.a. innebär att en generell skattebefrielse eller en skattereduktion för biodrivmedel är tillåten från och med den 1 januari 2003 genom artikel 16. Artikel 16 upphör att gälla om bindande kvoter skulle införas i biodrivmedelsdirektivet.

I slutsatserna från toppmötet den 20-21 mars 2003 stödjer europeiska rådet att nationella vägledande mål sätts i överensstämmelse med referensvärdet 5,75 procent för transportändamål senast 2010.

Introduktionen av förnybara fordonsbränslen skall genomföras på ett kostnads- och energieffektivt sätt under beaktande av alla aspekter av en långsiktigt hållbar utveckling.

I bedömningen av kostnadseffektivitet bör ett långsiktigt perspektiv användas där möjligheten att uppnå en utveckling med en framtida situation baserad på ny teknik beaktas. Det är också viktigt att bedöma kostnadseffektiviteten i relation till andra möjliga åtgärder inom respektive sektor. Ett införande av förnybara drivmedel enbart som en åtgärd för att på kort sikt minska de totala utsläppen av koldioxid oavsett sektor är knappast kostnadseffektivt. Det är dock nödvändigt att väga in även andra möjliga samhällsekonomiska effekter i bedömningen såsom en förbättring av försörjningstryggheten, en ökad sysselsättning samt en diversifiering inom näringslivet.

Eftersom de totala utsläppen på sikt bör minska betydligt och utsläppen av koldioxid från transportsektorn ökar kontinuerligt och utgör en stor andel av de totala utsläppen är det angeläget med kraftfulla styrmedel för att främja en långsiktigt hållbar utveckling.

Ytterligare samhällsekonomiska effekter skulle kunna uppnås om utsläppen av reglerade föroreningar (CO, HC, NOX) och partiklar kan minskas genom åtgärderna. Det är av stor vikt att introduktionen sker så att det ges ett tydligt incitament till utveckling av miljöanpassade förnybara drivmedel som på sikt kan bli konkurrenskraftiga på marknaden. Det är också viktigt att konsumenterna ges möjlighet att göra miljöanpassade val.

Det långsiktiga perspektivet bör vara en viktig utgångspunkt för åtgärder för att främja en introduktion av förnybara fordonsbränslen. Vid utformandet av mål och strategi för introduktion av förnybara fordonsbränslen, på kort (ca 5 år), medellång (ca 10 år) och lång (> 25 år) sikt, är det väsentligt att dessa utformas så:

att en god balans erhålls mellan introduktion av dagens förnybara fordonsbränslen på kort sikt och utvecklingen mot framtida konkurrenskraftiga alternativ,
att sådana drivmedel som har en påtaglig klimateffektfördel i ett livscykelperspektiv främjas i första hand,
att mål för introduktion av ny teknik och nya produkter utformas på sådant sätt att näringslivet ges rimliga och stabila förutsättningar för investeringar m.m.,
att hänsyn tas till Sveriges specifika förutsättningar vad gäller processer, råvarupotential och tekniska eller klimatrelaterade förhållanden m.m.,
att fördelar och nackdelar med överbryggande teknik beaktas, både för transportsektorn och för el- och värmeproduktionen. Med överbryggande teknik menas att under en övergångsperiod använda alternativa drivmedel av fossilt ursprung för att utveckla teknik, infrastruktur och marknad för att på sikt främja en övergång till förnybara drivmedel.

Det är angeläget att åtgärder för att uppnå klimatmål inte kommer i konflikt med andra miljömål om t.ex. biologisk mångfald, luftkvalitet, försurning eller övergödning. När målkonflikter ändå uppstår måste nyttan av olika åtgärder i möjligaste mån vägas mot varandra.

Utredaren skall föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen mot bakgrund av den referensnivå på två procent för 2005 och 5,75 procent för 2010 som antagits genom biodrivmedelsdirektivet. Av särskilt intresse är de skatteregler som läggs fast i energiskattedirektivet.

Utredaren skall ta fram ett förslag till strategi för introduktion av förnybara fordonsbränslen på kort, medellång och lång sikt. Förslaget bör bidra till att skapa en marknad för förnybara drivmedel som inte premierar vissa tekniska lösningar eller begränsar utvecklingen av alternativ till dagens motor- och bränsletekniker. Utredarens förslag bör med andra ord vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara fordonsbränslen.

I dag är nätet av bensinstationer med förnybara bränslen bristfälligt utbyggt vilket minskar möjligheterna att använda alternativt drivna fordon. I arbetet skall frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 utredas med förtur. Förslag till en heltäckande,nationell distribution av förnybara fordonsbränslen skall presenteras liksom behov och utformning av eventuella dispenser från ett heltäckande system. Möjligheterna att införa tvingande lagstiftning såväl som frivilliga åtgärder skall belysas. Utredaren skall beakta möjligheten att ställa kraven så att den infrastruktur som byggs upp även skall kunna användas för andra bränslen i framtiden. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. Låginblandning i bensin, som är vanligt förekommande och kan användas i befintlig fordonspark, kan ses som ett av stegen mot en övergång till förnybara bränslen. Därför bör dessutom ytterligare låginblandning i bensin och diesel liksom introduktion av förnybara bränslen med egen standard, t.ex. E85 eller biogas, utredas ur olika aspekter och tidsperspektiv.

Utredaren skall även analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktion av förnybara fordonsbränslen. Målet med ett certifikatssystem är att på ett kostnadseffektivt sätt stimulera produktionen av förnybara fordonsbränslen och teknisk utveckling. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas.

I sitt arbete skall utredaren noga följa tillämpningen av den beslutade skattestrategin för alternativa drivmedel samt vid behov föreslå förändringar och förbättringar av strategin. Utredaren skall också beakta att skattestrategin endast beslutats för en femårsperiod.

Utredaren skall även beakta fördelar och nackdelar med överbryggande teknik i den långsiktiga introduktionen av förnybara drivmedel, såväl för transportsektorn som för sektorerna för el och värme.

Den forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet om förnybara fordonsbränslen som pågår inom ramen för Statens energimyndighets, Vinnovas och Vägverkets verksamhet skall belysas och eventuella behov av förändrad inriktning analyseras.

EG-rätten och de begränsningar som den innebär för det nationella handlingsutrymmet är av central betydelse när det gäller att utforma mål och strategier för introduktion av förnybara fordonsbränslen. Utredaren bör i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de gemenskapsrättliga regler om statligt stöd som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden. Förslag till mål och strategi skall utformas så att de är förenliga med dessa regler. Vid behov bör utredaren även föreslå de eventuella förändringar av regelverket som krävs för att nå de uppsatta målen. Kommissionens riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet (EGT C 37, 3.2.2001, s. 3) och den praxis som kommissionen och EG-domstolen har utvecklat bör uppmärksammas i detta sammanhang.

Utredaren bör, utöver författningsförslagen ovan, lämna förslag till åtgärder och eventuella författningsändringar, som utredarens överväganden ger upphov till. Utredaren skall vidare analysera de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag. Utredaren skall, vad gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med näringslivets nämnd för regelgranskning. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Vägverket, Vinnova och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer, näringslivet inklusive mindre företag och andra samhällsaktörer.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 december 2004. De delar av uppdraget som rör det nationella målet för 2005 och frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen till 2005 skall dock redovisas med förtur i ett delbetänkande senast den 1 februari 2004.

(Miljödepartementet)