Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ta ställning till hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsidosätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. Utredaren skall härvidlag särskilt beakta skyddsaspekten när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga.

Bakgrund

Nuvarande bestämmelser

Av 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529), UtlL, framgår att en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har permanent uppehållstillstånd här, får beviljas uppehållstillstånd. En förutsättning är att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands. I dessa fall beviljas normalt ett permanent uppehållstillstånd eftersom det är fråga om familjeåterförening.

Sedan den 1 juli 2000 gäller att utlänningar som vill komma till Sverige för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, s.k. snabba anknytningar, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Detta innebär att en person som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn under 18 år, ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (2 kap. 4 d §). Det tidsbegränsade uppehållstillståndet kan efter två år, eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e §).

Det finns en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. uppskjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det tillståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen eller hans eller hennes barn utsatts för våld eller annan kränkande behandling. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehållstillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta. Uppehållstillstånd får även ges om en utlänning har särskild anknytning till Sverige (2 kap. 4 e § tredje stycket).

Kravet på uppehållstillstånd före inresa

Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. Uppehållstillstånd får beviljas efter inresan om utlänningen har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Den som ingår äktenskap med en här i landet bosatt EES-medborgare eller en medborgare i Schweiz har alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan (3 kap. 7 a § Utlänningsförordningen (1989:547, UtlF).

Muntlig handläggning som led i utredningen

När det är fråga om familjeåterförening, dvs. om makarna eller samborna tidigare bott stadigvarande tillsammans i ett annat land, kallas normalt enbart den sökande till intervju. I övrigt är ansökningsförfarandet skriftligt.

En utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon som bor i Sverige har en principiell rätt att bosätta sig här. Utgångspunkten vid prövning av ansökan är att med en noggrann utredning som grund bedöma om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. Normalfallet kräver att såväl sökanden som referenspersonen hörs muntligt (prop. 1999/2000:43 s. 38 ff.). Uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges (2 kap. 4 § andra stycket UtlL).

Det är angeläget att söka undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer att utsättas för våld eller annan kränkande behandling (prop. 1999/2000:43 s. 34). För att en riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonen sker noggrant (prop. 1999/2000:43 s. 41).

Det finns en möjlighet för utlänningsmyndigheterna att kontrollera riktigheten i uppgifter om att det i en viss situation finns en påtaglig risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Om risken grundar sig på uppgifter om att referenspersonen är kriminellt belastad kan detta kontrolleras genom att det hämtas in uppgifter om referenspersonen ur polisens register (prop. 1999/2000:43 s. 44 ff.).

Problemställning och utredningsbehov

Det är angeläget att utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan ske rationellt och utan onödig tidsutdräkt. Den nuvarande ordningen medför mycket långa handläggningstider vid flera utlandsmyndigheter och vid Migrationsverkets regionkontor i Sverige. De långa väntetiderna för att bli kallad till intervju innebär en svår påfrestning för både den sökande och referenspersonen. Utredningen är dessutom mycket resurskrävande för berörda myndigheter. Det finns därför anledning att göra en översyn av ordningen och myndigheternas rutiner för handläggningen av dessa ärenden.

Samtidigt är det angeläget att så långt som möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Det är vidare angeläget att liksom i dag motverka att uppehållstillstånd beviljas när det i realiteten är fråga om skenäktenskap och skenförhållanden. Regelsystemet får inte heller leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras i de fall där relationen är seriös. Det finns därför även anledning att överväga om regelverket behöver ändras.

Migrationsverket skall bistå Säkerhetspolisen i arbetet med att förebygga brott mot rikets säkerhet och med frågor som rör terrorism. Migrationsverket skall, vid prövningen av frågor om uppehållstillstånd, vara uppmärksamt på förhållanden i enskilda ärenden som talar för att en sökande kan komma att utgöra ett hot mot säkerheten. I sådana fall skall Säkerhetspolisen beredas möjlighet att yttra sig.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall analysera och redovisa vad som i utredningen påverkar bedömningen av seriositeten i ärenden gällande s.k. snabba anknytningar. Utredaren skall vidare redogöra för handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju av den sökande samt vid Migrationsverkets regionkontor när det gäller intervju av referenspersonen.

Utredaren skall även ta ställning till hur utredningen kan effektiviseras. Ställningstagandet skall innefatta en bedömning av om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas - med såväl sökanden som med referenspersonen - utan att rättssäkerheten åsidosätts. Utredaren skall även överväga i vilken mån den muntliga utredningen kan ersättas av kontroller i olika register (jfr prop. 1999/2000:43 s. 44 ff). Utredaren skall särskilt beakta att skyddet och säkerheten, för främst kvinnor och deras barn, inte riskeras genom att det muntliga inslaget i utredningen minskas. Utredaren skall bedöma vilka kostnadsbesparingar som kan göras genom förändringar av utredningen.

Utredaren skall redogöra för regelverket i andra europeiska länder och jämföra med det svenska regelverket.

Utredaren skall beakta den översyn av reglerna för s.k. uppskjuten invandringsprövning som Migrationsverket avser att presentera i september 2004.

Utredaren skall också överväga vilka konsekvenser eventuella förändringar skulle få för möjligheterna att uppmärksamma eventuella säkerhetsärenden och därmed bistå Säkerhetspolisen i sitt förebyggande arbete.

Utredaren skall samråda med Utredningen om familjeåterförening och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (UD 2004:01). Samrådet skall gälla de förändringar som den utredaren föreslår i reglerna om familjeåterförening och dess verkningar på den muntliga utredningen.

Utredaren skall slutligen lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 2005.

(Utrikesdepartementet)