Sammanfattning av uppdraget

Det är polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och därmed också terroristattentat. De senaste årens omfattande terroristattacker har aktualiserat frågan om och i så fall när polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom uppdraget till den s.k. 11 september-utredningen. Utredningen föreslog ett antal åtgärder, bl.a. ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Förslagen har remissbehandlats. Lagförslaget skulle närmast ses som en skiss.

En särskild utredare tillkallas nu för att fortsätta och fördjupa utredningens arbete samt ta fram ett slutligt förslag. Utredaren har i uppdrag att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Om ett sådant behov anses föreligga skall förslag till en tydlig lagreglering lämnas särskilt när det gäller frågan om att ta militära resurser i anspråk för denna form av brottsbekämpning och det kan bli fråga om att använda våld eller tvång mot enskilda.

I uppdraget ligger att överväga frågor om uppgifter, befogenheter, ledning och kompetens för berörd personal vid andra myndigheter och då särskilt Försvarsmakten. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder. Uppdraget omfattar emellertid inte ändringar av grundlag. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra.

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 augusti 2005.

Bakgrund

Regeringen tillkallade i december 2001 en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i Sverige (11 september-utredningen, Ju 2001:13, dir. 2001:120).

I uppdraget låg också bl.a. att undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser.

Uppdraget redovisades i mars 2003 i betänkandet Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32). I betänkandet konstaterar utredningen bl.a. att bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till har förändrats radikalt efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001. Den nya hotbilden berör även Sverige, även om inga kända terroristaktörer för närvarande bedöms ha avsikt och förmåga att utföra terroristattentat mot svenska intressen. Hoten hänger snarare samman med att Sverige är föremål för en internationell och fluktuerande hotmiljö och att hot om attentat kan riktas mot utländska staters eller utländska organs intressen från såväl som på svenskt territorium.

Utredningen har gått igenom regelverk och beredskap för svenskt vidkommande mot bakgrund av den hotbild som numera finns.

I betänkandet lägger utredningen fram förslag till ett antal nya författningar och till författningsändringar och andra åtgärder. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten i fredstid. Lagförslaget skall enligt utredningen närmast ses som en skiss.

Den föreslagna lagen inleds med en hänvisning till 10 kap. 9 § regeringsformen och ett konstaterande att därav följer att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del av denna i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I väpnat angrepp mot riket bör enligt vad utredningen anför numera kunna ligga också vissa angrepp som inte härrör från en främmande stat, såsom storskaliga terroristattacker.

I den föreslagna lagen föreskrivs att om regeringens beslut inte kan avvaktas vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot därom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från en främmande stat. Polisen och Kustbevakningen föreslås även kunna begära att Försvarsmakten, vid våldshandlingar eller hot som inte utgör väpnat angrepp mot riket och som härrör från fartyg eller luftfartyg, skall kunna få ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.

Behovet av en utredning

Terrorismens utveckling har, som utredningen funnit, i vissa avseenden ställt nya krav på myndigheternas agerande när det gäller att möta våld eller hot mot svenska intressen eller mot utländska intressen i Sverige. Även om hotbilden mot svenska intressen här i riket för närvarande är relativt låg, är det nödvändigt att det också i vårt land finns ett regelverk och en beredskap som gör det möjligt att ingripa på ett effektivt sätt mot hot och våldshandlingar av det slag som ingår i den nya hotbilden. Regelverket måste givetvis även för sådana fall vara utformat så att inte grundläggande rättssäkerhetsintressen åsidosätts.

Frågan om hantering av terrorism har de senaste åren även aktualiserats inom ramen för EU. I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritetsklausul som anger att alla unionens instrument skall kunna användas för att bistå t.ex. humanitärt med räddningstjänst och andra civila medel, men också med militära resurser om så skulle behövas, om en medlemsstat skulle bli utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Klausulen kommer inte att ställa några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av militära resurser för polisiär verksamhet. Denna fråga förblir en nationell angelägenhet. Klausulen kan däremot i framtiden komma att aktualisera frågan om i vilka situationer Sverige vill kunna bistå med nationella resurser inom EU i händelse av en terroristattack eller annan katastrof.

I Sverige är det en uppgift för polisen att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorister. De senaste årens omfattande terroristattacker på andra håll i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. Redan i dag är det i viss utsträckning möjligt att använda resurser som Försvarsmakten förfogar över för sådana ändamål. Reglerna härom har begränsningar, bl.a. vad gäller Försvarsmaktens personals befogenheter att använda våld eller tvång mot enskilda.

Utredningens förslag till lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid har, som utredningen framhåller, närmast karaktär av en skiss till hur en reglering på området skulle kunna utformas. Detta framhålls också av ett flertal remissinstanser, vilka anser att frågorna kräver ytterligare utredning. Det är därför uppenbart att det behövs ett fortsatt utredningsarbete för att ta fram ett slutligt förslag till reglering av under vilka förutsättningar och i vilka former polisen kan få stöd från andra myndigheter, och då särskilt Försvarsmakten, för att kunna förhindra och ingripa mot terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Ett sådant fortsatt utredningsarbete bör ta sikte bl.a. på att precisera i vilka situationer och i vilka former andra myndigheters resurser, och då särskilt Försvarsmaktens, kan komma till användning. Det bör särskilt behandla frågor om befogenheter, ledning och kompetens när det gäller den berörda personalen. Också den rättsliga regleringen bör övervägas närmare. Det bör ske genom en särskild utredare.

Uppdraget

Utredaren skall överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Med andra omfattande brottsliga angrepp på samhället avses emellertid inte sådan brottslighet som polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verksamhet. Inte heller avses situationer av sådant slag som exempelvis uppstod i anslutning till Europeiska rådets möte i Göteborg år 2001.

En kartläggning skall göras av de regler och den ordning som tillämpas i detta avseende i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och länder inom EU.

Av särskild betydelse är att analysera Försvarsmaktens roll i sammanhanget. Utredaren skall undersöka och precisera i vilka situationer sådana stödjande insatser från Försvarsmakten kan behövas och vari de skall bestå.

En utgångspunkt för uppdraget är att personal från andra myndigheter, inklusive Försvarsmakten, bör stå under polisens ledning när det gäller insatser inom polisens område. Utredaren skall överväga formerna för en sådan ledning och gränsdragningen gentemot andra myndigheter och då särskilt den militära ledningen. Det kan också uppstå situationer som kräver omedelbara åtgärder av sådant slag som endast Försvarsmakten kan vidta. Utredaren skall därför lämna förslag på hur beslutsfattandet vid insatser med Försvarsmaktens resurser i sådana fall bör organiseras. Vidare skall utredaren överväga vilka närmare befogenheter andra myndigheters, särskilt Försvarsmaktens, personal bör ha i vid en insats i Sverige, exempelvis när det gäller att ingripa med våld eller tvång mot enskilda. Därvid skall utredaren analysera vilka konsekvenserna blir av att använda militär personal i brottsbekämpning. Det måste också säkerställas att den berörda personalen har den kompetens och de rättsliga möjligheter som behövs för att utöva befogenheterna på ett rättsenligt och i övrigt betryggande sätt.

Utredaren skall överväga den rättsliga regleringen när det gäller att utnyttja andra myndigheters resurser och befogenheterna för deras personal. I sammanhanget skall beaktas att 10 kap.regeringsformen innehåller regler som rör förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I 10 kap. 9 § regleras kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket från andra stater. Hur försvarsmakten i övrigt kan tas i anspråk - t.ex. för att ingripa mot brottslighet i form av terroristaktioner - regleras inte i regeringsformen.

Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar samt andra åtgärder som ökar möjligheterna att utnyttja samhällets samlade resurser på ett rättssäkert sätt. Det är särskilt angeläget att utredaren lämnar förslag på en tydlig lagreglering för det fall förslagen innebär att polisen skall kunna få stöd av Försvarsmakten vid den form av brottsbekämpning som nu är i fråga och som kan medföra användning av våld eller tvång mot enskilda. Utredaren skall beakta andra utredningar som har genomförts i sammanhanget, exempelvis SOU 2001:98 Stöd från Försvarsmakten. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag.

Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser som förslagen kan medföra bl.a. för de myndigheter som föreslås lämna stöd till polisen. Vidare skall utredaren redovisa om förslagen leder till merkostnader och vid sådant förhållande lämna förslag på dess finansiering. När det gäller Försvarsmakten skall utredningen särskilt överväga vilka konsekvenser förslagen får för Försvarsmaktens möjligheter att utöva sina huvuduppgifter.

Uppdragets genomförande

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, bl.a. Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Kustbevakningen och Krisberedskapsmyndigheten.

Till stöd för utredarens arbete med förslagen skall en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2005.

(Justitiedepartementet)