SOU 2003:32
Vår beredskap efter den 11 september
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Genom beslut den 20 december 2001 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.
Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. nämnda dag justitierådet Johan Munck till särskild utredare. Som expert förordnades fr.o.m. den 28 maj 2002 ämnessakkunniga Katja Mårtensson.
Hovrättsrådet Thomas Stiber Strömgren har varit huvudsekreterare och hovrättsassessorn Katarina Persson sekreterare åt utredningen.
Utredningen, som har antagit namnet 11 september-utredningen, får härmed överlämna betänkandet Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32).
Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i mars 2003
Johan Munck
/Thomas Stiber Strömgren
Katarina Persson
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Uppdraget har även innefattat en kartläggning och analys av myndigheternas och de andra offentliga organens möjligheter att i de angivna situationerna kunna samarbeta på ett effektivt sätt med svenska och utländska myndigheter och organisationer.
I uppdraget har vidare ingått att undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser.
Utredningen har skrivit till en rad myndigheter m.fl. och bett om underlag när det gäller deras organisation, planering och förberedelser m.m. inför omfattande terroristattacker och andra likartade extraordinära händelser. De flesta har gett in skriftligt underlag till utredningen. Utredningen har emellertid även haft ett eller flera möten och mer eller mindre löpande muntliga kontakter med några av de närmast berörda, såsom Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. Utredningen har också inhämtat information om förhållandena i en del andra länder.
I det följande redogörs kortfattat för utredningens överväganden och förslag.
Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande terroristattentat
Före terroristattackerna i USA den 11 september 2001 var det en allmän uppfattning att det inte existerade en rätt till militärt självförsvar mot internationell terrorism. Genom bl.a. resolutioner i FN och andra internationella organisationer har emellertid numera statssamfundet anslutit sig till uppfattningen att en självförsvarsrätt enligt artikel 51 i FN-stadgan gäller även vid storskaliga terroristangrepp. Detta måste nu anses vara gällande folkrätt.
I 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen (RF) anges att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Av förarbetena till RF framgår att det var en uttrycklig avsikt att anpassa bestämmelsen till en självförsvarsrätt enligt nyss nämnda artikel i FNstadgan. Det måste därför antas att bestämmelsen i RF numera kan tillämpas även vid självförsvar mot vissa angrepp av terrorkaraktär som inte utgår från en främmande stat. Detta kan dock antas gälla endast i en akut situation. Vidare krävs att angreppet har en betydande dignitet eller rör för riket centrala funktioner och därmed kan sägas rikta sig mot riket.
Enligt utredningens mening finns det ett påtagligt behov av kompletterande reglering för fall då regeringens beslut inte hinner avvaktas. Man måste också räkna med fall då kommunikationen till regeringen kan vara avbruten eller tillfälligt utslagen.
Försvarsmakten kan med stöd av bestämmelserna i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFNförordningen) möta överraskande anfall från främmande stat med vapenmakt utan föregående regeringsbeslut. Någon sådan möjlighet finns inte vid anfall från en terrororganisation, och hur det skall förfaras om man inte vet vem som är angriparen får anses oklart.
Terroristangrepp som inte är av sådant omfattande slag att de kan betecknas som väpnade angrepp mot riket bör som hittills principiellt sett vara en angelägenhet för polisen. Polisen har emellertid inte möjlighet att ingripa mot våldshandlingar från luften eller under vattnet. Även polisens och Kustbevakningens möjlighet att ingripa mot våld från fartyg i övervattensläge är begränsad. Utredningen anser att behörig myndighet från polisen eller Kustbevakningen under vissa förutsättningar bör kunna tillkalla hjälp från Försvarsmakten i en sådan situation.
Utredningen föreslår att statsmakterna uttryckligen ansluter sig till en tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Utredningen lämnar också förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid som bygger på denna tolkning. Vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten enligt föreskrifter i lagen bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja den omedelbara faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Efter begäran från polisen eller Kustbevakningen får Försvarsmakten enligt förslaget även ingripa vid andra våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar, om de utövas från fartyg eller luftfartyg.
Försvarsmaktens bevakningsuppgifter
Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism), spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Bestämmelserna i lagen avser huvudsakligen bevakning av på förhand bestämda skyddsobjekt.
Föreskrifterna i skyddslagen och förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen) hindrar inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt. Försvarsmakten kan emellertid inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut anses ha i uppgift att bevaka civila objekt. Utredningen anser att det skulle kunna vara en fördel om militär personal i vissa mycket speciella situationer kan bevaka eller biträda vid bevakning av civila objekt. Detta gäller framför allt i fall då yttre hot påkallar att personalen förfogar över särskild utrustning eller har möjlighet att erhålla omfattande förstärkning. Den allmänna hotbilden kan också vara så extrem att polisens resurser inte räcker till för sådana viktiga civila objekt som ovillkorligen behöver bevakas.
Utredningen föreslår att Försvarsmakten, med stöd av föreskrifter i skyddsförordningen, tillfälligt får medverka vid bevakning av civila skyddsobjekt efter begäran av länsstyrelse. Vidare föreslår utredningen en ändring i skyddslagen som innebär att skyddsvakter får samma befogenhet som polismän att - inom ett skyddsobjekt, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet - gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott eller förberedelse till sådant brott. Bestämmelsen gäller för närvarande endast till skydd mot spioneri och sabotage.
Vissa övriga frågor om stöd från Försvarsmakten
Inträffar ett omfattande terroristattentat där NBC-stridsmedel 1används eller framförs det hot om att tillgripa sådana medel kan det komma att ställas stora krav på polisens specialkompetens och materiella resurser. I en sådan situation har Försvarsmakten NBCskyddsresurser, för närvarande främst genom NBC-insatsstyrkan, som kan användas för att tillfälligt stödja polisen.
Enligt utredningens mening är det av stor vikt att ett organiserat samarbete kommer tillstånd, för att polisen snabbt skall kunna få det stöd som behövs om ett terroristattentat av nyss nämnda slag skulle inträffa. Försvarsmakten kan enligt utredningens bedömning lämna sådant bistånd med stöd av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Skulle emellertid en annan bedömning göras i denna fråga anser utredningen samarbetet så angeläget att regeringen bör meddela en generell dispens för detta samarbete med stöd av sin allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § RF att medge undantag från föreskrift i förordning.
Vidare skulle det kunna tänkas uppstå situationer då det är av värde att polisens nationella insatsstyrka förstärks genom specialutbildad personal från Försvarsmakten. En samverkan av detta slag skulle med nödvändighet bygga på att fast anställd militär personal ställs under befäl av polischef.
Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten skall ha ett organiserat samarbete för att kunna hantera omfattande terroristangrepp där NBC-stridsmedel används samt hot om sådana angrepp. Det bör vidare ankomma på nämnda myndigheter att gemensamt pröva behovet av och förutsättningarna för att specialutbildad militär personal från Försvars-
1 Nukleära/radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel.
makten i vissa situationer förstärker polisens nationella insatsstyrka.
Konsekvenser för totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet i Försvarsmakten
Utredningens förslag om Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande terroristattentat och bevakningsuppgifter föranleder inte någon ändring av bestämmelserna om de totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet. Denna tjänstgöringsskyldighet omfattar enligt utredningens mening sådana fall då Försvarsmakten har möta ett väpnat angrepp mot riket även om detta inte härrör från en främmande stat. Däremot omfattar tjänsteplikten inte fall då Försvarsmakten ingriper efter begäran från polisen eller Kustbevakningen, såvida det inte efter prövning från Försvarsmaktens sida bedöms utgöra ett lämpligt övningstillfälle.
Försvarsmaktens underrättelseverksamhet
Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § första stycket lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I lagens 4 § anges generellt att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Enligt utredningens bedömning är det mycket tveksamt om nämnda lag kan anses ge någon fristående befogenhet för Försvarsmakten att inom ramen för den egna underrättelseverksamheten inhämta, bearbeta och analysera underrättelser om internationell terrorism.
När det gäller sådana yttre väpnade hot som kan utgöra en direkt fara för landet, anser utredningen det ofrånkomligt att de i viss utsträckning blir föremål för en aktiv underrättelseverksamhet. Annars skulle en viktig del av skyddet för landets säkerhet riskera att falla mellan stolarna. Frågan kan emellertid ställas om under-
rättelseverksamhet av detta slag bör inbegripas i försvarsunderrättelseverksamheten eller ankomma på den civila säkerhetstjänsten eller, eventuellt, vara en uppgift för båda organisationerna.
Säkerhetspolisen arbetar i princip inte utanför Sveriges gränser. Enligt internationell praxis anses det nämligen inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat. Som framgår av det följande föreslår utredningen att Säkerhetspolisen ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Därmed skulle något hinder inte finnas mot att underrättelseoperationer utomlands sker genom den civila säkerhetstjänsten. Utredningen är dock tveksam till en sådan förändring och anser sig i varje fall inte ha underlag för att föreslå denna i nuvarande läge.
Försvarsmakten har till skillnad från Säkerhetspolisen personal utomlands, vilket innebär att vissa slags spaningsinsatser exempelvis i anslutning till konflikthärdar i främmande länder rimligen måste vara en uppgift för Försvarsmakten. Den lagstiftning om Försvarsmaktens medverkan i terrorismbekämpningen som utredningen har föreslagit medför också att det framstår som naturligt att viss underrättelseverksamhet av aktuellt slag ankommer på Försvarsmakten. Det är av flera skäl knappast tillrådligt att mer än ett organ skulle ha till uppgift att bedriva permanent underrättelseverksamhet utanför landets gränser, en ordning som inte heller förekommer i sådana länder som vi brukar jämföra oss med. När det gäller en så viktig fråga som landets säkerhet är det nödvändigt att ansvarsförhållandena är klarlagda och ändamålsenliga.
Den del av försvarsunderrättelseverksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik har kommit att få allt större betydelse. Utredningen har svårt att se att det beträffande denna del av verksamheten behövs några särskilda avgränsningar i lag utöver att den skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
Utredningen föreslår därför att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet ändras så att det står klart att försvarsunderrättelsemyndigheterna får inhämta underrättelser utomlands som är av betydelse för skyddet mot terroristangrepp samt bearbeta och analysera sådan information. Detsamma gäller i fråga om andra underrättelser, om de behövs till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Sådan verksamhet får dock endast bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
Den civila säkerhetstjänsten
Den nuvarande konstruktionen med Säkerhetspolisen som ett slags självständigt verk inom Rikspolisstyrelsen lämnar utrymme för betydande invändningar. Organisationen tillägger rikspolischefen ett mycket diffust ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet. På motsvarande sätt uppkommer det för Säkerhetspolisens ledning ett oklart förhållande till Rikspolisstyrelsens ledning. Nuvarande organisation skapar också vissa problem i förhållandet mellan polisorganisationerna och gentemot Regeringskansliet och andra myndigheter samt allmänheten.
Enligt utredningens uppfattning skulle en övergång till en ickepolisiär säkerhetstjänst vara förenad med väsentliga fördelar. Verksamheten blir direkt underställd regeringen, vilket innebär att det är lättare för regeringen att effektivisera samordningen av de verksamheter som bedrivs av de civila och militära säkerhets- och underrättelsetjänsterna. En övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle med säkerhet också underlätta rekryteringen och bidra till att höja den samlade kompetensen och effektiviteten i organisationen.
Vidare skulle säkerhetstjänsten frikopplas från den principiella skyldighet att rapportera och ingripa mot brott som är grundläggande för polisverksamheten. Denna skyldighet kan för säkerhetstjänstens del innebära att värdefull underrättelseinhämtning måste avbrytas. Att den civila säkerhetstjänsten frikopplas från rapporterings- och ingripandeskyldigheten är av stor betydelse också för säkerhetstjänstens samarbete med underrättelseverksamheten inom Försvarsmakten och med säkerhetstjänster i andra länder. En fördel är också att problematiken med s.k. överskottsinformation minskar högst väsentligt om den civila säkerhetstjänsten frikopplas från polisen och från rapporteringsplikten.
Som tidigare nämnts finns det inte något hinder mot att en ickepolisiär säkerhetstjänst arbetar utomlands. Utredningens uppfattning är visserligen att den normalt bör arbeta endast inom Sverige, men undantag är ibland påkallade, t.ex. då en person från vilken säkerhetstjänsten erhåller information lämnar landet.
Det är svårbedömt om en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst är ägnad att öka allmänhetens förtroende för verksamheten. Sannolikt har en nyordning från denna synpunkt dock snarast positiva konsekvenser.
Utredningen föreslår att Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolisstyrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst direkt under regeringen. Utredningen föreslår vidare att det i anslutning härtill bildas en ny enhet inom Rikskriminalpolisen för särskild polisverksamhet. Till denna enhet bör föras de direkta polisuppgifter som har anknytning till brott mot rikets säkerhet och terroristbrott såsom förundersökningsuppgifter samt frihetsberövanden, beslag och liknande åtgärder. De uppgifter som i dag faller inom säkerhetsskyddet och som avser personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i Sverige samt samordning, säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser är direkta polisuppgifter och bör också föras till den förutsatta enheten inom Rikskriminalpolisen.
Utredningen anser också att det finns anledning att till nämnda enhet föra över de delar av författningsskyddet som avser kartläggning av brott med en främlingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund. Detsamma gäller kartläggningen av vissa brott som i vid mening kan sägas vara politiska, t.ex. brott begångna i kamp för djurens rättigheter.
Genom samverkan med en sådan enhet inom Rikskriminalpolisen, skulle säkerhetstjänsten få en kontaktpunkt inom den reguljära polisorganisationen, vilket den saknar i dag. Förslaget är bl.a. av detta skäl ägnat att underlätta säkerhetstjänstens samarbete med den öppna polisen.
Utredningen förordar att ett principbeslut fattas på grundval av utredningens förslag och remissbehandlingen av detta samt att de fortsatta övervägandena anförtros åt en organisationsutredning.
Vissa frågor om den civila säkerhetstjänstens arbetsmetoder
Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning är i Sverige liksom i andra länder viktiga metoder för inhämtande av underrättelser i en säkerhetstjänsts verksamhet. För svensk del regleras dessa metoder i rättegångsbalken och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Förutsättningarna för att sådana tvångsmedel skall få användas är att det sker under förundersökning i brottmål, att tvångsmedlet riktar sig mot någon som är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad och att det är av synnerlig vikt för utredningen.
En reglering som i likhet med rättegångsbalken tar sikte på utredning av lagöverträdelser är inte adekvat för en organisation som har som sin viktigaste uppgift att förebygga brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Det är inte tanken på en förundersökning och en efterföljande lagföring utan intresset av att kunna få förhandsinformation och att om möjligt avvärja aktioner av aktuellt slag som står i fokus för säkerhetstjänstens arbete. De svenska lagreglerna ger inte något egentligt utrymme för att med hjälp av hemlig teleavlyssning förebygga brott. De nuvarande reglerna skapar också problem när det gäller Försvarets radioanstalts verksamhet.
Vidare får rättsläget anses vara oklart såväl när det gäller användningen av sådana manipulativa spaningsmetoder som provokation och infiltration som i fråga om vissa oreglerade spaningsmetoder som förutsätter tillgång till tekniska hjälpmedel. Det bör klargöras att strängare krav än eljest gäller, när det är fråga om sådana spaningsmetoder som är ägnade att vilseleda eller att medföra intrång i annans personliga integritet, även om de inte strider mot lag eller annan författning. Med hänsyn till Europakonventionen är det av vikt att ett positivt lagstöd skapas för åtgärderna när förutsättningarna härför är uppfyllda.
Utredningen föreslår att det i polislagen (1984:387) införs regler om provokation, infiltration samt användning av kroppsmikrofoner och pejling. Sådana metoder skall kunna användas redan på spaningsstadiet, men endast om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden. Enligt överenskommelse kommer dessa författningsförslag att läggas fram av Beredningen för rättsväsendets utveckling, med vilken utredningen har samrått.
Om förslaget om en icke-polisiär civil säkerhetstjänst godtas föreslår utredningen att det även görs en översyn med sikte på att hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för inhämtande av underrättelser skall kunna ske i preventivt syfte. Stannar statsmakterna för att buggning bör vara en tillåten arbetsmetod, bör övervägandena avse också denna metod.
Spridning av nukleära/radioaktiva ämnen, smitta och kemikalier
Utredningen ställer sig bakom ett av Regeringskansliets AgNBC väckt förslag om inrättande av en nationell insatsstyrka som en samlad nationell resurs till stöd för samhällets insatser vid sådana
extrema NBC-händelser och masskadesituationer som kan tänkas ställa regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Utredningen föreslår därför att denna tanke snarast förverkligas.
Utredningen föreslår vidare att 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) kompletteras med en bestämmelse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet snarast och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning.
Utredningen föreslår också att det genom en ändring i 4 § kärntekniklagen klargörs att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas även genom åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage.
Enligt de myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med finns det i övrigt en rad större eller mindre brister eller oklarheter i den nuvarande beredskapen på NBC-området. Till den del dessa inte omfattas av redan pågående utredningar bör de tillhöra huvuduppgifterna för den nyinrättade Krisberedskapsmyndigheten. Utredningen förordar att myndigheten organiserar sitt arbete på sådant sätt att inte bara myndighetsföreträdare utan också representanter för berörda departement ingår i arbets- och projektgrupper.
Utlänningskontroll på fartyg
Det har ansetts oklart om bestämmelsen om husrannsakan i 5 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) är tillämplig i samband med kontroller av fartyg. De motiv som har anförts till stöd för befogenheten att undersöka bagageutrymmen och andra slutna utrymmen i bilar och husvagnar m.m. har emellertid samma relevans när transportmedlet är ett fartyg. Eftersom det finns ett påtagligt behov för polisen och Kustbevakningen att kunna undersöka slutna utrymmen på fartyg och denna befogenhet inte saknar intresse från de synpunkter som utredningen har att bevaka, anser utredningen att bestämmelsen bör ändras i syfte att det skall stå alldeles klart att en befogenhet av angivet slag föreligger.
Utredningen föreslår därför att polisen i samband med inresekontroll får undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i fartyg i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i
strid mot bestämmelserna i utlänningslagen eller i en författning som utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av Kustbevakningen skall en tjänsteman vid Kustbevakningen ha samma befogenhet.
Kriskommunikation
Omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser berör som regel flera delar av samhället. Vid den här typen av händelser torde det direkt uppstå ett mycket stort behov av information från olika grupper i samhället samtidigt som informationsunderlaget är bräckligt. Det ställs därmed höga krav på myndigheternas informationsberedskap och förmåga till kriskommunikation i förhållande till såväl allmänheten och medier som andra myndigheter. Som allmän princip gäller att den myndighet som ansvarar för en viss verksamhet också har informationsansvaret för denna.
Utredningen föreslår att Krisberedskapsmyndigheten skall se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör Sverige. Krisberedskapsmyndigheten skall också lämna upplysningar om vilka myndigheter och andra organ som vid en sådan händelse kan lämna relevant information i en viss fråga.
Vissa övriga frågor
Frågan om ett rikstäckande gemensamt radiokommunikationssystem för de svenska s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna har största betydelse för samhällets förmåga att möta omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Utredningen utgår från att den nu är på väg att få sin lösning och hänvisar till det arbete som för närvarande bedrivs av utredningen Radiokommunikation för effektiv ledning (RAKEL).
Utredningen har ansett att den närmare organisationen av Regeringskansliets krisberedskap faller utanför utredningsuppdraget, men gör den reflektionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten inte lämpligen bör begränsas till de ledande chefstjänstemännen inom Regeringskansliet.
Utredningen konstaterar vidare att övningsverksamheten rent allmänt är av grundläggande betydelse inte minst för att myndigheterna skall kunna upprätthålla en i högsta grad nödvändig förmåga att samverka över verksamhetsgränserna i krissituationer. I sammanhanget noteras att Krisberedskapsmyndigheten enligt sin instruktion skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att initiera, planera och genomföra utbildning och övningar.
Utredningen lägger inte fram några förslag i dessa delar.
Konsekvenser och genomförande
Utredningens förslag ger inte upphov till kostnader som kräver ökade anslag. Förslagen syftar till att motverka terrorism och delvis brott mot rikets säkerhet. Förslagen antas i övrigt inte ge några konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Författningsförslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2004.
Summary
The assignment
The Commission has been given the assignment to survey and analyse the overall emergency preparedness capacity of the Swedish public authorities and other public bodies to prevent, combat and generally deal with large-scale terrorist strikes and other similar extraordinary events in Sweden. The Commission’s assignment also included the survey and analysis of the capacity of the authorities and other public bodies in such situations to cooperate in an efficient manner with other Swedish and foreign authorities and organisations.
The assignment also required an investigation of whether the current legislation and other legal rules provide the authorities and other public bodies with the capacity to rapidly and efficiently implement measures to prevent, combat and generally deal with large-scale terrorist strikes and other similar extraordinary events.
The Commission has written to a number of authorities and others, requesting the provision of information regarding their organisation, planning and preparedness, etc. in preparation for large-scale terrorist strikes and other similar extraordinary events. The majority have submitted a written information-base for the Commission. However, the Commission has also had one or more meetings or virtually continuous verbal contact with some of those most closely affected, such as the Security Police and the Armed Forces. The investigation has also obtained information about the situation in a number of other countries.
A brief commentary is provided on the deliberations and proposals of the Commission in the following.
The tasks of the Armed Forces in the event of large-scale terrorist strikes
Before the terrorist attacks in the USA on 11 September 2001, the view was generally held that there was no right to military selfdefence against international terrorism. Through, among other things, resolutions passed by the UN and other international organisations, the international community has supported the view that a right of self-defence under Article 51 of the UN Charter also applies in the event of large-scale terrorist strikes. This view must now be deemed to reflect current international law.
The Instrument of Government, Chapter 10, Section 9, first paragraph, states that the Government may deploy the Swedish Armed Forces, or parts thereof, in combat to meet armed attacks against Sweden. It is indicated by the travaux préparatoires for the Instrument of Government that it was an express aim to adapt this provision to a right of self-defence according to the abovementioned article of the UN Charter. It must therefore be assumed that the provisions contained in the Instrument of Government may now be applied also in the case of self-defence against certain attacks of a terrorist nature that do not emanate from a foreign state. However, this can only be deemed to apply in an emergency situation. Furthermore, it is required that the attack is of substantial dignity or concerns the central functions of the Realm and can therefore be said to be directed at the Realm.
In the opinion of the Commission, there is a clear need of supplementary regulation for the eventuality that time is not available to wait for a decision by the Government. One must also anticipate cases when communications with the Government may be broken or temporarily disrupted.
The Armed Forces can, in accordance with the provisions contained in the Ordinance concerning Intervention by Swedish Defence Forces in the event of Violations of Territory in Peacetime and in Neutrality, etc. (1982:756) (IKFN Ordinance), counter surprise attacks from a foreign state with armed force without a preceding decision by the Government. No such possibility exists in the case of an attack from a terrorist organisation, and it may be uncertain how to proceed if it is not known who the attacker is.
Terrorist attacks that are not of such a substantial kind that they can be classified as armed attacks against the Realm should, as to date, basically be a matter for the Police. However, the Police do
not have the capacity to intervene against violent acts from the air or underwater. The capacity of the Police and Coast Guard to intervene against violence from vessels on the surface is limited. The Commission considers that a competent authority from the Police or Coast Guard, subject to certain preconditions, should be able to call for the assistance of the Armed Forces in such a situation.
The Commission proposes that the Government and the Parliament give their explicit support to an interpretation of Chapter 10,
Section 9, first paragraph, first sentence of the Instrument of Government, whereby the Government may deploy the Swedish Armed Forces or parts thereof to combat an armed attack against the Realm, even when the attack does not emanate from a foreign state. The Commission will also submit a proposal for a new Armed Forces Peacetime Powers Act based on this interpretation. In the event of an armed attack against the Realm or an imminent threat of such an attack, and when time is not available to wait for a Government decision without immediate danger to the security of the Realm, to human life or for substantial destruction of property, the Armed Forces may, in accordance with regulations contained in the Act, use such force as is necessary to avert the immediate danger, regardless of whether or not the attack or threat may be deemed to emanate from a foreign state. Upon a request from the Police or Coast Guard, the Armed Forces may, according to the proposal, also intervene in connection with other violent acts or imminent threats of violent acts, if such acts are exercised from a vessel or aircraft.
Guarding tasks of the Armed Forces
The Protection of Vital Public Facilities, etc. Act (1990:217) (Protection Act), contains provisions on certain measures to protect against sabotage, use of force, threats or compulsion for political aims (terrorism), espionage and the disclosure in other cases of secret information relating to the Total Defence. The provisions of the Act mainly relate to monitoring of predetermined objects of protection.
The provisions of the Protection Act and the Protection of Vital Public Facilities, etc. Ordinance (1990:1334) (Protection Ordinance) do not impede military personnel being utilised to guard
civil objects of protection. However, the Armed Forces cannot, without express legislative support or a decision by the Government, be deemed to have the task of monitoring civil objects. The Commission considers that it would possibly be advantageous if military personnel, in certain very special situations, could guard or assist in the guarding of civil objects. This primarily applies in those cases where external threats require that the personnel have at their disposal special equipment or have the possibility of getting substantial reinforcements. The general threat profile may also be so extreme that the resources of the Police are insufficient to cover such important civil objects that undoubtedly need to be guarded.
The Commission proposes that the Armed Forces, in accordance with regulations contained in the Protection Ordinance, may temporarily assist in the guarding of civil protection objects following a request by a county administrative board. Furthermore, the Commission proposes an amendment of the Protection Act whereby a protection guard may have the same powers as a police officer – within a protection object, in its vicinity or during the flight of a suspect from the object – to apprehend a person concerning whom there is reason to arrest for terrorist offences or preparation for such offences. This provision currently only applies for protection against espionage and sabotage.
Certain other issues concerning support by the Armed Forces
Should a large-scale terrorist strike occur involving the use of NBC weaponry1 or if a threat is made that such means may be used, great demands may be placed on the special competence and material resources of the Police. In such a situation, the Armed Forces have NBC protective resources, primarily at present through the NBC Rapid Reaction Force, which can be deployed to temporarily support the Police.
In the opinion of the Commission, it is of great importance that organised cooperation is established to ensure that the Police will rapidly be able to get the support that is necessary should a terrorist attack of the this kind actually occur. The Armed Forces can, in the assessment of the Commission, provide such support in accordance with the Armed Forces Support of Civil Operations
1 Nuclear/radiological, biological or chemical weaponry .
Ordinance (2002:375). However, if another assessment is made on this matter, the Commission considers that this cooperation is so important that the Government should issue a general relaxation for such cooperation pursuant to its general powers, under Chapter 11, Section 12 of the Instrument of Government, to grant exemptions from regulations contained in ordinances.
Furthermore, it can be conceived that situations will arise when it would be of value if the Police National Task Force were reinforced by specially trained personnel from the Armed Forces. Collaboration of this kind would necessarily be based on permanently employed military personnel being put under the command of a Police Commissioner.
The Commission proposes, set against the background of that stated above, that the National Police Board and the Armed Forces should have organised collaboration in order to be able to deal with large-scale terrorist strikes involving the use of NBC weaponry and threats of such attacks. Moreover, it should be an obligation of the said authorities to jointly consider the need of and the preconditions for reinforcing the Police National Task Force with specially trained military personnel from the Armed Forces in certain situations.
Consequences for Armed Forces persons subject to national Total Defence duties
The Commission’s proposal regarding the functions of the Armed Forces in the event of large-scale terrorist strikes and guarding duties does not give cause to amend any of the provisions concerning the service duty of persons subject to national Total Defence duties. This service duty covers, in the opinion of the Commission, such cases when the Armed Forces must respond to an armed attack against the Realm, even when the attack does not emanate from a foreign state. However, the service duty does not cover those cases when the Armed Forces intervene upon the request of the Police or the Coast Guard, except where the Armed Forces have for their part considered the matter and determined that it constitutes an appropriate opportunity to conduct an exercise.
The intelligence operations of the Armed Forces
The intelligence operations of the Armed Forces shall, in accordance with Section 1, first paragraph of the Defence Intelligence Operations Act (2000:130), be conducted to survey external military threats against Sweden and as a support for the Swedish foreign, defence and security policy. The activity also includes cooperating in Swedish participation in international security cooperation and, in accordance with the detailed directions of the Government, assisting with intelligence to support society in the event of severe pressure on society during peacetime. It is stated generally in Section 4 of the Act that defence intelligence operations may not relate to tasks that, according to law or other rules, fall within the framework of the crime combating and crime prevention work of the Police and other authorities. In the assessment of the Commission, it is very doubtful whether the said Act can be deemed to provide any independent powers for the Armed Forces, within the framework of their own intelligence operations, to collect, process and analyse intelligence concerning international terrorism.
As regards such external armed threats as may constitute a direct risk to Sweden, the Commission considers that it is unavoidable that such threats are to some extent the subject of an active intelligence operation. Otherwise, an important part of the protection of the security of Sweden would be at risk of falling between two stools. However, the question does arise of whether intelligence operations of this kind should be included in the defence intelligence operations or be an obligation of the civil security services or, possibly, a task for both of these organisations.
The Security Police basically do not work outside the frontiers of Sweden. According to international practice, it is considered that a police organisation should not work in a foreign state without special permission. As indicated by the following, the Commission proposes that the Security Police is reconstituted to a non-police civil security service. In this way, there would not be anything against the intelligence operations abroad being carried out through the civil security service. However, the Commission is doubtful about such a change and also considers that it does not in any event have a basis for proposing this in the current situation.
The Armed Forces have personnel abroad, in contrast to the Security Police, which means that certain kinds of surveillance
initiatives, for example in conjunction with centres of conflict in foreign countries, must reasonably be a task for the Armed Forces. The legislation for the participation of the Armed Forces in combating terrorism that has been proposed by the Commission also means that it appears natural for certain intelligence operations of the kind in question to be a function of the Armed Forces. It is for several reasons hardly advisable for more than one body to have the task of conducting permanent intelligence operations outside the frontiers of Sweden; an arrangement that is also not found in such countries with which Sweden usually compares itself. As regards an issue as important as the security of Sweden, it is necessary that the situation regarding responsibilities is clearly laid down and appropriate for the task in hand.
That part of the defence intelligence operations conducted to support Swedish foreign, defence and security policy has continued to grow in importance. Regarding this part of the operation, the Commission considers it hard to see that special statutory restrictions should apply, besides that it should be conducted abroad or aimed at foreign situations.
The Commission therefore proposes that the Defence Intelligence
Operations Act is amended so that it is clearly stated that defence intelligence authorities may obtain intelligence reports abroad that are important for the protection against terrorist strikes and also process and analyse such information. The same applies in relation to other intelligences, if this is necessary to support the Swedish foreign, defence and security policy. However, such operations may only be conducted abroad or aimed at foreign situations.
The civil security service
The current structure of the Security Police as a kind of independent agency within the National Police Board leaves scope for significant objections. The organisation imposes a very diffuse responsibility on the National Police Commissioner for the operations of the Security Police. In a corresponding way, an unclear situation arises concerning the management of the Security Police in relation to the management of the National Police Board. The current organisation also creates certain problems in the relationship between the police organisations and in relation to the Government Offices and other authorities, as well as the public.
In the opinion of the Commission, a transformation to a nonpolice security service would entail substantial advantages. The operation would be directly subordinate to the Government, which means that it would be easier for the Government to improve the efficiency of operational coordination work conducted by the civil and military security and intelligence services. A transformation to a non-police security service would certainly also facilitate recruitment and contribute to enhancing the overall competence and efficiency of the organisation.
Moreover, the security service would be released from the basic duty to report and intervene against offences that are fundamental for the police operation. This duty could, as regards the security service, entail the discontinuance of the gathering of valuable intelligence. The release of the civil security service from the reporting and intervention obligation is also of great importance for the cooperation of the security service with intelligence operations within the Armed Forces and with security services in other countries. A further advantage is that the problems with so-called information overload will reduce very greatly if the civil security service are released from the Police and from the reporting obligation. As mentioned above, there is no impediment to a nonpolice security service working abroad. Indeed it is the view of the Commission that it should normally only work in Sweden, but sometimes exceptions are called for, for example when a person from whom the security service receives information leaves the country.
It is difficult to assess whether transformation to a non-police security service is likely to enhance the confidence of the public for the operation. However, it is likely that a new order would from this perspective have rather positive consequences.
The Commission proposes that the Security Police are removed from the National Police Board and reconstituted as a non-police civil security service directly reporting to the Government. The
Commission also proposes that, in conjunction with this, a new unit is formed within the National Criminal Investigation Department for special police operations. The direct police tasks related to offences against the security of the Realm and terrorist offences, such as preliminary investigation tasks and deprivation of liberty, seizure and similar measures, should be transferred to this unit. The tasks that today fall within the security protection and which relate to personal protection for the central government
leadership and the foreign missions in Sweden, together with the coordination, security work and personnel protection in conjunction with governmental visits and similar events, are direct police tasks and should also be transferred to the future unit within the National Criminal Investigation Department. The Commission also considers that there is cause to transfer those parts of the constitutional civil-rights protection that relate to surveying offences of a xenophobic, racist, anti-Semitic or homophobic nature to the said unit. This also applies to surveying certain offences that, in a broad sense, may be said to be political, for example offences by people who fight for animal rights.
By collaboration with such a unit within the National Criminal Investigation Department, the security service would obtain a contact point within the regular police organisation, which they currently lack. The proposal is, among other things, for this reason likely to facilitate the cooperation of the security service with the regular police service.
The Commission recommends that a decision in principle is made on the basis of the Commission’s proposals, and the ensuing consultative processes, and that future deliberations are entrusted to a commission for organisational affairs.
Certain issues concerning the working methods of the civil security service
Secret wire-tapping, secret telecommunications surveillance and secret camera surveillance are, in Sweden as in other countries, important methods for collecting intelligence information for securityservice operations. In the case of Sweden, these methods are covered by the Code of Judicial Procedure and by the Compulsory Measures in Certain Criminal Cases (Special Provisions) Act (1952:98). The preconditions for the employment of such compulsory measures are that they take place within a preliminary investigation of a criminal case, that the compulsory measures are directed against someone who is reasonably suspected of committing an offence of a certain degree of severity and that it is of extraordinary importance for the investigation.
Rules like those of the Code of Judicial Procedure, which are aimed at the investigation of contraventions of laws, are not adequate for an organisation whose most essential task is to prevent
offences against the security of the Realm and terrorist offences. This purpose does not involve any preliminary investigation and a subsequent prosecution, but the interest in being able to obtain advance information and, if possible, avert actions of the kind in question here, which comprise the focus for the work of the security services. The Swedish statutory rules do not provide any real scope for the employment of secret wire-tapping to prevent crime. The current rules also create problems as regards the operations of the National Defence Radio Centre.
Furthermore, the legal situation may be considered unclear as regards the use of such manipulative surveillance methods as provocation and infiltration, and also regarding the use of certain unregulated surveillance methods that presuppose access to technical aids. It should be made clear that more stringent requirements apply than would normally apply regarding matters involving such surveillance methods as are aimed at misleading or involve an infringement of the personal integrity of anyone, even if such method does not violate any statute or other enactment. Having regard to the European Convention on Human Rights, it is important that positive statutory support is established for such measures when the preconditions for their use are satisfied.
The Commission proposes that rules are introduced into the
Police Act (1984:387) concerning provocation, infiltration and the use of body microphones and positioning devices. It should be possible to use such methods already at the surveillance stage, but only if it is manifest that the harm or the detriment that the measure involves is not disproportional to the purpose of the measure. As agreed, these statutory proposals will be presented by the Judicial Development Service Commission, which has been consulted by this Commission.
If the proposal for a non-police civil security service is accepted, the Commission proposes that a review is also conducted to consider whether secret wire-tapping, secret telecommunications surveillance and secret camera surveillance to gather intelligence information should be allowed for preventive purposes. If the Government considers that bugging should be a permissible working method, the deliberations should also cover this method.
Spread of nuclear/radioactive substances, contagion and chemicals (NBC area)
The Commission supports the proposal put forward by the Government Office’s AgNBC for the establishment of a National Task Force as a comprehensive national resource to support public work in the event of such extreme NBC events and mass damage situations that might conceivably put regional and local operative work under insurmountable demands and pressure. The Commission therefore proposes that this aim is realised as soon as practicable.
The Commission also proposes that Section 4 of the Nuclear
Activities Act (1984:3) is supplemented with a provision whereby those who conduct nuclear technical activities should, as soon as possible and on their own initiative, provide such information to the supervisory authority that is of importance for the assessment of security, whenever this is called for by an incident, threat or similar cause.
The Commission also proposes that, by an amendment of Section 4 of the Nuclear Activities Act, it is made clear that security with nuclear technical activities should be maintained even through measures that are necessary in order to prevent sabotage.
According to the authorities in the field with which the Commission has been in contact, there are generally a number of major or minor inadequacies or uncertainties in the current emergency preparedness within the NBC area. To the extent that these are not subject to investigations already under way, they should be one of the main tasks of the recently formed Swedish Emergency Management Agency. The Commission recommends that the Agency organises its work in such a way that not only representatives of authorities but also representatives of the Ministries involved are included in working project groups.
Aliens controls on vessels
It has been considered to be unclear whether the provisions on search of premises contained in Chapter 5, Section 2 of the Aliens Act (1989:529) apply in conjunction with controls of vessels. The reasons that have been advanced to support powers to investigate baggage rooms and other closed spaces in cars and caravans, etc., are however equally relevant when the means of transport is a
vessel. As there is a manifest need for the Police and Coast Guard to be able to inspect closed spaces onboard vessels and this power does not lack interest for the aspects that the Commission must monitor, the Commission considers that this provision should be amended with the aim that it is made absolutely clear that powers of this kind do indeed exist.
The Commission therefore proposes that the Police, in conjunction with entry controls, are allowed to investigate baggage spaces and other closed spaces onboard vessels with the purpose of preventing aliens entering into Sweden in violation of the provisions of the
Aliens Act or enactments made under it. If the entry control takes place with the participation of the Coast Guard, an officer from the Coast Guard shall have the same powers.
Crisis communication
Large-scale terrorist strikes and other similar extraordinary events normally affect several parts of society. With this kind of event, there will probably arise a very large need of information from various groups in society at the same time as the information-base is fragile. Very great demands are therefore placed on the information preparedness of the authorities and capacity for crisis communications in relation to both the public and media and other authorities. As a general principle, it is normally the case that the authority that is responsible for a particular operation is also responsible for information concerning this.
The Commission proposes that the Swedish Emergency Management Agency shall monitor that there is information available from the authorities affected and other bodies in conjunction with largescale terrorist attacks and other similar extraordinary events that affect Sweden. The Swedish Emergency Management Agency shall also provide information about what authorities and other bodies, in such a case, are able to provide relevant information on a particular issue.
Certain other issues
The issue of a nationwide joint radio communications system for the Swedish so-called protection and security services is of great importance for the capacity of society to combat large-scale terrorist strikes and other similar extraordinary events in Sweden. The Commission proceeds on the basis that this issue is now about to be resolved and refer to the work that is currently being conducted by the Radio Communications for Efficient Management Commission (RAKEL).
The Commission has considered that the detailed organisation of the Government Offices’ crisis preparedness falls outside the assignment of the Commission, but feels that it would not be appropriate to limit the planned training and exercise activities to the senior officers within the Government Offices.
The Commission also concludes that the exercise operations are quite generally of fundamental importance, not least to ensure that the authorities are able to maintain the capacity to coordinate across operational borders in crisis situations, which is paramount. It is noted in this context that the Swedish Emergency Management Agency, according to its Terms of Reference, should disseminate information about and reinforce the crisis management capacity of society by initiating, planning and conducting training and exercises.
The Commission does not present any proposals in these respects.
Consequences and implementation
The proposals of the Commission do not give cause to costs that require increased appropriations. The proposals are supposed to counteract terrorist offences and offences against the security of the Realm. The proposals are in other senses not considered to have any consequences of the kind referred to in Section 15 of the Commissions Ordinance (1998:1474). It should be possible for the statutory proposals to enter into force on 1 January 2004.
Författningsförslag
1. Förslag till lag (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Av 10 kap. 9 § första stycket regeringsformen följer att regeringen får insätta Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket.
Kan vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp regeringens beslut inte avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat.
2 § Vid sådana våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg eller luftfartyg som inte är av det slag som avses i 1 § och som inte kan antas härröra från främmande stat, får Försvarsmakten, efter begäran av polisen eller Kustbevakningen, ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.
Om Försvarsmaktens befogenhet att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater finns särskilda bestämmelser.
3 § Denna lag gäller inte, om riket kommer i krig.
_______________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att
1. förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, och
2. förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om åtgärder som avses i första stycket.
Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att
1. förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, och
2. förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.
Den som bedriver kärnteknisk verksamhet skall när det påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning snarast till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten enligt första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om åtgärder som avses i första och andra stycket.
_________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
1 Senaste lydelse 1992:1536.
3. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529)2skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
2 §3
I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar, fartyg och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
Om inresekontrollen sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller
2 Lagen omtryckt 1994:515. 3 Senaste lydelse 2000:292.
passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter som anges i första stycket. Om Migrationsverket medverkar i kontroll vid inresa skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Migrationsverket.
Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.
_______________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Skyddsvakter har dessutom inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till ett sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet.
Skyddsvakter har dessutom inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, brott som avses i 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott eller förberedelse till ett sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet.
_______________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
5. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre väpnade hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer.
4 §
Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Detta gäller dock inte försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska för-
hållanden.
_______________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §4
Beslut enligt 3 och 7 §§ lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall i fråga om objekt, som anges i 4 § 1 och 2 samma lag och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt fattas av Försvarsmakten. Försvarsmakten skall också fatta dessa beslut i fråga om sådana områden som anges i 4 § 6 samma lag.
I övrigt skall sådana beslut, utom vad beträffar riksdagens och regeringens byggnader, fattas av länsstyrelsen i det län där objektet finns.
Om ett beslut av länsstyrelsen inte kan avvaktas i fråga om områden som anges i 4 § 4 eller 5 lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. får ett tillfälligt beslut fattas av Försvarsmakten. Ett tillfälligt beslut skall gälla till dess länsstyrelsen beslutar i ärendet, dock längst i tre dygn.
Försvarsmakten får genom militär personal medverka vid bevakning av sådana objekt som avses i första stycket även när de huvudsakligen disponeras av Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Om det finns särskilda skäl får Försvarsmakten på begäran av länsstyrelsen medverka även vid bevakning av sådana objekt som avses i andra stycket. Försvarsmakten får utan sådan begäran
4 Senaste lydelse 1996:408.
medverka vid bevakning av sådana objekt som avses i tredje stycket, om ett tillfälligt beslut som där avses gäller.
_______________________
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2004.
7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §5
Utöver vad som följer av 1 - 3 §§ skall Försvarsmakten särskilt
1. leda och bedriva den
verksamhet som anges i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet,
2. leda och bedriva militär
säkerhetstjänst,
3. leda och samordna signal-
skyddstjänsten inom totalförsvaret,
4. biträda Regeringskansliet i
frågor som rör kryptoverksamhet och annan signalskyddsverksamhet,
5. i fredstid ansvara för att
samla in, bearbeta och lämna Kustbevakningen sjölägesinformation sammanställd för civila behov,
6. stödja svensk försvars-
industri genom exportfrämjande verksamhet inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport,
7. lämna biträde vid svenska
Utöver vad som följer av 1 - 3 §§ skall Försvarsmakten särskilt
1. leda och bedriva den
verksamhet som anges i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet,
2. leda och bedriva militär
säkerhetstjänst,
3. leda och samordna signal-
skyddstjänsten inom totalförsvaret,
4. biträda Regeringskansliet i
frågor som rör kryptoverksamhet och annan signalskyddsverksamhet,
5. i fredstid ansvara för att
samla in, bearbeta och lämna Kustbevakningen sjölägesinformation sammanställd för civila behov,
6. stödja svensk försvars-
industri genom exportfrämjande verksamhet inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport,
7. lämna biträde vid svenska
5 Senaste lydelse 2001:1264.
förhandlingsinsatser avseende nedrustning, rustningskontroll samt förtroendeskapande och säkerhetsskapande åtgärder,
8. i sin perspektivplanering
planera i nära samverkan med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och redovisa den i budgetunderlaget,
9. bedriva försvarsupplysning
i syfte att stärka försvarsviljan och förtroendet för det militära försvaret,
10. medverka i statsceremo-
nier,
11. vid behov sammankalla
cheferna för andra myndigheter m.fl. med uppgifter inom totalförsvaret för informationsutbyte, samt
12. stödja de frivilliga försvars-
organisationerna i deras arbete att främja totalförsvaret.
förhandlingsinsatser avseende nedrustning, rustningskontroll samt förtroendeskapande och säkerhetsskapande åtgärder,
8. i sin perspektivplanering
planera i nära samverkan med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och redovisa den i budgetunderlaget,
9. bedriva försvarsupplysning
i syfte att stärka försvarsviljan och förtroendet för det militära försvaret,
10. medverka i statsceremo-
nier,
11. vid behov sammankalla
cheferna för andra myndigheter m.fl. med uppgifter inom totalförsvaret för informationsutbyte,
12. stödja de frivilliga försvars-
organisationerna i deras arbete att främja totalförsvaret, samt
13. utföra uppgifter som avses i
lagen ( 2004:000 ) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid.
_______________________
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2004.
1. Utredningens uppdrag
1.1. Direktiven
I direktiven1 erinras om att bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till har förändrats radikalt efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001 och att såväl det nationella som det internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats till följd av dessa händelser. Utredningens uppgifter sägs vara att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Enligt direktiven avses sådana händelser som i varierande grad kan antas påverka det allmänna ordnings- och säkerhetsläget i förhållandevis stora delar av landet.
Utredningen skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser. Utredningen skall beskriva och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regeringsformen.
Enligt de ursprungliga direktiven, som finns redovisade i sin helhet i bilaga 1, skulle utredningen redovisa uppdraget senast den 31 december 2002. Utredningen har emellertid i tilläggsdirektiv2fått förlängd tid. Uppdraget skall enligt dessa redovisas senast den 31 mars 2003.
1 Dir. 2001:120. 2 Dir. 2002:134.
1.2. Utredningens tolkning av uppdraget
Terrordåden i USA den 11 september 2001 vållade över 3 000 människors död och ett ännu större antal personskador samtidigt som oerhörda ekonomiska värden gick till spillo. De storpolitiska konsekvenserna liksom följdverkningarna för enskilda människor har varit enorma. Inte bara i USA utan i hela världen har tryggheten och framtidsoptimismen delvis ryckts undan. Såväl internationellt som nationellt pågår ett intensivt arbete på att förbättra beredskapen mot liknande händelser. Omfattande terrorattentat har emellertid ägt rum även därefter.
Det är i detta perspektiv som man får betrakta det uppdrag som har lämnats utredningen. Eftersom detta kan uppfattas på olika sätt vill utredningen redan inledningsvis redovisa sin tolkning av uppdraget.
Det framgår uttryckligen av direktiven att uppdraget är begränsat till händelser som i varierande grad kan antas påverka det allmänna ordnings- och säkerhetsläget i förhållandevis stora delar av landet. Det är således inte en uppgift för utredningen att lägga fram förslag som tar sikte på isolerade attentat av olika slag. Denna avgränsning beaktas i det följande, låt vara att den inte alltid strikt kan upprätthållas. I många avseenden är ju av naturliga skäl de förebyggande åtgärderna desamma oberoende av omfattningen av en befarad attack.
Skulle Sverige utsättas för ett omfattande terroristattentat kan detta tänkas rikta sig mot eller få ingripande konsekvenser för infrastrukturen i skilda avseenden. Därmed uppkommer generella frågor med anknytning till beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Sådana frågor har nyligen utretts av Säkerhets- och sårbarhetsutredningen i betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), och flertalet förslag i det betänkandet har förts vidare till riksdagen, främst genom prop. 2001/02:158 om samhällets säkerhet och beredskap. Avsikten kan i detta läge inte ha varit att dessa frågor skall behandlas även av utredningen, särskilt som dessa ankommer på den nyinrättade Krisberedskapsmyndigheten.
Det innebär att utredningen inte tar upp frågor om grundstrukturen för samhällets krishantering och inte heller sådana infrastrukturella frågor som exempelvis elförsörjningen, telekommunikationerna och informationstekniken, frågor som har stått i fokus i det nyligen bedrivna arbetet.
Ytterligare några avgränsningar bör redovisas redan här. Som redan har sagts pågår både internationellt och nationellt ett intensivt arbete på att förbättra beredskapen mot terroristangrepp. Praktiskt taget alla myndigheter har denna beredskapsfråga som en viktig punkt på sin dagordning och antalet pågående projekt med koppling till händelserna den 11 september är mycket stort. Utredningen har som huvudprincip inte ansett sig ha anledning att lägga fram förslag när det gäller sådana projekt som bedrivs i internationellt samarbete. Det är nämligen inte sannolikt att utredningen på sådana områden kan tillföra de pågående strävandena något av värde.
Normalt har utredningen av samma skäl inte ansett sig ha anledning att gå närmare in i sådana frågor som antingen för närvarande är under utredning i andra former eller också redan har utretts i sådana former att statsmakterna har försetts med beslutsunderlag. Flera projekt av sådant slag redovisas emellertid informationsvis i det följande.
Det anförda innebär att utredningen har koncentrerat sitt arbete på vissa frågor med anknytning till samhällets beredskap mot omfattande terroristattentat och likartade extraordinära händelser som inte för närvarande är under behandling. Därvid har främst Försvarsmakten och polisen uppmärksammats, men även flera andra frågor berörs i det följande.
2. Utredningens arbete
För kunna
fullgöra sitt uppdrag inom den tid som stått till buds
har utredningen varit beroende av hjälp
från berörda myndigheter
och andra organ. Utredningen har därför skrivit till en rad myndigheter m.fl. och bett om underlag när det gäller deras organisation, planering och förberedelser m.m. inför omfattande terroristattacker och andra likartade extraordinära händelser. De flesta har gett in skriftligt underlag till utredningen. Utredningen har emellertid även haft ett eller flera möten och mer eller mindre löpande muntliga kontakter med några av de närmast berörda, såsom Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. En förteckning över myndigheter och andra som i dessa avseenden lämnat underlag till utredningen finns i bilaga 2.
I enlighet med direktiven har utredningen vidare inhämtat upplysningar om rättsordningen och planerade förändringar på området i några andra europeiska länder. Skriftligt underlag har inkommit från Justis- og politidepartement i Norge, Justitsministeriet i Danmark, Justitieministeriet i Finland, Home Office i Storbritannien och Bundesministerium der Justiz i Tyskland. Underlag har vidare inhämtats från Forsvarsministerierna i Danmark och Finland samt Forsvarsdepartement i Norge. Utredningen har härutöver varit på studiebesök hos den brittiska säkerhetstjänsten i London.
Utredningen har samrått med Utredningen om översyn av Försvarets radioanstalt (FRA-utredningen; Fö 2001:03) och Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU; Ju 2000:13). Vid sidan av de löpande kontakter som utredningen enligt det föregående har haft med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har utredningen särskilt samrått med bl.a. företrädare för Rikspolisstyrelsen, Försvarets Radioanstalt, Pliktverket, den numera nedlagda Överstyrelsen för civil beredskap, Krisberedskapsmyndigheten och Statens kärnkraftinspektion. Samtal har även förts med Folkrättsdelegationen, Samordningssekretariatet för säkerhetspolitiska under-
rättelsefrågor i Regeringskansliet (Fö SUND), Sekretariatet för Försvarsberedningen (Fö FB), den inom Regeringskansliet tidigare verksamma arbetsgruppen AgNBC, olika tjänstemän inom Försvarsdepartementet i övrigt och inom Justitiedepartementet, förutvarande partisekreteraren Åke Pettersson (särskild utredare i Sårbarhets- och säkerhetsutredningen) och professorn Ove Bring. Översten av 1 graden Kim Åkerman och professorn Bengt Sundelius har lämnat synpunkter till utredningen.
För utredningsarbetet har tillsatts en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna. Den 18 februari 2002 förordnades Märta Johansson, Henrik Landerholm, Berit Jóhannesson, Åke Carnerö, Marianne Andersson, Anna Bolin och Ingemar Langemar att fr.o.m. den 1 mars 2002 ingå i gruppen. Den 9 december 2002 ersattes Anna Bolin av Karin Granbom.
Utredningen har sammanträtt med referensgruppen vid fyra tillfällen. Gruppen har informerats om resultatet av utredningsarbetet och beretts tillfälle att löpande lämna synpunkter på det som har framkommit under utredningen.
3. Vissa författningar m.m. av betydelse
3.1. Regeringsformen
Kompetensfördelningen mellan regeringen och riksdagen vad gäller befogenheterna att sätta in Försvarsmakten i strid, att avge förklaring att riket är i krig samt att bemyndiga Försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av Sveriges territorium regleras i 10 kap. 9 § regeringsformen (RF). Bestämmelserna präglas av en strävan att ge riksdagen största möjliga inflytande i dessa frågor, samtidigt som utrymme skapas för ett snabbt agerande av regeringen och militära myndigheter i situationer, där riksdagens beslut inte kan avvaktas.1
Frågorna behandlades av Författningsutredningen i betänkandet Sveriges statsskick (SOU 1963:16-17). Författningsutredningens arbete fullföljdes av en ny parlamentarisk utredning, Grundlagsberedningen (GLB), vars slutbetänkande, Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) låg till grund för förslaget till vår nuvarande RF (prop. 1973:90).
Enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF får regeringen insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket.
I förarbetena till denna bestämmelse uttalade GLB2 – till vars ställningstaganden regeringen och riksdagen anslöt sig – att den ledande principen måste vara att regeringen skall kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket. Om en annan stat börjar krig mot Sverige skall regeringen kunna sätta in väpnade styrkor mot angreppet. Beredningen tillade att ett angrepp kan förmodas komma så snabbt att prövning i riksdagen inte kan avvaktas. Enligt GLB kan den svenska regeringens behörighet att sätta in Försvarsmakten för att möta ett angrepp inte få vara beroende av om angriparen uttryckligen förklarar krig eller betraktar angreppet som
1 Petrén, G. och Ragnemalm, H., Sveriges grundlagar, 1980, s. 260 f. 2 SOU 1972: 15 s. 189.
krig. Det måste, anförde GLB, vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter.
När det gäller sättet att bestämma förutsättningarna för ett sådant regeringsbeslut anknyter grundlagsbestämmelsen till FNstadgans regler om nationernas rätt till självförsvar. Enligt artikel 513 inträder staternas rätt till självförsvar vid väpnat angrepp (”if an armed attack occurs”). GLB ansåg att det var principiellt riktigt att anknyta den svenska grundlagen till denna terminologi och göra regeringens rätt att disponera försvarskrafterna beroende av väpnat angrepp mot riket. Formuleringen utesluter preventivkrig; ett väpnat angrepp skall kunna konstateras. Enligt GLB måste regeringen vara behörig att bedöma, när den fientliga aktiviteten mot riket har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Beredningen framhöll vidare att regeringen också, om angrepp konstateras, måste kunna bestämma inte bara omfattningen av försvarsåtgärderna utan också tid och plats för dessa.
Enligt 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF får i övrigt svensk väpnad styrka insättas i strid eller sändas till annat land endast om riksdagen medgiver det, det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden, eller skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.
Även då Sverige inte utsätts för väpnat angrepp kan således svenska trupper insättas i strid eller sändas till annat land. Eftersom det här inte är fråga om akuta situationer, tillerkänns dock riksdagen ett avgörande inflytande. Som huvudregel gäller därför att riksdagens medgivande skall inhämtas i varje särskilt fall. Riksdagen har antagit två lagar där beslutanderätten i vissa fall har delegerats till regeringen. Regeringen får på grund av medgivande i lag på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands (lagen [1992:1153] om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands). Regeringen får också sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete (lagen [1994:588] om utbildning för fredsfrämjande verksamhet). Vidare kan FN:s säkerhetsråd med stöd av artikel 43 i FN-stadgan ålägga Sverige att ställa de väpnade styrkor till rådets
3 Utredningen återkommer i avsnitt 6.2.2 till den nuvarande innebörden av artikel 51 i FNstadgan.
förfogande som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.
Av 10 kap. 9 § andra stycket RF framgår att det är regeringens sak att vid ett väpnat angrepp avgöra om angreppet statsrättsligt innebär att krig råder. I övriga fall får krigsförklaring inte ges utan riksdagens medgivande.
I paragrafens tredje stycke föreskrivs att regeringen får bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.
Författningsutredningen konstaterade att man vid väpnad konflikt mellan främmande stater har att räkna med möjligheten av att dessa, utan att angripa eller vilja angripa Sverige, gör sig skyldiga till kränkningar av vår neutralitet, t.ex. genom överflygningar av svenskt territorium. I sådana fall, anförde utredningen, borde regeringen kunna bemyndiga krigsmakten4 att, i den utsträckning som internationell rätt och sedvänja medger, använda våld till värnande om neutraliteten. Författningsutredningen föreslog att en föreskrift därom skulle tas in i RF.5 ÖB anförde i remissyttrande över förslaget att krigsmakten enligt den dåvarande generalordern med instruktion för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (IKFN) under vissa förhållanden ägde bruka våld redan under allmänt fredstillstånd. ÖB ansåg inte att någon inskränkning i denna befogenhet borde göras.6 I nära anslutning till Författningsutredningens förslag (och med beaktande under remissbehandlingen framförd erinran) föreslog GLB en föreskrift motsvarande den nyss redovisade bestämmelsen i tredje stycket.7
Behovet av bemyndigande för Försvarsmakten i nämnda fall synes ha sin grund i att svenska försvarskrafter måste kunna sättas in mycket snabbt för att hindra kränkningar av Sveriges territorium och att det ofta skulle vara omöjligt att ingripa effektivt, om ett beslut av regeringen måste avvaktas.8
Bemyndigande för Försvarsmakten med stöd av grundlagsbestämmelsen finns numera i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och
4 Fr.o.m. år 1975 är beteckningen Försvarsmakten. 5SOU 1963:16 s. 478. 6SOU 1965:34 s. 76. 7SOU 1972:15 s. 190. 8 Jfr Holmberg, E., och Stjernqvist, N., Vår författning, 2000, s. 164 f.
neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen), som ersatt den nyssnämnda generalordern IKFN.
3.2. IKFN-förordningen
I IKFN-förordningen regleras bl.a. hur svenska myndigheter skall förfara om en utländsk stat kränker svenskt territorium eller om bestämmelserna i tillträdesförordningen (1992:118) eller andra författningar som reglerar hur utländska subjekt skall uppträda på svenskt territorium överträds. Förordningen gäller inte om Sverige är i krig. Huvuddelen av bestämmelserna tar sikte på Försvarsmaktens agerande. Med svenskt territorium avses i förordningen Sveriges landområden, Sveriges sjöterritorium med inre vatten och territorialhavet samt luftrummet över landområdena och sjöterritoriet.
I 3 § IKFN-förordningen föreskrivs att Försvarsmakten skall
1. upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i
samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av tillträdesförordningen,
2. skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium
samt på eller över fritt hav,
3. medverka vid tillsynen av militära skyddsområden enligt för-
ordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.,
4. medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt
territorium,
5. medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt
territorium och Sveriges ekonomiska zon,
6. i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripanden
mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i IKFN-förordningen.
Den folkrättsliga statusen hos de subjekt som kommer i kontakt med Försvarsmaktens verksamhet enligt denna förordning är av betydelse. I 4 § ges Försvarsmakten befogenheter för att som grund för vidare befogenheter fastställa denna status. Inom svenskt territorium får ett fartyg eller luftfartyg anropas, prejas och visiteras, om det behövs för att kunna fastställa dess nationalitet eller
ställning som statsfartyg eller statsluftfartyg9. För visitation av statsfartyg eller statsluftfartyg krävs – om regeringen inte för ett visst fall föreskriver något annat – att medgivande inhämtas av dess chef. Har statsfartyget eller statsluftfartyget kommit in i landet utan att ha rätt till det behövs dock inte medgivande, om fara för säkerheten på platsen bedöms föreligga (4 § jfr 5 § samma förordning).
Närmare bestämmelser om ingripanden mot utländsk militär personal samt utländska statsfartyg och statsluftfartyg finns i 9-27§§.
Enligt förordningen skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg. Om utländsk militär personal i andra fall anträffas inom svenskt territorium och misstanke föreligger att rätt att inresa till eller vistas i riket saknas, skall personalen omhändertas och avväpnas. Förhållandet skall vidare anmälas till närmaste polismyndighet. Om polismyndigheten begär det, skall personalen hållas kvar i avvaktan på vidare åtgärder. Utländsk militär personal får som regel inte bära uniform inom Sveriges landområden utan tillstånd av Försvarsmakten (9-11 §§).
Ett utländskt militärt fordon som påträffas inom svenskt territorium utan att ha rätt att vara där skall hållas kvar. Om personal som medföljer fordonet saknar rätt att inresa till eller vistas i riket, skall personalen omhändertas och avväpnas. Även i detta fall finns föreskrifter om anmälan till polismyndighet och kvarhållande av medföljande personal (12 §).
Om utländska statsfartyg överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt, skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas. Vapenmakt utan föregående varning skall också tillgripas mot utländska statsfartyg från vilka våldshandlingar begås mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet, mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav (13-14 §§).
En utländsk ubåt som påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten skall hindras från att bedriva fortsatt verksamhet där. Därvid får vapenmakt tillgripas utan föregående varning. Om det
9 Med statsfartyg avses örlogsfartyg, forskningsfartyg samt andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat eller nyttjas i icke-kommersiellt syfte. Bestämningen statsluftfartyg omfattar militära stridsflygplan, militära transportflygplan och andra luftfartyg som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte (2 § IKFN-förordningen).
behövs, får sådana vapen användas som medför risk för att ubåten sänks eller görs manöveroduglig på något annat sätt. Om ubåten intar övervattensläge, skall den identifieras och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. En utländsk ubåt som påträffas i undervattensläge inom territorialhavet skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt skall vapenmakt tillgripas. Då särskilda förhållanden kräver det, får därvid enligt Försvarsmakten bestämmande vapenmakt i syfte att förhindra fortsatt verksamhet tillgripas utan föregående varning (15 §).
Ett utländskt statsfartyg, som i andra fall än som tidigare angetts påträffas inom svenskt inre vatten utan att ha rätt att vara där, skall prejas och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas (16 §).
Vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas mot utländska statsluftfartyg från vilka våldshandlingar begås mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet, mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav (22 §).
Ett utländskt statsluftfartyg som uppträder inom svenskt territorium utan att ha rätt att vara där skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Om särskilda förhållanden kräver det, får enligt Försvarsmakten bestämmande vapenmakt utan föregående varning tillgripas vid sådana ingripanden. Detta gäller även oidentifierade luftfartyg som överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt (23 §).
I förordningen regleras även Försvarsmaktens medverkan vid civila myndigheters kontroll av sjöfarten inom svenskt territorium samt medverkan vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och Sveriges ekonomiska zon och viss annan verksamhet till sjöss (28-34 §§). Vidare berörs Försvarsmaktens medverkan vid kontroll av luftfart (35 §).
Försvarsmakten skall enligt 28 § erinra befälhavare på svenskt och utländskt handelsfartyg, eller annan som svarar för fartygets framförande, om gällande bestämmelser om handelsfartyget misstänks ha brutit mot sjötrafikförordningen (1986:300) eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen. Sak samma gäller om ett utländskt handelsfartyg har överträtt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Förhållandet skall anmälas till närmaste polismyndighet. Försvarsmakten lämnar på begäran av polismyndighet biträde vid prejning, visitering och
andra åtgärder som polismyndigheten får vidta, om Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det.
På begäran av en behörig civil myndighet lämnar Försvarsmakten enligt 29 § biträde om ett utländskt handelsfartyg bedriver fiske inom svenskt territorium eller Sveriges ekonomiska zon och misstanke föreligger om olovligt eller olaga fiske. Ingripandet kan även ske vid misstanke om att Sveriges intressen hotas vad gäller miljön, forskning, fiske eller uppförande av anläggningar inom sin ekonomiska zon. Biträdet kan innehålla prejning och visitering av fartyget, införande av fartyget till svensk hamn och andra åtgärder som denna myndighet får vidta. Förutsättningen för biträde är att Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det.
En civil myndighets befogenheter mot handelsfartyg kan även i andra fall än som nämns i 28 och 29 §§ utövas av Försvarsmakten efter begäran om detta. Enligt 30 § har Försvarsmakten nämligen en generell behörighet att inom svenskt territorium efter begäran lämna biträde med åtgärder som polismyndighet och andra behöriga civila myndigheter får vidta mot handelsfartyg.
I 31 och 32 §§ ges närmare bestämmelser om hur prejning skall ske, hur befogenheterna är utformade på fritt hav respektive på andra områden och om betydelsen i vidare avseenden av fartygets nationalitet. Vid genomförandet av åtgärder enligt 2-32 §§ får vapenmakt med stöd av 33 § tillgripas i självförsvar. Om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till åtgärdens vikt och det krävs av den myndighet som har begärt åtgärden, får vapenmakt användas också i andra fall efter medgivande av Försvarsmakten.
I fråga om kontroll av luftfart föreskrivs i 35 § att ett svenskt eller utländskt civilt luftfartyg som framförs i strid mot förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden skall avvisas från restriktionsområdet eller anmodas att landa.10Föreskrifter om Försvarsmaktens biträde åt civila myndigheter för att förmå civila luftfartyg att landa finns i 99 § luftfartsförordningen (1986:171). Regleringen redovisas i avsnitt 3.5.
Vid krig mellan utländska stater gäller särskilda i IKFN-förordningen angivna bestämmelser för ingripanden mot krigförande staters fartyg och luftfartyg, vilka börjar tillämpas när regeringen förordnar om det (36-60 §§).
10 Restriktionsområden för luftfart, vilka skall ge skydd för anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret, anges i bilaga till förordningen. Inom områdena är luftfart förbjuden under höjd beredskap eller under annan tid som regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap bestämmer, dock med vissa undantag (1-3 §§ förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden).
Under neutralitet gäller också – efter förordnande av regeringen – vissa kompletterande bestämmelser för Försvarsmaktens medverkan vid kontroll av sjöfart och luftfart (61-68 §§).
Försvarsmakten skall avvisa ett utländskt handelsfartyg från svenskt territorium, om det utan att ha rätt till det befinner sig inom en del av territoriet som enligt regeringens förordnande är förbjudet område eller inom svenskt inre vatten i fråga om vilket Försvarsmakten har föreskrivit att särskilda tillstånd för tillträde behövs. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Svenskt fartyg som begår motsvarande överträdelse skall prejas och visiteras och förhållandet skall anmälas till närmaste polismyndighet (61 §).
Svenska eller utländska handelsfartyg som misstänks för åtgärder som kan kränka den svenska neutraliteten och påträffas inom svenskt territorium skall prejas och visiteras. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas (62 §).
Av 63 § framgår att Försvarsmakten under neutralitet har en generell möjlighet att preja och visitera handelsfartyg inom svenskt territorium såsom en kontrollåtgärd. Om det vid visitering kommer fram att en krigförande stats handelsfartyg har en beväpning som är avsedd till annat än självförsvar, skall fartyget avvisas från territoriet. Vapenmakt får tillgripas om det är nödvändigt (64 §).
När det gäller kontroll av luftfart föreskrivs i 65 § att utländska civila luftfartyg som utan rätt till det framförs inom svenskt territorium skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Vid motsvarande överträdelse av ett svenskt civilt luftfartyg skall luftfartyget anmodas att landa. Ett utländskt civilt luftfartyg som efter tillstånd framförs inom svenskt territorium och avviker från flygvägen skall ledas tillbaka till den anvisade vägen (66 §).
3.3. Tillträdesförordningen
I tillträdesförordningen regleras förutsättningarna för utländska statsfartygs, statsluftfartygs och militära fordons tillträde till svenskt territorium. Förordningen gäller inte om Sverige är i krig. I 3-11 §§ finns bestämmelser som reglerar förhållandena under normal fredstid. Förordningen innehåller också särskilda bestämmelser för krigförande staters statsfartyg och statsluftfartyg när Sverige är neutralt (12-23 §§).
För genomfart har utländska statsfartyg tillträde till svenskt territorialhav och utländska statsluftfartyg tillträde till luftrummet över det svenska territorialhavet i Öresund. I andra fall krävs som huvudregel tillstånd (3 §). Även utländska militära fordon skall ha tillstånd (4 §). Försvarsmakten får meddela tillstånd i vissa särskilt angivna fall. I övrigt ankommer detta på regeringen (5-6 §§).
När ett utländskt statsfartyg befinner sig inom svenskt territorium, skall fartyget ha sin nationalitetsflagga hissad och ubåtar skall vara i övervattenläge. I inre vatten gäller som regel lotsplikt (7 §). Ett utländskt statsluftfartyg skall inom svenskt territorium följa bestämmelserna för civil luftfart och framföras enligt anvisningar från den svenska flygtrafikledningen (9 §).
3.4. Försvarsmaktens föreskrifter om verkställighet av tillträdes- och IKFN-förordningarna
I Försvarsmaktens föreskrifter om verkställighet av tillträdes- och IKFN-förordningarna (FFS 1994:41) finns bl.a. bestämmelser om vad som allmänt gäller vid ingripande under fred.
Enligt 12 § skall ett utländskt fartyg, som uppträder inom svenskt territorium och som inte har identifierats som statsfartyg, behandlas som handelsfartyg. Om särskilda skäl talar för det skall fartygets status kontrolleras. Om det behövs för genomförandet av kontrollen, skall fartyget prejas och visiteras. Råder efter kontrollen tveksamhet om fartyget är ett statsfartyg eller ett handelsfartyg, skall militärbefälhavaren hänskjuta frågan till högkvarteret för prövning. I avvaktan på beslut från högkvarteret skall fartyget behandlas som statsfartyg. Ett utländskt luftfartyg som uppträder inom svenskt territorium utan att vara identifierat skall behandlas som statsluftfartyg i avvaktan på att dess status fastställs (13 §).
Av föreskrifterna framgår vidare att ett fartyg eller ett luftfartyg som inte åtlyder prejningsorder eller vägrar visitering skall behandlas som statsfartyg respektive statsluftfartyg i avvaktan på högkvarterets besked (14 §). Om vapenmakt tillgrips, skall den anpassas till vad som bedöms nödvändigt för att förhindra att överträdelsen genomförs och avbrytas då det avsedda syftet har nåtts (17 §). Fientlig avsikt skall anses föreligga om det är uppenbart att varje annan förklaring är utesluten (18 §).
3.5. Luftfartslagen m.m.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 1 kap. 3 § luftfartslagen (1957:297) av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av riket. Sådana föreskrifter får också meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till natur- eller miljövård. Föreskrifter om förbud som meddelas av annan myndighet än regeringen får avse högst två veckor. Under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet får dock regeringen tillfälligt föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela riket.
När det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får ett luftfartyg med stöd av 8 kap. 3 § luftfartslagen anmanas att landa. Ett luftfartyg, som utan tillstånd kommer in i ett sådant område som avses i 1 kap. 3 § samma lag, skall omedelbart lämna området. Om fartyget bryter mot en anmaning att landa eller sin skyldighet att lämna ett område där luftfart inskränkts, får den fortsatta färden hindras. En sådan anmaning att landa som avses i 8 kap. 3 § luftfartslagen får enligt 97 § luftfartsförordningen lämnas av Luftfartsverket. I undantagsfall får anmaningen lämnas av ett flygtrafikledningsorgan.
Som framgår av 98 § luftfartsförordningen skall Luftfartsverket eller ett flygtrafikledningsorgan, om inte säkerhetsskäl eller andra särskilda skäl talar emot det, hindra ett luftfartyg att avgå eller anmana det att landa
- på begäran av förundersökningsledaren i ett brottmål, om det behövs för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, eller annars för utredningen av ett sådant brott,
- på begäran av en polismyndighet, om det är absolut nödvändigt för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller som har avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller en annan anstalt där han har varit intagen på grund av en myndighets beslut, eller
- på begäran av en tulltjänsteman, om det är absolut nödvändigt för att en riktig tullkontroll skall kunna göras.
Ett ingripande kan emellertid vara uteslutet på vissa närmare angivna folkrättsliga grunder.
Om ett luftfartyg inte landar trots en anmaning enligt 97 § eller 98 §, får den som har lämnat anmaningen enligt 99 § första stycket luftfartsförordningenbegära hjälp av Försvarsmakten för att få luftfartyget att landa. Detsamma gäller om luftfartyget inte kan nås med en anmaning. Frågan om hjälpen skall ges prövas av Försvarsmakten med hänsyn till tillgången på lämpliga luftfartyg, trafiksäkerheten och andra sådana omständigheter (jfr 35 § andra stycket IKFN-förordningen).
I 99 § andra stycket samma förordning föreskrivs vidare att om ett luftfartyg utan tillstånd befinner sig inom ett restriktionsområde där luftfarten är begränsad med hänsyn till anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret och det kan antas att man på luftfartyget känner till detta, får Försvarsmakten förmå luftfartyget att lämna området eller att landa. Luftfartyg i linjefart och andra luftfartyg, som kan antas ha passagerare ombord, skall inte förmås att landa om det inte finns synnerliga skäl till det (jfr 35 § första stycket IKFN-förordningen).
3.6. Förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
Förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Förordningen gäller dock inte för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller förordning (1 §).11
Regleringen bygger på ett betänkande av Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (SOU 2001:98) och regeringens uttalanden i prop. 2001/02:158 (se avsnitt 5.2).
Förutsättningarna för Försvarsmaktens stöd anges i förordningens 3-6 §§. Försvarsmakten skall vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen (3 §). Vidare får
Försvarsmakten på begäran lämna stöd till polisen, Kustbevak-
11 För tillhandahållande av utrustning från Försvarsmakten gäller dock enligt 2 § bestämmelserna i förordningen i stället för vad som sägs i 4 § avgiftsförordningen (1992:191).
ningen, Tullverket, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting (4 §). Försvarsmakten får på begäran även lämna stöd till enskilda om det är fråga om en verksamhet som är av intresse för samhället eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten (5 §).
I 6 § anges att Försvarsmakten får lämna nämnda stöd endast om Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt räddningstjänstlagen (1986:1102).
Bortsett från frågan om användande av våld och tvång, som behandlas i det följande, utesluts inte generellt någon form av stöd, utan Försvarsmakten har möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser.12 Den omständigheten att användning av visst materiel förutsätter att personal ur Försvarsmakten hanterar den, torde i allmänhet inte utesluta att stöd lämnas i form av såväl materiel som personal. Ovan nämnda utredning påpekade att det dock krävs att försiktighet iakttas och att noggranna överväganden görs, så att inte allmänheten blir osäker om vem som gör ett ingripande eller om det rättsliga stödet för åtgärden.13
När stöd lämnas enligt förordningen får Försvarsmaktens personal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda (7 §). En bedömning måste således göras i förväg inför ett beslut om medverkan från Försvarsmaktens sida i civil verksamhet av de risker som kan uppstå. Skulle det i efterhand visa sig att Försvarsmaktens personal trots allt behöver använda tvång eller våld har den inte några särskilda befogenheter utöver de som tillkommer alla och envar. Personalen har därmed inte rätt att utöva tvång eller våld på annat sätt än som följer indirekt av reglerna om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder, särskilt nöd och nödvärn.
Bestämmelsen tar endast sikte på frågan om tvång eller våld från Försvarsmaktens personals sida och innebär inte något hinder mot att Försvarsmaktens personal medverkar i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld. Det är således möjligt att använda t.ex. ett militärt transportmedel med militär förare för att transportera poliser till och under en insats där dessa kan förväntas hamna i en sådan situation att de kommer använda tvång eller våld. 14
12 Jfr SOU 2001:98 s. 146. 13SOU 2001:98 s. 139. 14Prop. 2001/02:158 s. 63 och SOU 2001:98 s. 138 ff.
Enligt 8 § får endast sådan personal inom Försvarsmakten som har lämplig utbildning för uppgiften medverka när Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften.
Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt förordningen endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda, dvs. om medverkan kan anses utgöra ett led i hans eller hennes utbildning (9 §).15 Anställd personals skyldighet att delta i stödverksamheten är beroende av vad som framgår av anställningsavtal och av den enskildes yrkeskvalifikationer. Även den frivilliga personalens skyldigheter i detta avseende regleras av avtal.
Vidare föreskrivs att Försvarsmaktens personal inte får användas för uppgifter enligt förordningen som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas (10 §).
En insats från exempelvis polisen, Kustbevakningen eller Tullverket står alltid under respektive myndighets ledning och en stödinsats från Försvarsmaktens sida lämnas av myndigheten som sådan. Av 11 § framgår att en enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt förordningen skall stå under befäl av en militär chef. Detta innebär att den stöduppgift som Försvarsmakten åtar sig bör formuleras som ett uppdrag med vissa ramar eller begränsningar.16
Det slutliga avgörandet av om stöd skall lämnas eller inte ligger hos Försvarsmakten. En begäran om stöd skall som regel göras hos Högkvarteret eller Operativa insatsledningen och beslut skall fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret eller Operativa insatsledningen som han bestämmer (13 §).17 Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det stöd som myndigheter lämnar (16 §).
15 Se vidare avsnitt 6.5.1 Allmänt om tjänstgöringsplikten. 16 Jfr SOU 2001:98 s. 152 f. 17 Det ankommer i första hand på Rikspolisstyrelsen att begära stöd till polisen (jfr 12 §).
3.7. Skyddslagen m.m.
Allmänt om regleringen
Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot
- sabotage,
- användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism),18
- spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret.
I lagen ges också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet.
Befogenheterna enligt skyddslagen utgår från att ett i förväg bestämt skyddsobjekt finns. Om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begränsas för de ändamål som angetts ovan får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skyddsobjekt (3 §).
Som skyddsobjekt får enligt 4 § förklaras
1. statliga förvaltningsbyggnader, statschefens residens och
bostäder samt statsministerns bostäder,
2. anläggningar och områden till vilka staten har äganderätten
eller nyttjanderätten och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt samt militära fartyg och luftfartyg,
3. anläggningar eller områden som används eller är avsedda för
ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energiförsörjning, vattenförsörjning, rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål,
4. områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller
Försvarets radioanstalt tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök,
18 Enligt regeringens förslag (prop. 2002/03:38) om lag till ändring i skyddslagen skall denna punkt ha följande lydelse. ”Terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott”. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.
5. områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett
väpnat angrepp mot Sverige eller för att hindra en kränkning av Sveriges territorium, och
6. områden där en främmande stats militära styrka tillfälligt
bedriver övningar när den här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete.
Också andra anläggningar eller områden än de nämnda får förklaras vara skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalförsvaret och Sverige befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (5 §). Riksdagens byggnader får förklaras som skyddsobjekt efter medgivande av talmannen. I vissa fall krävs medgivande av ägaren (nyttjaren), om denne är någon annan än staten (6 §).
Beslut om skyddsobjekt fattas förutom av regeringen av Försvarsmakten eller länsstyrelse. Disponeras egendomen av både militära och civila myndigheter fattas beslutet av länsstyrelse. Innan ett sådant beslut fattas skall dock Försvarsmakten höras.19 Skyddsobjekt som har beslutats av Försvarsmakten benämns i detta sammanhang militära skyddsobjekt medan skyddsobjekt som beslutats av länsstyrelse benämns civila skyddsobjekt.20
Av 2 § skyddslagen framgår att beslut om skyddsobjekt och vissa andra beslut med stöd av denna alltid måste föregås av en intresseavvägning. Beslutet får inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd. Så långt möjligt skall undvikas att beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen.
Ett beslut om skyddsobjekt innebär som regel att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Tillträdesförbudet får förenas med förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det bedöms som tillräckligt, får i stället för tillträdesförbud utfärdas förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar
19 Jfr 2-3 §§ förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen), FFS 1996:13 och RPSFS 1991:5 (FAP 579-3). (Beslut enligt 4 § första punkten skyddslagen fattas av Försvarsmakten såvitt avser statliga förvaltningsbyggnader som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Beslut som rör regeringens eller riksdagens byggnader fattas av regeringen. I övrigt fattas sådana beslut av länsstyrelse. Beslut enligt 4 § andra och sjätte punkten fattas av Försvarsmakten och beslut enligt tredje – femte punkten av länsstyrelse.) 20 Begreppen militära och civila skyddsobjekt definieras inte i skyddslagen eller skyddsförordningen.
eller mätningar av eller inom skyddsobjektet eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där (7 §).
För bevakning av skyddsobjekt får anlitas polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman benämns skyddsvakt (9 §). Av 5 § första stycket skyddsförordningen framgår att förordnande av skyddsvakter är ett förfarande i två steg. Först skall den tilltänkta personen vara godkänd att bli skyddsvakt och därefter kan han utses till skyddsvakt. Gemensamt för både den militära och civila personalen är att det inte finns reglerat vilken myndighet som utser en godkänd skyddsvakt. Det får dock anses vara den myndighet eller det företag som förvaltar eller äger skyddsobjektet som också utser skyddsvakten.21
Bevakningspersonalens befogenheter i olika avseenden regleras i 10-18 §§ skyddslagen. Bland annat finns bestämmelser om skyddsvaktens befogenheter att använda tvångsmedlen kroppsvisitation och sådan husrannsakan som avser egendom som någon för med sig samt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer. Enligt 24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § första stycketrättegångsbalken har var och en rätt att gripa den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, och som påträffas på bar gärning eller flyende fot liksom att lägga beslag på föremål som därvid påträffas. Dessa befogenheter gäller givetvis även för skyddsvakter. Dessa har emellertid dessutom enligt 13 § skyddslagen inom skyddsobjektet, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Gripande för ett sådant brott kan alltså ske även om den misstänkte inte anträffas på bar gärning. Den nu angivna befogenheten gäller däremot inte till skydd mot terrorism.
Vidare finns särskilda föreskrifter om militära skyddsområden och om bevakning av dessa (23-33 §§). Om en militär anläggning inte kan beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt, får regeringen för de ändamål som tidigare angetts föreskriva att ett område omkring anläggningen skall vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret får för samma ändamål förklaras vara militärt skyddsområde. Utlänningar får inte uppe-
21 Jfr Ryding-Berg, S., Skyddslagen, 1997, s. 54.
hålla sig inom militära skyddsområden när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap bestämmer. Särskilt tillstånd kan dock meddelas om det finns skäl för det.
Särskilt om skyddet mot terrorism
I propositionen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (prop. 1989/90:54 s. 34 f) anförde föredragande statsrådet följande beträffande skyddet mot terrorism.
Till grund för den nuvarande skyddslagen ligger behovet av att skydda försvarsanläggningar och försvarsverksamhet mot sabotage och spioneri. Dessa huvudsyften bör alltjämt vara grundläggande. Emellertid har utvecklingen enligt min mening visat att skyddsbehov kan föreligga även på grund av risker i andra hänseenden.
De exempel på internationell terrorism, som de senaste decennierna förekommit även i vårt land, visar att vissa anläggningar eller typer av verksamhet blivit sårbara inte bara på grund av den materiel, som förvaras där, eller på grund av själva den verksamhet som utövas där. En väl så stor risk som risken för sabotage får numera anses föreligga för att personer, som regelmässigt uppehåller sig inom vissa anläggningar, skall utsättas för angrepp av grupper, som genom utpressning eller på annat sätt vill nå politiska eller andra syften. Ett särskilt tillträdesskydd är ägnat att minska riskerna för sådana angrepp.
Det finns visserligen möjligheter att, då akut fara för terroristangrepp föreligger, spärra av en anläggning eller ett område med stöd av polislagen. Enskilda personer som är särskilt utsatta för risker att bli föremål för terrorismattentat kan också förses med livvaktsskydd. I fråga om vissa anläggningar kan emellertid risken för dylika angrepp sägas vara praktiskt taget konstant utan att det för den skull går att hävda att risken vid ett givet tillfälle är mer överhängande än annars. Jag kan instämma i vad utredningen anfört om att flera av de anläggningar, som främst löper risk för att utsättas för terrorismangrepp kan beredas skydd redan på grund av att någon av de övriga riskfaktorer, som upptas i lagen, är för handen. I vissa fall – t.ex. när det gäller regeringskansliets byggnader och vissa myndigheters lokaler samt flygplatser – är emellertid terrorismhotet betydligt mer överhängande än risken för sabotage eller spioneri. Enligt min mening bör därför i den nya lagen komma till klart uttryck att terrorismhot självständigt skall läggas till grund för beslut enligt lagen. Risken att en sådan reglering skulle föra alltför långt vill jag begränsa genom att, som jag återkommer till i det följande, närmare specificera vilken typ av anläggningar eller verksamhet som skall kunna beredas skydd i fredstid.
Det skall framhållas att risk för våld mot bestämda personer i första hand skall mötas genom polisiära åtgärder. Ett individualiserat hot mot viss person skall alltså inte föranleda att en anläggning eller ett område där den hotade personen vistas förklaras utgöra skyddsobjekt. Däremot bör en obestämd större krets av människor kunna beredas skydd genom att den anläggning eller det område där de regelmässigt uppehåller sig, ges ett särskilt tillträdesskydd. Det blir här fråga om situationer där personer är utsatta för fara i just den egenskap eller befattning som gör att de befinner sig inom den aktuella anläggningen eller området i fråga. Det kan däremot antas sakna betydelse vilka individer det rör sig om.
Försvarsmaktens befogenheter att bevaka civila skyddsobjekt i fred
Föreskrifterna i skyddslagen och skyddsförordningen hindrar inte att militärpersonal i och för sig anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt. I specialmotiveringen till 9 § skyddslagen anförde föredragande statsrådet att all personal utom polismän som har till uppgift att bevaka skyddsobjekt hädanefter skall benämnas skyddsvakter när de fullgör sin bevakningsuppgift oavsett vilken personalkategori de tillhör. Enligt föredraganden fick det ankomma på regeringen att bestämma vilka kategorier som får anlitas och vad som skall gälla för förordnande av särskilda skyddsvakter (prop 1989/90:54 s. 66). Frågan har i övrigt inte behandlats i förarbetena till skyddslagen.22
Utgångspunkten synes dock ha varit att militära skyddsobjekt bevakas av skyddsvakter som tillhör den militära personalen och att civila skyddsobjekt bevakas av polismän eller av länsstyrelsen godkända skyddsvakter. Av 9 kap. 1 § förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal framgår dock att militär personal skall svara för vakttjänsten vid statschefens residens (högvakt).
Försvarsmakten har till utredningen redovisat sin syn i frågan om Försvarsmaktens skyldigheter och möjligheter att bevaka skyddsobjekt.23
Försvarsmakten anför bl.a. att bevakning av egendom till skydd mot brottsliga angrepp ofta kan vara en del av säkerhetsskyddet (tillträdesbegränsningen) enligt bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). I
22SOU 1986:7, SOU 1988:8, prop. 1989/90:54, bet. 1989/90:FöU6, prop. 1995/96:221, bet. 1996/97:FöU2. 23 Skrivelse den 20 juni 2002 (utredningens dnr 05/02).
vissa fall kan även bevakning, eller snarare tillsyn eller övervakning, vara nödvändig för att en myndighet, och ytterst dess chef, skall uppfylla sitt ansvar enligt 7 § verksförordningen (1995:1322); dvs. bevakningen anses då ingå som ett led i förvaltningsansvaret för myndighetens tillgångar. Av nämnda säkerhetsskyddsförfattningar framgår att Försvarsmakten endast har säkerhetsskyddsansvar för myndighetens egen verksamhet. Visserligen har Försvarsmakten ansvar för kontrollen av säkerhetsskyddet vid vissa andra statliga myndigheter, men detta ansvar är inte en del av det egentliga säkerhetsskyddet.
Mot bakgrund av det anförda anser sig Försvarsmakten inte ha någon skyldighet att svara för bevakning eller andra liknande säkerhetsskyddsåtgärder i syfte att stödja andra myndigheter, eller enskilda, i deras säkerhetsskyddsarbete med undantag för den ceremoniella högvaktstjänsten. Försvarsmakten har normalt inte heller rätt att svara för bevakning av områden eller egendom som en annan myndighet har ansvar för.24 Enligt Försvarsmaktens bedömning skall den därför i princip inte bevaka andra skyddsobjekt än sådana som tillkommit för myndighetens verksamhet och för vilka den har säkerhetsskyddsansvaret. Försvarsmakten tillägger att det dock är möjligt för militär personal att bevaka ett skyddsobjekt som har tillkommit för att bereda skydd i en situation som anges i 4 § 6 skyddslagen.
3.8. Säkerhetsskyddslagen m.m.
Allmänt
I säkerhetsskyddslagen (1996:627, SL) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633, SF) finns regler om säkerhetsskydd. Bestämmelserna gäller vid verksamhet hos 1) staten, kommunerna och landstingen, 2) aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka det allmänna utövar ett rättsligt bestämmande inflytande25samt 3) enskilda som bedriver verksamhet av betydelse för rikets säkerhet eller som särskilt behöver skyddas mot terrorism (1 § SL).
24 Enligt Försvarsmakten fanns det inte stöd i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet för denna att biträda en annan myndighet eller en enskild med bevakning. Nämnda förordning ersattes den 1 juli 2002 av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. 25 När det allmänna skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande framgår av 4 § SL.
För riksdagen och dess myndigheter gäller endast bestämmelserna om säkerhetsprövning (2 § SL). För riksdagen gäller vidare lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen.
Med säkerhetsskydd menas skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) och som rör rikets säkerhet samt skydd mot brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism enligt säkerhetsskyddslagens terminologi), även om brotten inte hotar rikets säkerhet (6 §26 SL).
Säkerhetsskyddet skall enligt säkerhetsskyddslagen förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) och att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddet skall även i övrigt förebygga terrorism (7 § SL).
När staten avser att begära in anbud eller träffa avtal om upphandling där det förekommer uppgifter som med hänsyn till rikets säkerhet omfattas av sekretess, skall staten träffa ett skriftligt avtal med anbudsgivaren eller leverantören om det säkerhetsskydd som behövs (säkerhetsskyddsavtal). Detta gäller även kommuner och landsting (8 § SL).
Säkerhetsprövning
Innan en person anställs eller på annat sätt får delta i verksamhet som är av betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism skall en säkerhetsprövning av personen göras. Prövningen skall klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i SL och om han eller hon i övrigt är pålitlig från säkerhetssynpunkt. I de från säkerhetssynpunkt känsligaste fallen skall säkerhetsprövningen innefatta
26 Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott föreslagit att riksdagen antar en lag om straff för terroristbrott, som syftar till att genomföra ett av Europeiska unionen antaget rambeslut om bekämpande av terrorism. I propositionen har regeringen dessutom föreslagit att den i denna paragraf och i annan lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott, se vidare avsnitt 5.3.
registerkontroll – den kontroll som tidigare benämndes personalkontroll (11 §).
Registerkontroll och placering i säkerhetsklass
Med registerkontroll avses att uppgifter hämtas från register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller polisdatalagen (1998:622). Med registerkontroll avses även inhämtande av andra personuppgifter som Rikspolisstyrelsen eller Säkerhetspolisen behandlar. Med registerkontroll avses dock inte att uppgifter hämtas från en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet (12 §).
Registerkontroll skall genomföras beträffande anställningar, uppdrag och annat deltagande i verksamhet, om deltagandet i verksamheten har placerats i en säkerhetsklass (13 § första stycket SL). Beroende på i vilken omfattning deltagaren förväntas få ta del av sekretessbelagda uppgifter och på vilken betydelse uppgifterna har för rikets säkerhet placeras deltagandet i förekommande fall i någon av säkerhetsklasserna 1–3, där klass 1 är den känsligaste (17 § SL). Kontrollen är olika långtgående beroende på vilken säkerhetsklass den avser. I de känsligaste fallen kan, om det är oundgängligen nödvändigt, även uppgifter om den kontrollerades make eller sambo lämnas ut från registren (21 § SL). En ny registerkontroll skall göras minst var femte år av den som deltar i säkerhetsklass 1 eller 2. I övrigt skall en ny kontroll göras när det finns särskild anledning till det (25 § SF).
Kontroll får underlåtas, om det står klart att någon kontroll inte behövs, därför att den som säkerhetsprövningen avser tidigare har kontrollerats på motsvarande sätt (16 § SL).
Registerkontroll skall inte göras när det gäller uppdrag som offentlig försvarare, ombud inför domstol eller ledamot i riksdagen eller i fullmäktige eller när det gäller liknande uppdrag (13 § andra stycket SL).
Registerkontroll får göras även i andra fall om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl. Föreskrifter om detta meddelas av regeringen, utom såvitt gäller riksdagen och dess myndigheter (14 § SL). Regeringen har i SF föreskrivit att registerkontroll till skydd mot terrorism får göras i fråga om den som skall anställas eller på annat sätt delta i verksamhet vid civila flygplatser,
flygstationer och flygpassagerarterminaler, vid statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder, vid Regeringskansliets byggnader samt vid annat som förklarats vara skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (26 och 27 §§ SF). Om det finns särskilda skäl får registerkontroll till skydd mot terrorism ske även i andra fall. Regeringen beslutar i varje enskilt fall om en sådan kontroll (26 a § SF). Registerkontroll enligt 26 och 27 §§ SF får göras endast om skyddsbehovet inte kan tillgodoses på något annat sätt.
Registerkontrollen till skydd mot terrorism är inte knuten till säkerhetsklasser (prop. 1995/96:129 s. 79).
Registerkontroll får vidare göras efter framställan från en annan stat, om den person som framställan gäller har eller har haft hemvist i Sverige, personen skall delta i en verksamhet på det sätt som beskrivs i 13 § första stycket SL och det för deltagandet gäller regler i den andra staten om registerkontroll som motsvarar reglerna i SL (15 § första stycket SL). Av lydelsen ”…framställan från en annan stat,…” framgår att framställan inte behöver göras av statsledningen i den främmande staten. När en framställan om registerkontroll har gjorts från en främmande stat är det Rikspolisstyrelsen som beslutar om registerkontrollen och prövar om de olika förutsättningarna är uppfyllda (22 § SF och prop. 1997/98:97 s. 182).
Skall en person som har eller har haft hemvist i Sverige delta i en säkerhetskänslig verksamhet hos en mellanfolklig organisation där Sverige är medlem, såsom Europeiska unionen, får registerkontroll göras efter beslut av regeringen, om organisationen har gjort en framställan om kontroll (15 § andra stycket SL).
Särskild personutredning
I de från säkerhetssynpunkt känsligaste fallen skall även en särskild personutredning göras inom ramen för säkerhetsprövningen. Detta gäller om registerkontrollen avser sådant deltagande i verksamhet som har placerats i säkerhetsklass 1 eller 2. Det gäller vidare när en framställan om kontroll har gjort från en annan stat eller av en mellanfolklig organisation. Personutredningen skall omfatta en undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden. I övrigt skall utredningen ha den omfattning som behövs (18 § SL). Utredningen skall genomföras av Rikspolisstyrelsen (34 § SF). Att
det är Säkerhetspolisen som fullgör de uppgifter som Rikspolisstyrelsen har att utföra enligt SL och SF följer av 3 § 1 förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen.
Samtycke
För att registerkontroll och särskild personutredning skall få genomföras krävs samtycke från den som skall kontrolleras. Kravet på samtycke gäller oberoende av om registerkontrollen sker med stöd av 13, 14 eller 15 § SL. Samtycke krävs inte från en anhörig som kan träffas av uppgifter. (Den anhörige kan dock ha rätt att yttra sig över sådana uppgifter; se i det följande.) Ett lämnat samtycke skall anses gälla förnyade kontroller och utredningar med avseende på samma deltagande. Samtycket bör normalt ges skriftligen. Något uttryckligt krav på detta finns dock inte (19 § SL och prop. 1995/96:129 s. 54 f och 82).
Beslut om registerkontroll och placering i säkerhetsklass
Utöver den nyss nämnda regeln i 15 § SL finns det en mer allmän bestämmelse i SL om vilka myndigheter som beslutar om registerkontroll och placering i säkerhetsklass. Enligt 20 § SL är det riksdagen och dess myndigheter som beslutar i dessa frågor på riksdagens förvaltningsområde. I övrigt skall enligt huvudregeln regeringen besluta om placering i säkerhetsklass och registerkontroll. Regeringen kan vidare överlåta åt myndigheter och andra som lagen gäller för att fatta vissa sådan beslut. Vilka myndigheter och andra som av regeringen har fått en viss sådan beslutanderätt framgår av 18-20 och 22 §§ SF samt bilagan till SF. Som tidigare nämnts beslutar exempelvis Rikspolisstyrelsen om registerkontroll när en framställan om sådan kontroll har gjorts från en annan stat (22 § SF).
Prövningen av vilka uppgifter som skall lämnas ut
Registernämnden27 avgör vilka uppgifter från en registerkontroll eller en särskild personutredning som skall lämnas ut till den som beslutat om kontrollen (31 och 37 §§ SF). En uppgift får lämnas ut endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt (24 § SL). Innan uppgiften får lämnas ut skall den som uppgiften avser i princip ges tillfälle att yttra sig över uppgiften28 (25 § SL). Av bestämmelsens lydelse och uttalanden i förarbetena framgår att denna rätt att yttra sig gäller även en anhörig till den kontrollerade, om den anhörige avses med uppgiften (a. prop. s. 85). Registernämnden prövar om de nu nämnda förutsättningarna är uppfyllda (32 och 37 §§ SF).
Prövningen av de utlämnade uppgifterna
Den som har beslutat om registerkontrollen avgör självständigt om den som prövas skall få delta i den säkerhetskänsliga verksamheten (27 § SL).
Krav på svenskt medborgarskap
En säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting får innehas endast av den som är svensk medborgare (29 § första och andra styckena SL). Eftersom kravet gäller endast för anställningar som har placerats i säkerhetsklass är det inget som hindrar att utländska medborgare har sådana befattningar som på grund av bestämmelserna om registerkontroll till skydd mot terrorism kan bli föremål för registerkontroll. Det kan sålunda bli aktuellt med registerkontroll till skydd mot terrorism även såvitt avser utländska medborgare (prop. 1995/96:129 s. 68 och 88).
Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte annat deltagande än anställning, även om deltagandet har placerats i säkerhetsklass (29 § andra stycket SL). Något krav på svenskt medborgarskap ställs inte heller upp när det gäller anställningar i företag eller andra rättssubjekt som inte nämns i bestämmelsen (a. prop. s. 88).
27 Bestämmelser om Registernämndens uppgifter och organisation m.m. finns i förordningen (1996:730) med instruktion för Registernämnden. 28 Undantag görs dock för vissa fall av sekretess, se 25 § SL.
Regeringen får i enskilda fall medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap (29 § tredje stycket SL).
Övrigt
SL och SF innehåller vidare bestämmelser om sådan som tillsyn och meddelande av verkställighetsföreskrifter. Ansvaret för tillsynen över säkerhetsskyddet enligt SL har fördelats på en rad olika myndigheter. Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten har dock det största tillsynsansvaret (39-42 §§ SF). Som tidigare har nämnts är det Säkerhetspolisen som fullgör de uppgifter som Rikspolisstyrelsen har att utföra enligt SL och SF.
3.9. Utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll
I utlänningslagen (1989:529) finns regler om utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt om rätten till asyl här. Lagen innehåller bl.a. huvudregler om krav i vissa fall på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I lagen anges också sådant som under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur Sverige och när en utlänning kan tas i förvar eller bli föremål för andra tvångsåtgärder.
En utlänning får enligt reglerna i utlänningslagen avvisas bl.a. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Även utvisning får i vissa fall ske på grund av brott (4 kap. 2 och 7 §§). Beslut om utvisning på grund av brott meddelas av den domstol som handlägger brottmålet (4 kap. 8 § utlänningslagen).
När det gäller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften hänvisar utlänningslagen (4 kap. 11 §29) till lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.
29 Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott föreslagit att riksdagen antar en lag om straff för terroristbrott, som syftar till att genomföra ett av Europeiska unionen antaget rambeslut om bekämpande av terrorism. I propositionen har rege-
Lagen om särskild utlänningskontroll ersatte, när den trädde i kraft den 1 juli 1991, som särskild terroristlagstiftning dels den då gällande lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen), dels en bestämmelse i utlänningslagen om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet.
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen utvisas ur landet om det 1) behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller 2) med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare
verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.
Det som sägs i 2) gäller inte om fara föreligger för sådan gärning i annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott (1 §30).
När det gäller förhållandet mellan avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens vanliga regler å den ena sidan och utvisning enligt denna terroristlagstiftning å den andra sidan uttalades i förarbetena till lagen att åtgärder enligt det förra regelsystemet i princip bör ha företräde. Vidare anfördes31:
Detta ligger i linje med uppfattningen att det innebär fördelar både för de berörda och för det åsyftade resultatet att man så långt som möjligt undviker att peka ut en person som presumtiv terrorist och därmed försvårar verkställigheten av ett utvisningsbeslut. Skall en utlänning avvisas eller utvisas enligt utlänningslagens vanliga regler, saknas alltså skäl att ta upp frågan om tillämpning av terroristbestämmelserna. /---/ Vad som har sagts nu bör givetvis inte hindra att frågan om utvisning enligt terroristbestämmelserna tas upp i ett fall där det visserligen är möjligt att avvisning eller utvisning kan ske enligt utlänningslagens allmänna regler men frågan härom är svårbedömd eller fordrar tidskrävande utredning.
I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll framhölls vidare att 1 § endast innehåller lagens grundläggande regler om
ringen dessutom föreslagit att den i denna paragraf och i annan lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott, se vidare avsnitt 5.3. 30 Not som ovan. Regeringen har i samma proposition föreslagit att det nu beskrivna undantaget upphävs. 31 Proposition 1990/91:118 med förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar m.m. s. 36 f.
utvisning, medan avvisning ansågs kunna ske i tillfredsställande utsträckning redan enligt utlänningslagen. Enligt utlänningslagen gäller ju att en utlänning får avvisas bl.a. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land. Detta i förening med de övriga reguljära grunderna för avvisning ansågs vara tillräckligt för att säkerställa att vi inte med öppna ögon skall behöva ta emot presumtiva terrorister som söker sig till
Sverige. När det däremot gäller utvisning kunde man inte, vilket också uttalades i förarbetena, repliera på bestämmelserna i utlänningslagen. Möjligheterna att utvisa en person på grund av brott var på ett annat sätt begränsade enligt utlänningslagen.32
Ännu i dag finns vissa begränsningar i dessa möjligheter. När frågan om utvisning på grund av brott är föremål för prövning enligt utlänningslagen, skall nämligen hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall man särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten varit bosatt här sedan minst två år. Vidare finns särskilda begränsningar när det gäller flyktingar och personer som kommit till Sverige innan de fyllt femton år (4 kap. 10 §).
Reglerna om utvisning i lagen om särskild utlänningskontroll har tillkommit för att utlänningar, som på goda grunder kan misstänkas för att planera terroristaktioner här, skall kunna utvisas från Sverige utan sådana begränsningar som gäller enligt utlänningslagen. 33
Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelas av regeringen. Regeringen tar upp frågan på ansökan av Rikspolisstyrelsen eller självmant. Om en annan polismyndighet, en länsstyrelse eller Migrationsverket finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen (2 § lagen om särskild utlänningskontroll).
Ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd
32 O.a.prop. s. 34 f och 76. 33 Jfr o.a.prop. s. 35.
av regeringen återvända till Sverige (4 §). En utlänning som uppehåller sig i Sverige, trots att han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt lagen, inte har haft rätt att återvända hit, döms till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. I ringa fall skall åtal för brott inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt (24 § lagen om särskild utlänningskontroll).
Den som hjälper en utlänning som är underkastad ett sådant förbud som nyss nämnts att komma in i Sverige döms till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter (23 § lagen om särskild utlänningskontroll).
Lagen om särskild utlänningskontroll innehåller vidare bestämmelser om att en utlänning i vissa fall kan tas i förvar eller bli föremål för anmälningsplikt eller andra tvångsåtgärder när det är aktuellt med utvisning (8, 9 och 14-22 §§). Exempelvis sägs i 19 § att utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utröna om utlänningen, eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften34 och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet. Det är också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och fotografera honom. Förordnande om sådana åtgärder meddelas i förekommande fall av Rikspolisstyrelsen eller en annan polismyndighet, dock först efter att regeringen eller en domstol i särskilt beslut har meddelat att sådana förordnanden får komma i fråga (18 §). Även hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kan komma i fråga i vissa fall (18 och 20 §§).
I lagen om särskild utlänningskontroll finns vidare regler om förhållandet mellan terroristlagstiftningen och strafflagstiftningen. I 25 § sägs att, om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan regeringen avgjort ärendet. I förarbetena till lagen anfördes bl.a. följande35.
34 I proposition 2002/03:38 har regeringen, som tidigare anmärkts, föreslagit att den i viss lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott, se vidare avsnitt 5.3. 35 Proposition 1990/91:118, s. 73 f.
/---/Dessa frågor aktualiseras om en utlänning begår en allvarlig terroristhandling i Sverige och skulle kunna bli föremål för utvisning enligt terroristbestämmelserna. Frågan uppkommer då om lagföring skall ske i Sverige eller om utlänningen i stället skall utvisas snarast möjligt. Vidare uppstår spörsmål om fördelningen av beslutsbefogenheterna.
Huvudprincipen i en sådan situation måste vara att lagföring sker i Sverige även om det i varje fall kortsiktigt skulle vara mest förenligt med våra säkerhetsintressen att utlänningen omedelbart förpassades ur landet. Av hänsyn till intresset av internationell solidaritet på området bör man från svensk sida inte medverka till att ett allvarligt terroristdåd lämnas obeivrat. Och på längre sikt skulle det självfallet vara till nackdel för våra egna säkerhetsintressen, om det skulle bli bekant att man utan påföljd kan föröva sådana handlingar i Sverige.
Om, i enlighet med vad som sålunda får anses vara huvudprincipen, lagföring sker i Sverige, har man anledning utgå från att den svenska domstolen samtidigt som utlänningen ådöms på följd – normalt fängelsestraff – utvisar honom ur riket. Utvisningen skall då verkställas omedelbart sedan straffet har avtjänats eller villkorlig frigivning har ägt rum. Det kan emellertid då visa sig att utvisningen av asylrättsliga eller andra humanitära skäl inte kan verkställas. /---/
Från huvudprincipen om lagföring i Sverige måste emellertid ett viktigt undantag göras, nämligen för det fallet att man med säkerhet kan påräkna lagföring i något annat land. /---/
/---/
Inträffar ett terrordåd i Sverige bör det ankomma på regeringen att avgöra om omedelbar utvisning skall ske eller lagföring i Sverige äga rum. För övrigt bör anmärkas att arten av eventuella framtida händelser är svår att förutse, och man kan inte helt utesluta situationer då regeringen av säkerhetsskäl anser sig böra tillgripa omedelbar utvisning även utan att i beslutssituationen ha fullständiga garantier för att lagföring kommer att ske i annat land.
För åklagarmyndigheterna kan emellertid i de nu diskuterade situationerna vissa problem uppkomma. Har en allvarlig terroristhandling begåtts i Sverige är det givetvis väsentligt att förundersökning omedelbart påbörjas och att straffprocessuella åtgärder vidtas, om lagföring skall ske här i landet. Vidtas sådana åtgärder, kan dessa emellertid bli meningslösa och t.o.m. vålla komplikationer, om regeringen kort därefter beslutar om utvisning. Även om den ansvarige åklagaren i ett särskilt fall anser sig kunna utgå från att utvisning kommer att beslutas, kan för övrigt beslutet härom av olika skäl dröja, särskilt om förhandling skall äga rum. Det finns för närvarande ingen bestämmelse som ger åklagaren möjlighet att avvakta med de åtgärder som faller inom hans verksamhetsområde i en sådan situation.
Kommittén36 föreslår att frågan löses genom att en särskild bestämmelse tas in i terroristlagstiftningen om krav på åtalstillstånd från regeringen. Själv anser jag att denna komplettering av lagstiftningen bör
36 Terroristlagstiftningskommittén i bet. Terroristlagstiftningen (SOU 1989:104); 11 september-utredningens not.
genomföras. Bestämmelsen bör få den innebörden att om regeringen har tagit upp en fråga om utvisning enligt den särskilda lagen – vare sig det skett efter framställning av rikspolisstyrelsen eller självmant – åtal inte får väckas utan regeringens medgivande, innan regeringen har avgjort ärendet.
Den nu föreslagna bestämmelsen bör vara tillämplig även för det fallet att utlänningen är misstänkt för något annat brott än en terroristhandling vid den tidpunkt då regeringen tar upp frågan om utvisning enligt terroristbestämmelserna. I sådana situationer finns uppenbarligen – om brottet inte är mycket allvarligt – större förutsättningar att låta straffanspråket få vika för intresset av att utvisningen snabbt kan bli verkställd, och några garantier för att lagföring kommer att ske genom annan stats försorg är alltså inte lika nödvändig.
Bestämmelsen hindrar visserligen inte formellt straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden i utredningssyfte. Står det emellertid klart att något åtalsmedgivande inte kommer att meddelas, saknas anledning att vidta vidare utredningsåtgärder. I fall då läget är oklart bör straffprocessuella åtgärder hanteras med viss urskillning. Det är också naturligt att den ansvariga åklagarmyndigheten fortlöpande håller sig underrättad om ärendets behandling inom regeringskansliet (jfr prop. 1984/85:156 s. 8 f och 16).
Även om den föreslagna bestämmelsen inte berör hanteringen av redan väckta åtal, är det självklart att den ansvariga åklagarmyndigheten även i dessa fall håller sig underrättad om ärendets behandling. 37
3.10. Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.
Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.38 innehåller bestämmelser för genomförande av den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 9 december 1999 (54/109).
Genom lagen, som trädde i kraft den 1 juli 2002, har det gjorts straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, för att begå särskilt allvarlig brottslighet (3 §).
37 Anledningen till att utredningen behandlar detta ämne förhållandevis utförligt är att frågan varit föremål för särskilda diskussioner med referensgruppen. Utredningen vill därför vidare framhålla att den anser att de redovisade principerna bör gälla även i fortsättningen. 38Prop. 2001/02:149 Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism.
Med särskilt allvarlig brottslighet menas enligt lagen ! mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regeringen eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, ! grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage,39! sådan brottslighet som avses i artikel 1 i den internationella
konventionen den 17 december 1979 mot tagande av gisslan, artikel 7 i konventionen den 3 mars 1980 om fysiskt skydd av kärnämne samt artikel 2 i den internationella konventionen den 15 december 1997 om bekämpande av bombattentat av terrorister,
! mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen den 14 december 1973 om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer (2 §).
Straffet för de nu beskrivna kriminella handlingarna är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt är straffet dock fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I ringa fall döms inte till ansvar (3 §).
Även försök till handlingar enligt 3 § har kriminaliserats (4 §). Om en gärning är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken skall inte dömas till straff enligt 3 eller 4 § denna lag (5 §40).
I lagen finns en särskild bestämmelse om utvidgad domsrätt när det gäller brott som utanför Sverige har begåtts av svensk medborgare eller utlänning som befinner sig här i riket (6 §41). Att det i
39 Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott föreslagit att terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott läggs till i denna punkt. 40 Se förslag till ändring av paragrafen i regeringens proposition 2002/03:38. 41 Not som ovan.
vissa fall krävs tillstånd från regeringen, eller annan myndighet som regeringen bemyndigat, för att väcka åtal följer av 2 kap. 5 § brottsbalken.
3.11. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet m.m.
Bakgrund
Regeringen beslutade i slutet av år 1996 om direktiv till en utredning om underrättelsetjänsten. Kommittén som antog namnet 1996 års underrättelsekommitté lämnade i mars 1999 betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37). Kommitténs huvuduppgift var att, mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet och de nya säkerhetshoten, göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning.
I betänkandet lämnade Underrättelsekommittén förslag avseende lagreglering av den militära underrättelseverksamheten, grundprinciperna för underrättelsetjänsten samt insynen i och kontrollen av den militära underrättelsetjänsten. Kommittén föreslog vidare att en samordningsfunktion skulle inrättas för underrättelsefrågor i Regeringskansliet.
Under våren 2000 fattade riksdagen beslut om lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet efter förslag av regeringen (prop. 1999/2000:25, bet. 1999/2000:FöU3, rskr. 1999/2000:158). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2000. Regeringen fattade under våren 2000 beslut om förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Vidare har en samordnande funktion för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor inrättats i Regeringskansliet. Funktionen består av en styrgrupp och ett sekretariat. Styrgruppen har en departementsöverskridande sammansättning av representanter på statssekreterarnivå samt överbefälhavaren och cheferna för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), Försvarets radioanstalt och Säkerhetspolisen.42 Styrgruppen stöds löpande av Regeringskansliets samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor (Fö SUND). Sekretariatet började byggas upp i september 2000.
42 MUST är en del av Försvarsmakten och Säkerhetspolisen en del av Rikspolisstyrelsen medan FRA är en fristående myndighet.
Enligt Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet har samordningssekretariatet till uppgift att löpande följa underrättelseverksamheten, att bedöma underrättelseunderlaget samt att bidra till en sammanvägd syn på hot mot landets yttre säkerhet och intressen. Sekretariatet skall verka för att ett regelbundet samråd äger rum mellan underrättelsetjänsterna och Regeringskansliet och att en adekvat delgivning av material sker. Sekretariatet medverkar i samråd med enheten för det militära försvaret till den kontinuerliga inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten och därtill knutna myndigheter.
Allmänt om regleringen
Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer för försvarsunderrättelseverksamheten.43 Verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten44 och de andra myndigheter som regeringen bestämmer, nämligen Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut (jfr 2 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet).
Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred (1 § första stycket). Försvarsunderrättelseverksamheten får emellertid inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete (4 §).
Det ankommer på regeringen att bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning (1 § andra stycket).
43 I prop. 1999/2000:25 s. 7 anförde regeringen följande beträffande begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. ”Med hänsyn till att det i den militära underrättelseverksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete och att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred är det enligt regeringen erforderligt med ett begrepp för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret. Regeringen anser därför att en lämplig benämning för den beskrivna underrättelseverksamheten är försvarsunderrättelseverksamhet.” 44 Inom Försvarsmakten/MUST:s organisation ryms två olika verksamheter och organisationer; den militära underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet omfattar inte den militära säkerhetstjänstens verksamhet.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall fullgöra sina uppgifter genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras till Regeringskansliet och andra berörda myndigheter (2 §).
I lagen finns också bestämmelser om utlandssamarbete i underrättelsefrågor (3 §). Det anges vidare i lagen att det skall finnas en särskild nämnd under regeringen som skall ha insyn i underrättelseverksamheten (5 §).
I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet finns bestämmelser om underrättelsetjänstens skyldighet att informera Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och Försvarets underrättelsenämnd i olika avseenden.
Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten skall Försvarsmakten leda den verksamhet som anges i 1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet.
Närmare om försvarsunderrättelsemyndigheternas uppgifter
Försvarsunderrättelseverksamhetens grundläggande syfte är att kartlägga yttre militära hot mot landet.45 I propositionen som låg till grund för lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anförde regeringen46 att försvarsunderrättelseverksamheten skall ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, under beredskap och i krig. Verksamheten skall ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisationens utveckling och materiella förnyelse.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Regeringen framhöll i nyss nämnda proposition att försvarsunderrättelsetjänsten tidigt skall identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärldsläget att detta kan ligga till grund för ett politiskt beslut om totalförsvarets anpassning. Underrättelsetjänsten skall i ett kortare perspektiv fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag att en anpassning av försvarsorganisationens
45 En av de fyra grundprinciper som gäller för försvarsunderrättelseverksamheten – landets yttre säkerhet – lyder: ”Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.” 46Prop. 1999/2000:25 s. 14 f.
krigsduglighet hinner genomföras inom en viss tid före ett eventuellt angrepp. Underrättelsetjänsten skall vidare kunna identifiera sådana förändringar i omvärldsläget som kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre tidsperspektiv.
I uppgiften att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk politik i nämnda avseenden ingår att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete samt att, enligt regeringens bestämmande, medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt regeringen kan det i sistnämnda fall röra sig om att medverka med information och analys i fråga om sådant som t.ex. internationell terrorism och gränsöverskridande miljöhot. Ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas inte av försvarsunderrättelsetjänstens medverkan. Regeringen tillade att det självfallet är viktigt att försvarsunderrättelsetjänstens medverkan vad gäller svåra påfrestningar är inriktad på sådana hot som den är lämpad för. Regeringen bör därför närmare bestämma över denna del av försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen anförde vidare att lagregleringen inte innebär att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet tillförs några nya arbetsuppgifter.
Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Regeringen konstaterade att det i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder enligt rättegångsbalken och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen (1984:387). Detta följer, anförde regeringen, redan av lagstiftningen på området och är en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten.
Regeringen framhöll att nyss nämnda reglering inte syftar till att utgöra något hinder mot att myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet, enligt regeringens bestämmande, skall kunna lämna andra myndigheter biträde. Den tekniska utrustning som kan finnas hos en myndighet som är verksam med t.ex. signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten skall med stöd av regeringens uppdrag kunna användas även till stöd för verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för en sådan myndighetsutövning som den senare myndigheten har att svara för. För en sådan ordning talar också att teknisk utrustning som det allmänna anskaffat används på ett rationellt sätt. Enligt regeringen skall det
även finnas utrymme för att ge sådant stöd i andra avseenden. Regeringen tillade vidare att myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet, i enlighet med regeringens bestämmande, skall kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan myndighets räkning.
Särskilt om underrättelseverksamhet avseende yttre icke-militära hot
Underrättelsekommittén konstaterade (SOU 1999:37 s. 240 ff) att det vidgade säkerhetsbegreppet väckte frågor om och i vad mån det ankom på den militära underrättelsetjänsten att ta sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av nya hot. I försvarsbesluten hade det hänvisats till att säkerhetspolitiken skulle bedrivas och totalförsvaret utformas med en helhetssyn på hanteringen av sådana hot. Enligt kommittén borde ansvaret för hanteringen av de nya hoten såväl i fredstid som i krig enligt gängse princip ankomma på den myndighet som har ansvaret i fredstid och att det först i den mån en sådan myndighet saknar egen kapacitet för underrättelseinhämtning det kan vara aktuellt för underrättelsetjänsten att bistå denna i olika avseenden.
Underrättelsekommittén föreslog att de grundläggande uppgifterna inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle anges med uttrycket ”kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet” (a. s. 323). Verksamheten skulle vidare avse bl.a. att enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Som framgått innehöll inte regeringens författningsförslag i berörda proposition någon särskild skrivning såvitt avsåg yttre icke-militära hot mot landet.
Frågan om försvarsunderrättelseverksamheten skulle omfatta sådana hot berördes emellertid under utskottsbehandlingen i riksdagen.
I motion 1999/2000:Fö3 (kd kommitté) anförde kristdemokraterna att 1 § i regeringens förslag till lag om försvarsunderrättelseverksamhet borde utvidgas så att verksamheten skulle omfatta även andra yttre hot än yttre militära hot. Motionärerna pekade vidare på behovet av ökad samverkan mellan olika myndigheter mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet samt att förslaget i 4 § inte fick tolkas så att myndigheter med försvarsunderrättelseuppgifter inte skulle kunna lämna andra myndigheter biträde.
Försvarsutskottet behandlade motionen i betänkandet Lag om försvarsunderrättelseverksamhet (1999/2000:FöU3). Utskottet ansåg att lagförslaget borde bifallas och motionsyrkandena därmed borde avslås av riksdagen, samt anförde (s. 10 f):
Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att bland de allmänna krav som ställs på försvarsunderrättelseverksamheten är att den skall utgå från att den endast får inhämta, bearbeta och lagra sådan information som ökar eller befäster vår kunskap om andra länder i sådana avseenden som har betydelse för vårt lands yttre säkerhet. Försvarsunderrättelseverksamheten får sålunda inte vara inriktad på frågor som berör landets inre säkerhet. Den bör inte avse underrättelser inom polisens och andra brottsbekämpande eller brottsförebyggande myndigheters arbete.
Regeringen framhåller i propositionen att förändringen i den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden har påverkat den militära underrättelsetjänsten under senare år. Även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, ligger emellertid på olika civila, statliga och kommunala myndigheter. Den militära underrättelsetjänsten bör, enligt regeringens mening, emellertid inom ramen för uppdrag kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall.
Utskottet anser att en utvidgning av ansvaret till att omfatta även andra yttre hot än militära hot kan skapa osäkerheter när det gäller ansvar och befogenheter i förhållande till andra instanser som bedriver t.ex. säkerhetsunderrättelseverksamhet eller kriminalunderrättelseverksamhet (utredningens kursivering). Utskottet vill peka på att formuleringen i lagförslagets 1 § innefattar även underrättelseverksamhet som innefattar svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och för att stärka samhällets vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
/---/
När det gäller förhållandet till polisen och andra myndigheters verksamhet framhåller regeringen att bestämmelserna i 4 § inte syftar till att hindra myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet att, enligt regeringens bestämmande, kunna lämna andra myndigheter biträde.
I sammanhanget kan också nämnas att Säkerhetspolisen i remissyttrande över Underrättelsekommitténs betänkande47 i de delar som nyss redovisats anförde att det framstod som oklart om
47 Yttrande till regeringen den 7 september 1999, SA-159-2087-99.
kommitténs förslag innebar att underrättelsetjänsten mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet skulle bygga upp egna resurser inom området. Säkerhetspolisen erinrade också om vad regeringen uttalat i sin skrivelse till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33 s. 18). Regeringen underströk där att ett samarbete mellan Försvarsmakten och ansvarig civil myndighet förutsätter att den civila myndigheten uttryckligen anger att ett behov av ett sådant stöd föreligger.
3.12. Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting
Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting trädde i kraft den 1 januari 2003.48 Den reglerar kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid.49
Med extraordinär händelse avses enligt 1 § en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Exempel på sådana händelser är tunnelbygget i Hallandsåsen, diskoteksbranden i Göteborg och översvämningarna i Arvika.
Regeringen har i motiven till regleringen utvecklat sin syn på vad som utgör en extraordinär händelse i lagens mening (prop. 2001/02:184 s. 14 f). Enligt regeringen handlar det om händelser där någon eller flera viktiga samhällsfunktioner som kommuner och landsting ansvar för hotas på ett omfattande sätt. Det kan exempelvis vara hot mot sjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshändelser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunala organisationen.
48Prop. 2001/02:184, bet. 2002/03:KU11, rskr. 2002/03:10. 49 Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas.
För att lagen skall aktualiseras krävs också att händelsen avviker från det normala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störa kommunens eller landstingets verksamhet. Flertalet störningar av mer normal omfattning skall dock kunna hanteras inom ramen för annan lagstiftning. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligt regeringens mening inte betraktas som extraordinära händelser. Vad som kan ses som normalt måste avgöras utifrån en helhetsbedömning i det enskilda fallet.
Regeringen påpekade vidare att med begreppet extraordinära händelser avses till övervägande del något annat än med begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Med en svår påfrestning avses inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig och eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Med begreppet extraordinär händelse avses händelser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. En extraordinär händelse kan undantagsvis utgöra en svår påfrestning på samhället i fred.
Genom lagen har kommuner och landsting till skillnad från tidigare fått en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skall kunna hantera extraordinära händelser. I 2 § anges att kommuner och landsting skall för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser.
Vidare föreskrivs att det skall finnas en nämnd i kommuner och landsting för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd) (3 §). Kommunstyrelsen kan utgöra en sådan nämnd. Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skall träda i funktion. Ordföranden får också besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana
beslut skall därefter snarast anmälas till nämnden (4 §).50 Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. När förhållandena medger det skall krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd (5§).
Krisledningsnämndens beslut skall anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för denna (6 §). På detta sätt får fullmäktige möjlighet att utöva viss tillsyn över krisledningsnämnden. Fullmäktige får också besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd (7 §). Detta kan ske när fullmäktige bedömer att det inte längre föreligger en extraordinär händelse.
I lagen ges möjligheter till samarbete över kommun- och landstingsgränserna vid en extraordinär händelse. Kommuner och landsting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse.51 Härmed görs ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen.52 Om bistånd har lämnats har kommunen eller landstinget rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller landstinget. När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse, gäller vidare att vistelsekommunen har rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen (8 §).
Slutligen kan nämnas att kommuner och landsting under en extraordinär händelse får lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen (9 §). Däremot innebär bestämmelsen inte någon rättighet för den enskilde att utkräva stöd.
50 Om ordföranden har förhinder ankommer nämnda uppgifter istället på nämndens vice ordförande. 51 Bestämmelser om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommun eller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i 4 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 52 Principen innebär att verksamheten i en kommun eller ett landsting skall bedrivas så att nyttan av verksamheten kommer medlemskollektivet till godo.
3.13. Konstitutionell nödrätt
Grundlagen i krissituationer
I vissa krissituationer kan det bli nödvändigt att statsmakterna ingriper särskilt snabbt för att lösa oväntade problem. 1-12 kap. regeringsformen (RF) anvisar vissa möjligheter till sådana ingripanden, mestadels i den formen att konstitutionella befogenheter överlåtes från riksdagen till regeringen (se t.ex. 8 kap. 7 § RF). För fall då sådana möjligheter inte finns har man diskuterat tre andra utvägar som innebär att man avviker från den normala konstitutionella ordningen.
Ett alternativ är att göra det möjligt att ändra grundlagen genom ett enda beslut fattat med kvalificerad majoritet. En annan möjlighet är att regeringen handlar utan uttryckligt grundlagsstöd och med tillämpning av s.k. konstitutionell nödrätt övertar större eller mindre delar av riksdagens kompetens. Slutligen kan man välja att i fredstid skapa konstitutionella regler som så långt som möjligt medför att de offentliga organen kan agera inom grundlagens ram även i krislägen. Sådana bestämmelser finns i 13 kap. RF.53
I utredningens uppdrag ingår att undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att hantera omfattande terroristattacker. Utredningens överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av RF. I det följande begränsas framställningen därför till det andra alternativet, konstitutionell nödrätt.
Den konstitutionella nödrättens omfattning och betydelse
Den konstitutionella nödrätten förklaras i doktrinen54 som grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt.
53 Exempelvis finns det i 13 kap. 6 § RF en bestämmelse som medger att regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, i angivna krissituationer genom förordning meddelar föreskrifter i ämnen som annars enligt grundlagen skall meddelas av riksdagen genom lag. För att denna befogenhet skall få utnyttjas krävs att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket befunnit sig i. 54 Holmberg, E., och Stjernqvist, N., Grundlagarna, 1980, s. 420 samt Vår författning, 2000, s. 210.
RF vilar på och ger uttryck åt förutsättningen att konstitutionell befogenhet inte kan överlåtas. Det handlingsutrymme som den behörige ställföreträdaren för statsmakterna har kan inte överlåtas eller i övrigt modifieras annat än med stöd av bestämmelserna i 13 kap. RF. Reglerna i de övriga tolv kapitlen är tänkta att kunna tillämpas i alla andra situationer än under krig och krigsfara. Några mellanlägen eller mer tänjbara konstitutionella generalklausuler finns inte.
I Sverige har statsmakterna numera i huvudsak tagit avstånd från den konstitutionella nödrätten. Tanken att statsorganen i krissituationer skall kunna sätta sig över grundlagsreglerna anses stämma illa med principen om maktutövningens lagbundenhet. Andra argument som har förts fram mot en sådan rätt är att man riskerar att fattade beslut inte respekteras som legitima samt att det blir lättare för förrädiska grupper att gripa makten.55 Likväl torde det finnas ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen. Hur långt denna sträcker sig är dock oklart. Ytterst ankommer det på konstitutionsutskottet (KU) att vid granskningen av regeringsarbetet avgöra, om ansvar skall utkrävas för formellt oriktiga åtgärder.56
Statsmakternas agerande i samband med några terroristaktioner
Avslutningsvis finns det anledning att erinra om några allvarliga terrorismfall57 som inträffande i Sverige under 1970-talet. Frågan om regeringen hade överskridit sina befogenheter i samband med händelserna var föremål för KU:s granskning.
Det s.k. Bulltoftadramat inträffade i september månad 1972. Ett svenskt passagerarflygplan kapades under en flygning mellan Torslanda och Arlanda av tre jugoslaver som var medlemmar av den kroatiska Ustasjarörelsen. Kaparna tvingade kaptenen att flyga till Bulltofta. Som villkor för att släppa passagerarna krävde kaparna att sju kroater, intagna på olika fångvårdsanstalter i Sverige, skulle utlämnas till kaparna annars skulle planet sprängas. Regeringen beslöt att internerna skulle föras till Bulltofta. Sex av internerna förklarade att de ville gå ombord på planet och detta tilläts. Sedan
55 Jfr prop. 1973:90 s. 444 f. 56 Jfr Petrén, G., och Ragnemalm, H., Sveriges grundlagar, 1980, s. 334. Se även Jermsten, H., Konstitutionell nödrätt, 1992. 57 Beträffande händelsen på Norrmalmstorg, som redovisas nedan, var det sannolikt inte en terroristaktion i den bemärkelsen att det fanns ett politiskt syfte bakom rånarens agerande.
ett antal passagerare fått lov att lämna planet krävde kaparna en lösensumma för att släppa de återstående passagerarna. En del av denna summa betalades till kaparna och de återstående passagerarna fick lämna planet som därefter avgick till Madrid.
KU uttalade följande i 1973 års granskningsbetänkande.58
Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapningen. Frigivningen av internerna och dispositionen av statens medel till lösensumma t.ex. var åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m.m. iakttagas. Mot nämnda brister i regeringens handläggning av flygkapningsfrågan måste vägas det ansvar för enskilda människors - i detta fall flygpassagerarnas och besättningens – personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var enligt utskottets mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande i samband med flygplanskapningen.
Enligt KU borde frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extra ordinära situationer bli föremål för prövning. Någon utredning genomfördes dock inte i anledning av KU:s uttalande.
En annan uppmärksammad händelse som brukar benämnas
Norrmalmstorgsdramat inträffade i augusti månad 1973. Vid ett bankrån tog en beväpnad rånare fyra banktjänstemän som gisslan.
Rånaren krävde att Clark Olofsson – dömd till internering för bl.a. grovt rån – skulle överföras till banklokalen, samt att en lösensumma på tre miljoner kronor skulle betalas. Justitieministern beslutade att Clark Olofsson som en beredskapsåtgärd skulle flyttas från fängelset i Norrköping till Stockholm för att där ställas till polisens förfogande. Statsministern tillstyrkte förslaget. Justitieministern fick därefter regeringens fullmakt att bestämma att Clark Olafsson, om denne själv gick med på det, fick släpas in i banklokalen under förutsättning att gisslan lämnades ut. Polisledningen underrättades om beslutet. Efter det att rånaren hade tagit stryptag på en av kvinnorna i gisslan bedömde polisledningen situationen som så hotfull för gisslan att man beslöt – utan att ha talat med justitieministern – att släpa in Clark Olofsson i banklokalen. Efter ett antal dagar gav rånaren upp och gisslan befriades.
58 KU 1973:20 s. 17.
Vid den efterföljande granskningen hänvisade KU till de uttalanden som man gjort i samband med Bulltoftadramat och tilllade:59
Beträffande regeringens åtgärd att föranstalta om Olofssons utlämnande kan självfallet, inte minst i efterhand, anföras olika meningar om det var den lämpligaste lösningen eller inte. Polisledningens bedömning av det akuta läget är naturligtvis härvidlag av största betydelse. Enligt utskottet måste således regeringsbeslutet om Olofssons utlämnande ses mot bakgrund av polisledningens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg. Samtidigt var det enligt utskottet naturligt att vid tidpunkten för beslutet villkor uppställdes för polisens rätt att låta Olofsson förenas med rånaren i banklokalen. Villkoret i frågan kan således inte betecknas som något otillbörligt ingripande i polisens operativa uppgift. Det var också naturligt att regeringen under bankdramat fortlöpande uppehöll kontakter med polisledningen på Norrmalmstorg.
KU framhöll att det vore önskvärt med en fastare beslutsordning och dokumentation i samband med extraordinära situationer, inte minst med tanke på de tjänstemän som har att verkställa regeringens beslut.
Slutligen bör det s.k. ambassaddramat som inträffade på den västtyska ambassaden i Stockholm i april månad 1975 beröras något. Sex terrorister från västtyska Rote Armee (RAF) ockuperade ambassaden och tog gisslan, varav två mördades. Senare samma natt sprängde terroristerna av misstag delar av ambassaden i luften och en terrorist avled. Övriga terrorister greps och utvisades till dåvarande Västtyskland. En av dem hade emellertid ådragit sig splitterskador och fördes till sjukhus där hon opererades. Kort därefter utvisades hon enligt regeringsbeslut. Utvisningen skedde med stöd av den då gällande lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Vid den tidpunkten ankom verkställighet av utvisningen med stöd av lagen på länsstyrelse och inte på regeringen.
KU konstaterade vid sin granskning att den behandlade frågan torde ha fått en lösning efter en lagändring hösten 197560 som formellt gjorde det möjligt för regeringen att agera på sätt som skedde.61 I övrigt riktade KU inte någon kritik mot regeringens handlande i samband med ambassaddramat.
Vid tiden för ambassaddramat hade den nu gällande RF, i vars förarbeten statsmakterna tog avstånd från den konstitutionella
59 KU 1974:22 s. 19. 60 Ändringen i 58 § dåvarande utlänningslagen trädde i kraft den 1 januari 1976. 61 KU 1975/76:50 s. 34.
nödrätten, trätt i kraft. Man kan emellertid knappast säga att regeringens åtgärd att överta en uppgift från länsstyrelsen utgjorde exempel på konstitutionell nödrätt, och det finns därför inte underlag för att bedöma hur riksdagen numera skulle ha betraktat ett sådant fall som exempelvis Bulltoftadramat.
4. Nuvarande organisation m.m.
4.1. Polisen
4.1.1. Allmänt
Polisväsendet tillhör Justitiedepartementets ansvarsområde. Polisens organisation är numera indelad i en central nivå och en lokal nivå. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet.
Polislagen (1984:387, PL) innehåller grundläggande regler om polisväsendets organisation och uppgifter. Polisväsendet styrs också av andra författningar, bl.a. polisförordningen (1998:1558, PF), förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen, förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, rättegångsbalken och brottsbalken. Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas i vissa delar. Polisväsendet styrs även av regleringsbrev och andra beslut av främst regeringen och Rikspolisstyrelsen.
Målen för polisverksamheten och polisens uppgifter har inte preciserats i polislagen utan anges mer allmänt. Detta beror på bl.a. att man har velat att polisens verksamhet fortlöpande skall kunna anpassas till förändringar i samhället. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (1 § PL). Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp och att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser (2 § PL).
4.1.2. Rikspolisstyrelsen
Uppgifter
Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet (7 § PL). Styrelsen skall vidare verka för ett förtroendefullt förhållande mellan polisen och allmänheten.
Av grundläggande betydelse för Rikspolisstyrelsens ställning är att styrelsen inte leder polisverksamhet och inte får meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra hänseenden än regeringen förordnar. Detta har kommit till utryck i PL genom att det i 7 § sägs att regeringen kan uppdra åt styrelsen att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet. I lagtexten nämns särskilt att regeringen kan uppdra åt styrelsen att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Rikspolisstyrelsens befogenheter att leda polisverksamhet har koncentrerats till situationer där det krävs en central överblick och ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Ledningen av polisverksamheten sker antingen direkt med resurser som Rikspolisstyrelsen förfogar över (främst genom Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen) eller indirekt genom föreskrifter för polismyndigheternas verksamhet.
Direkt polisledning
Regeringen har förordnat att Rikspolisstyrelsen skall leda polisverksamhet bl.a. för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, leder styrelsen polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer. All sådan polisverksamhet som nu har räknats upp bedrivs inom styrelsen av Säkerhetspolisen (4 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen och 2 § instruktionen för Säkerhetspolisen).
Regeringen har vidare föreskrivit att Rikspolisstyrelsen skall organisera en nationell insatsstyrka med huvuduppgift att bekämpa terroraktioner i Sverige. Om en polismyndighet begär det, skall
Rikspolisstyrelsen lämna polisförstärkning i form av insatsstyrkan eller en del av styrkan, om det är lämpligt och kan ske med hänsyn till styrkans huvuduppgift. Rikspolisstyrelsen får enligt instruktionen utöver vad som följer av 4 § leda sådan polisverksamhet som bedrivs av insatsstyrkan utom när styrkan utgör polisförstärkning hos en lokal polismyndighet (2 § 5, 6 § 8 och 9 a § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Nationella insatsstyrkan hör organisatoriskt till Rikskriminalpolisen.
Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens uppgifter och organisation m.m. behandlas särskilt i avsnitt 4.1.3 respektive 4.1.4.
Allmänna råd och föreskrifter samt tillsyn
Rikspolisstyrelsen får besluta om allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Rikspolisstyrelsen har i FAP 201-1 meddelat allmänna råd för polismyndigheternas organisation, ledning och planering vid särskilda händelser. Med en särskild händelse menas en befarad eller inträffad händelse som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. Som exempel på sådana händelser nämns i råden bl.a. sabotage, bombhot och terroristangrepp.
Rikspolisstyrelsen får också meddela föreskrifter, som är av bindande natur, för vissa verksamhetsområden inom polisväsendet om det behövs för att uppnå enhetlighet inom polisen. Föreskrifterna får gälla bl.a. polisverksamhet som hör till Säkerhetspolisens område (13 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen).
Vidare får Rikspolisstyrelsen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får ges till Nationella insatsstyrkan eller en del av denna när den ställs till en polismyndighets förfogande som polisförstärkning (13 a § instruktionen för Rikspolisstyrelsen).
Rikspolisstyrelsen har, som tidigare nämnts, tillsyn över polisväsendet.
Organisation
Rikspolisstyrelsen är, som förut nämnts, central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och styrelsen är chefsmyndighet för Statens kriminaltekniska laboratorium (7 § PL och 1 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Till styrelsen hör Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen.
Rikspolischefen är chef för Rikspolisstyrelsen (16 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Rikspolisstyrelsens styrelse består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad (19 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Styrelseledamöterna utses av regeringen för en bestämd tid (31 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen och Rikskriminalpolisen leds av rikskriminalchefen (7 § instruktionen för Säkerhetspolisen och 17 a § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Överdirektören är rikspolischefens ställföreträdare. I frågor på Säkerhetspolisens eller Rikskriminalpolisens område är emellertid säkerhetspolischefen respektive rikskriminalchefen rikspolischefens ställföreträdare (18 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Vid Säkerhetspolisen finns dessutom en biträdande säkerhetspolischef som i frågor på Säkerhetspolisens område är ställföreträdare för rikspolischefen när säkerhetspolischefen har förhinder (7 § instruktionen för Säkerhetspolisen och 18 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Samtliga dessa befattningshavare anställs genom beslut av regeringen (10 § instruktionen för Säkerhetspolisen och 29 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens organisation behandlas särskilt i avsnitt 4.1.4 respektive 4.1.3.
Inom Rikspolisstyrelsen finns vidare Ekobrottskansliet och ett antal arbetsenheter. Ekobrottskansliet ställer poliser till Ekobrottsmyndighetens förfogande och leder polisverksamhet inom Ekobrottsmyndighetens område. Ekobrottskansliet svarar direkt under rikspolischefen (2.4 arbetsordningen).
4.1.3. Rikskriminalpolisen med Nationella insatsstyrkan
Uppgifter
Rikskriminalpolisen leder sådan operativ polisverksamhet på central nivå som inte ankommer på Säkerhetspolisen eller Ekobrottskansliet. Rikskriminalpolisen svarar för bl.a. kriminalunderrättelsetjänst, vissa kvalificerade brottsutredningar, exempelvis rörande
våldsbrott, seriebrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet samt kriminalpolisförstärkning till polismyndigheterna. Rikskriminalpolisen är den organisation inom vilken kampen mot den organiserade brottsligheten samordnas på central nivå (6 § instruktionen för Rikspolisstyrelsen och 13.16 arbetsordningen).
Utvecklingen har gått i riktning mot att Rikskriminalpolisen har fått ökade uppgifter när det gäller det internationella polissamarbetet och frågor som har samband härmed. Rikskriminalpolisen ansvarar för det operativa internationella polissamarbetet och svarar även för utvecklingsarbetet när det gäller internationella operativa frågor på kriminalpolisområdet. Rikskriminalpolisen är nationell byrå för den internationella kriminalpolisorganisationen ICPO-Interpol och nationell enhet för Europol. Inom Schengensamarbetet är Rikskriminalpolisen, genom SIRENE-kontoret, operativt ansvarig och nationell kontaktpunkt för Schengens informationssystem (SIS). Rikskriminalpolisen skall upprätthålla de operativt relaterade förbindelser som behövs med utländska myndigheter (13.16 arbetsordningen).
Rikskriminalpolisen skall genom det nationella sambandskontoret och rikskommunikationscentralen upprätthålla dygnetruntverksamhet, beredskap för särskilda händelser av riksangelägenhet och ge service till polismyndigheter, departement, ambassader och myndigheter utanför polisväsendet. Rikskriminalpolisen skall vidare samordna polisverksamhet av riksomfattande karaktär eller med internationell anknytning. Till uppgifterna hör också bl.a. att ansvara för samordning av polisens planering för sådana händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande, att bereda frågor om polisförstärkning från en polismyndighet till en annan, att bereda ärenden om Nationella insatsstyrkan, att handlägga och besluta i ärenden som rör den särskilda kontrollen på flygplatser (luftfartsskyddet), att vid behov samordna och bereda ärenden som rör säkerhetsåtgärder inom sjöfarten till förekommande av allvarlig brottslighet samt att svara för och leda polisens utlandsstyrka.
Organisation
Rikskriminalpolisen leds av rikskriminalchefen (17 a § instruktionen för Rikspolisstyrelsen). Inom Rikskriminalpolisen finns fyra huvudenheter. Dessa är Sekretariatet (Sekr), Kriminalunderrättelse-
tjänst (KUT), Utredning/Spaning (U/S) samt Ordningspolisenheten (OPE).
Inom KUT utförs den uppgift som Rikskriminalpolisen har när det gäller kriminalunderrättelseverksamhet på nationell och internationell nivå. KUT inhämtar, bearbetar och analyserar information för att klarlägga hotande grov och organiserad kriminalitet. KUT identifierar och karaktärsbestämmer kriminella organisationer och andra brottsliga aktörer som är av intresse ur nationellt eller internationellt perspektiv. Verksamheten är inriktad på bl.a. narkotikabrott, barnpornografibrott och mc-relaterad brottslighet.
U/S ger stöd åt övriga delar av Rikskriminalpolisen, åt utländska och internationella brottsbekämpande organ och åt polismyndigheterna med kvalificerade spanings-, utrednings- och identifieringsresurser. U/S ger stöd särskilt åt insatser mot brottslighet som är mycket grov och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Verksamheten är inriktad på bekämpning av grova våldsbrott och grova narkotikabrott. U/S utreder de brott som det ankommer på Rikspolisstyrelsen att utreda enligt instruktionen för
Rikspolisstyrelsen.
OPE ansvarar för och ger stöd åt polisoperativ verksamhet som berör flera polismyndigheter. Vid OPE handläggs vidare ärenden om polisens utlandsstyrka, flygplatssäkerhet, särskilda händelser av riksangelägenhet och polisförstärkning. Nationella insatsstyrkan hör organisatoriskt till OPE.
Nationella insatsstyrkan
Nationella insatsstyrkans huvuduppgift är att bekämpa terroraktioner i Sverige. Styrkan flyttades organisatoriskt den 1 oktober 2002 från Polismyndigheten i Stockholms län till Rikspolisstyrelsen. Styrkan hör numera alltså organisatoriskt till Rikskriminalpolisen/ OPE. Ett arbete pågår för närvarande inom Rikspolisstyrelsen med att ta fram nya föreskrifter och allmänna råd om Nationella insatsstyrkan.
4.1.4. Säkerhetspolisen
Den följande redovisningen av Säkerhetspolisens organisation m.m. begränsas av att en del av verksamheten är hemlig.
Allmänt om Säkerhetspolisens uppgifter
Säkerhetspolisen leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (2 § instruktionen för Säkerhetspolisen). Med brott mot den inre säkerheten avses verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra medborgarna från att utöva sina medborgerliga fri- och rättigheter. Med rikets yttre säkerhet förstås Sveriges nationella oberoende och territoriella suveränitet.
Säkerhetspolisen leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning Rikspolisstyrelsen bestämmer (2 § instruktionen för Säkerhetspolisen).
Säkerhetspolisens operativa befogenheter i fråga om att möta bl.a. terrorism avser inte polisinsatser som krävs för att möta en plötsligt uppkommen situation, t.ex. en attack mot en ambassad eller en liknande händelse. Sådana uppgifter ankommer på berörd polismyndighet.
Säkerhetspolisen skall vidare bl.a. fullgöra de uppgifter som Rikspolisstyrelsen har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) (3 § instruktionen för Säkerhetspolisen).
Säkerhetspolisens verksamhet med att skaffa sig information kallas säkerhetsunderrättelseverksamhet. Verksamheten innefattar inhämtning av sådan information om förhållanden inom och utom landet som rör bl.a. spionage mot Sverige, terrorism och annan verksamhet innefattande grov kriminalitet.
Säkerhetspolisen samverkar med den öppna polisen och med myndigheter inom totalförsvaret. Säkerhetspolisen lämnar polisoperativt stöd, främst spaningstjänst, åt den öppna polisen i enstaka ärenden. Samverkan sker också inom utredningsverksamheten och
när det gäller t.ex. IT-brottslighet och analys avseende vissa brottskategorier. Säkerhetspolisen ansvarar för merparten av de administrativa och tekniska frågorna som rör hemlig telefonavlyssning. Som exempel på områden där samverkan av nu nämnt slag varit särskilt framträdande kan anges åtgärder mot våldsbenägna extremistorganisationer, mc-gängsbrottslighet och organiserad stöldverksamhet. Säkerhetspolisen samverkar också med andra länders underrättelse- och säkerhetstjänster.
Allmänt om Säkerhetspolisens organisation
Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen, som är generaldirektör. Chefen ansvarar för den löpande verksamheten och för de uppgifter som i övrigt en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322). Vid Säkerhetspolisen skall det finnas en biträdande säkerhetspolischef som är säkerhetspolischefens ställföreträdare. Säkerhetspolisen har en självständig ställning inom Rikspolisstyrelsen, men säkerhetspolischefen skall hålla rikspolischefen informerad om den verksamhet som pågår. Rikspolisstyrelsen har också meddelat föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. Det gäller bl.a. brott mot rikets säkerhet och vissa uppräknade brott som beroende på omständigheterna kan ha terrorismkaraktär (RPSFS 1999:10, FAP 403-3).
Rikspolischefen avgör sådana frågor på Säkerhetspolisens område som är av särskild vikt och sådana säkerhetsfrågor som också berör andra polismyndigheter. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett enskilt ärende (7 § instruktionen för Säkerhetspolisen). Detta förekommer emellertid knappast i praktiken.
Säkerhetspolisen är indelad i fyra huvudenheter. Varje enhet förestås av en chef (8 § instruktionen för Säkerhetspolisen). Två av huvudenheterna ansvarar för operativ verksamhet. Av de övriga två svarar en för administration och en för teknikfrågor.
Vid huvudenheterna för operativ verksamhet arbetar man inom verksamhetsgrenarna säkerhetsskydd, kontraspionage, terrorismbekämpning och författningsskydd.
Med säkerhetsskydd avses enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) och som rör rikets säkerhet, samt
skydd mot brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften, även om brotten inte hotar rikets säkerhet (sådana brott utgör terrorism enligt säkerhetsskyddslagens terminologi; 6 §1).
Inom säkerhetsskyddet utförs arbete som rör bl.a. registerkontroll (tidigare personalkontroll), rådgivning åt totalförsvarsmyndigheter m.fl., samt kontroll av myndigheternas säkerhetsskydd och internsäkerhet. Inom verksamhetsgrenen ligger ansvaret för personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i Sverige. Här ligger också ansvaret för samordning samt säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetsskyddet är en förebyggande verksamhet.
Kontraspionaget syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets yttre säkerhet. I första hand är arbetet inriktat på att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet.
För arbetet inom kontraspionaget har det internationella samarbetet särskild betydelse.
Terrorismbekämpningen har till uppgift att i Sverige bekämpa yttringar av internationell terrorism. Även för detta arbete har det internationella samarbetet särskild betydelse.
Inom författningsskyddet arbetar Säkerhetspolisen med att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta ett beslut i viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Inom denna verksamhetsgren kartlägger Säkerhetspolisen brott med en främlingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund. Säkerhetspolisen kartlägger också brott som används som medel för att uttrycka en politisk åsikt eller för att uppnå ett politiskt mål, t.ex. brott av personer som kämpar för djurens rättigheter. Författningsskyddet utför kontinuerligt analyser av vilket hot dessa grupper utgör.
1 Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott föreslagit att riksdagen antar en lag om straff för terroristbrott, som syftar till att genomföra ett av Europeiska unionen antaget rambeslut om bekämpande av terrorism. I propositionen har regeringen dessutom föreslagit att den i denna paragraf och i annan lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott, se vidare avsnitt 5.3.
Vid sidan av huvudkontoret i Stockholm har Säkerhetspolisen enheter på ett stort antal platser i landet. Säkerhetspolisens organisation utanför Stockholm är indelad i fem sektioner – Sektion syd, Sektion väst, Sektion nedre mellersta, Sektion övre mellersta och Sektion Norrland. Inom varje sektion finns en huvudstyrka på en ort samt större eller mindre grupper på andra orter.
Organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 2
Säkerhetspolisen deltar i ett omfattande internationellt samarbete för att förebygga våldsdåd med utländska politiska motiv, oavsett om dessa avses bli utförda i Sverige eller utomlands. Det är en viktig uppgift för Säkerhetspolisen att förhindra att Sverige blir bas för politiskt motiverat våld i andra länder. Det internationella samarbetet är i detta sammanhang av yttersta vikt och har av Säkerhetspolisen bedrivits under lång tid.
Skulle ett terroristattentat eller en annan liknande extraordinär händelse inträffa torde Säkerhetspolisens huvudsakliga roll bli att förse Regeringskansliet och den öppna polisen med underrättelseinformation och analyser. Det innebär i princip att Säkerhetspolisens grundfunktion består men underrättelseinhämtningen intensifieras samtidigt som informationsflödet till andra myndigheter ökar. Att bekämpa ett pågående terroristattentat blir en fråga för den öppna polisen (och möjligen Försvarsmakten beroende på om terroristangreppet är av sådan art att det folkrättsligt är att betrakta som ett väpnat angrepp på landet).
Ledningscentralen ansvarar för att Säkerhetspolisens verksamhet leds under icke kontorstid. Ledningscentralen kan vid behov kalla in annan personal för tjänstgöring. Skulle ett terroristattentat inträffa i Sverige torde Säkerhetspolisen beroende på omständigheterna gå in i en särskild organisation avsedd att bättre klara den påfrestning som i ett sådant läge uppstår för myndigheten.
Inom Säkerhetspolisen pågår en översyn av rutinerna vid denna typ av händelser bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från den 11 september och en särskild övning som hölls våren 2001. I arbetet kommer bl.a. pågående omarbetning av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och operativa råd om operativ polisverksamhet vid
2 Redovisningen under denna rubrik bygger på underlag som Säkerhetspolisen lämnat till utredningen i skrivelse den 18 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
särskild händelse att beaktas. Frågor rörande extern information utreds i särskild ordning.
Kompetens och beredskap inför sådana händelser 3
En av Säkerhetspolisens två operativa huvudenheter ansvarar för det arbete som bedrivs beträffande terrorismbekämpning, författningsskydd, personskydd, strategiska analyser, internationella relationer samt lednings-/kommunikationscentralen vid Säkerhetspolisen.
Under en av de två operativa enheterna finns kontraterrorismroteln och författningsskyddsroteln. Dessa bedriver operativ verksamhet med inriktning på att bekämpa internationell terrorism respektive sådan extremism som kan komma att utgöra ett hot mot det svenska statsskicket. Kontraterrorismroteln och författningsskyddsroteln tar var för sig fram det material som ingår i hotbildsunderlaget för hotbildsgruppen vid kontraterrorismroteln. De hotbilder som produceras är i första hand avsedda för den operativa verksamheten vid personskyddsroteln och för den öppna polisen. Hotbilderna utgör ett viktigt underlag för bedömning av vilken insats som är nödvändig i ett konkret ärende, t.ex. inför ett internationellt officiellt besök i Sverige eller som ett underlag för polisens ledning inför en större demonstration.
Kontraterrorismrotelns uppgift är att förebygga och avslöja brott som innefattar våld, hot eller tvång med utländska politiska motiv. Roteln svarar även för de ärenden som hanteras under lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vid en jämförelse med den öppna polisen har Säkerhetspolisen ett större inslag av andra personalkategorier än poliser, vilka arbetar tillsammans med eller som ett stöd för polishandläggarna. Sedan ca ett år tillbaks finns två analytiker knutna till kontraterrorismverksamheten. Dessutom finns ett flertal översättare som förutom själva översättningsarbetet är dialekt- och länderkännare och därför även deltar i analys- och utredningsarbete. Arbetet vid roteln består till stor del av inhämtning och utbyte av uppgifter med andra säkerhets- och underrättelsetjänster.
Strategiska analysenheten, som också ligger under en av de operativa huvudenheterna, kan i viss mån bidra med uppgifter till den hotbildsfunktion som finns vid kontraterrorismroteln men har
3 Not som ovan.
i första hand ett perspektiv som sträcker sig längre fram i tiden. Den strategiska analysenheten utgör Säkerhetspolisens verktyg för att kunna hålla en hög beredskap i akt och mening att snabbt kunna anpassa verksamheten till den säkerhetspolitiska händelseutvecklingen i omvärlden, särskilt i Europa. Det som ur säkerhetspolitisk betydelse kan ha påverkan för Sverige skall rapporteras till regeringen. Enheten utgör ett mycket viktigt instrument för Säkerhetspolisens ledning bl.a. när det gäller underlag som skall lämnas till regeringen och enskilda departement.
Säkerhetspolisens andra operativa huvudenhet är inriktad på kontraspionage. Till denna huvudenhet hör bl.a. säkerhetsskyddsroteln, som svarar för Säkerhetspolisens åligganden enligt säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen. Säkerhetsskydd omfattar skydd både mot brott som kan hota rikets säkerhet och terrorism. Huvuduppgiften för Säkerhetspolisen på detta område är att genom kontroll, rådgivning och upplysningar till myndigheter och andra skapa och vidmakthålla ett tillfredsställande säkerhetsskydd. Efterfrågan på sådan rådgivning har ökat markant efter den 11 september 2001. Säkerhetsskyddsroteln ansvarar även för att efter framställan genomföra registerkontroller.
Särskilda arbetsformer och metoder på området 4
Underrättelseinhämtningen bygger till stor del på det internationella utbytet med andra säkerhets- och underrättelsetjänster, främst genom bilaterala kontakter. Förutom ett bilateralt samarbete förekommer det också ett multilateralt samarbete. Inhämtning sker också genom tvångsmedel som exempelvis teleövervakning och teleavlyssning.
Inbördes samverkan 5
Inom Säkerhetspolisen finns en direkt samverkan mellan kontraterrorismrotelns underrättelseinhämtning och författningsskyddets underrättelseinhämtning. Verksamheten bildar underlag för kontraterrorismrotelns hotbildsbedömningar som dessutom delges personskyddsroteln samt den öppna polisen.
4 Not som ovan. 5 Not som ovan.
Säkerhetspolisen samarbetar också med ett flertal av försvarsunderrättelsemyndigheterna. Där bör särskilt nämnas Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) och Försvarets radioanstalt (FRA). Samarbetet sker i första hand inom den operativa verksamheten vid Säkerhetspolisen och mest frekvent inom kontraspionaget och kontraterrorismen. I mindre omfattning förekommer det även inom författningsskyddet.
Säkerhetspolisen har fortlöpande kontakter med ett flertal departement, främst Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet. Utöver vad som följer av regeringsformen framgår av Säkerhetspolisens regleringsbrev i vilken utsträckning rapportering skall ske till Regeringskansliet.
Samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer 6
Som framgått under andra avsnitt är det internationella samarbetet av största vikt för en väl fungerande verksamhet vid Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen samarbetar därför med ett antal tjänster, främst underrättelse- och säkerhetstjänster. Vissa är polistjänster, flertalet är civila och några militära. Förutom det vardagliga samarbetet och kontakterna därvidlag förekommer det återkommande möten.
4.1.5. Den lokala polisorganisationen
Allmänt
Varje län utgör ett polisdistrikt. I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet (4 § PL). För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Den består av polismyndighetens chef och av det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen utses av regeringen (5 § PL).
Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer. I en sådan polisnämnd skall polischefen eller den ställföreträdande polischefen ingå (5 a § PL).
6 Not som ovan.
Chef för en polismyndighet är en länspolismästare (2 kap. 11 § PF). Den ställföreträdande polischefen skall vara en biträdande länspolismästare eller, om det inte finns en sådan vid polismyndigheten, den befattningshavare som anges i arbetsordningen.
Polismyndigheterna är vanligen indelade i polisområden. Dessa kan i sin tur vara indelade i närpolisområden. Basen i polisens verksamhet skall vara närpolisverksamheten. Närpolisverksamheten bygger på att polisen arbetar problemorienterat i mindre lokala enheter för att öka tryggheten i närsamhället. Normalt finns vid en polismyndighet en polisoperativ enhet som i regel rymmer utredningsverksamhet (kriminalpolisverksamhet), utryckningsverksamhet och trafikpolisverksamhet samt en förvaltningsenhet för bl.a. administrativa uppgifter. Alla polismyndigheter har särskilda kriminalunderrättelseenheter. De är av varierande storlek.
Organisation m.m. inför terroristattacker eller andra liknande extraordinära händelser i Sverige 7
Säkerhetspolisens operativa befogenheter i fråga om att möta bl.a. terrorism avser, som tidigare har framhållits, inte polisinsatser som krävs för att möta en plötsligt uppkommen situation, t.ex. en attack mot en ambassad eller en liknande händelse. Sådana uppgifter ankommer på berörd polismyndighet.
Likaså ankommer det på den lokala polisen att utföra sådana bevakningsuppgifter som kan vara föranledda av Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. När det gäller exempelvis Stockholms län kan situationer uppkomma då utländska beskickningar och residens måste bevakas, likaså nationella organ som regering och riksdag samt flygplatser. En sådan bevakning beslutades det om efter terroristattentaten i USA den 11 september 2001.
Om en polismyndighet begär det, skall Rikspolisstyrelsen lämna polisförstärkning i form av Nationella insatsstyrkan eller en del av styrkan, om det är lämpligt och kan ske med hänsyn till styrkans huvuduppgift (9 a § instruktionen för Rikspolisstyrelsen).
7 Uppgifterna under denna rubrik bygger till övervägande del på underlag som Polismyndigheten i Stockholms län lämnat till utredningen i skrivelse den 11 juli 2002 (utredningens dnr 5/02).
4.2. Åklagarväsendet
8
Organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige
Riksåklagaren är högste åklagare i riket samt central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Åklagarväsendet består av sju åklagarmyndigheter. Sex av dessa utför allmänna åklagaruppgifter inom sin åklagarregion9. Därutöver finns Ekobrottsmyndigheten.
Huvuddelen av den operativa åklagarverksamheten bedrivs vid åklagarkamrarna. Inom åklagarorganisationen finns det 43 åklagarkammare. Flertalet kammare har ett län som sitt verksamhetsområde. I de tre storstadsområdena finns dock flera åklagarkammare. Vid varje åklagarmyndighet finns dessutom en åklagarkammare med uppgift att handlägga ärenden med internationell anknytning. Vid Ekobrottsmyndigheten finns avdelningar i Stockholm, Göteborg och Malmö.
För verksamhet vid höjd beredskap finns en särskild planläggning. Den särskilda planläggningen, som är hemlig, består av beredskapsplaner för åklagarmyndigheterna och för Riksåklagarens kansli och tar främst sikte på åklagarväsendets roll inom totalförsvaret. Arbete pågår med att anpassa planläggningen till föreskrifterna i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, som gäller sedan den 1 juli 2002.
Det finns vidare en planering för säkerhetsskyddet samt av åtgärder för att öka säkerheten och tryggheten för de anställda. Vid varje myndighet finns ett antal befattningshavare som är placerade i säkerhetsklass med stöd av säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633).
Någon särskild planläggning inför terroristattacker eller andra likartade händelser i Sverige har däremot inte skett inom åklagarväsendet.
8 Redovisningen i detta avsnitt bygger till övervägande del på uppgifter från Riksåklagaren i skrivelse till utredningen den 27 maj 2002 (utredningens dnr 5/02). 9 Myndigheternas namn och kansliort samt åklagardistriktens omfattning framgår av 2 § åklagarförordningen (1996:205).
Kompetens och beredskap inför terroristattacker eller liknande händelser
Inom åklagarväsendet finns det åklagare med erfarenhet av att handlägga allvarlig och komplicerad brottslighet. Vid de sex internationella åklagarkamrarna finns det dessutom en särskild kompetens och erfarenhet av att handlägga ärenden med internationell anknytning. Därutöver finns ett mindre antal åklagare som har erfarenhet av ärenden med terrorismanknytning och av samarbete med t.ex. Säkerhetspolisen.
För den reguljära åklagarverksamheten finns vid var och en av de sex åklagarmyndigheterna ett beredskapssystem för åklagaruppgifter utanför ordinarie kontorstid. Åklagarna vid Ekobrottsmyndigheten ingår i dessa joursystem. Endast åklagare som uppnått en viss grad av erfarenhet får tas i anspråk för sådan tjänstgöring. Beredskapsåklagarna (på vissa håll benämnda jouråklagare) finns omedelbart tillgängliga för att kunna vidta förstahandsåtgärder även vid allvarligare händelser. Åklagarna kan nås genom att polisen alltid har tillgång till aktuella tjänstgöringslistor.
Vid en terroristattack eller annan liknande händelse förutsätts att beredskapsåklagaren tar de initiativ som behövs för ärendets fortsatta hantering, bl.a. genom att underrätta ledningen vid den egna åklagarmyndigheten. Även Riksåklagaren skall underrättas i vissa fall. Om det vid handläggningen av ett ärende eller annars uppkommer en sådan fråga av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen10, skall överåklagaren skyndsamt underrätta Riksåklagaren. Riksåklagaren skall även i andra fall skyndsamt underrättas om frågor som bör komma till Riksåklagarens kännedom.11
När det gäller underrättelser enligt 10 kap. 8 § regeringsformen har Riksåklagaren en fungerande rutin för information genom Justitiedepartementet. Inom Riksåklagarens kansli finns vidare en rutin för att personer som tillhör Riksåklagarens ledningsgrupp snabbt skall kunna komma i kontakt med varandra och för kontakter med överåklagarna.
10 Enligt 10 kap. 8 § regeringsformen skall chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. 11 Se Riksåklagarens föreskrifter om underrättelse till Riksåklagaren i vissa fall (RÅFS 2001:8).
Särskilda arbetsformer och arbetsmetoder på området
Som tidigare har nämnts finns det en viss erfarenhet inom åklagarväsendet från handläggning av terroristärenden och andra allvarliga händelser. När det gäller särskilt grov och komplicerad brottslighet bildas i vissa fall redan i inledningsskedet av förundersökningen en arbetsgrupp av poliser och åklagare. Ett åklagarperspektiv förs då in tidigt i utredningsarbetet, bl.a. för att analysera frågeställningar av rättslig karaktär. Alla slag av förundersökningar inom det nu aktuella området leds av åklagare12.
Inbördes samverkan
Åklagarväsendet samverkar i första hand med polisen. Vid misstankar om brottslighet som utgör terrorism eller någon annan likartad extraordinär händelse får åklagare i vissa fall information från polisen i ett tidigt skede, dvs. innan någon skäligen kan misstänkas för brott13. I dessa fall rör det sig om åklagarens uppgifter i samband med underrättelseförfarandet och i spaningsskedet. Här kan tilläggas att Riksåklagaren fortlöpande får viss information från Säkerhetspolisen om hotbilder m.m.
Samverkan med domstolarna blir i första hand aktuell när frågor om tvångsmedel aktualiseras. Vid sidan av det processuella förfarandet förekommer kontakter med domstolarna i säkerhetsfrågor.
Åklagarväsendet har f.n. ingen reguljär samverkan med Försvarsmakten eller Kustbevakningen. Om behov uppkommer torde samverkan emellertid snabbt kunna etableras med dessa eller andra berörda myndigheter.
Samarbetet med utländska myndigheter eller andra organisationer
Inom ramen för enskilda förundersökningar har de svenska åklagarnas möjligheter till samverkan med utländska myndigheter, framför allt inom Europeiska unionen, förbättrats avsevärt under senare år. En svensk åklagare tjänstgör sedan den 1 januari 2001
12 Angående ledande av förundersökning, se 23 kap. 3 § rättegångsbalken. 13 Det finns enligt Riksåklagaren anledning att på ett mer systematiskt sätt säkerställa kontakterna mellan åklagare och polis på detta område. Arbete med detta pågår i samverkan med Rikspolisstyrelsen.
inom Eurojust (tidigare Pro-Eurojust). Sverige har sedan flera år egna kontaktpunkter inom det europeiska rättsliga nätverket (EJN), som är ett system för åklagarsamverkan inom EU. Utöver dessa operativa kontakter sammanträder EJN tre gånger per år. De europeiska riksåklagarna sammanträffar numera årligen. Frågor om bekämpning av terrorism finns regelbundet på dagordningen vid dessa möten. Även i ett globalt perspektiv medverkar det svenska åklagarväsendet i diskussioner om bekämpning av terrorism, bl.a. vid olika internationella möten och konferenser.
4.3. Försvarsmakten
Uppgifter
Försvarsmakten är en myndighet som lyder under regeringen. Myndighetens uppgifter och organisation regleras i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I förordningens första paragraf anges att grunden för myndighetens verksamhet skall vara förmågan till väpnad strid14.
Försvarsmakten har enligt 2 § nämnda förordning fyra primära uppgifter.
- Den skall kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela Sverige skall kunna försvaras.
- Den skall hävda Sveriges territoriella integritet.
- Den skall bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet.
- Den skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande.
Ytterligare tolv uppgifter finns uppräknade i 4 §. Bland annat skall Försvarsmakten leda och bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Verksamheten skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen
14 Kompetensfördelningen mellan regering och riksdag bl.a. när det gäller de grundlagsreglerade befogenheterna att sätta in Försvarsmakten i strid redovisas i avsnitt 3.1.
bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred (jfr avsnitt 3.11). Av övriga uppgifter bör också nämnas att Förvarsmakten skall leda och driva militär säkerhetstjänst, leda och samordna signalskyddstjänsten inom totalförvaret samt lämna biträde vid svenska förhandlingsinsatser avseende nedrustning, rustningskontroll samt förtroende och säkerhetsskapande åtgärder.
I Försvarsmaktens uppgifter ingår också att delta i samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred, att delta i det säkerhetsfrämjande samarbetet i Östersjö-, Arktis- och Barentsområdet samt att biträda Regeringskansliet inom ramen för Sveriges observatörsskap i Västeuropeiska unionen och Sveriges deltagande i Euroatlantiska partnerskapsrådet (5-6 §§ nämnda förordning).
Försvarsmakten har även uppgifter som närmare anges i andra författningar, exempelvis i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet och förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen).15
Organisation
Försvarsmakten består av två delvis överlappande delar. Den ena är grundorganisationen och den andra är insatsorganisationen. Försvarsmakten stöds av andra myndigheter, främst s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheter.
I grundorganisationen genomförs alla de åtgärder som krävs för att bl.a. utveckla, vidmakthålla eller avveckla personal, förnödenheter, anläggningar och fastigheter vid förband, centra och skolor. Grundorganisationen upprätthåller den beredskap som krävs för att kunna sätta upp de krigsförband som behövs i insatsorganisationen. Grundorganisationen, som består av staber, förband, centra och skolor, är i huvudsak en utbildningsorganisation. Den skall möta insatsorganisationens förändrade behov och upprätthålla kompetenser för framtida anpassning av Försvarsmakten.
Insatsorganisationen är en sammanfattande benämning på Försvarsmaktens staber och förband, vilka används för de insatser som sker med militära resurser inom ramen för Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Den tillförs resurser antingen från grundorganisationen (till exempel förband som är under utbildning eller som upprätt-
15 Jfr redovisningen av vissa författningar i kapitel 3.
håller beredskap) eller genom att krigsförband mobiliseras. Insatsorganisationen utgörs av högkvarteret (HKV) med operativa insatsledningen, militärdistrikten, de operativa insatsförbanden och de nationella skyddsstyrkorna. Dessa förband och styrkor utgör krigsförbanden i insatsorganisationen.
Överbefälhavaren (ÖB) är chef för Försvarsmakten och ansvarar för verksamheten. Myndighetsledningen består förutom av ÖB också av ställföreträdande överbefälhavare.
HKV är Försvarsmaktens högsta ledningsnivå. HKV leder under
ÖB den militärstrategiska verksamheten. Vidare ansvarar HKV för kontakter med Regeringskansliet, fördelning av militära resurser samt samverkan med civila myndigheter på central nivå. I HKV finns en strategiledning som stödjer myndighetens ledning och samordnar arbetet inom HKV. Därutöver ingår i HKV enheter för krigsförbandsledning, grundorganisationsledning, operativ insatsledning, underrättelse- och säkerhetstjänst, juridik, internrevision och säkerhetsinspektion. Operativa insatsledningen består av en operationsledning samt ett armétaktiskt, ett marintaktiskt och ett flygtaktiskt kommando.
Militärdistrikten ansvarar för den territoriella verksamheten inom
Försvarsmakten. De skall enligt Försvarsmaktens instruktion samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan inom militärdistriktet för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Militärdistrikten skall även stödja och utbilda hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer. Ytterligare uppgifter är att leda och samordna den militära säkerhetstjänsten inom respektive militärdistrikt.
Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp
Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp (SSG) är ett specialförband som lyder direkt under strategiledningen i HKV. SSG byggdes upp under 1990-talet som en särskilt kvalificerad resurs och har till uppgift att ge personskydd av militära chefer, skydda anläggningar, ammunitionsförråd och viktiga transporter. I en kris- eller krigssituation skall SSG kunna ta strid mot fientliga sabotageförband och hämta hem personal som har hamnat bakom fiendens linjer. Förbandet har förmåga att mycket snabbt ta sig fram med hjälp av helikopter, flygplan, fartyg eller bil och verka under lång tid var
som helst i Sverige. Efter stora fysiska påfrestningar skall det kunna lösa svåra problemställningar. I förbandet ingår endast handplockade yrkes- eller reservofficerare. De flesta har jägar- eller spaningsutbildning och har arbetat flera år i Försvarsmakten. Rekryteringen inleds med ett års provtjänstgöring under vilken officerarna får en gemensam utbildning i strid, fallskärmstjänst, dyktjänst och personskydd. Var och en specialiseras också inom olika områden.
Försvarsmaktens NBC-skyddsresurser – NBC-kompani 04 och NBC-insatsstyrkan
Totalförsvarets skyddscentrum (SkyddC) är ett funktionscentrum underställt HKV. Vid SkyddC utbildas och övas personal och enheter inom totalförsvaret avseende NBC-skydd.16 Bland annat utbildar SkyddC NBC-befäl till Försvarsmakten.17 Centrumet har även till uppgift att utveckla materiel, metoder och förband för att förbättra NBC-skyddet. Vidare utgör SkyddC Försvarsmaktens kunskapscentrum för NBC-skydd. Verksamheten bedrivs från
Umeå. Vid centrumet arbetar ett 70-tal anställda och cirka 20 värnpliktiga.
Regeringen beslutade i ändring av regleringsbrev till Försvarsmakten för budgetåret 2000 (Fö 2000/305/MIL) att Försvarsmakten skulle utveckla en NBC-insatsstyrka som skulle ingå såväl i insatsorganisationen som utgöra en styrka som kunde utnyttjas om Sverige eller annat land drabbades av en insats med NBC-stridsmedel. Försvarsmakten inledde mot denna bakgrund utvecklingen av
NBC-kompani 04, ett förband som avsågs bli operativt år 2004.
NBC-kompani 04 kommer att utbildas år 2003-2004 med målsättningen att den 1 juli 2004 kunna lösa delar av de uppgifter som Försvarsmakten fastställt. Kompaniet blir fullt operativt först den 1 juli 2006.
Efter händelserna i USA den 11 september 2001 ville regeringen påskynda utvecklingen av NBC-kompani 04. Försvarsmakten konstaterade dock att detta inte var möjligt av flera skäl, främst avseende materielanskaffning. I stället beslutade regeringen den 25 april 2002 att NBC-insatsförmågan stegvis skall höjas genom att organisera en tillfällig NBC-insatsstyrka med resurser ur Försvars-
16 NBC står för nukleära ämnen, biologiska mikroorganismer och kemiska ämnen. Förkortningen används även internationellt (nuclear, biological, chemical). 17 Värnpliktsutbildningen till NBC-befäl är frivillig och pågår i 12 månader (armèn) respektive 15 månader (marinen).
maktens grundorganisation och ur Totalförsvarets forskningsinstituts NBC-skydd. En sådan insatsstyrka är operativ sedan den 1 juli 2002 vid SkyddC.
NBC-insatsstyrkan är en tillfälligt sammansatt styrka av anställd personal med hög tillgänglighet.18 Det bedrivs dock inte någon jourverksamhet. Insatsstyrkan skall kunna verka i Sverige och utomlands bl.a. som stöd för utlandsstyrkan. Den är en resurs avsedd att temporärt stödja förband eller samhället i övrigt vid förhöjt NBChot, risk för NBC-händelser eller vid NBC-händelse.
NBC-insatsstyrkan skall ha en uthållighet av två dygn, kunna flygtransporteras och kunna verka i 24 timmar i område som utsatts för NBC-händelse. Den skall under en kortare tid kunna lösa följande uppgifter vid N-, B- och C-händelser.
NBC-insatsstyrkan skall i dagsläget kunna:
- varna och rapportera,
- indikera joniserande strålning, C-agens (dvs. kemiska ämnen) och vanligt förekommande toxiska industrikemikalier (TIC),
- utmärka och avgränsa beläggningsområden,
- genomföra provtagning för senare analys och verifiering,
- röja och omhänderta enstaka B/C ammunition/laddningar eller andra NBC-relaterade föremål,
- genomföra fullständig sanering av egen personal och utrustning,
- genomföra NBC- och miljörekognosering i ett missionsområde eller operationsområde samt
- bistå militära staber och civila myndigheter med rådgivning som innefattar NBC- och miljökompetens (expert- och specialistkompetens).
Från och med den 1 juli 2003 tillkommer krav på att NBCinsatsstyrkan skall kunna:
- göra N-, C- och kombinationsskadade personer19 transportabla,
- indikera och påvisa förekomsten av brännbara gaser,
- genomföra enklare provtagning med provtagningsutrustning 42,
18 För närvarande ingår personal från SkyddC, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI NBC-skydd), Totalförsvarets Ammunitions- och minröjningscentrum (SWEDEC) och Göta Trängkår (T 2). Personalen från FOI består av tolv experter som skall lämna stöd genom särskild expertis i NBC-frågor. 19 Personer som är såväl fysiskt skadade som kontraminerade.
- röja och omhänderta B/C ammunition/laddningar eller andra NBC-relaterade föremål samt
- sanera materiel och lokaler.
NBC-kompani 04 innehåller till stor del värnpliktig personal, vilket innebär att kompaniet endast är operativt som förband under någon månad i slutet av utbildningsåret. Resten av året kommer NBC-insatsstyrkan att utgöra basen i Försvarsmaktens NBCskydd. På sikt kommer respektive enhets resurser att kopplas samman, främst inom materiel- och expertområdena.
Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST)
Som nyss redovisats finns i HKV en särskild enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, MUST. Den leder inhämtning, bearbetning och delgivning av militära underrättelser inom Försvarsmakten samt inriktar underrättelseproduktionen vid Försvarets radioanstalt. MUST leder även den militära säkerhetstjänsten samt leder och samordnar signalskyddstjänsten inom hela totalförsvaret.20
I direkt samverkan med bl.a. Försvars- och Utrikesdepartementet medverkar MUST i den av statsmakterna ledda strategiska underrättelsetjänsten. MUST stödjer med underrättelser, planering för och genomförande av svenska internationella insatser.
Inom HKV samarbetar MUST med övriga ledningar/staber rörande underlag för perspektiv- och programplaner, operativa studier, krigsplanläggning samt beredskapsåtgärder.
I arbetsordningen för HKV har Försvarsmakten angivit de uppgifter, som ankommer på chefen för MUST. Enligt arbetsordningen har denne att leda och bedriva underrättelsetjänst inom ramen för ÖB:s beslut och därvid ge de övriga underrättelseorganen anvisningar om hur underrättelser skall hämtas in, bearbetas och delges. För detta ger chefen för MUST ut regler, före-
20Säkerhetstjänstens främsta uppgifter är att upptäcka, förebygga och avvärja aktuella säkerhetshot. Säkerhetstjänsten omfattar tre huvudområden: säkerhetsunderrättelsetjänst, säkerhetsskyddstjänst och signalskyddstjänst. Säkerhetsunderrättelsetjänsten skall klarlägga den säkerhetshotande verksamhet som riktas mot Försvarsmakten och dess intressen, såväl inom som utom landet. Säkerhetsunderrättelsetjänstens syfte är att utifrån aktuella säkerhetsunderättelsebehov lämna underlag för beslut. Säkerhetsskyddstjänsten skall ta fram åtgärder som syftar till att hindra eller försvåra säkerhetshotande verksamhet. Den skall också förebygga att hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs.
Signalskyddstjänsten syftar till att minska verkan av signalspaning, falsk signalering och störsändning mot totalförsvarets telekommunikations- och informationssystem.
skrifter och anvisningar för den militära underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten samt vid Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsinstitut. Vidare skall chefen för MUST enligt arbetsordningen samordna och kontrollera den övergripande utvecklingen av underrättelsefunktionen inom Försvarsmakten och totalförsvaret i övrigt.
Som en allmän grund för den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet, ger regeringen i bilagor till regleringsbrevet för Försvarsmakten särskilda anvisningar och riktlinjer för MUST om hur underrättelse- och säkerhetstjänsten skall genomföras.
Inom MUST är arbetsuppgifterna fördelade på ett antal avdelningar eller sektioner.
Administrativa sektionen utgör chefens för MUST ledningsfunktion och planeringssektionen samordnar anmälda underrättelsebehov. Den samordnar inriktningen, inhämtningen och delgivningen av underrättelser inom Försvarsmakten samt ger förslag om inriktning och samordning av underrättelseverksamheten vid Försvarsmaktens stödmyndigheter. Vidare samordnar avdelningen MUST:s medverkan vid Försvarsmaktens operativa planläggning och i förbandstyp- och perspektivplaneringen när det gäller underrättelsefrågor. Den utarbetar allmänna råd och föreskrifter beträffande underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten.
Försvarsattachésektionen ger administrativt stöd åt försvarsattachéerna vid olika svenska beskickningar.21 Försvarsattachéerna är avsedda att utgöra en förbindelselänk mellan värdlandet och den svenska
Försvarsmakten. De har bl.a. till uppgift att på öppen väg hämta information om militärpolitiska förhållanden och om den militära och militärtekniska utvecklingen i värdlandet. De skall även följa och bedöma utvecklingen och de säkerhetspolitiska förhållanden i värdlandet, som kan få konsekvenser för totalförsvaret i hemlandet. Attachéerna skall vidare hämta in information och delge underrättelser i enlighet med av Försvarsmakten (ÖB) fastställda underrättelsebehov och fullgöra underrättelseuppgifter, som kan tilldelas dem.22 Attachéernas rapporter bearbetas och analyseras i huvudsak inom MUST.
21 Enligt 4 § Försvarsmaktens förordning om Sveriges försvarsattachéer (FFS 1985:20) är attachéerna underställda Försvarsmakten, men lyder under beskickningschefen i vissa avseenden. Enligt arbetsordningen för Försvarsmakten ankommer det på chefen för MUST att leda verksamheten för attachéerna. Försvarsattachéavdelningarna vid aktuella ambassader utgör organisationsenheter inom MUST. 22 Jfr 2 § i föregående not nämnda förordning.
Kontoret för särskild inhämtning (KSI) är underställd chefen för
MUST, men lyder direkt under ÖB i vissa frågor. Den omedelbara ledningen av KSI utövas av en chef vars namn och befattning inte redovisas öppet. KSI:s organisation och uppgifter regleras bl.a. genom en av ÖB fastställd kvalificerat hemlig instruktion .
KSI:s uppgift är att hämta in information med särskilda metoder, dvs. genom förfaringssätt, som det inte ankommer på andra underrättelseorgan att använda. KSI:s roll är därvid att ge Försvarsmakten möjlighet att ta till vara tillfällen till underrättelseinhämtning, som andra organ inte kan utnyttja därför att de inte har ett säkerhetsskydd, som är tillräckligt för situationen. Principiella ställningstaganden rörande vilken risktagning i olika avseenden, som kan komma i fråga i KSI:s verksamhet, bedöms av chefen för MUST, ÖB eller av regeringen.
KSI arbetar enbart med inhämtning av underrättelser. På grundval av inhämtat material upprättas i allmänhet rapporter, som överlämnas till andra avdelningar inom MUST, där dessa sedan bearbetas tillsammans med annat underrättelsematerial. KSI utför inhämtningsuppdrag även åt andra underrättelseorgan än MUST, såsom t.ex. Försvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk.
Den stränga sekretess och starka sektionering, som anses nödvändig i den typ av verksamhet som bedrivs av KSI, gör att en uppgiftslämnares – en källas – identitet i vanliga fall är känd enbart av en enda kontaktman inom KSI. Denne har ensam hand om förbindelserna med vederbörande. Den för Försvarsmakten relevanta information, som en källa förser KSI med, är däremot föremål för bedömning inte bara av KSI:s ledning utan framför allt av MUST. Källans identitet avslöjas dock inte i dessa sammanhang utan källan förblir hemlig.
Till lägesavdelningens uppgifter hör bl.a. att den presenterar och delger uppgifter om det säkerhetspolitiska, militära och säkerhetshotande läget samt MUST:s analyser och prognoser om utvecklingen på kort sikt. Analysavdelningen, underrättelseavdelningen och avdelningen för internationella insatsunderrättelser leder i olika avseenden bearbetning, analys och delgivning av underrättelser.
Säkerhetsavdelningen leder säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten. Avdelningen följer och analyserar den säkerhetshotande verksamheten genom att bedriva säkerhetsunderrättelsetjänst, som bl.a. skall ge underlag för säkerhetsskyddsåtgärder, utbildning och förbättringar i säkerhetstjänstens regelverk. Avdelningen har till-
synsansvar för säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten, men även för de flesta övriga myndigheter under Försvarsdepartementet. Den utarbetar föreskrifter och allmänna råd för Försvarsmakten och nämnda myndigheter samt förslag till åtgärder för att utveckla den militära säkerhetstjänsten. Vidare leder avdelningen signalskyddstjänsten inom totalförsvaret. IT-säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten leds av en särskild IT-säkerhetsavdelning.
Samverkan
Försvarsmakten samverkar på olika nivåer inom myndigheten med Säkerhetspolisen, Kustbevakningen och Tullverket. Försvarsmakten har bl.a. upplyst följande.23
På central nivå samverkar HKV genom MUST regelbundet med Säkerhetspolisen.
Före den 11 september 2001 togs frågan om terroristhot upp mycket sällan och mest för att konstatera att inget uttalat hot om terrorattacker bedömdes föreligga. När samverkan mellan Säkerhetspolisen och MUST rör terrorism och hot om terrorism är de bedömningar och redovisningar som Säkerhetspolisen lämnar avgränsade till vad som kan beröra Försvarsmaktens intressen. Från den 11 september har kontakterna mellan MUST och Säkerhetspolisens terroristrotel varit mer frekvent.
Inom ramen för MUST:s internationella samarbete inkommer då och då till MUST underrättelser om misstänkta terroristorganisationer m.m. från andra länders underrättelse- och säkerhetsorganisationer. Dessa underrättelser lämnas ofördröjligen till Säkerhetspolisen, då terrorism inte är föremål för bearbetning och analys vid MUST.
MUST samverkar med Tullverket på central nivå på regelbunden basis ungefär en gång varannan månad. Frågor som bedöms beröra terrorism berörs ytterst sällan.
På regional nivå genomförs samverkan mellan militärdistriktsstabernas underrättelse- och säkerhetsavdelningar (J 2) och Säkerhetspolisens regionala kontor på regelbunden basis ungefär en gång per kvartal. Ämnesområden som då avhandlas berör så gott som aldrig terrorism.
23 Skrivelse den 20 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
Samverkan mellan militärdistrikt och Tullverket regionalt förekommer vid något av distrikten, men inte som regelbundet återkommande möten.
Beredskap
När det gäller Försvarsmaktens förmåga, beredskap och planläggning för att lösa sina uppgifter finns särskilda bestämmelser i 3 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten. Här föreskrivs att Försvarsmakten skall ha den operativa förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmakten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. Beredskap, organisation och planläggning skall medge att Försvarsmaktens förmåga kan anpassas för att motsvara förändrade krav och behov. Slutligen anges att Försvarsmakten skall genomföra den planläggning och vidta de förberedelser som behövs för att lösa myndighetens uppgifter.
Enligt uppgift från Försvarsmakten styrs myndighetens beredskap av ett hemligt regeringsbeslut som myndigheten fick del av i slutet av mars 2000. Försvarsmakten har vidare upplyst följande beträffande beredskapen.24
Försvarsmaktens insatsberedskap dimensioneras främst av behovet att hävda territoriell integritet och att försvara landet mot ett väpnat angrepp. Delar av förband eller funktioner med resurser ur grundorganisationen (anställd personal och värnpliktiga under grundutbildning) samt hemvärnet och personal ur frivilliga försvarsorganisationer finns tillgängliga omedelbart eller inom ett eller två dygn för att kunna möta ovan uppräknade situationer.
Försvarsmakten skall även upprätthålla insatsberedskap för att kunna samverka med civila myndigheter och ställa resurser till förfogande vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Genom att Försvarsmakten upprätthåller denna höga insatsberedskap för att hävda territoriell integritet och att försvara landet mot väpnat angrepp upprätthåller Försvarsmakten även en betryggande insatsberedskap för att kunna samverka med civila myndigheter och ställa resurser till förfogande för svåra påfrestningar på samhället i fred.
I regleringsbrevet för 2002 fick Försvarsmakten i uppdrag att fortsatt utveckla beredskapssystemet för att på ett flexiblare sätt
24 Skrivelse den 20 juni 2002 (utredningens dnr 05/02).
kunna möta omvärldsutvecklingar. Hot av asymmetrisk karaktär skulle särskilt beaktas. Beredskapssystemet skall enligt regleringsbrevet kunna hantera dagens behov av insatser och framtida behov av anpassning på medellång och lång sikt. Försvarsmakten redovisade uppdraget den 1 oktober 2002.
4.4. Försvarets radioanstalt
Försvarets radioanstalt (FRA) är en civil myndighet, som tillsammans med Försvarsmakten, främst svarar för den svenska försvarsunderrättelseverksamheten enligt lagen (2000:130) och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. Föreskrifter om verksamheten finns också i förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets radioanstalt och i det årliga regleringsbrevet för myndigheten.
I 1 § nyss nämnda förordning anges att FRA är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning25 enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare (Säkerhetspolisen m.fl.) anger. Till viss del ligger således FRA:s verksamhet utanför försvarsunderrättelseverksamheten. Enligt 2 § skall FRA särskilt
- följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet,
- fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten och
- utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret.
Vidare skall FRA enligt 3 a § ha hög teknisk kompetens inom informationssäkerhetsområdet. FRA får efter begäran stödja sådana statliga myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar information som bedöms vara känslig ur sårbarhetssynpunkt eller ur ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende. FRA skall därvid särskilt kunna
- stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag,
- medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid ITrelaterade hot mot samhällsviktiga system,
25 Signalspaning är underrättelsetjänst genom att inhämta och bearbeta tele- och radiosignaler.
- genomföra IT-säkerhetsanalyser och
- ge annat tekniskt stöd.
I nämnda bestämmelse anges också att FRA skall samverka med andra organisationer inom informationssäkerhetsområdet såväl inom som utom landet.
FRA har härutöver som uppgift att biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem (3 §).
FRA:s signalspaning riktar sig mot eterburna sändningar och bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation och som s.k. teknisk signalspaning mot vissa utländska sändningar av annan karaktär (bl.a. radar- och navigeringssändningar). Den utförs från stationer, som med hänsyn till radiovågornas utbredning är placerade på lämpliga platser i Sverige. Spaning bedrivs även från flygburna stationer och från fartyget HMS Orion. FRA inhämtar inte information från trafik som går genom elektriska eller optiska kablar.26
FRA är organiserad i sju avdelningar. Kommunikationsspaning återfinns i avdelningarna för inhämtning, bearbetning och underrättelserapportering, medan den tekniska signalspaningen och en del av stödet till Försvarsmakten genomförs inom avdelningen för teknisk signalspaning. Stödverksamhet bedrivs inom avdelningarna för systemutveckling, drift och underhåll samt den administrativa avdelningen.
FRA:s signalspaning innefattar inhämtning, bearbetning, analys och rapportering. Inhämtningen sker genom avlyssning mot och registrering av utvalda signaler. Den sändande parten söker ofta skydda innehållet i kommunikationen genom ett högt utvecklat s.k. signalskydd. Bearbetningen syftar till att forcera signalskyddet och frilägga eller beskriva sändningarnas innehåll. Teknisk analys, trafikbearbetning och kryptoforcering är verktyg för detta. En fortsatt analys ger de faktiska underrättelser, som är syftet med verksamheten.
Den information som erhålles spänner över ett brett spektrum från det utrikes- och försvarspolitiska området till detaljuppgifter om t.ex. enskilda militära förband eller vapensystem och deras kapacitet. En del av informationen avser förhållanden som rör terrorism och extremism.
26 FRA har upplyst att 98 procent av trafik till och från Sverige går genom kabel.
Genom flera typer av rapporter delger FRA sina underrättelser till olika uppdragsgivare. De flesta underrättelserna går till Försvarsmakten. Till mottagarna av FRA:s underrättelser hör även Regeringskansliet, Försvarets forskningsinstitut, Försvarets materielverk och Inspektionen för strategiska produkter. Andra uppdragsgivare är Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen) samt Tullverket27. Rapporteringen till dessa uppdragsgivare, främst Säkerhetspolisen, innehåller bl.a. information om terrorism och extremism.
I september 2001 beslutade regeringen dels att en särskild utredare skulle granska verksamheten vid FRA, dels om direktiv till utredningen, vilken senare antog namnet FRA-utredningen. Enligt direktiven (dir. 2001:66) skall utredaren värdera den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha i framtiden. Som utgångspunkt för granskningen gäller bl.a. att FRA skall genomföra såväl militär som civil signalspaning. Vidare skall utredaren bedöma om rapporteringen från FRA till Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller dessas kvalitativa behov, samt utreda möjligheterna till samordning mellan FRA och andra myndigheter med underrättelseuppgifter när det gäller analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc. Bland övriga uppgifter ingår att utredaren skall utvärdera FRA:s stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av den framtida utvecklingen av detta. FRA-utredningen avser att redovisa uppdraget till regeringen vid ungefär samma tidpunkt som 11 september-utredningen.28
4.5. Totalförsvarets forskningsinstitut
Uppgifter
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) är enligt 1 § första stycket förordningen (2000:1074) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut en central förvaltningsmyndighet med huvuduppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning
27 Den verksamhet som FRA bedriver i förhållande till sistnämnda kategori av uppdragsgivare omfattas, enligt FRA:s uppfattning, inte av regleringen i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. 28 Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2002:152) får FRA-utredningen redovisa resultatet av sitt arbete senast den 15 mars 2003.
och internationell säkerhet. FOI får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten skall bedrivas med beaktande av krav på relevans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet.
I andra stycket nämnda paragraf erinras om att FOI skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Uppgiften skall fullgöras genom analyser av information som inhämtas från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare. Enligt tredje stycket skall FOI följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kunskaper och kompetens för att tillgodose framtida behov.
FOI skall verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret och särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning (2 §). Vidare skall FOI bistå regeringen vid Sveriges deltagande i samarbetet inom Europeiska unionen samt delta i samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred (3-4§§). FOI:s verksamhet är avgiftsfinansierad (6§).
Organisation
FOI leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Institutets generaldirektör är chef för myndigheten. Till sitt förfogande har generaldirektören en stab. FOI består vidare av en gemensam förvaltningsenhet och sju forskningsenheter (avdelningar)29. Inom varje forskningsenhet finns ett antal institutioner.
Forskningsavdelningen Försvarsanalys bidrar med sakunderlag och metoder till studier som bedrivs inom totalförsvaret. Avdelningen bedriver också fristående forsknings- och utredningsprojekt. Verksamheten omfattar bl.a. säkerhetspolitik, totalförsvarets struktur i stort, samhället i kris och krig, ledningssystem, försvarsekonomi samt funktionsstudier. Avdelningen har även operationsanalysgrupper som deltar i studie- och planeringsarbete vid andra totalförsvarsmyndigheter.
Forskningsavdelningen NBC-skydd är totalförsvarets expertorgan för frågor som rör nukleära, biologiska och kemiska vapen (NBC) och har i regleringsbrev ålagts ett särskilt ansvar; larmklocka i ett breddat säkerhetspolitiskt perspektiv. Exempelvis bedriver Institutionen för Hotbedömning verksamhet som omfattar teknisk-
29 Forskningsavdelningarna Flygteknik FFA, Försvarsanalys, Ledningssystem, NBC-skydd, Sensorteknik, Systemteknik samt Vapen och Skydd.
vetenskaplig och säkerhetspolitisk bedömning av utvecklingen inom NBC i omvärlden och inom landet. Institutionen värderar det svenska skyddet mot NBC och nya potentiella hot. Avdelningen bedriver även viss forskning rörande miljöfrågor, strålskydd och kemiska risker i det fredstida samhället. Vidare upprätthåller avdelningen en viss operativ beredskap i form av experter som kan ställa upp och stödja svenska myndigheter med sin kompetens vid NBChändelser.30 Avdelningen har även laboratorieberedskap för okända NBC-prover.
Kompetens och beredskap 31
FOI:s roll inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige är mångsidig. En roll är expertrollen när något har hänt – någon att fråga, någon som snabbt kan analysera, någon som kan bistå på fältet. En andra roll är förvarningen – någon som kan förbereda andra myndigheter på det oväntade, t.ex. genom att anordna spel eller publicera scenarier. En tredje roll är rådgivarens – hur kan man med stöd av andras och egna erfarenheter av katastrofer och krishantering lämpligen organisera samhället för att på bäst möjliga sätt kunna möta terroristattacker och likartade extraordinära händelser, råd som kan gälla lagstiftning, organisation och planering.32
FOI har före den 11 september 2001 i några olika scenarier visat vad som är tänkbart ur katastrofsynpunkt samt vad som krävs för att möta detta i form av organisation, planering och förberedelser. FOI kan på kort tid ta fram en mer heltäckande samling scenarier över i Sverige möjliga terroristattacker och över likartade extraordinära händelser.
Genom såväl praktiskt handlande som forskning har FOI erfarenhet av särskilda arbetsformer och arbetsmetoder på området. FOI:s personal har förstärkt andra myndigheters ledningsfunktioner under kriser och bistått med expertkunskaper. Vidare har Forskningsavdelningen NBC-skydd under anstormningen av misstänkta
30 Med början september 2001 organiseras, utrustas och utbildas en beredskapsstyrka vid Forskningsavdelningen NBC-skydd med uppgift att med kort varsel kunna bistå vid NBChändelser nationellt och internationellt. 31 Följande redovisning bygger i huvudsak på uppgifter som FOI har lämnat till utredningen i sin skrivelse den 22 maj 2002 (utredningens dnr 5/02). 32 FOI erinrar i sammanhanget om att en av EU-kommissionen sedan länge väl använd metod är att alltid inom telefons räckvidd ha experthjälp tillgänglig genom upprättandet av omfattande expertlistor.
antraxbrev, kunnat lösa brådskande uppgifter åt andra myndigheter. Vad gäller arbetsformer och arbetsmetoder där FOI har fått erfarenhet genom forskning kan nämnas på scenarier byggda spel, där befattningshavare vid såväl FOI som andra myndigheter tränats i att hantera svåra situationer.
Inom FOI kan enskilda forskares internationella personliga kontakter användas av andra myndigheter för att snabbt få information eller annan hjälp. De kan också användas för att snabbt åstadkomma önskat samarbete med utländska myndigheter och andra organisationer.
Vid FOI:s forskningsenheter finns i stor utsträckning kompetens inför terroristattacker och liknande händelser, men beredskapen är ojämn. För vissa typer av händelser (sådana som inträffat eller sådana man övat på) är beredskapen god, för andra typer av händelser finns ingen beredskap att tala om. Vid relativt omfattande terroristattacker är FOI:s nuvarande organisation för liten.
Avdelningen Försvarsanalys utför arbeten åt Regeringskansliet (främst Försvarsdepartementet och Försvarsberedningen), Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Socialstyrelsen. Mot bakgrund av den nya hotbilden avser avdelningen att söka utvidga kretsen av uppdragsgivare (främst Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen, Kustbevakningen samt Tullverket).
Enligt FOI kan avdelningen med förstärkta forskningsresurser bl.a. utföra följande uppgifter.
- Bidra med scenarier som täcker in storskalig terrorism,
- belysa säkerhets- och sårbarhetsfrågor,
- analysera de säkerhetspolitiska förändringarna i det internationella systemet (pågående och bedömda framtida),
- ange vilka elementen i en svensk strategi för att möta de nya hoten kan vara, hur samverkan med andra länder kan utformas och ange konsekvenserna för vår säkerhetspolitiska handlingsfrihet samt
- etablera ett centrum för terroristforskning.
Slutligen bör nämnas att ett NBC-analyslaboratorium är under projektering inom FOI. Laboratoriet skall kunna ta emot prover vars innehåll är okänt men antas innehålla radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel eller en blandning av dessa. Laboratorie-
beredskapen inom Forskningsavdelningen NBC-skydd kommer därmed att förbättras.
4.6. Försvarshögskolan
33
Uppgifter
Försvarshögskolan har enligt 1 § första stycket förordningen med instruktion för Försvarshögskolan (1996:1476) till uppgift att bedriva
- högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar,
- kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst totalförsvarets behov genom utbildning av civil och militär personal,
- annan kursverksamhet främst för totalförsvarets behov.
Vid Försvarshögskolan skall det också bedrivas forskning. Utbildningen och forskningen skall bedrivas främst inom ämnena säkerhets-, försvars- och utrikespolitik, internationella förhållanden, svenskt totalförsvar, ledarskap och ledningsvetenskap, krigskonst med militärhistoria, militärteknik samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret.
Vidare skall Försvarshögskolan delta i samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred.
I 2 § andra stycket samma förordning anges att Försvarshögskolan skall samverka med universitet, andra högskolor, Totalförsvarets forskningsinstitut, samt andra institutioner och myndigheter för att hålla sig underrättad om sådan forskning och annan utveckling som är av betydelse för Försvarshögskolans verksamhetsområde. Vidare skall Försvarshögskolan stödja utbildningen vid Försvarsmaktens skolor, verka för att en hög kvalitet nås i skolornas utbildningar och bistå med utvärdering av utbildningarnas kvalitet.
Försvarshögskolan finns på tre olika orter, Stockholm, där huvuddelen av verksamheten bedrivs, Karlstad samt Östersund.
33 Redovisningen bygger på underlag som Försvarshögskolan har lämnat till utredningen i skrivelse den 5 mars 2003 (utredningens dnr 10/03).
Organisation
Försvarshögskolan leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Försvarshögskolans rektor är chef för myndigheten. Till sitt förfogande har rektorn ett ledningskansli för att administrera skolgemensamma frågor. Försvarshögskolan består vidare av ett gemensamt förvaltningskontor och fyra institutioner.
Krigsvetenskapliga institutionen bedriver utbildning och forskning i krigsvetenskap, ledningsvetenskap, militärteori, och militärhistoria med inriktning på krigshistoria. Det bedrivs därutöver också utbildning inom områdena militärstrategi samt operationer och taktik. Vidare har institutionen ansvaret för de militära programmen Stabsprogram, ett år, och Chefsprogram, två år, samt den högre reservofficersutbildningen. Institutionen ansvarar också för koordineringen av det skolgemensamma utvecklingsarbetet med försvarsmaktsuppdragen kring NBF-Nätverksbaserat försvar.
Institutionen för militärteknik bedriver utbildning och forskning i militärteknik inom områdena modellering och simulering, skyddsteknik, vapen och verkansteknik. Institutionen bedriver samarbete med bl.a. Kungliga Tekniska Högskolan och Totalförsvarets forskningsinstitut inom det militärtekniska området. Utbildning bedrivs företrädesvis inom de militära programmen.
Institutionen för ledarskap och management bedriver utbildning och forskning inom områdena pedagogik, ledarskap, genus och management. Utbildning bedrivs också i språk och forskning inom urval och personbedömningar. Utbildning bedrivs främst inom de militära programmen men också gentemot högre statstjänstemän, polis och räddningstjänst.
Institutionen för säkerhet och strategi bedriver utbildning inom områdena säkerhetspolitik med strategi, statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, media- och kommunikationsvetenskap med inriktning mot kriskommunikation, militärhistoria, folkrätt samt informationsoperationer. Forskningsprojekt bedrivs inom områden som den svenska säkerhetspolitiken under efterkrigstiden, europeisk säkerhet och de transatlantiska relationerna, nya vapenteknologier ur ett folkrättsligt perspektiv samt informationskrigföring ur ett folkrättsligt perspektiv.
Vid institutionen finns också Institutet för högre totalförsvarsutbildning som bedriver totalförsvarsutbildning som riktar sig till högre militära chefer och tjänstemän inom näringsliv och offentlig
förvaltning. Syftet med dessa utbildningar är att sprida kunskap om svensk säkerhetspolitik samt Försvarsmaktens uppgifter, organisation och verksamhet. Stark tonvikt läggs på ledning och samverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid och vid olika krissituationer. Vid institutet bedrivs också på uppdrag vissa internationella utbildningar inom ramen för Partnerskap för fred.
4.7. Överstyrelsen för civil beredskap
Uppgifter
Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) – som lades ned den 30 juni 2002 – var en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. I samband med nedläggningen fördes delar av ÖCB:s verksamhet över till den nya Krisberedskapsmyndigheten (se nästa avsnitt).
ÖCB:s verksamhet reglerades i den numera upphävda förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap. Myndigheten var ansvarig för funktionerna Civil ledning, Transporter och Försörjning med industrivaror. (Funktionsindelningen har numera upphört.) Bland uppgifterna ingick också att samordna den frivilliga försvarsverksamheten inom det civila försvaret (1 §).
I 1 a § nämnda förordning föreskrevs att ÖCB skulle leda och samordna beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. I ÖCB:s samordningsuppgift ingick bl.a.:
- att analysera den hotbild som avser det civila försvaret,
- genom råd och rekommendationer verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila försvaret,
- verka för ökad förmåga att använda det civila försvarets resurser bl.a. vid svåra påfrestningar på samhället i fred och
- samordna utbildning i frågor som är gemensamma för det civila försvaret.
ÖCB skulle i sin samordningsroll genomföra uppgifterna i samverkan med det civila försvarets myndigheter. I rollen som funktionsansvarig ingick att ÖCB skulle bevaka den civila delen av totalförsvaret från ett vidgat säkerhetsbegrepp och därmed beakta s.k. hot och risker i en bred hotskala. ÖCB bedrev även samarbete
med andra länders civila försvarsmyndigheter och medverkade i övrigt i internationell förtroendeskapande verksamhet.
Studier med anknytning till terrorism, m.m.
ÖCB har i rapporter och annat analys- och forskningsmaterial behandlat olika frågor med anknytning till terrorism. Efter terrorattackerna i USA den 11 september 2001 redovisade ÖCB bl.a. en studie inom transportområdet. I rapporten (Transportsystemet i USA under och efter terroristattackerna den 11 september 2001, mars 2002) beskrev och analyserade ÖCB de följder som attackerna och säkerhetsåtgärderna fick för USA:s transportsysten samt drog vissa slutsatser beträffande den svenska transportsektorn.
I en rapport till regeringen (Infrastrukturuppdraget – om sårbarheten i den tekniska infrastrukturen, mars 2000) redovisade ÖCB i vilken utsträckning sårbarheten hos den civila infrastrukturen, i främst telekommunikationerna, elförsörjningen och datasystemen, kan bedömas vara gränssättande för totalförsvarsförmågan vid olika antaganden om de resurser som en angripare kan sätta in. Våren 2002 gjorde ÖCB en komparativ studie om civil krishantering och skyddet av samhällsviktig infrastruktur i USA, Kanada, Storbritannien och EU (Civil krishantering och skydd av samhällsviktig infrastruktur).
Härutöver kan nämnas att ÖCB har redovisat forskning, studier och annan verksamhet inom området informationskrigföring (Översikt – verksamhet med anknytning till IW/IO, rapport den 1 februari 2000.) ÖCB har vidare med utgångspunkt från de svenska ”antraxbreven” i en temaskrift kommenterat och beskrivit samhällets beredskap för NBC-händelser (… och Sveriges NBC-beredskap är god?, 2002).
4.8. Krisberedskapsmyndigheten
Uppgifter
Krisberedskapsmyndigheten (KBM) inrättades den 1 juli 2002 för att samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser. KBM tog vid bildandet över vissa uppgifter från ÖCB och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF)34.
I 1 § förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten anges att KBM är central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. Med krishantering avses i detta sammanhang åtgärder vid sådana situationer som beskrivs i 3 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, dvs. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, situationer som kräver brådskade beslut och samverkan med andra samhällsorgan, situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång till nödvändiga resurser, och förmåga att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde.
I 1 § föreskrivs också att KBM i samarbete med ansvariga samhällsorgan skall bidra till att minska samhällets sårbarhet samt utveckla och stärka samhällets krishanteringsförmåga inom detta område. Vidare anges att KBM skall bidra till att stärka krishanteringsförmågan hos kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter, verka för samverkan mellan offentliga organ, organisationer och näringsliv samt kunna lämna stöd till offentliga organ i krissituationer.
KMB:s uppgifter preciseras närmare i förordningens 2-12 §§. Bland annat skall KBM inom sitt område bedriva omvärldsbevakning och genomföra omvärldsanalyser (2 §). KMB skall ha förmåga att vid angivna krissituationer kunna bistå Regeringskansliet med främst områdesvisa lägesbeskrivningar (8 §). Myndigheten skall också följa den internationella utvecklingen och lämna underlag och analyser till Regeringskansliet om internationella frågor inom sitt verksamhetsområde (9 §).
34 SPF:s huvudsakliga uppgift efter den 1 juli 2002 är att ge råd och vägledning om massmedieföretagens beredskapsplanering och mediernas beredskap för svåra påfrestningar på samhället i fred. Konkret innebär uppgiften att SPF skall ge medieföretagen råd och vägledning i tekniska frågor. SPF skall även sprida kunskap om och främja information om säkerhetspolitik och totalförsvar samt följa opinionsutveckling av betydelse för det psykologiska försvaret. Vidare har SPF regeringens uppdrag att svara för information om M/S Estonias förlisning.
Inom ramen för nämnda uppgifter skall KBM analysera samhällsutveckling, omvärldsförhållanden och beroendeförhållanden mellan viktiga samhällsfunktioner. Myndigheten samordnar också forskning och utveckling inom krisberedskapsområdet och har det sammanhållande myndighetsansvaret för samhällets informationssäkerhet.
KBM lämnar vidare förslag till regeringen om medelstilldelning och fördelar sedan pengar till myndigheter som bedriver verksamhet inom krisberedskapsområdet. Myndigheten inriktar, samordnar och följer upp åtgärderna inom området.
KBM stödjer kommuners, landstings, länsstyrelsers och andra myndigheters arbete med krisberedskap. Bland annat stärker myndigheten informationsberedskapen och kriskommunikationsförmågan i samhället.
Därutöver skall KBM arbeta för samverkan mellan den offentliga sektorn och näringslivet, samt för att kunskapen i frivilligorganisationer och trossamfund tas tillvara i krishanteringen.
Bland övriga uppgifter kan slutligen nämnas att KBM samarbetar internationellt med motsvarande myndigheter i andra länder och stödjer Regeringskansliet i det krisberedskapssamarbete som bedrivs inom EU och tillsammans med Nato inom ramen för Partnerskap för fred.
Organisation
Inom KBM finns sex enheter: forsknings- och analysenheten, planerings- och samordningsenheten, krishanteringsenheten, tekniska enheten, administrativa enheten och informationsenheten. Vidare finns det en stab, vilken har inrättats som en resurs för verksledningen och alla enheterna. KBM:s generaldirektör är chef för myndigheten. Verksamheten bedrivs från Stockholm och Sollefteå. Till KBM är knutet ett råd för näringslivssamverkan och ett råd för trossamfundens medverkan i krishantering och civilt försvar.
Kompetens och beredskap 35
KBM har lämnat bl.a. följande upplysningar till utredningen.
KBM kan stödja offentliga organ i krissituationer. Det innebär att personal vid KBM kan stödja ansvariga med både krishanteringskompetens och kompetens för kriskommunikation. KBM kan också bistå med omvärldsanalys med inriktning på de förhållanden som råder i Sverige mot bakgrund av händelseutvecklingen i en aktuell kris. Uppgiften löses i samverkan med ett stort antal operativa aktörer.
Vidare kan KBM stödja Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) med områdesvisa lägesrapporteringar. För att detta arbete skall kunna bedrivas effektivt och över en längre tidsperiod bör enligt KBM ett regeringsbeslut fattas som ger övriga myndigheter ett uppdrag att bistå i arbetet. KBM är inte någon operativ myndighet i den bemärkelsen att myndigheten skall hantera kriser. Detta innebär att förmågan att lämna rapporter i ett inledningsskede kan vara begränsad beroende av när på dygnet behovet av stöd uppstår. KBM kan emellertid i detta skede kontinuerligt samla berörda aktörer och sammanställa aktuellt läge för rapportering till Regeringskansliet. KBM kan också stödja Regeringskansliet vad avser underlagsframtagande och internationella kontakter på myndighetsnivå.
KBM har även förmåga att ge motsvarande stöd åt andra samhällsaktörer än Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Därutöver kan KBM stödja med tekniskt ledningsstöd till framför allt länsstyrelsernas ledningsplatser i det fall det skulle bli aktuellt att ta dessa i bruk.
KBM skall samordna och inrikta samhällets säkerhetsarbete rörande skyddet mot NBC-stridsmedel. Det samordningsarbete som krävs inom ramen för denna verksamhet kommer bl.a. att ske genom att myndigheten successivt tar över ansvaret för vissa arbetsuppgifter som f.n. utförs av en arbetsgrupp inom Regeringskansliet (Arbetsgruppen för nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel, AgNBC).36 En handlingsplan skall vara klar i mars månad 2003.
KBM skall också stärka informationsberedskapen och kriskommunikationsförmågan i samhället. Däremot är det inte någon huvuduppgift för KBM att förse samhället med information i samband med olika
35 Redovisningen i detta avsnitt bygger på skriftligt underlag (utredningens dnr 20/02) och muntliga upplysningar som KBM har lämnat till utredningen. 36 Se vidare avsnitt 6.9.2.
krissituationer. Den som ansvarar för en viss verksamhet har också informationsansvaret för denna.
KBM har även ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets informationssäkerhet. Inom ramen för denna uppgift skall KBM också organisera en samverkansgrupp liknande den arbetsgrupp som i dag finns i Regeringskansliet, Arbetsgruppen för skydd mot informationsoperationer (Ag IO). Därmed kommer KBM att ansvara för vissa av de uppgifter som hittills åvilat Ag IO.
KBM planerar att initiera och medverka i övningar och spel där flera myndigheter och andra organ deltar. KBM avser bl.a. att bygga upp en kompetens i förhållande till kommuner och länsstyrelser. Under år 2003 planerar KBM att genomföra en övning som också berör delar av Regeringskansliet.
Ur KBM:s perspektiv är det viktigt att ha en dialog med uppdragsgivaren (Försvarsdepartementet) kring vilka förväntningar som finns beträffande KBM:s roll vid kriser. Detta är inte minst viktigt för KBM som ny myndighet i arbetet med att utveckla kapacitet och kompetens för framtiden.
KBM har framhållit att myndighetens befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter med stöd av 22 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap inte omfattar den fredstida krishanteringen (3-5§§ nämnda förordning). Enligt KBM:s bedömning finns det däremot inte något hinder mot att myndigheten istället meddelar allmänna råd i denna del.
KBM har slutligen berört frågor som rör finansieringsprinciper och bl.a. påpekat att vissa förvaltningskostnader för länsstyrelserna borde kunna bekostas av medel inom den s.k. civila ekonomiska ramen. Om länsstyrelserna fick möjlighet att nyrekrytera och öka kompetensen inom området säkerhet och beredskap skulle dessa snabbare kunna höja sin krishanteringsförmåga i enlighet med statsmakternas intentioner.
4.9. Kustbevakningen
37
Uppgifter
Kustbevakningen är en civil myndighet som lyder under regeringen. Enligt förordningen (1988:256) med instruktion för Kustbevakningen skall myndigheten
- i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss,
- samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation samt förmedla denna information till berörda myndigheter,
- följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning samt
- samverka med andra myndigheter för att främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde.
Kustbevakningens verksamhet sträcker sig över minst följande sex politikområden :
- Skydd mot olyckor (miljöräddning till sjöss och sjöräddning),
- rättsväsendet (polisiär verksamhet, bl.a. gränskontroll av personer till sjöss),
- skatt, tull- och exekutionsväsendet (tullkontroll, bl.a. gränskontroll av varor till sjöss),
- livsmedelspolitik (fiskerikontroll),
- miljöpolitik (åtgärder mot förorening till sjöss) och
- transportpolitik (sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete).
Verksamheten bedrivs geografiskt inom Sveriges sjöterritorium längs landets kuster och i Vänern och Mälaren samt i Sveriges ekonomiska zon. Den kan även bedrivas utanför den ekonomiska zonen med stöd av förpliktelser som Sverige åtagit sig genom internationella överenskommelser.
Inom de angivna politikområdena är det främst polis- och tulluppgifterna som kan ha anknytning till terroristbekämpning. Kustbevakningen har givits ett samlande ansvar i frågor som rör
37 Redovisningen i detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter som Kustbevakningen lämnat till utredningen i sin skrivelse den 18 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
myndighetsutövning till sjöss och svarar självständigt, men i nära samverkan med polis och tull, för den svenska gränskontrollen till sjöss. Landets sjögräns är alltid att anse som yttre gräns. Den polisiära och tullnära övervakningen till sjöss bedrivs integrerat med myndighetens övriga övervaknings-, tillsyns- och kontrolluppgifter. I samband med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har Kustbevakningen, såsom ansvarig för gränskontrollen till sjöss, prioriterat person- och varukontrollen till sjöss vid den svenska delen av EU:s yttre gräns. Inriktningen innefattar förutom traditionell person- och varukontroll avseende personers in- och utresa och varurörelser även bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet i vidare mening. Kustbevakningen svarar också för inre utlänningskontroll till sjöss.
Kustbevakningen ansvarar i Schengensamarbetet även för den administrativa kontrollen av handelsfartyg. Kontrollen innebär att samtliga över yttre gräns (dvs. sjögränsen) ankommande fartyg till svenska orter skall anmäla sig till Kustbevakningen för administrativ kontroll av besättningslistor. Anmälan utgör tillsammans med övriga kända uppgifter underlag för den riskanalys som genomförs i samverkan med polisen och i förekommande fall med Tullverket. Utfallet av riskanalysen blir styrande för i vilken omfattning fysiska ombordkontroller anses påkallade. Det informationsunderlag som genereras av den administrativa kontrollen beträffande trafiken inom sjöterritoriet är av stort värde för den fortsatta underrättelsehanteringen, dels internt för myndighetens egen verksamhetsplanering, dels för övriga samverkande myndigheter, främst polismyndigheterna och Tullverket.
Kustbevakningen utvecklar sedan några år ett mer riskanalysbaserat arbetssätt och har numera detta som grund inom fiskerikontrollen. Inom gränskontrollen är tillgången till underrättelser och information av vital betydelse för ett riskanalysbaserat arbetssätt, såväl avseende planering av verksamheten som beslut om kontroll av ett visst objekt. Kustbevakningens organisation för underrättelse- och informationsinhämtning är inriktad på att komplettera polisens verksamhet på ett sådant sätt att Kustbevakningens särskilda kompetens avseende sjötrafiken tillförs polisens verksamhet, samtidigt som Kustbevakningen får del av information av betydelse för verksamheten. Arbetet med att utveckla ett riskanalysbaserat arbetssätt fortsätter.
En annan viktig del av sjöövervakningsverksamheten sker inom ramen för det numera väl etablerade gränsbevakningssamarbetet
Baltic Sea Regional Border Control Cooperation Conference (BSBRCCC), som förutom Sverige består av Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland, Danmark och Norge. BSBRCCC har som syfte att begränsa illegal invandring och bekämpa gränsöverskridande brottslighet.
Vidare är Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet med syfte att utveckla samarbetet med övriga gränskontrollmyndigheter i Östersjöregionen av avgörande betydelse för att kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet.
Inom ramen för internationell samverkan medverkar Kustbevakningen även regelmässigt i arbetet inom bl.a. regeringschefernas Task Force on organised crime in the Baltic Sea Region och dess operativa kommitté (OPC), Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC), Europol (f.n. endast nationellt), Interpol och International Maritime Organization (IMO).
Organisation m.m.
Kustbevakningen leds av en generaldirektör. Vid Kustbevakningen finns en styrelse, som består av myndighetens chef och högst tio andra ledamöter som utses av regeringen. Centrala ledningen, som är verkschefens stab, består av avdelningar för räddningstjänst, sjöövervakning, personal och utbildning, teknik, ekonomi samt ett verkssekretariat. Inom myndigheten finns vidare fyra regionala ledningar som vardera leds av en regionchef samt en lokal organisation med 26 kuststationer. Myndigheten har även en rikstäckande flygverksamhet.38
På central nivå sker årliga verksamhetsdialoger mellan Kustbevakningen och Rikspolisstyrelsen respektive Tullverket. Sedan resultatet av dessa rapporterats i myndighetens styrelse lägger verkschefen fast inriktningen på myndighetens verksamhet för det kommande verksamhetsåret. För att säkerställa fortlöpande samverkan har Kustbevakningen vidare placerat en sambandsman hos Rikskriminalpolisen och en hos Tullverket.
För att säkerställa samverkan när verksamheten berör flera regioner skall enligt myndighetens arbetsordning den regionchef inom
38 Kustbevakningen förfogar över 24 övervakningsfartyg, åtta miljöräddningsfartyg, sex s.k. kombinationsfartyg (för såväl övervakning som miljöräddning), tre svävare samt tre flygplan. Därtill kommer en mängd mindre båtar samt motorfordon. I organisationen finns också ett 50-tal kemikaliedykare som t.ex. skulle kunna användas om mjältbrandssporer hittades någonstans i Sverige.
vars område operationen huvudsakligen hör se till att samråd sker mellan kustbevakningsflyget och övriga berörda regioner och, i förekommande fall, med centrala ledningen för beslut om disposition av resurser.
Regionledningarna har en ledningscentral med vakthavande befäl som leder verksamheten minutoperativt. Myndigheten har även en särskild jourfunktion centralt som är avsedd att hantera hastigt uppkomna frågor av central eller internationell karaktär som kräver ledning på hög chefsnivå.
Myndighetens arbetsmetoder och arbetsformer inkluderar underrättelsehantering och anpassade kontrollrutiner.
Kompetens och beredskap
Kustbevakningens befogenheter när det gäller övervakningen av utlännings- samt tull- och smugglingslagstiftningen framgår av de inledningsvis redovisade uppgifterna och politikområdena. Lagstödet för myndighetens ingripande såvitt avser personer framgår av lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan i polisiär verksamhet och utlänningslagstiftningen samt såvitt avser varor av tullagen (2000:1281) med följdlagstiftning och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Vid brott mot föreskrifter i nämnda lagar har behörig tjänsteman vid Kustbevakningen i stort sett samma befogenheter som en polisman och tulltjänsteman.
Lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvatten samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. skyddsobjekt och militära skyddsområden, trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, fartygs registrering och identifiering samt utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i Sverige.
Kustbevakningstjänstemannen har enligt lagen samma befogenheter som en polisman att t.ex. hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och genomföra husrannsakan. Tjänstemannen har också samma befogenheter som tillkommer polisman enligt 13 § polislagen (1984:387) att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna samt befogenheter att avvärja brott i vissa fall. Om det behövs för att befogenheterna skall kunna utövas, får kustbevakningstjänstemannen stoppa och visitera fartyg
eller inbringa det i svensk hamn. Det krävs att befogenheterna utövas i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden. Åklagare eller polismyndighet som bedriver förundersökning kan i vissa fall anlita biträde av Kustbevakningen.
Vidare finns det lagstöd, som har sin grund i internationella överenskommelser, för polisen, Tullverket och Kustbevakningen att vidta vissa gränsöverskridande åtgärder som innefattar myndighetsutövning mot enskilda dels i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och dels i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. De bakomliggande överenskommelserna är ömsesidiga och ger på motsvarande sätt utländska tjänstemän liknande befogenheter på svenskt territorium.
Kustbevakningens planering och beredskap inför en eventuell terroristattack inbegrips i myndighetens normala samverkan med främst polisen och Tullverket. Kustbevakningen har fyra ledningscentraler som är bemannade dygnet runt året runt. Myndigheten är operativt inriktad med hög närvaro till sjöss med fartyg och flygplan och har därigenom allmänt sett en hög beredskap. Verksamheten genomförs som målinriktad patrullering med fartyg och flyg. Även viss landpatrullering genomförs i kustområden.
4.10. Tullverket
Uppgifter i stort
Tullverket är enligt instruktionen39 central förvaltningsmyndighet för tullfrågor. Förutom att Tullverket skall uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, skall verket övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs (1 §). Tullverket bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel (2 §).
Tullverket har enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen, Ekonomisk säkerhet samt Skydd, undsättning och vård.
39 Förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 40
Genom utvecklingen och implementeringen av projektet Servicetrappan har Tullverket skapat ett nytt tullsystem. Systemet bygger på partnerskap mellan Tullverket och ekonomiska operatörer samt en kvalitetssäkring av tullhanteringen ur både kontrollmässiga och administrativa aspekter. Genom risk management har Tullverket kunnat identifiera vilka företag som utgör en hög risk. Som en konsekvens av detta är det enligt Tullverket naturligt att erbjuda förenklade rutiner för de företag som anses utgöra en låg risk och därmed uppmuntra deras regelverksefterlevnad.
Servicetrappan består av fem steg där kunden väljer vilken nivå av förenklingar och service han önskar åtnjuta i kontakterna med Tullverket. Systemet bygger på att Tullverket genom att erbjuda förenklingar skapar ekonomiska incitament att förbättra kvaliteten i tullrutinerna samt ett åtagande att förse Tullverket med information som berör smugglingsverksamhet eller annan tullbrottslighet. Det frivilliga avtal ett kvalitetssäkrat företag ingår med Tullverket består av två delar, ett tillstånd som reglerar den legala delen av import- och exportverksamheten samt ett Memorandum of Understanding som reglerar förfarande i samband med upptäckt av eller misstanke om exempelvis smugglingsbrott. Servicetrappan baseras på förtroende mellan aktörerna i den internationella logistikkedjan och Tullverket har därför för Servicetrappans femte steg utvecklat ett särskilt kvalitetssäkringsprogram för den internationella nivån
För Tullverkets del har Servicetrappan inneburit möjligheter till en rad omprioriteringar avseende resursallokering. Riskanalys- och underrättelseprocesserna har förstärkts liksom gränsskyddsprocessen.
En kvalitetssäkring innebär en omfattande genomgång av ett företags handelsflöden vilket bl.a. gör att Tullverket erhåller kunskap om de risker som uppstår i samband med import och export.
Tullverket kommer under 2003 att utveckla StairSec, Servicetrappans säkerhetsprogram, i samarbete med svenskt näringsliv och relevanta utländska tulladministrationer. Syftet att förenklingar skall kunna erbjudas till legala importörer och exportörer samtidigt som säkerheten i hela logistikkedjan kan verifieras. Här kommer företagens egna kontrollåtgärder i kombination med Tullverkets
40 Uppgifterna i detta avsnitt bygger i stort på underlag som Tullverket lämnat till utredning i skrivelse den 20 december 2002 (utredningens dnr 5/02).
kontrollverksamhet att leda till handelsförenklingar för svenska företag som väljer att delta i StairSec, liksom avseende steg tre–fem i Servicetrappan. StairSec kommer att täcka in åtgärder för att stärka svensk konkurrenskraft, förhindra narkotika- och annan smuggling samt säkerställa säkerheten i alla delar av logistikkedjan från producent till slutmottagare.
Tullverket har också initierat ett projekt som syftar till att säkerställa hela logistikkedjan på i första hand nationell nivå genom att ta fram grunderna för att kunna kvalitetssäkra och certifiera transportörer vid sidan av import- och exportföretagen. Projektet bedrivs i samarbete med berörda branschorganisationer och en pilotverksamhet pågår. Ett naturligt nästa steg inom detta initiativ är enligt Tullverket att utöka certifieringsprocessen kring transportörer till att innefatta även säkerhetsfrågor.
Tullverket samarbetar i stor utsträckning med utländska tulladministrationer, både multilateralt och bilateralt. Genom Europeiska unionen samarbetar Tullverket med samtliga medlemsstater och kandidatländer i större eller mindre omfattning. Inom ramarna för World Customs Organisation har Tullverket kontakter med över 160 utländska tulladministrationer där framför allt samarbetet med US Customs Service och Australian Customs Service etablerats och gått vidare till bilaterala samarbeten.
På det internationella steget av Servicetrappan samarbetar Tullverket sedan ett antal år framför allt med den nederländska tulladministrationen. Inom ramarna för detta samarbete har utvecklats en standard för internationell certifiering av operatörer, COMpliance PArtnership Customs and Trade (COMPACT). Under den senaste utvecklingen av COMPACT har även Danmark, Österrike, Belgien, Storbritannien, Italien, Litauen samt Bulgarien deltagit.
4.11. Luftfartsverket
Uppgifter i stort
Luftfartsverket är enligt instruktionen41 central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten. Verkets huvuduppgifter är bl.a. att utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten samt att ombesörja beredskapsplanläggning för civila flygtransporter (1 §).
41 Förordningen (1988:78) med instruktion för Luftfartsverket.
Luftfartsverket ansvarar i samråd med Rikspolisstyrelsen för ett nationellt program för förebyggande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (2 § instruktionen).
Luftfartsverket har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Transporter samt Skydd, undsättning och vård.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 42
Dagens skydd är enligt Luftfartsverket uppbyggt på följande sätt. ! Underrättelseverksamhet med syftet att förhindra terrorister att alls nå fram till flygplatser, ! luftfartsskyddsåtgärder som förhindrar att terrorister kan nå fram till flygplan och ! hantering av terroristsituationer ombord på flygplan.
Inom Luftfartsverket finns ett huvudkontor som består av Luftfartsinspektionen och de andra enheter som Luftfartsverket bestämmer (5 § instruktionen). Chefen för Luftfartsinspektionen ansvarar för och beslutar i sådana frågor om fastställandet av säkerhetsnormer för den civila luftfarten och dess markanordningar som ankommer på Luftfartsverket samt frågor om tillsyn över efterlevnaden av dessa normer (15 § instruktionen).
Enligt internationella krav ska det för luftfartsskyddet i varje stat finnas en myndighet som ansvarar för att utveckla, införa och vidmakthålla ett nationellt säkerhetsprogram. Luftfartsverket/ Luftfartsinspektionen har denna roll i Sverige. Därutöver bedömer Säkerhetspolisen kontinuerligt hotbilden för den civila luftfarten. Säkerhetspolisen rapporterar förändringar i hotbilden till Rikskriminalpolisen som vid behov samråder med Luftfartsinspektionen om eventuella utökade åtgärder. Rikskriminalpolisen och Luftfartsinspektionen gör bedömningar av risker för olika typer av angrepp mot den civila luftfarten. Alla berörda aktörer inom luftfarten och berörda lokala polismyndigheter har utarbetade åtgärds-
42 Uppgifterna i detta avsnitt bygger i stort på underlag som Luftfartsverket lämnat till utredningen i skrivelser den 6 november 2002 (Luftfartsinspektionen) och den 5 december 2002 (utredningens dnr 5/02).
planer för de mest relevanta angreppsformerna mot den civila luftfarten.
Inom den europeiska samarbetsorganisationen ECAC43 har rekommendationer för olika typer av utökade åtgärder vid förhöjda hot- och risksituationer tagits fram. Även dessa ligger till grund för myndigheternas val av åtgärder.
Inom Luftfartsinspektionen finns ingen organiserad jourtjänst för aktuella personer. Viss tillgänglighet finns emellertid genom frivilliga åtaganden att vara nåbara på mobiltelefoner. Rikskriminalpolisen har en rikskommunikationscentral med passning dygnet runt och med beslutsfattare i organiserad jourtjänst. Berörda personer inom Luftfartsinspektionen och Rikskriminalpolisen har ett fortlöpande nära samarbete och en samverkan som vanligtvis är av mycket informell karaktär.
För den händelse att en onormal situation, exempelvis en flygkapning, inträffar finns alltså förberedelser och riktlinjer framtagna och dessa är väl kända inom flygtransportsystemet. Riktlinjerna beskriver bl.a. de särskilda arbetsformer och arbetsmetoder som skall tillämpas, hur inbördes samverkan skall ske samt hur samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer skall ske.
Inom Luftfartsverket finns en modell för ledning inom Luftfartsverket vid kriser och katastrofer. Modellen innefattar bland annat en definierad rollfördelning mellan lokal nivå (flygplats) och central nivå (koncernledning) i fråga om lägesrapportering. Vid en inträffad olycka av större omfattning på en flygplats skall flygplatschefen dels leda flygplatsens egen verksamhet, dels snabbt och kontinuerligt lämna lägesrapporter till Luftfartsverkets koncernledning.
I den centrala ledningens arbete ingår bland annat att på motsvarande sätt snabbt och kontinuerligt lämna lägesrapport och prognoser till ägaren staten genom Näringsdepartementet. För detta finns i dag en preliminär rutin, nämligen att Luftfartsverkets Centrala Krisledningsgrupp söker en representant för relevant enhet inom Näringsdepartementet. Luftfartsverket anser sig emellertid ha ett behov av att få närmare anvisningar om hur och till vilken kontaktpunkt i Regeringskansliet som Luftfartsverkets centrala ledning skall vända sig vid exempelvis en inträffad terrorhandling på svensk flygplats.
43 European Civil Aviation Conference.
Innehållet i rapporterna och prognoserna avser händelsens påverkan när det gäller status, tillgänglighet och kapacitet vid berörd flygplats och eventuellt också på systemet av flygplatser i sin helhet i landet.
Även om det inom den svenska luftfarten finns myndighetsfunktioner som kan verka effektivt i fråga om koordinering och i att fatta beslut, saknas det enligt Luftfartsverket metoder för att förhindra vissa terroristhandlingar riktade mot flyget. De objekt som har det mest utvecklade skyddet mot sabotage och terrorism är flygplatser och flygplan. Vid sidan av flygplatser och flygplan finns ett stort antal viktiga anläggningar för bland annat flygtrafiklednings- och navigationsändamål. Dessa anläggningar, vilka huvudsakligen är friliggande, har olika former av skydd men saknar enligt Luftfartsverket försvar mot kraftigare former av terroristattacker. Verket menar dock att de i och för sig, med några viktiga undantag, inte som enskilda anläggningar har omedelbar betydelse för möjligheten att bedriva luftfart i Sverige.
I instruktionen för Luftfartsverket finns särskilda bestämmelser med hänsyn till totalförsvaret m.m. (37-39 §§). Enligt dessa skall Luftfartsverket, för att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten, bl.a. samråda med Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten och med övriga berörda totalförsvarsmyndigheter (37 §). Vidare skall verket samråda med Statens räddningsverk i frågor som rör transport av fartligt gods (38 a §).
Luftfartsinspektionen har ett fortlöpande samarbete med luftfartsmyndigheterna i Danmark, Island, Finland och Norge. Etablerade samarbetsformer finns också med luftfartsmyndigheterna i de 38 länder som ingår i ECAC samt med USA:s Transport Security Administration.
4.12 Statens räddningsverk,
44
kommunal
räddningstjänst m.m.
Räddningsverkets uppgifter i stort
Statens räddningsverk är, enligt instruktionen45 för verket och i den mån det inte är en uppgift för någon annan myndighet, central förvaltningsmyndighet för frågor om # räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder, sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning samt # landtransporter av farligt gods.
Räddningsverket är också central förvaltningsmyndighet för frågor om brandfarliga och explosiva varor samt frågor om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Av instruktionen framgår vidare att Räddningsverket har en rad särskilda uppgifter. Bland dessa kan nämnas att verket skall samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) och inom räddningstjänsten, bevaka riskutvecklingen och verka för att åtgärder vidtas som skyddar befolkningen och förebygger olyckor, svara för utvecklingen av system för varning av befolkningen, samordna planeringen av beredskapen mot kärnenergiolyckor och andra allvarliga olyckor och även kunna, på uppdrag, bistå regeringen vid sådana olyckor. Verket skall upprätthålla en beredskap för bistånd vid katastrofer i andra länder.
Räddningsverket skall bedriva utbildning för yrkes- och pliktpersonal inom räddningstjänsten. Verket skall också kunna erbjuda risk- och säkerhetsutbildningar som tillgodoser behovet av kompetens hos kommuner, landsting och statliga myndigheter samt hos organisationer och företag för att kunna hantera störningar i samhällsviktig verksamhet. Verket får även genomföra annan utbildning med anknytning till myndighetens uppgifter (2 a § instruktionen).
Räddningsverket har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena
44 Uppgifterna i detta avsnitt bygger i allt väsentligt på underlag som Statens räddningsverk lämnat till utredningen i skrivelse den 20 september 2002 (utredningens dnr 5/02). 45 Förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddningsverk.
Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen samt Skydd, undsättning vård.
Samhällets räddningstjänst – organisation, verksamhet och beredskap
Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.
Den statliga räddningstjänsten fördelas på följande ansvariga myndigheter. o Luftfartsverket, som svarar för flygräddningstjänsten, o Sjöfartsverket, som svarar för efterforskning och räddning av
människor som befaras vara i sjönöd samt sjuktransporter från fartyg,
o Kustbevakningen, som svarar för miljöräddningstjänst till sjöss,
när olja eller andra skadliga ämnen kommit ut i vattnet,
o polisen, som svarar för fjällräddning och efterforskning av
försvunna personer i andra fall, samt
o länsstyrelserna, som svarar för räddningstjänsten vid utsläpp av
radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och för sanering efter sådana utsläpp.
Kommunerna skall svara för räddningstjänsten inom kommunerna i övrigt. Enligt räddningstjänstlagen skall kommunerna och statliga myndigheter samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. Kommunerna och ansvariga statliga myndigheter för räddningstjänst skall se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen. I särskilda fall, vid omfattande räddningsinsatser, kan länsstyrelserna ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst inom en eller flera kommuner.
Verksamhet vid terroristattentat och andra extraordinära händelser
Verksamheterna avseende skydd mot olyckor inklusive räddningstjänst innehåller inga direkta uppgifter för att förhindra eller bekämpa terrorism eller andra kriminella avsikter att orsaka skada. Detta är polisiära och andra rättsvårdande uppgifter. Ett område där Räddningsverkets ansvar har beröring med bekämpning av
terrorism eller andra kriminella handlingar är emellertid normgivning, tillståndsgivning och tillsyn inom ramen för lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Denna lag skärptes den 1 juli 2002 vad avser sanktionerna för brott mot lagen vad gäller innehav, i syfte att försvåra otillbörlig användning av sådana varor. I övrigt har räddningstjänsten givetvis en viktig roll i samband med utförda attentat eller överhängande hot om sådana, för att begränsa skadorna till följd av dessa på människor, egendom eller i miljön. Det finns en inövad samverkan mellan kommunal räddningstjänst, polis och akutsjukvård för arbetet på skadeplats.
Räddningsverket genomför två gånger per år en högre räddningstjänstkurs, HRK, som omfattar sex veckor och vänder sig till ledningspersonal inom olika räddningsorgan och samverkande myndigheter och organisationer. Kurserna omfattar ca 20 personer per tillfälle och är särskilt inriktade på ledning och samverkan vid stora olyckor.
Det finns också ett system för regionala räddningstjänstövningar, där länsstyrelserna tillsammans med kommunernas räddningskårer samt samverkande myndigheter och organ övar samverkan i räddningstjänst vid stora olyckor.
Räddningsverkets uppgifter vid extraordinära händelser
Verket skall enligt instruktionen planera för att, på regeringens särskilda uppdrag, kunna bistå regeringen vid kärnenergiolyckor och andra allvarliga olyckor med att inhämta expertbedömningar och annat underlag från myndigheter och andra organ. Räddningsverket har alltså rollen som stödjande expertmyndighet till regeringen vid en allvarlig olycka.
Samma roll, som stödjande expertmyndighet i samband med räddningsinsatser, har verket gentemot den operative räddningsledaren. Det gäller främst att bistå med expertis, antingen som rådgivande experter på plats eller på distans med rådgivning och expertbedömningar, och att bistå på plats med informatörer som förstärker räddningsledningens informationsfunktion. Verket skall enligt instruktionen också inhämta erfarenheter från allvarliga olyckshändelser och katastrofer i Sverige och andra länder och har för den skull organiserat en särskild beredskap för s.k. observatörer som med kort varsel kan sändas till en olycksplats för utvärdering och erfarenhetsåterföring.
För att uppfylla kraven på en stödjande expertmyndighet vid räddningsinsatser har Räddningsverket organiserat, förutom den nämnda observatörsverksamheten, särskilda beredskapsrutiner.
Sverige har, enligt Räddningsverket, avtal med de nordiska länderna om ömsesidigt bistånd vid räddningsinsatser, och liknande avtal tas fram för de baltiska länderna. Även inom EU arbetar man med ömsesidigt bistånd.
Erfarenheter och utvecklingsområden som följd av händelserna den 11 september 2001
Räddningsverket beslutade omedelbart efter händelserna den 11 september 2001 i USA att genomföra en observatörsinsats för att hämta in erfarenheter om lednings- och räddningsarbetet. Denna är dokumenterad i en observatörsrapport (P22-409/02) och erfarenheterna har spritts bl.a. genom ett antal seminarier.
Några konkreta beredskapshöjande åtgärder vidtogs såvitt är känt inte inom kommunal räddningstjänst direkt efter den 11 september. Den efterföljande tiden med hotet om mjältbrandsbakterier samt diskussionen om potentiella attentat med kemiska stridsmedel kom dock att aktualisera NBC-frågorna46 och beredskapen mot sådana hot. Ett stort informationsbehov och en rad kontakter med politiker, allmänhet och massmedierna i dessa frågor hanterades av myndigheterna, bl.a. Räddningsverket. Det gällde t.ex. tillgång på och utdelning av andningsskydd. Ett antal informationsaktiviteter genomfördes.
NBC-frågorna hade tidigare aktualiserats genom den arbetsgrupp vid Försvarsdepartementet, Regeringskansliets AgNBC, som redovisat förslag till hur beredskapen inom NBC-området borde höjas i en rapport tidigare under året. Arbetet med dessa förslag påskyndades efter den 11 september och ledde bl.a. till att Räddningsverket gavs fyra uppdrag som innebar:
!
att i samverkan med andra myndigheter inventera experttillgångar och skapa ett register över experter inom NBCområdet och pröva att hantera detta inom ramen för RIB (Räddningstjänstens Integrerade Beslutsstöd för skydd mot olyckor),
46 Frågorna om nukleära/radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel.
!
att skapa och genomföra stabs- och ledningsutbildning för
NBC-experter,
!
att tillsammans med Rikspolisstyrelsen utreda terrorismriskerna i samband med transporter av farliga ämnen,
!
att pröva förutsättningarna för en nationell insatsstyrka för
NBC-händelser.
Ett antal åtgärder har genomförts eller är under genomförande. Det gäller inte minst expertberedskapen och utbildningen för denna. Beslut har senare tagits om att också genomföra utbildning av ”first responders” i NBC-frågor. Genomförandet i form av handledarutbildning och lokal endagsutbildning, den senare omfattande ca 35 000 personer, sker i samverkan mellan Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Räddningsverket.
Statsmakterna har avdelat särskilda medel för åtgärderna på NBCområdet. Inom Räddningsverkets ansvarsområde har dessutom åtgärder vidtagits för att se över och den reguljära utbildningen inom räddningstjänsten med avseende på terrorhot och NBCfrågor. Särskilda utbildningsinsatser och materieltillförsel har också gjorts i de regionala förstärkningsresurserna för kemikalieolyckor i syfte att bättre kunna hantera NBC-händelser. Vidare kommer 35 kommuner med särskilda risker att ges utrustning för indikering och sanering samt utbildning. Denna uppbyggnad har påbörjats.
Något om Stockholms stad 47
Stockholms stad har ingen specifik beredskap för terrorattentat eller liknande. Däremot har Stockholms brandförsvar en planering, organisation och beredskap för att hantera olika typer av olyckor utifrån räddningstjänstlagen och dess samordningsroll i staden. Vid terrorattentat och liknande blir det då tillämpliga delar av denna beredskap som får nyttjas. Beredskapen kan förstärkas enligt för-
beredda rutiner utifrån olyckans omfattning.
Brandförsvaret har kompetens att klara brand-, ras- och kemolyckor av viss omfattning och kan därutöver samverka med och få förstärkning från andra kommuners räddningstjänster.
47 Uppgifterna i detta avsnitt bygger i huvudsak på underlag som Stockholms stad/ Stockholms brandförsvar lämnat till utredningen i skrivelse den 3 maj 2002 (utredningens dnr 5/02).
Delvis förekommer det en förberedd administrativ/operativ samverkan inom staden, en förberedd räddningstjänstsamverkan med grannkommunerna och övriga kommuner i länet, ett samutnyttjande av specialkompetenser i länet samt en gemensam ledning vid insatser.
Förutom med grannkommunerna samverkar brandförsvaret med polisen, sjukvården, länsstyrelsen, Räddningsverket, Totalförsvarets forskningsinstitut, Smittskyddsinstitutet m.fl.
4.13. Socialstyrelsen
Uppgifter i stort
Socialstyrelsen är enligt instruktionen48 central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel, allt i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden(1 §).
Socialstyrelsen har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen samt Skydd undsättning vård. Härutöver skall Socialstyrelsen samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens, hälsoskyddets, smittskyddets samt socialtjänstens beredskap. Socialstyrelsen skall samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap (3 § andra stycket instruktionen). Socialstyrelsen får utfärda sådana föreskrifter som behövs för att den katastrofmedicinska beredskapen och beredskapsplanläggningen inför höjd beredskap skall få en samordnad inriktning (4§).
48 Förordningen (1996:570) med instruktion för Socialstyrelsen.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 49
Socialstyrelsens del i den svenska hälso- och sjukvårdsberedskapen består i att på olika sätt understödja de olika sjukvårdshuvudmännens (landsting/motsvarande) beredskapsplanering, att identifiera den huvudsakliga inriktningen för denna samt att genom olika åtgärder säkerställa önskad utveckling. Socialstyrelsen har därför – i generella termer – ingen operativ roll i beredskapen. Smittskyddet, där Socialstyrelsen har ett uttalat samordningsansvar, utgör ett undantag från denna generella regel.
Socialstyrelsen har under senare år inriktat om beredskapsplaneringen på så sätt att beredskapslagringen har minskats drastiskt. I stället har tillgång till kompetens och en fortsatt utvecklingen av denna inom olika beredskapsområden säkerställts genom att flera kunskapscentra etablerats, bl.a. inom områdena N-, B- och C50. Varje centrum leds av en styrgrupp med företrädare för Socialstyrelsen, Statens räddningsverk, Försvarsmakten samt olika forskningsinstitutioner. Aktiviteterna omfattar etablerande av beredskap för särskilda händelser men även forskningsaktiviteter av betydelse för utvecklingen av beredskapen inom området. Som exempel kan nämnas beredskapen vid säkerhetslaboratoriet inom Kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap (KCB), där diagnostisk beredskap för extremt smittsamma virussjukdomar har byggts upp.
Vidare har Socialstyrelsen kontrakterat ett antal experter med olika profiler inom N-, B- respektive C-områdena. Dessa utgör de s.k. medicinska expertgrupperna, som har till uppgift att bevaka utveckling och forskningen inom de olika områdena. Experterna hjälper Socialstyrelsen med underlag till beslut i olika frågeställningar samt information till olika myndigheter och regeringen i samband med särskilda händelser. Den Centrala Fältepidemiologiska gruppen intar en särställning bland Socialstyrelsens expertgrupper, då den har ett operativt uppdrag att bistå den lokala smittskyddsorganisationen med kompetens och kapacitet vid utredning av oklara smittoutbrott. Gruppen skall även kunna utnyttjas i internationella sammanhang, vid t.ex. svenska biståndsinsatser i katastrofområden. Gruppen inrättades under hösten 2002 i samverkan med
49 Uppgifterna i detta avsnitt bygger i huvudsak på underlag som Socialstyrelsen lämnat till utredningen i skrivelse den 3 december 2002 (utredningens dnr 5/02). 50 Nukleära/radioaktiva, biologiska och kemiska ämnen.
Smittskyddsinstitutet och genom medverkan av Försvarsmakten och Räddningsverket.
Som ett led i anpassningen till det förändrade omvärldsläget har Socialstyrelsen också anpassat den beredskapslagring som sker inför höjd beredskap. Den materiel som lagras på detta sätt är även tillgänglig för särskilda händelser i fred, då den civila sjukvården eventuellt behöver förstärkas. Lagringen omfattar sjukvårdsmateriel, antibiotika och vacciner samt andra läkemedel. Lagren kan göras tillgängliga inom tolv timmar genom kontakt med Socialstyrelsens tjänsteman i beredskap (TiB; se nedan). Socialstyrelsen har vidare – genom ekonomiska bidrag – stimulerat sjukvårdshuvudmännen att investera i såväl reservanordningar för el, vatten och värme som s.k. saneringsanläggningar för patienter som inkommer kontaminerade till sjukhusen. Dessa senare anläggningar är antingen mobila eller fasta installationer och är användbara för sanering inom alla tre områdena. Socialstyrelsen har vidare utvecklat en personlig skyddsutrustning för sjukvårdspersonalen, avsedd att användas i samband med personsanering.
TiB står i beredskap dygnet runt, året runt. Denna tjänsteman är myndighetens kontaktyta för information och förfrågningar i samband med särskilda händelser. Funktionen är avsedd att vara en väg att nå Socialstyrelsens nätverk av experter, som antingen direkt eller via TiB kan lämna information. Beslut om andra åtgärder, t.ex. att mobilisera utrustning/materiel ur beredskapslagren, fodrar beslut av generaldirektören.
Socialstyrelsen disponerar särskilda kommunikationsmedel för att kunna nå sjukvårdshuvudmännen, SOS Alarm m.fl.
Socialstyrelsen samverkar med flera statliga myndigheter vid särskilda händelser. Vid N-händelser sker samverkan med Strålskyddsinstitutet genom att den medicinska expertgruppen deltar i den nationella strålberedskapen. Inom B-området sker samverkan med Smittskyddsinstitutet, Livsmedelsverket, Totalförsvarets forskningsinstitut m.fl. inom ramen för Smittskyddslagen. Socialstyrelsens huvudsakliga uppgift vid B-händelser är dock att samordna och vid behov utarbeta riktlinjer för smittskyddsläkarnas arbete. Vidare sker informationssamverkan gentemot regering, sidoordnade myndigheter och till sjukvårdshuvudmän samt allmänhet.
De olika sjukvårdshuvudmännen ansvarar för den operativa katastrofmedicinska beredskapen, inklusive beredskapen gentemot terrorhandlingar. Beroende på scenario och dess utveckling kan
samråd med och stöd av centrala myndigheter som Socialstyrelsen erfordras.
Genom ett fördjupat samarbete mellan de nordiska länderna har ett Nordiskt hälsoberedskapsavtal slutits. Enligt detta förbinder sig de nordiska länderna att dels informera varandra om omfattande nationella katastrofer och åtgärder i samband med sådana, dels bistå varandra med resurser om så begärs. Avtalet kompletterar det Nordiska räddningstjänstavtalet på hälso- och sjukvårdsområdet. Avtalet öppnar vidare upp för ett fördjupat samarbete inom olika delar av avtalsområdet.
Inom Europeiska unionen finns det, inom ramen för beredskapen mot terrorism, ett antal olika system för att sprida information eller en begäran om assistans mellan medlemsstaterna. Ett antal databaser har byggts upp för att skapa underlag för olika grader av bi- och multilaterala bistånd mellan EU-länderna. Enligt Socialstyrelsens uppfattning finns det ett behov av att samordna de olika systemen på nationell nivå för att uppnå adekvata rollfördelningar.
När det gäller de brev som under hösten 2001 misstänktes innehålla antrax51 visade erfarenheterna, enligt Socialstyrelsen, att samverkan mellan berörda myndigheter etablerades snabbt, att gemensamma riktlinjer och rekommendationer gavs till den operativa verksamheten samt att gemensam information kunde lämnas vidare till regeringen, myndigheter och massmedierna. En samverkansgrupp på generaldirektörsnivå etablerades.
Inom B-området pågår kompletteringar avseende beredskapslagringen av läkemedel. Vidare pågår en samordning av laboratorieresurserna inom det mikrobiologiska området samt utveckling av sjukvårdshuvudmännens kapacitet och förmåga avseende s.k. P3laboratorier.
Inom C-området finns materiella resurser i form av skyddsutrustningar och saneringsanläggningar tillgängliga för hälso- och sjukvården. Rutiner för personsanering vid sjukhus finns utarbetade. Det föreligger dock, enligt Socialstyrelsen, oklarheter avseende ansvarsfördelningen för personsanering inom området.
Kompetens att hantera händelser inom C-området finns vid flertalet sjukhus genom den utbildningsverksamhet som bedrivits av Socialstyrelsen och sjukvårdshuvudmännen. För att öka kompetensen hos den personal som kommer att möta dessa situationer i samband med insatser prehospitalt kommer ett med Räddningsverket
51 Antrax är ett annat namn på mjältbrand, en infektionssjukdom hos djur och människor.
och Rikspolisstyrelsen gemensamt utbildningsprogram att genomföras under år 2003, då utbildning av handledare för lokala N-, B- och C-utbildningar kommer att ske.
Inom kärnkraftslandstingen ingår hälso- och sjukvården i beredskapsplaneringen. Här deltar hälso- och sjukvården i olika utbildningsaktiviteter. Inom hälso- och sjukvården i övriga landsting föreligger begränsad kompetens och kapacitet att hantera denna typ av händelser. Socialstyrelsen kommer därför att i samverkan med Kunskapscentrum för strålningsmedicin (KcN) vid Karolinska sjukhuset att utveckla utbildningsinsatser samt utreda behovet av mätutrustningar inom hälso- och sjukvården och av dosimetrar för personalens säkerhet. Detta arbete avses bedrivas i samverkan med Statens strålskyddsinstitut och Räddningsverket.
Utöver den nu beskrivna beredskapen inom Socialstyrelsens verksamhetsområde, föreligger en omfattande beredskapsplanering på regional nivå, för vilken sjukvårdshuvudmännen ansvarar. Planeringen omfattar det katastrofmedicinska området, epidemiberedskapen samt andra typer av särskilda händelser med konsekvenser för hälso- och sjukvården. För att kunna fullgöra sjukvårdsinsatser utanför sjukhus lagras lämplig sjukvårdsutrustning och skyddsutrustning för sjukvårdspersonalen. En omfattande övnings- och utbildningsverksamhet genomförs årligen av samtliga sjukvårdshuvudmän. Vidare sker omfattande samverkan mellan de olika ansvariga organisationerna på regional och lokal nivå.
Socialstyrelsen stödjer verksamheten genom bidrag och ersättningar samt genom att utarbeta lämpliga riktlinjer för hur sjukvården bör organiseras och ledas vid denna typ av händelser. Ett omfattande utvecklingsarbete pågår sedan flera år, i samverkan med sjukvårdshuvudmän, för att utveckla ett informations- och ledningssystem med olika komponenter för hälso- och sjukvården (IS SWEDE).
4.14. Smittskyddsinstitutet
Uppgifter i stort
Smittskyddsinstitutet är enligt instruktionen52 central förvaltningsmyndighet med uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och främja skyddet
52 Förordningen (1996:609) med instruktion för Smittskyddsinstitutet.
mot sådana sjukdomar (1 §). Smittskyddsinstitutet skall särskilt bl.a.
- lämna Socialstyrelsen och andra berörda information om det epidemiologiska läget och föreslå åtgärder som detta kan föranleda,
- ta initiativ till åtgärder som medför ett gott skydd i landet mot smittsamma sjukdomar, även i kris ock krig,
- upprätthålla kompetens att utföra diagnostiska undersökningar av unik natur som ett led i landets smittskydd,
- svara för kvalitetsstöd till landets mikrobiologiska och infektionsimmunologiska diagnostik,
- bedriva forskning, metodutveckling och utbildning inom smittskyddsområdet, samt
- delta i internationellt samarbete inom smittskyddsområdet (2 §).
Smittskyddsinstitutet har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdet Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 53
Under år 2000 etablerade Socialstyrelsen Kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap (KCB) vid Smittskyddsinstitutet. Parallellt med detta har flera projekt inletts för att organisera fakta och kompetens om framförallt sjukdomar som man tror kan användas i terrorsyfte. Bland annat utvecklas en databas med information om sjukdomarna och svensk expertis inom området. Vidare har en svensk fältepidemiologisk grupp inrättats. Den är tänkt att vara en resurs vid bl.a. bioterrorhändelser. Gruppen kan stödja bland annat de lokala smittskyddsläkarna.
Personal från KCB deltar i Socialstyrelsens biologiska medicinska expertgrupp där man under hösten 2001 diskuterat fram ett förslag att antibiotika skall lagras i beredskapssyfte bl.a. med tanke
53 Uppgifterna i detta avsnitt bygger till stor del på underlag som Smittskyddsinstitutet lämnat till utredningen i skrivelse den 11 april 2002 (utredningens dnr 5/02).
på attacker med antrax54. Ett utbyte har också inletts mellan Totalförsvarets forskningsinstitut och Smittskyddsinstitutet om metoder för diagnostik av agens (smittämnen) som skulle kunna användas i bioterrorsyfte.
Smittskyddsinstitutet har en uppbyggd diagnostik för prover från människor, som till exempel näsprover från personer som misstänks vara utsatta för smitta. Denna diagnostik kunde användas vid antrax-händelserna under hösten 2001. Även andra diagnostiska metoder fanns klara att användas på Smittskyddsinstitutet.
Enligt instruktioner och regleringsbrev är Smittskyddsinstitutet en expertmyndighet utan tillsynsuppgifter. Smittskyddsinstitutet skall lämna expertstöd till olika myndigheter och andra, som Socialstyrelsen och smittskyddsläkarna, utföra diagnostik av ovanliga mikrobiologiska agens, övervaka de sjukdomar som omfattas av smittskyddslagen (1988:1472, t.ex. antrax), bedriva forskning inom smittskyddsområdet samt verka internationellt inom detta område.
Smittskyddsinstitutet har ett nära samarbete med ett stort antal olika myndigheter. Det redan från början upparbetade samarbetet med Socialstyrelsen och smittskyddsläkarna kan utan problem utökas i krissituationer till att omfatta även andra, som Totalförsvarets forskningsinstitut, polisen, Statens räddningsverk och Arbetsmiljöverket.
4.15. Statens jordbruksverk
Uppgifter i stort
Statens jordbruksverk skall enligt instruktionen55 som central förvaltningsmyndighet inom jordbrukets och rennäringens områden arbeta aktivt för en konkurrenskraftig och miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna (1 §). Jordbruksverket skall bl.a. förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare och smittsamma djursjukdomar (2§).
Jordbruksverk har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen samt Ekonomisk säkerhet.
54 Antrax är ett annat namn på mjältbrand, en infektionssjukdom hos djur och människor. 55 Förordningen (1998:415) med instruktion för Statens jordbruksverk.
Jordbruksverket skall i den mån det behövs samråda med Krisberedskapsmyndigheten och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter i frågor rörande beredskapsplaneringen (5 § andra stycket instruktionen).
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar 56
Nuvarande beredskapsnivå hanterar mindre utbrott av epizootiska sjukdomar57. Inga särskilda förberedelser finns för den händelse ett utbrott av en epizootisk sjukdom skulle vara en följd av en avsiktlig spridning av smitta, utan ordinarie bekämpningsstrategier skulle användas. I projektet STUDS (större utbrott av smittsam djursjukdom) skall samarbetsrutiner med andra myndigheter inklusive polisen utvecklas. Dessa rutiner kommer att vara av stort värde i händelse av en avsiktligt spridd epizooti.
Misstankar om utbrott av smitta handläggs av Jordbruksverkets smittskyddsenhet.
Den nuvarande beredskapen bygger på scenariot att smitta oavsiktligt introduceras i landet och upptäcks på ett tidigt stadium. En bedömning av risken för introduktion av smitta och den troliga storleken på ett sådant utbrott har nyligen gjorts av experter vid Statens Veterinärmedicinska Anstalt, SVA. I denna bedömning ingick inte avsiktlig spridning av smittämne.
Nyligen har initierats en dialog i syfte att möjliggöra samarbete med andra myndigheter, i första hand polisen, Tullverket och Försvarsmakten. Inom STUDS kommer samverkan inom Jordbruksverket samt mellan Jordbruksverket och andra myndigheter, organisationer och näringen att utvecklas. Projektet beräknas vara klart under 2003.
56 Uppgifterna i detta avsnitt bygger på underlag som Statens jordbruksverk lämnat till utredningen i skrivelse den 27 augusti 2002 (utredningens dnr 5/02).57 Epizootiska sjukdomar är farsoter hos djur. Enligt epizootilagen (1999:657) är det sådana allmänfarliga sjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människor.
4.16. Livsmedelsverket
Uppgifter i stort
Livsmedelsverket skall enligt instruktionen58 som central förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor i konsumenternas intresse arbeta aktivt för säkra livsmedel av hög kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvaror. Till Livsmedelsverket hör besiktningsveterinärorganisationen (1§).
Livsmedelsverket har enligt bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Teknisk infrastruktur samt Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 59
Livsmedelsverket har en katastrofgrupp i beredskap inför katastrofer och stora olyckor i fred, kris eller krig. Gruppen träder i verksamhet efter beslut av generaldirektören. Den genomför möten regelbundet för att hålla uppe och utveckla kompetensen. Till sin hjälp har gruppen en krishandbok som innehåller bl.a. scenarier som berör Livsmedelsverkets ansvarsområde och handlingsplaner kopplade till de tänkta händelserna. Flera av scenarierna innefattar sådana moment som kan förekomma vid sabotage eller terrorhandlingar.
Kompetensutveckling sker också genom Livsmedelsverkets årliga beredskapsdagar som vänder sig till en bredare krets inom verket.
Handlingsplanerna i krishandboken innehåller bl.a. särskilda uppgifter om samverkan. Vidare deltar Livsmedelsverket i ett projekt inom Jordbruksverket för en utökad samordning och samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer vid bekämpning av större utbrott av smittsamma djursjukdomar.
Livsmedelsverket vidtar åtgärder för en ökad IT-säkerhet för att bidra till ett säkert kommunikationssystem vid allvarliga händelser.
58 Förordningen (2001:1259) med instruktion för Livsmedelsverket. 59 Uppgifterna i detta avsnitt bygger på underlag som Livsmedelsverket lämnat till utredningen i skrivelse den 10 december 2002 (utredningens dnr 5/02).
För att öka säkerheten på dricksvattenområdet bedriver Livsmedelsverket utbildning gentemot kommunerna.
4.17. Statens strålskyddsinstitut
Uppgifter i stort
Statens strålskyddsinstitut är enligt instruktionen60 central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning (1 §). Statens strålskyddsinstitut skall bl.a. # skaffa sig noggrann kännedom om de risker som är förenade med strålning och med uppmärksamhet följa utvecklingen inom de biologiska strålningsverkningarnas och strålningsfysikens områden (2 §, punkt 1), # ha beredskap för rådgivning till de myndigheter som är ansvariga för befolkningsskyddet och räddningstjänsten, dels i fråga om det strålskydd som behövs om en olycka i kärnteknisk verksamhet inträffar inom eller utom landet, dels i fråga om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen (2 §, punkt 7), # utföra de uppgifter i transportärenden som ankommer på behörig myndighet enligt rådets förordning (Euratom) nr 1493/93 av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater och rådets direktiv 92/3/Euratom av den 3 februari 1992 om övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen, om inte ärendet skall handläggas av annan myndighet enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller lagen (1991:341) om strategiska produkter (2 §, punkt 10), # vid ingripanden i en radiologisk nödsituation eller i fall då efterverkningarna av en tidigare nödsituation eller strålningsverksamhet medför bestående bestrålning, beakta de principer som anges i rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning, om inte dessa frågor ankommer på annan myndighet enligt räddningstjänstlagen (1986:1102 - 2 §, punkt 13 instruktionen).
60 Förordningen (1988:295) med instruktion för Statens strålskyddsinstitut.
Statens strålskyddsinstitut har enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen samt Skydd, undsättning och vård. Statens strålskyddsinstitut har inom båda områdena ansvar för att planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker (samverkansmyndighet, 4 §) samt vidta de förberedelser som krävs vid höjd beredskap (bevakningsmyndighet, 8 §).
Statens strålskyddsinstitut skall vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning ge råd om strålningsmätningar samt samordna och biträda med strålskyddsbedömningar.
Statens strålskyddsinstitut är den myndighet i Sverige (Competent Authority) som till förutbestämda utländska myndigheter och organisationer skall sända varselmeddelande (larm) och information vid kärnenergiolyckor och radiologiska nödsituationer i landet enligt de internationella och bilaterala avtal som Sverige ingått.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 61
Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut har genomfört en översyn av befintliga beredskapsplaner med avseende på terrorangrepp mot kärntekniska anläggningar i Sverige. Beredskapsövningar med terroristscenario har genomförts vid flera av anläggningarna.
Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut har tillsammans med tullen startat en studie för att undersöka möjligheten att använda känsligare mätinstrument för att identifiera eventuella illegala transporter av radioaktiva ämnen.
Statens strålskyddsinstitut är expertmyndighet när det gäller plötsligt uppkommande hot och händelser med joniserande strålning och radioaktiva ämnen (N-händelser). För detta ändamål har Statens strålskyddsinstitut inrättat den nationella strålskyddsberedskapen som aktiveras genom Tjänstgörande strålskyddsinspektör (TSI). Begäran om akut experthjälp eller larm om inträffad Nhändelse sker alltid genom SOS Alarm. TSI har dygnet-runt-
61 Uppgifterna i detta avsnitt bygger på underlag som Statens strålskyddsinstitut lämnat till utredningen i skrivelse den 30 augusti 2002 (utredningens dnr 5/02).
beredskap och skall svara på sökning från SOS Alarm inom 15 minuter. Beroende på händelsen ger TSI råd direkt eller aktiverar TSI relevant expertis och lämpliga mätresurser inom den nationella strålskyddsberedskapen.
Den nationella strålskyddsberedskapen har en central expertgrupp vid Statens strålskyddsinstitut som börjar träda i funktion inom en timme på begäran av TSI. För kärnkraftolyckor har SOS Alarm en särskild larmrutin som aktiverar hela den centrala strålskyddsberedskapen och Statens kärnkraftinspektions beredskap direkt och samordnat. Strålskyddsberedskapen upprätthålls nationellt genom att Statens strålskyddsinstitut upprättat avtal eller överenskommelser om expertkompetens och/eller mätresurser med Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarsmakten, universitetens radiofysikavdelningar i Malmö, Lund, Göteborg, Linköping, Stockholm och Umeå, Studsvik Nuclear AB samt kärnkraftverken i Barsebäck, Ringhals, Oskarshamn och Forsmark. Aktivering av dessa resurser sker på order från Statens strålskyddsinstitut. Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftinspektion upprätthåller alltid nära samarbete i beredskapsfrågor.
Den svenska strålskyddsberedskapen är i huvudsak inriktad mot att lindra konsekvenser av olyckor vid svenska kärnkraftverk. Beredskapen bygger på ett långtgående samarbete mellan berörda myndigheter och den prövas årligen i ledningsövningar. Beredskapen mot konsekvenser i Sverige av utländska olyckor är mer begränsad.
Statens strålskyddsinstitut samverkar med Rikspolisstyrelsen/ Säkerhetspolisen och med andra myndigheter i en referensgrupp där kriminell användning av radioaktiva ämnen och joniserande strålning behandlas. När det gäller terroristhotet sker samverkan främst med Rikspolisstyrelsen/Säkerhetspolisen.
Inom den nationella strålskyddsberedskapen har Statens strålskyddsinstitut återkommande samverkansmöten med bl.a. Statens kärnkraftinspektion, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverket, Statens räddningsverk, Socialstyrelsen, Krisberedskapsmyndigheten, Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen, länsstyrelserna i kärnkraftslänen, de lokala säkerhetsnämnderna, Totalförsvarets forskningsinstitut och SMHI. Härtill kommer kontakter med universiteten och olika företag inom kärnteknikbranschen.
Det utländska samarbetet rör i stor utsträckning den ordinarie kärnenergiberedskapen och bygger ofta på överenskommelser och
avtal av olika slag. Effekterna av terrorism med radioaktiva ämnen har tidigare nästan inte alls behandlats internationellt, men har nu fått något ökad uppmärksamhet. Inom området strålskyddsberedskap i allmänhet samverkar Statens strålskyddsinstitut regelbundet med strålskyddsmyndigheterna i Danmark, Finland, Norge och Island. Inom Statens strålskyddsinstituts internationella utvecklingssamarbete (SIUS) sker regelbundna kontakter med motsvarande myndigheter i Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Vitryssland och Ukraina. Sverige deltar i det internationella arbetet inom FN:s internationella atomenergiorgan IAEA, OECD-ländernas kärnenergiorgan NEA, den internationella strålskyddskommissionen ICRP och det samarbete som sker inom EU. Till detta kommer det personliga kontaktnät som medarbetare på Statens strålskyddsinstitut skapat med kolleger i länder i Europa, USA, Kina och Japan m.fl.
4.18. Statens kärnkraftinspektion
Uppgifter i stort
Statens kärnkraftinspektion är enligt sin instruktion62 central förvaltningsmyndighet med uppgift att övervaka dels säkerheten vid kärnteknisk verksamhet, dels genomförandet av den forskning och utveckling och det program för bl.a. sådana frågor som avses i 11 och 12 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (1 § instruktionen).
Statens kärnkraftinspektion skall bl.a. $ följa utvecklingen på kärnenergiområdet, i synnerhet beträffande säkerhetsfrågor, $ utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos kärntekniska anläggningar, $ ha beredskap för teknisk rådgivning till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet om en olycka i kärnteknisk verksamhet inträffar inom eller utom landet (2 § instruktionen).
Statens kärnkraftinspektion har enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap särskilda uppgifter och ett särskilt ansvar inom samverkansområdena Tek-
62 Förordningen (1988:523) med instruktion för Statens kärnkraftinspektion.
nisk infrastruktur, Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen samt Skydd, undsättning och vård.
Verksamheten skall syfta till att förebygga och motverka spridning av radioaktiva ämnen och bedrivas såväl vid svåra påfrestningar som vid höjd beredskap.
Organisation, planering och förberedelser m.m. inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige 63
Statens kärnkraftinspektions beredskap är uppbyggd för att hantera incidenter och olyckor i kärnteknisk verksamhet. Statens kärnkraftinspektions beredskapsplanering inbegriper ett brett spektrum av händelser, oavsiktligt eller avsiktligt iscensatta. Sålunda är terroristhändelser en integrerad del i beredskapsplaneringen. Tonvikten i Statens kärnkraftinspektions beredskap är lagd på reaktorolyckor och rådgivning fram till dess att beslut om beredskapsåtgärder kan baseras på radiologiska mätdata efter utsläpp.
Utifrån de krav som ställs på Statens kärnkraftinspektion som myndighet kan de operativa målen för Statens kärnkraftinspektions beredskapsverksamhet sägas vara att ! under normal drift och i samband med vissa driftstörningar ge anläggningsinnehavaren möjlighet att när som helst under dygnet komma i kontakt med behörig beslutsfattare på Statens kärnkraftinspektion för information och besked i säkerhetsfrågor av omedelbar betydelse för den fortsatta driften vid anläggningarna, ! vid ett beredskapsläge ge närmast berörd myndighet/länsstyrelse och Strålskyddsinstitutet råd och information om teknisk hotbild, ! aktivt bidra till att allmänhetens och mediernas informationsbehov tillgodoses, ! vid en utländsk olycka följa händelseförloppet och i samverkan med berört lands säkerhetsmyndighet informera sig om orsakerna till olyckan samt, om behov finns, även fungera som rådgivare mot berörd säkerhetsmyndighet,
63 Uppgifterna i detta avsnitt bygger på underlag som Statens kärnkraftinspektion lämnat till utredningen i skrivelse den 2 september 2002 (utredningens dnr 5/02).
! inom ramen för beredskapsverksamheten påbörja utredning av inträffade händelser, både inhemska och utländska, och bedöma behov av eventuella åtgärder vid övriga verk samt besluta härom.
Statens kärnkraftinspektions kompetensbehov fokuserar på huvuduppgiften att lämna råd om teknisk hotbild vid händelser i kärnteknisk verksamhet, avsiktligt eller oavsiktligt iscensatta.
Vid händelser som förorsakar beredskapslägen används Statens kärnkraftinspektions ordinarie kompetens. De experter som har förmåga att genomföra aktuella analyser m.m. finns förtecknade samt är utbildade och inövade. Arrangemang finns för inkallelse av Statens kärnkraftinspektions egen personal.
Regelbunden systematisk kompetens- och bemanningsanalys görs. Utbildning och övning sker regelbundet med sikte på att snabbt och effektivt kunna vidta erforderliga åtgärder, lämna stöd till områdesansvariga myndigheter, samverka med övriga aktörer och handha informationsfrågor.
Vidare bidras aktivt till en effektiv och realistisk övningsverksamhet och tillhörande systematik i utbildningsverksamheten. Härutöver lämnas bidrag till den utbildningsverksamhet som bedrivs inom hela kärnenergiberedskapen.
Statens kärnkraftinspektion har i det ordinarie säkerhetsarbetet omfattande kontakter med systermyndigheter och internationella organisationer. Så även på beredskapsområdet. Hit hör samverkan internationellt med IAEA64, Nordic Emergency Preparedness Group65och bilaterala parter66 samt nationellt inom Regeringskansliets AgNBC, samverkansområdet Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen, Krisberedskapsmyndigheten och andra svenska berörda myndigheter, inklusive polisen.
64 International Atomic Energy Agency. 65 En permanent arbetsgrupp för radiologisk och nukleär beredskap under generaldirektörerna för de nordiska ländernas säkerhets- och strålskyddsmyndigheter. 66 De länder som Sverige har slutit avtal med om varning och informationsutbyte vid nukleära och radiologiska olyckor, dvs. de nordiska länderna samt Tyskland, Ryssland och Ukraina.
Särskilt om erfarenheterna från händelserna den 11 september 2001
Till följd av terrorattackerna i USA den 11 september 2001 har Statens kärnkraftinspektion haft kontakter främst med de kärntekniska anläggningarna, Statens strålskyddsinstitut, Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen och Luftfartsinspektionen. Statens kärnkraftinspektion har härvidlag försäkrat sig om att de kärntekniska anläggningarna vidtar nödvändiga åtgärder, inklusive planeringen vid en förändrad hotbild. Statens kärnkraftinspektion har vidare tillsammans med Statens strålskyddsinstitut genomfört en översyn av befintliga beredskapsplaner med avseende på terrorangrepp eller hot om sådana. Vid flera av anläggningarna har beredskapsövningar genomförts där scenariot varit terroristangrepp. Statens kärnkraftinspektion följer upp utfallet av dessa övningar.
Statens kärnkraftinspektion har vidare med chefen för Rikskriminalpolisen och de kärntekniska anläggningarna ingående gått igenom åtgärder i anläggningarnas fysiska skydd samt haft löpande kontakter med Säkerhetspolisen om eventuella förändringar i hotbilden.
Statens kärnkraftinspektion har med stöd av Totalförsvarets forskningsinstitut genomfört ett projekt för dimensionering av det fysiska skyddet vid kärnkraftverk. Denna studie kommer tillsammans med Säkerhetspolisens kommande hotbildsanalys att utgöra en grund för Statens kärnkraftinspektions reviderade föreskrifter på området.
Statens kärnkraftinspektion har också inlett en översyn av byggnader etc. som är väsentliga för säkerheten med anledning av flygkrascher.
Statens kärnkraftinspektion har dessutom informerat sig om förutsättningarna och beslutsgången för att införa flygrestriktioner. Detta med syftet att dokumentera praxis samt klargöra beslutsordningen för restriktioner. Statens kärnkraftinspektions intresse för detta bottnar inte i avsikten att rekommendera införandet av sådana utan att ha kunskap i frågan och dokumentera den.
4.19. Finansinspektionen m.m.
Uppgifter m.m.
Finansinspektionen är en central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Under inspektionens tillsyn står 2 500 företag och försäkringsmäklare. De företag som inspektionen bevakar betalar en tillsynsavgift till staten. Myndighetens uppgifter och organisation regleras i förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen.67
I 2 § anges att de övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.
Finansinspektionen har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn i enlighet med vad om anges i lag eller annan författning. Tillsynen skall ytterst gagna allmänhetens intressen och bidra till att upprätthålla förtroendet för den finansiella sektorn.
Vidare skall Finansinspektionen följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet samt rapportera till regeringen om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt. I uppgiften ingår att Finansinspektionen identifierar och analyserar utvecklingstendenser på finansmarknaden samt bedömer det ekonomiska läget i de enskilda företagen, branscherna och på finansmarknaden i sin helhet. Finansinspektionen granskar också risker och kontrollsystem i de finansiella företagen samt övervakar att företagen följer lagar, förordningar och andra regler.
En annan uppgift som Finansinspektionen har enligt 2 § är att den skall meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning. Exempelvis krävs tillstånd av Finansinspektionen för att driva en verksamhet som erbjuder finansiella tjänster. Inspektionen utreder också misstankar om insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan. Den ingriper mot företag som missköter sig och kan ytterst dra in deras tillstånd. I inspektionens uppgifter ingår också att utforma regler för bl.a. ekonomisk redovisning i finansiella företag.
Bland övriga uppgifter kan nämnas att Finansinspektionen skall medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verk-
67 Organisationen föreslås radikalt förändrad i betänkandet Framtida finansiell tillsyn, SOU 2003:22, men detta påverkar knappast de här aktuella frågorna.
samhetsområde samt fullgöra sina uppgifter enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.
Finansinspektionens generaldirektör är chef för myndigheten och styrelsens ordförande. Inspektionens verksamhet är uppdelad på sex enheter, Strategi & Analys, Försäkring & Fonder, Bank & Värdepapper, Marknadsplatser, Kommunikation och Administration.
Kompetens och beredskap
När det gäller kompetens och beredskap inför omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser är Finansinspektionens tillsyn av att börser, banker, Värdepappercentralen m.fl. har tillfredsställande skydd av särskilt intresse.
Dåvarande generaldirektören vid Finansinspektionen har belyst händelserna den 11 september 2001 från ett finansiellt och försäkringsmässigt perspektiv.68 Han anförde avslutningsvis att terrorattacken i New York visade på den kraftiga växelverkan som finns mellan finansiella risker och säkerhetspolitiska risker, samt tillade att detta samband måste bli föremål för en professionell riskanalys och en beredskapsplanering för den finansiella sektorn.
Finansinspektionen har vid sammanträffande med utredningen upplyst att flera övningar har förekommit. Enligt inspektionens uppfattning är det ganska lätt att slå ut den kommunikation som ligger till grund för betalningssystemet.
Hösten 2001 genomfördes scenarioövningar med de stabilitetsviktiga finansinstituten. Finansinspektionen redovisade i januari 2002 resultatet av övningarna i rapporten Motståndskraft mot ITrisker. Inspektionen konstaterade sammanfattningsvis att de enskilda aktörerna inom den finansiella sektorn hade som affärsdrivande verksamheter var och en för sig en relativt god motståndskraft mot IT-risker. Skulle emellertid ett mer omfattande och samhällshotande scenario realiseras, t.ex. genom ett välplanerat terrorattentat i syfte att skada det svenska finansiella systemet, hamnar detta enligt Finansinspektionen utanför vad de enskilda aktörerna i de flesta fall planerat för. Denna typ av scenario skulle kunna medföra stora
68 ”En ny säkerhetspolitisk miljö för finanssektorn”, anförande av generaldirektör Claes Norgren vid the Gerling Global Sweden ReLife Insurance Conference 2001 (promemoria den 28 september 2001).
påfrestningar på den finansiella sektorn. I rapporten föreslås bl.a. att det tas fram olika riktlinjer för samverkan mellan aktörer inom den finansiella sektorn avseende händelser där centrala marknadsaktörer helt eller delvis slås ut. Vidare anges att Finansinspektionen bör göra beskrivningar och preciseringar av särskilt prioriterade frågor inom IT-säkerhetsområdet sett ur ett samhälleligt perspektiv, förslagsvis genom allmänna råd för informationssäkerheten inom den finansiella sektorn. Arbetet med att genomföra förslagen pågår under år 2003.
Finansinspektionen har också uppgifter inom sådana områden som åtgärder mot penningtvätt, frysning av betalningar och liknande.
En fråga som fick särskild aktualitet efter terroristattentaten i USA var frysning av terroristers tillgångar. Inom EU reglerade en förordning redan detta vad gällde vissa terrorister med anknytning till Afghanistan, men frågan kom upp på nytt när man i USA fryste vissa personers tillgångar. FN:s sanktionskommitté beslutade att tre organisationer och tre personer i Sverige, som var uppsatta på USA:s s.k. terrorlista, skulle omfattas av FN:s sanktioner mot talibanerna m.fl. EG-Kommissionen beslutade den 12 november 2001 att nämnda organ och personer skulle sättas upp på en kompletterande lista och således omfattas av EU:s sanktioner mot talibanerna m.fl.69
Genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. är det numera straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, för att begå särskilt allvarlig brottslighet (jfr avsnitt 3.10). Finansinspektionen har framhållit att den praktiska tillämpningen av lagen bör underlättas genom att regler införs som underlättar informationsutbyte mellan myndigheter samt mellan myndigheter och finansiella institut.
Stockholmsbörsen
Enligt 10 kap. 5 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet får regeringen vid krig, krigsfara eller andra onormala förhållanden besluta att all handel vid en börs eller en auktoriserad
69 EG-Kommissionens förordning (EG) nr 2199/2001 som trädde i kraft den 13 november 2001.
marknadsplats skall avbrytas. I brådskande fall får sådant beslut meddelas av börsen eller marknadsplatsen efter samråd med Finansinspektionen. Börsens eller marknadsplatsens beslut, som får avse högst en vecka, skall omedelbart underställas regeringen.
Utredningen har haft kontakt med Stockholmsbörsen som anser att denna reglering är riktig så till vida att det principiellt sett inte bör ankomma på börsen själv utan på regeringen att besluta om stängning vid onormala förhållanden. Från Stockholmsbörsens sida har man hänvisat till att börsen den 11 september var utsatt för en ganska stark press från vissa håll att avbryta handeln på samma sätt som New York- och Nasdaq-börserna. I efterhand framstår ställningstagandet att låta handeln fortsätta som riktigt. Det är emellertid viktigt att man på förhand tänker igenom i vilka situationer som det är befogat att avbryta handeln.
4.20. Kommunikation
Allmänt
Erfarenheter från inhemska och internationella civila katastrofer, olyckor och brott, inte minst under de senare åren, har visat att möjligheterna till kommunikation mellan flera aktörer är avgörande för framgång i räddningsarbete och andra ingripanden. Även i vardagsarbetet ger ett gemensamt nät möjligheter till förebyggande arbete, rationalisering och utveckling av samarbetet.
Regeringen har framhållit att väl fungerande radiokommunikation för polisen och andra samhällsviktiga verksamheter är av stor betydelse. Det fortsatta arbetet inom området bör enligt regeringen inriktas på att få till stånd ett gemensamt nationellt radiokommunikationssystem. Systemet bör byggas ut successivt med inriktning på att åstadkomma ett landstäckande system (prop. 2002/03:1, utgiftsområde 4, s. 64).
Frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem för de svenska public safety-myndigheterna (polis, brandkår, ambulans m.fl.) har utretts i flera omgångar. Efter det att några myndigheter arbetat med frågan på eget initiativ tillsatte regeringen den första utredningen sommaren 1997.
Flera utredningar har förespråkat ett basnät för trygghet och säkerhet med s.k. Tetrastandard. Tetra (Terrestrial Trunked Radio) är en särskild europeisk standard för mobil radiokommunikation
som tagits fram för public safety-myndigheternas behov. I Tetrastandaden finns ett antal specialfunktioner utöver de vanliga funktionerna i de allmänna mobilsystemen, bl.a. möjlighet till prioriteringar, nödlarm, snabb uppkoppling och kryptering. Tetrastandarden är inte avsedd att användas för en masskommunikationsmarknad.
Ett av de främsta skälen till att ett landstäckande gemensamt radiokommunikationssystem ännu inte införts i Sverige, är att finansieringen av ett sådant system hittills inte har kunnat lösas. Polisen är en av de aktörer som har brådskande behov av ett nytt nationellt radiosystem.
Tidigare och pågående utredningsarbete
Regeringen beslutade i juni 1997 att de ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett gemensamt radiosystem för polisväsendet, den kommunala räddningstjänsten och hälso- och sjukvården skulle klargöras (dir. 1997:92). En särskild utredare tillkallades med uppgift att utreda och lämna förslag på teknisk lösning, samverkansformer och en lösning av ägarefrågorna. Utredningen om ett gemensamt radiosystem, UGR, avlämnade i december 1998 sitt betänkande Ett tryggare Sverige – Ett gemensamt system för mobil kommunikation (SOU 1998:143). En av utredningens slutsatser var att Tetrastandarden uppfyllde uppställda krav för radiokommunikation för de samhällsviktiga verksamheterna, medan GSM, standarden för det dominerande systemet för allmän mobiltelefoni i Sverige, inte gjorde det. De krav som nämndes var bl.a. effektiva gruppsamtal, snabb uppkoppling, möjlighet till direkttrafik mellan terminaler eller basstationer (om andra delar av infrastrukturen slagits ut) och prioritering av användare. Vidare nämndes högt ställda krav på säkerhet och skydd, t.ex. mot avlyssning. Utredningen föreslog att regeringen i samverkan med svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och berörda statliga myndigheter skulle tillsätta en upphandlingsorganisation.
Regeringen uppdrog genom beslut i augusti 2000 åt Statskontoret att genomföra en upphandling av ett radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard eller annat likvärdigt system. Statskontoret överlämnade den 2 april 2001 en delrapport till regeringen. I denna redovisade Statskontoret bl.a. olika förslag till kommunikationssystem samt beräknade kostnader för de olika förslagen.
Statskontoret anförde bl.a. att myndigheten i avsaknad av bemyndigande att i samband med upphandlingen garantera en viss trafikvolym eller erbjuda villkorslån inte kunde fullfölja uppdraget med ett upphandlingsförfarande utifrån gällande direktiv och förutsättningar. Efter begäran av Statskontoret beslutade regeringen den 8 november 2001 att upphäva uppdraget.
Samma dag beslutade regeringen att bemyndiga statsrådet Mona Sahlin att tillsätta en förhandlare med uppdrag att föra en dialog med tänkbara användare av ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard eller ett annat likvärdigt system, om hur, när och till vilken kostnad dessa användare kunde och ville ansluta sig till systemet. Förhandlaren skulle presentera en eller flera tänkbara modeller för finansiering utifrån intresserade användares vilja att använda systemet och finansiera den föreslagna utbyggnaden.
Förhandlaren avlämnade en rapport till regeringen den 27 mars 2002.70 Vad gäller alternativen GSM och UMTS, tredje generationens mobilkommunikation, framhölls att de inte borde uppfattas som konkurrerande utan snarare kompletterande, att en samordning med dessa system var önskvärd men att en upphandling i första hand borde utgå från Tetra eller annan likvärdig standard. Förhandlaren förordade en finansieringsmodell som innebar att staten skulle gå samman med andra aktörer som var intresserade av nätet och dela kostnaderna för att bygga och driva nätet med dem. Hon föreslog att regeringen i en första etapp skulle ta ansvar för att bygga ett nät som skulle täcka Syd- och Mellansverige samt Norrlandskusten. Vidare förslog hon att en statlig delegation skulle tillsättas. Upphandlingen skulle utföras i samarbete mellan polisen och delegationen, men delegationen skulle äga nät och frekvenser, godkänna och teckna avtal med nya användare m.m.
Regeringen beslutade den 10 juni 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppgift dels att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling av ett avtal för ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av regeringen genomföra en sådan upphandling (dir. 2002:78). Utredningen, som tillsattes den 2 september 2002, har antagit namnet Radiokommunikation för effektiv ledning (RAKEL).
70 Ett nät för trygghet – Rapport från Uppdrag Tetra radiokommunikation.
Av direktiven framgår att underlaget skall innehålla en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer. En upphandling skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Det gemensamma radiokommunikationssystemet skall finansieras inom berörda statliga myndigheters anslag. Formerna för finansiering av de delar av systemet som avses att användas av kommuner och landsting behöver övervägas särskilt.
Arbetet delas upp i olika steg. I ett första steg skall RAKEL göra en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer, klarlägga kostnader och former för fördelning av dessa mellan användare samt bedöma hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt. Utredningen skall vidare föreslå metoder för att påverka anslutningen av offentliga användare, i dialog med blivande användare så långt möjligt utarbeta och sammanställa ett upphandlingsunderlag med deras kravspecifikationer och villkor samt föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd och för offentlig upphandling skall lösas. RAKEL redovisade dessa uppgifter till regeringen den 22 januari 2003 i sitt betänkande Trygga medborgare – säker kommunikation (SOU 2003:10).
I betänkandet anför RAKEL att ett gemensamt radiokommunikationssystem är angeläget för att stärka medborgarnas trygghet. Det finns så allvarliga brister i de nuvarande systemen att det är nödvändigt att vidta åtgärder genom att nu påbörja en utbyggnad av systemet. RAKEL föreslår därför att regeringen uppdrar åt den att genomföra upphandlingen av ett nationellt gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet. Enligt RAKEL bör utgångspunkterna för det fortsatta arbetet bl.a. vara följande.
- Det gemensamma systemet skall vara rikstäckande, inledningsvis undantas emellertid fjällvärlden. Utbyggnaden av systemet bör ske under åren 2004–2009. Kostnaderna beräknas till ca 2,3 miljarder kr för infrastrukturen och en årskostnad för att driva systemet på drygt 500 miljoner kr.
- Så långt möjligt bör redan investerad infrastruktur användas för det gemensamma systemet. Om försvarets telenät (FTN) kan användas för det gemensamma systemet kan årskostnaderna komma att minskas med över 20 %. RAKEL har därför inlett ett samarbete med Försvarsmakten som tar sikte på att sänka kostnaderna för systemet genom användning av FTN.
- Användarna av det gemensamma systemet bör vara skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dvs. polisen, Kustbevakningen, Tullverket, kommunal räddningstjänst, akutsjukvården och Försvarsmakten. Dessutom skall andra samhällsviktiga aktörer kunna få tillgång till systemet vid särskilda händelser. Avgränsningen utesluter emellertid inte att även andra aktörer kan bli användare i framtiden.
- Staten bör äga det gemensamma systemet. Förvaltningsorganisationen utövar ägarskapet, innehar aktuella frekvenstillstånd, svarar för drift och underhåll av systemet och tillhandahåller tjänster till användarna.
- Infrastrukturen bör inledningsvis anslagsfinansieras och därefter finansieras med lån. Finansieringen av de årliga kostnaderna bör finansieras av användarna fullt ut, dock bör staten inledningsvis lämna ett driftbidrag.
I ett nästa steg skall RAKEL, om regeringen bedömer att förutsättningarna är tillräckliga för att genomföra upphandlingen och efter beslut av regeringen, utforma upphandlingen så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Utredningen skall resultera i avtal med systemleverantör och nätoperatör som tillhandahåller grundläggande infrastruktur och infrastrukturtjänster som kan avropas av förvaltningsorganisationen och användare. Slutligen skall RAKEL göra en plan för ett nationellt nät. Utredningens arbete skall enligt nyss nämnda direktiv avslutas senast den 30 november 2003. Före det, senast den 1 mars 200371, skall utredningen även ha lämnat förslag till organisation och förvaltning av de gemensamma delarna av systemet.
71 RAKEL har begärt att denna tidpunkt ändras till den 28 maj 2003.
verksamhet beakta totalförsvarets krav. De borde även planera för att under höjd beredskap kunna fortsätta verksamheten så långt det var möjligt med hänsyn till personaltillgång och övriga förhållanden. Regeringen ansåg, i linje med tidigare ställningstagande, att det fanns skäl att peka ut ett antal statliga myndigheter som skulle åläggas ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövs för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap.
För att möjliggöra en effektiv planering av särskilt viktiga verksamheter avseende svåra påfrestningar på samhället i fred respektive vid höjd beredskap borde enligt regeringen de verksamheter som dessa myndigheter bedriver delas in i samverkansområden. Indelningen av myndigheterna i samverkansområden borde ske utifrån en bedömning av det inbördes sambandet mellan deras verksamheter. Regeringen tillade att de utpekade områdena och myndigheterna borde kunna ändras över tiden med hänsyn till samhällsutvecklingen och förändringen av de risker som samhället kan tänkas utsättas för.
Regeringen ansåg att myndigheternas ansvar och skyldigheter borde regleras i en förordning som omfattade såväl fredstida kriser som höjd beredskap för att understryka vikten av en helhetssyn i planeringen. Vilka samverkansområden som skulle finnas och vilka myndigheter som skulle ingå i respektive samverkansområde borde anges i en bilaga till förordningen. Bestämmelser med detta innehåll finns numera i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Förordningen trädde i kraft den 1 juli 2002.7
I 3 § nämnda förordning föreskrivs bl.a. att varje myndighet – vid fredstida krishantering – årligen skall analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Analysen skall ske i syfte att stärka myndighetens krishanteringsförmåga. En risk- och sårbarhetsanalys skall lämnas till Regeringskansliet vid samma tidpunkt som gäller för inlämnande av årsredovisningen. Av 4 § framgår att de
7 Enligt tilläggsdirektiv (dir 2001:54) fick Sårbarhets- och säkerhetsutredningen i uppdrag att ange exempel på organ och myndigheter som borde pekas ut som områdes-, samverkans- respektive bevakningsansvariga. Utredningen skulle vidare, ur ett totalförsvarsperspektiv, lämna förslag till de ändringar av beredskapsförordningen (1993:242) och lagen (1994:1720) om civilt försvar som föranleddes av förslagen i huvudbetänkandet (SOU 2001:41) samt lämna förslag på följdändringar i de myndighetsinstruktioner som föranleddes av förslagen. I betänkandet SOU 2001:86 presenterade utredningen bl.a. ett förslag till ny förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.
myndigheter som anges i bilagan till förordningen skall planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom de samverkansområden som anges i bilagan.
Vidare föreslog regeringen i den berörda propositionen att en ny myndighet – Krisberedskapsmyndigheten – med samordnande planeringsuppgifter vad avsåg beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap skulle inrättas den 1 juli 2002.
Den nya myndighetens verksamhet regleras numera i förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten, som trädde i kraft nyss nämnda dag. (Myndighetens uppgifter och organisation redovisas i avsnitt 4.8).
Krav på samhällets krishanteringsförmåga
Regeringen diskuterade begreppet krishantering i propositionen. Det inbegriper alla typer av åtgärder som berör hanteringen av händelser. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishantering bör dock vara att arbetet påbörjas i anslutning till krisens akuta skede och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som klart och tydligt avviker från det rutinmässiga i berörda organisationer och verksamheter och vars omfattning är relativt omfattande.
Regeringen framhöll att det är viktigt att erfarenheterna av inträffade nationella och internationella kriser tas till vara vid uppbyggnaden av samhällets krishanteringsförmåga. För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbildning som regelbundna övningar.
För att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred krävs vidare väl inarbetade rutiner och planer för informationshantering samt att olika organs information samordnas för att minska risken för dubbla budskap och tvetydig information. Regeringen tillade att det är av stor betydelse att utbildning och övningar genomförs på området.
Enligt regeringen borde Regeringskansliets förmåga att hantera extrema fredstida situationer förstärkas. Särskilt samordningsförmågan och informationsberedskapen borde förbättras. Utbildnings- och övningsverksamheten borde utökas väsentligt. Regeringen ansåg vidare att bl.a. frågor om telekommunikationer och IT-stöd,
lokaler, reservkraft samt underrättelse- och delgivningsfunktionen borde ägnas särskild uppmärksamhet.
Regeringen gjorde vidare bedömningen att länsstyrelserna borde göra risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på alla de förhållanden som kan ge upphov till en allvarlig krissituation inom länet. En väsentlig uppgift borde också vara att i en krissituation samordna statliga myndigheters åtgärder inom länet och i förhållande till berörda kommuner. Regeringen ansåg att ett sådant ansvar borde författningsregleras. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet borde länsstyrelserna beakta behovet av samverkan över länsgränserna i en krissituation. Härigenom fick länsstyrelserna ett områdesansvar också för andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap.
Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
I den behandlade propositionen konstaterade regeringen att Försvarsmakten har stor kompetens och förmåga när det gäller stöd till samhället i fred. Denna kompetens och de resurser som Försvarsmakten har borde så långt som möjligt komma samhället i övrigt till godo. Regeringen ansåg att de författningsmässiga grunderna för Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till civil verksamhet borde förtydligas för att ge förutsättningar för ett bättre utnyttjande av Försvarsmaktens resurser och kompetens i samhället i övrigt. Det fanns enligt regeringens bedömning behov av mer generella bestämmelser som innebär att Försvarsmakten vid behov bör kunna utöka sitt stöd till civil verksamhet. Det författningsförslag som Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. hade lämnat (SOU 2001:98) gav enligt regeringens bedömning möjligheter till detta.
Regeringen anslöt sig till utredningens förslag som innebar bl.a. att Försvarsmakten skulle ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och att stöd skulle kunna ges såväl till statliga myndigheter och kommuner som till enskilda. Ett förtydligande av de författningsmässiga grunderna i linje med huvuddragen i utredningens förslag skulle ske i en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.
Regeringen ansåg att stödet borde vara beroende av vissa generella förutsättningar, bl.a. att det begärda stödet kan anses vara till nytta för samhället, att Försvarsmakten har tillgång till lämpliga
resurser och att uppgiften inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Vidare får Försvarsmaktens personal inte sättas in i situationer där det finns risk för att den, då stöd lämnas, kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Däremot såg regeringen inget hinder mot att Försvarsmaktens personal medverkar i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld under insatsen. Vid begäran om stöd är det enligt regeringens bedömning Försvarsmakten som skall bestämma om stöd skall lämnas eller inte. Försvarsmaktens skyldighet att lämna stöd vid räddningstjänst och enligt det s.k. nödhelikoptersystemet skulle dock finnas kvar.
I remissyttrande över utredningens betänkande framförde Försvarsmakten att det borde finnas möjligheter att ge myndigheten uppgifter i vissa extraordinära situationer, såsom t.ex. terroristattacker. Försvarsmakten anförde att det borde införas en författningsbestämmelse som möjliggör för regeringen att – i vissa för nationen mycket allvarliga och extraordinära situationer – som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre ensamma räcker till. Ett sådant förfarande förutsätter att författningen ges i form av lag.
Utredningen hade tagit upp frågan om möjligheten att i extrema situationer använda sig av militär personal och utrustning för åtgärder som skulle kunna innebära en våldsanvändning mot civila. Utredningen anförde att en sådan våldsanvändning måste regleras i lag, sannolikt genom ett bemyndigande från riksdagen till regeringen att sätta in militära resurser i vissa extraordinära situationer. Ett sådant bemyndigande skulle dock, enligt utredningen, kräva en grundlagsändring. Med hänsyn till detta och till att ett sådant bemyndigande skulle innebära en väsentlig förändring av hur regeringen får använda Försvarsmakten, drog utredningen slutsatsen att ett sådant författningsförslag måste föregås av överväganden på politisk nivå. Flera remissinstanser instämde i utredningens bedömning.
Regeringen konstaterade att en av de mest centrala begränsningarna som vunnit allmän anslutning ifråga om Försvarsmaktens verksamhet i fredstid är att man inte skall sätta in väpnad trupp mot den egna befolkningen eller andra civila. Försvarsmaktens remissyttrande rörde enligt regeringen frågan om fördelning av beslutanderätten mellan riksdag och regering, vilket var en stor och komplex fråga som Utredningen om Försvarsmaktens stöd till
andra myndigheter m.m. enligt sina direktiv inte hade haft mandat att se över. Regeringen ansåg sig inte ha möjlighet att på föreliggande underlag göra några överväganden i detta avseende. Den hänvisade till det beslut om tillkallande av en särskild utredare som ligger till grund för förevarande utrednings arbete (dir. 2001:120). Utredarens överväganden och slutsatser kan, uppgav regeringen, sedan utgöra en utgångspunkt för eventuella ytterligare åtgärder från regeringens sida i frågan.
Regeringen beslutade i maj 2002 om en ny förordning – förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet – som innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Förordningen trädde i kraft den 1 juli 2002. (Bestämmelserna redovisas i avsnitt 3.6.)
Beredskapen mot terrorism och andra svåra påfrestningar på samhället i fred
I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) angavs ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena, som bl.a. avser terrorism, skiljer sig i stor utsträckning från varandra och till skillnad från planeringen för att kunna motstå ett väpnat angrepp, finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här sker i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har sedan 1997 årligen lämnat en redovisning till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar. Den senaste redovisningen lämnades i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen beslutade i mars 1999 att Regeringskansliet departementsvis skulle utföra en genomgång av behovet av åtgärder och författningsregleringar inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred. Mot bakgrund av dessa genomgångar lämnade regeringen i förevarande proposition en redovisning av prioriterade områden för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen erinrade om att beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred består dels av förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera händelserna, om de ändå skulle
inträffa. Åtgärderna syftar inte till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning innebär. I stället är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet som ökar beredskapen vid olyckor och störningar i samhället. Vissa åtgärder vidtas också inom ramen för planeringen av ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen planeringen inför ett väpnat angrepp.
Inom området terrorism uttalade regeringen följande om hotens och riskernas karaktär.8
Det finns transnationella terroristnätverk som har förmåga att utföra terroristattentat i Sverige. Dessa har funnits representerade länge i Sverige och flera individer som ingår i dem står under Säkerhetspolisens uppsikt. Det rör sig dels om individer som reser på kurser och möten hos terroristorganisationer i andra länder, dels om individer som har olika typer av kontakter med kända ledare inom olika terrornätverk och organisationer. Bland annat på grund av Säkerhetspolisens uppsikt över dessa individer är det inte sannolikt att de kommer att genomföra terroristattentat i Sverige. Även terroristnätverk utomlands har förmåga att genomföra terrordåd riktade mot Sverige. Det finns en stor risk för att också grupper i Sverige som inte står under Säkerhetspolisens bevakning, eller inte ens är kända av Säkerhetspolisen, har denna förmåga. Säkerhetspolisen bedömer dock att vare sig de i Sverige boende med terroristanknytning, utländska terrornätverk eller de inhemska grupper som har deltagit i träning utomlands har för avsikt att genomföra terrordåd i landet.
Beträffande hotet från inhemska extremistmiljöer gör Säkerhetspolisen bedömningen att det finns aktörer med avsikt att angripa det svenska statsskicket, men att deras förmåga i de sammanhangen är så begränsad att det inte går att tala om ett hot mot det demokratiska styrelseskicket. Däremot kan inhemska extremistmiljöer utgöra ett hot mot rikets inre säkerhet i termer av deras avsikt och förmåga att genom våld eller hot om våld försöka påverka statens företrädare och genom att angripa enskilda individers medborgerliga fri- och rättigheter.
Säkerhetspolisen bedömer att den generella hotbilden från såväl transnationella grupper som inhemska extremistgrupper vad gäller terrorattentat mot svenska intressen är låg.
Regeringen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att Sverige står i stort väl rustat i kampen mot terrorism. Den konstaterade att genom Säkerhetspolisens arbete finns det en god överblick över olika terroristorganisationers verksamhet. Hotbilden när det gäller
internationell terrorism riktad mot Sverige bedömdes vid den tidpunkten som låg. Regeringen noterade att polisväsendet både på lokal och också nationell nivå har planer för polisinsatser vid särskilda händelser, t.ex. terroristangrepp.
5.3 Antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism
Riksdagen godkände under våren 2002 ett av Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism (bet. 2001/02:JuU22 och rskr. 2001/02:267). Ärendet initierades i riksdagen genom regeringens proposition Sveriges antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135). Rambeslutet antogs senare vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 13 juni 2002.
Rambeslutet innehåller bestämmelser om bl.a. vilka gärningar som ska utgöra terroristbrott i medlemsstaternas nationella lagstiftning samt vilka straffrättsliga påföljder dessa gärningar ska kunna leda till.
Terroristbrott (artikel 1.1)
Rambeslutet är den första internationella överenskommelsen som innehåller en definition av terrorism. Följande handlingar skall, i enlighet med brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, betraktas som terroristbrott.
a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden,
b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet,
c) människorov eller tagande av gisslan,
d) förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanlägg-
ning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster,
e) kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transport-
medel eller godstransportmedel,
f) tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller
användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av
biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling,
g) utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översväm-
ningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara,
h) att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller
andra grundläggande naturresurser, när detta utsätter människoliv för fara,
i) hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i
punkterna a–h.
För att en av de nu uppräknade handlingarna skall kunna betraktas som terroristbrott måste emellertid vissa ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. För det andra måste det vara styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte att i) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, ii) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller iii) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.
Rådet har i ett särskilt uttalande till protokollet – i samband med att rambeslutet antogs – uttalat bl.a. att beslutet inte kan tolkas så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta demokratiska samhällen som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under andra världskriget, nu kan betraktas som terroristhandlingar. Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när det utövar en sådan rätt.
Grundläggande rättigheter (artikel 1.2)
Rambeslutet skall inte kunna ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i enlighet med artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras. Artikel 6 i fördraget anger bl.a. att EU skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera
de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
I detta sammanhang kan även beaktandesats nr 10 i inledningen av rambeslutet nämnas. Denna lyder: ”Detta rambeslutet respekterar de grundläggande rättigheterna, såsom de säkerställs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och som de följer av de författningsenliga traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna såsom principer i gemenskapsrätten. Unionen iakttar de principer som fastställs i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen och avspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt kapitel VI i denna. Inget i detta rambeslut kan tolkas som om syftet vore att begränsa eller hindra de grundläggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet rätten att tillsammans med andra bilda fackföreningar och ansluta sig till sådana fackföreningar för att försvara sina intressen och den därmed sammanhängande rätten att demonstrera.”
Brott som begås av en terroristgrupp (artikel 2)
Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att straffbelägga handlingar som består i att någon uppsåtligen a) leder en terroristgrupp eller b) deltar i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegrips att förse gruppen med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med alla former av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet (punkt 2). Med terroristgrupp avses en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur (punkt 1).
Brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 3)
Vissa andra gärningar anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terroristbrott. Medlemsstaterna skall under vissa förutsättningar betrakta dessa gärningar som brott med anknytning till terroristverksamhet. De brott som avses är grov stöld som begås i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1, utpressning i syfte att begå någon av de handlingar som anges i artikel 1.1 samt upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artiklarna 1.1 a-h och 2.2 b.
Anstiftan, medhjälp och försök (artikel 4)
Anstiftan av eller medhjälp till brotten i artiklarna 1.1, 2 och 3 skall vara straffbart. Försök till brotten i artiklarna 1.1 och 3, med undantag för innehav enligt artikel 1.1 f och brott enligt artikel 1.1 i, skall vara straffbart.
Påföljder m.m.
Rambeslutet innehåller vidare bestämmelser på en rad andra områden. Bland annat finns det bestämmelser om vilka påföljder som skall kunna komma i fråga för de olika brotten. Allmänt gäller att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att brotten i artiklarna 1-4 skall beläggas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder, som kan medföra utlämning.
Det finns också bestämmelser om juridiska personers ansvar, om behörighet att väcka åtal och att lagföra brotten samt om skydd för brottsoffren.
Regeringens förslag till lag om straff för terroristbrott
Regeringen har nu i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott lämnat förslag till lagändringar som huvudsakligen syftar till att genomföra rambeslutet. I propositionen har regeringen förslagit bl.a. att det införs en särskild lag om straff för terroristbrott och att brottsbalkens regler om domsrätt utvidgas.
Förslaget till lag om straff för terroristbrott innebär att den skall dömas för terroristbrott som begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1 i rambeslutet, om gärningen kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller 3) allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.
Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott har föreslagits bli straffbart.
Vidare har i propositionen föreslagits att det införs en uttrycklig bestämmelse om svensk domsrätt för de brott som omfattas av förslaget till lag om straff för terroristbrott, oberoende av innehållet i lagen på gärningsorten. Förslaget innebär att det inte ställs upp något krav på dubbel straffbarhet.
Det har också föreslagits att den i annan lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – våld, hot eller tvång för politiska syften – utmönstras och ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott.
Den nya lagen jämte lagändringarna har föreslagits träda i kraft den 1 juli 2003.
5.4 Antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder
Riksdagen godkände under våren 2002 ett av Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut om en europeisk arresteringsorder (bet. 2001/02:JuU29 och rskr. 2001/02:256). Ärendet väcktes i riksdagen genom regeringens proposition Sveriges antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna (prop. 2001/02:118). Rambeslutet antogs senare vid EU:s ministerråd för rättsliga och inrikes frågor den 13 juni 2002.
Rambeslutet innehåller bestämmelser som i princip ersätter de utlämningsförfaranden som tillämpas mellan EU:s medlemsstater. Utlämningskonventionerna från 1957, 1995 och 1996 samt andra
bestämmelser om utlämning som i dag gäller inom EU skall således inte längre tillämpas mellan medlemsstaterna. Rambeslutet medger fortsatt tillämpning av särskilda avtal eller överenskommelser om utlämning som kan finnas mellan vissa av medlemsstaterna och som ytterligare förenklar och underlättar utlämningsförfarandet. Enligt regeringen gör bestämmelserna det möjligt att undanta t.ex. det nordiska utlämningssamarbetet från rambeslutets tillämpningsområde.
I propositionen redovisade regeringen de lagändringar som den menar att rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning lades dock inte fram i propositionen. Regeringen angav i stället att den avsåg att återkomma med sådana förslag i ett senare sammanhang. Som utredningen återkommer till längre fram i detta avsnitt har Justitiedepartementet härefter i promemorian Lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU (Ds 2002:62) lämnat förslag till sådana lagändringar som departementet menar föranleds av rambeslutet.
Bestämmelserna i rambeslutet går ut på att en europeisk arresteringsorder från de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat – dvs. en begäran om gripande och överlämnande av en efterlyst person – skyndsamt och med få formaliteter skall verkställas av de rättsliga myndigheterna i en annan medlemsstat. Syftet med rambeslutet är att göra utlämningsförfarandet mellan EU:s medlemsstater enklare och mer effektivt.
Rambeslutet innebär bl.a. att kravet på dubbel straffbarhet avskaffas för ett antal allvarliga brott som redovisas i en särskild lista, om brottet i den stat som har utfärdat ordern kan medföra fängelse i minst tre år. Tanken bakom valet av de brott som räknas upp i listan torde vara att listan skall omfatta grov, gränsöverskridande brottslighet som kan förekomma mellan medlemsstaterna. Terrorism nämns i listan, liksom flera av de vanligaste brottsbalksbrotten (t.ex. mord, grov misshandel, våldtäkt, rån och bedrägeri) och en del brott och brottstyper inom specialstraffrätten. De brott som anges i listan motsvarar inte nödvändigtvis brott som i den svenska lagen har samma beteckning. Att medlemsstaternas definitioner av brotten i listan skiljer sig åt skall inte ha någon betydelse för frågan om överlämnande kan ske. I praktiken är det definitionen i den stat som har beslutat om arresteringsordern som skall tillämpas (a. prop. s. 17).
Avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet innebär emellertid inte att varje gärning som kan hänföras till listan utan vidare skall
medföra överlämnande. I rambeslutet finns ett par artiklar i vilka man räknar upp särskilda vägransgrunder. Den verkställande rättsliga myndigheten skall exempelvis vägra att verkställa en arresteringsorder när den person som är föremål för ordern på grund av sin ålder enligt den verkställande statens lag ännu inte kan ställas till straffrättsligt ansvar för de gärningar som ligger till grund för ordern (artikel 3.3). Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en arresteringsorder bl.a. om åtal för brottet eller verkställighet av straffet preskriberats enligt den verkställande statens lagstiftning och gärningen omfattas av den statens behörighet enligt dess egen lagstiftning (artikel 4.4). Rambeslutet hindrar inte medlemsstaterna att tillämpa sina konstitutionella regler om föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier (punkt 12 i rambeslutets beaktandesatser).
En annan förändring i förhållande till tidigare regler gäller överlämnande av svenska medborgare. Det har i drygt 40 år varit möjligt att utlämna svenska medborgare till andra nordiska länder. Genom en lagändring år 2001 öppnades, i samband med att Sverige tillträdde 1996 års utlämningskonvention, en möjlighet att under vissa förutsättningar utlämna svenska medborgare till andra EUstater. Rambeslutet medger inte att Sverige uppställer särskilda kriterier för att överlämna svenska medborgare. Sverige kan däremot som verkställande stat uppställa villkor om att den som överlämnas återförs till Sverige för verkställighet här av det straff som kan ha ådömts. Den möjligheten omfattar inte bara svenska medborgare utan också personer som är bosatta här.
Beslut om utlämning har traditionellt fattats på politisk nivå. Genom rambeslutet överlåts besluten till rättsliga myndigheter. Utlämningsinstitutets mellanstatliga karaktär ersätts av ett förfarande som går ut på att rättsliga myndigheter i medlemsstaterna erkänner varandras bedömningar och beslut. Därigenom framhålls den rättsliga aspekten av förfarandena framför den politiska. Möjligheten för regeringen att även i fortsättningen bli underrättad i fall som rör utrikespolitiska frågor framgår av 10 kap. 8 § regeringsformen.
Medlemsstaterna åläggs i rambeslutet att genomföra bestämmelserna senast den 31 december 2003. Den 1 januari 2004 ersätter rambeslutet utlämningskonventionerna från 1957, 1995 och 1996 samt andra bestämmelser om utlämning som gäller inom EU. Regeringen förklarade i propositionen att den avser att återkomma till riksdagen med förslag till följdlagstiftning med anledning av
rambeslutet. Enligt ett särskilt tillkännagivande från riksdagen bör regeringen samtidigt lämna en redogörelse för hur en uppföljning av tillämpningen av rambeslutet skall ske.
Justitiedepartementet har nu i promemorian Lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU (Ds 2002:62) lämnat förslag till sådana lagändringar som departementet menar föranleds av rambeslutet. I promemorian föreslås bl.a. att det skall införas en lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU. Denna nya lag ersätter enligt förslaget utlämningslagens bestämmelser om utlämning för brott till medlemsstater i EU.
Den föreslagna lagen innehåller, förutom förutsättningarna för överlämnande, regler för åklagarnas handläggning av och domstolarnas beslut i ärenden om överlämnande. Beslut om överlämnande fattas av tingsrätt, vars beslut kan överklagas till hovrätt.
Lagen innehåller vidare vissa bestämmelser om tvångsmedel. Dessa bestämmelser avviker från vad som gäller i brottmål. Bland annat föreslås en presumtion för att den som eftersöks för överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder skall anhållas och häktas.
Den nya lagen, jämte följdändringar i andra lagar, föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.
Departementspromemorian är sedan januari 2003 föremål för remissbehandling.
6. Utredningens överväganden och förslag
6.1. Inledande synpunkter
Under 1990-talet fördes en försvarspolitisk debatt om ”den breddade hotbilden” efter det kalla krigets slut. Ett exempel på de hot som nämndes i detta sammanhang var terrorism. I propositionen inför 1996 års totalförsvarsbeslut förankrades resonemanget i ett ”vidgat säkerhetsbegrepp”, vilket syftade till en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre påfrestningar.
Detta vidgade säkerhetsbegrepp har fått stor betydelse för utformningen av totalförsvaret och det nya politikområde som kallas ”skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar”. Som säkerhetspolitisk utgångspunkt gäller att Sverige måste kunna möta olika former av såväl militära hot som andra hot.1
Efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till förändrats radikalt.2 Till följd av dessa händelser har det nationella och internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats. Svenska myndigheter och övriga offentliga organ står inför delvis nya och kvalificerade krav i verksamheten. Som anförts i direktiven till utredningen är det av avgörande betydelse att man från svensk sida har en väl utvecklad beredskap och förmåga att före, under och efter en omfattande terroristattack snabbt kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga bl.a. för att hindra eller begränsa de skadeverkningar som en sådan attack innebär för samhället.
En bedömning av om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter samt andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat bör enligt utredningens uppfattning göras mot bakgrund av den hotbild och de
1 Jfr avsnitt 5.1 och 5.2. 2 Jfr dir. 2001:120.
analyser som gjorts på området under senare tid. Därvid måste det säkerhetshot som den internationella terrorismen utgör mot svenska intressen beaktas.
I regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) bedömdes hotbilden när det gällde internationell terrorism riktad mot Sverige som låg. Efter samråd med berörda myndigheter, främst Säkerhetspolisen, anser sig utredningen kunna konstatera att detta fortfarande gäller. Man får emellertid hålla i minnet att utvecklingen på området inneburit en övergång från en terrormiljö bestående av aktörer med väl definierade målbilder och specifika attribut till mera svåridentifierade nätverk med internationell spridning. Med denna spridning av fenomenet både geografiskt och aktörsmässigt finns det en viss risk för att de politiska och opinionsmässiga spärrarna försvagas. Detta beror inte minst på att terrorattentat i en globaliserad mediavärld ofta genomförs i ett land samtidigt som den tilltänkta mottagaren av propagandabudskapet lever i en helt annan del av världen.
Förmågan hos det nätverk som av allt att döma låg bakom attackerna den 11 september 2001 har tidvis varit nedsatt. Dess målbilder har dock inte förändrats och dessutom kan attackerna komma att utgöra en inspirationskälla för liknande spektakulära attentat inte bara på amerikansk utan också på västeuropeisk mark.
Säkerhetspolisen bedömer alltså risken för attentat i Sverige som låg generellt sett. Inga kända terroraktörer anses ha både avsikt och förmåga att utföra terrorattentat mot svenska intressen. I sammanhanget erinras dock om att Sverige som aktör är föremål för en internationell hotmiljö som kan fluktuera kraftigt mot bakgrund av snabba och oförutsägbara händelser. Detta kan med kort varsel innebära nya förutsättningar och eventuellt därmed allvarliga negativa implikationer för svenskt vidkommande. Hotet om attentat riktade mot andra staters intressen på svenskt territorium, främst amerikanska, brittiska och israeliska, bedöms dock ha ökat något mot bakgrund av händelseutvecklingen efter den 11 september.
Inom ramen för svenska militära, affärsmässiga eller andra internationella åtaganden kan enligt Säkerhetspolisen svenska medborgare och svenska intressen bli föremål för terroristhot. Svenska engagemang likt dessa kan, beroende på rådande omständigheter, medföra en ökad hotbild avseende terrorism i Sverige riktad mot Sverige.
Attackerna den 11 september saknar motstycke i modern tid, men även härefter har det förekommit allvarliga terroristattentat som understryker det hot som internationella terroristgrupper utgör mot världssamhället. Den 12 oktober 2002 exploderade kraftiga sprängladdningar i nöjesdistriktet Kuta Beach på Bali. Fler än 190 människor dödades och ännu fler skadades. Ett annat exempel är det s.k. gisslandramat i Moskva. Den 23 oktober 2002 stormade tjetjenska män och kvinnor beväpnade med automatvapen och sprängmedel en teater i Moskva. Fler än 800 människor togs som gisslan. Männen och kvinnorna krävde att Ryssland skulle dra sig tillbaka från Tjetjenien inom en vecka, annars skulle de spränga teatern. Drygt en månad senare, den 28 november, inträffade ytterligare ett terrordåd. Minst 15 personer dödades och ett 80-tal skadades i ett bombattentat mot ett israeliskt turisthotell i Mombasa i Kenya. Ungefär samtidigt avfyrades två missiler mot ett fullsatt israeliskt passagerarplan som lyft från flygplatsen i Mombasa. Missilerna träffade dock inte sitt mål. Det är naturligt att händelserna den 11 september men också senare attentat har legat till grund för ett omfattande och intensivt internationellt samarbete på många av samhällslivets områden.
Som utredningen ser saken finns det emellertid inte någon grund att för intern svensk del låta händelserna den 11 september eller utvecklingen därefter bilda underlag för repressiva eller preventiva åtgärder som skulle riskera att stå i konflikt med grundläggande rättsäkerhetsintressen, så som de har brukat definieras hos oss. Detta gäller inte bara direkta ingripanden utan även olika former av underrättelseverksamhet. Inte minst den omfattande utredning som nyligen har redovisats av Säkerhetstjänstkommissionen (SOU 2002:87) har visat vilka risker som kan vara förenade med en underrättelseverksamhet som ges ett alltför omfattande spelrum. Vi måste dra lärdom av detta för framtiden.
Vad som nu har sagts betyder självfallet inte att de risker som kan finnas bör negligeras eller bagatelliseras. Eftersom den internationella händelseutvecklingen snabbt kan bidra till att hotbilden mot Sverige och svenska intressen förstärks, är det också viktigt att sådana förebyggande åtgärder som framstår som adekvata och godtagbara så långt möjligt vidtas.
Till förebyggande åtgärder i vid mening hör inte minst utrikespolitiska insatser liksom även andra åtgärder som faller utanför utredningens uppdrag. Som redan inledningsvis har nämnts tar
utredningen inte heller upp frågor som har omedelbar anknytning till det internationella samarbetet mot terrorismen.
Vad som stått i blickpunkten för utredningen är främst intresset av att ansvarsförhållandena bland svenska organ är klarlagda och lämpligt avvägda. Utredningens förslag har denna huvudinriktning. Därvid har utredningen huvudsakligen utgått från de påpekanden som har gjorts från sådana myndigheter och organ som utredningen har samrått med. Till den del som den lagstiftning och organisation som utredningen haft att granska inte omfattas av förslagen i det följande bedömer utredningen att några särskilda initiativ från statsmakternas sida inte är påkallade för närvarande.
6.2. Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande terroristattentat
6.2.1. Allmänt
Som har angetts under avsnitt 6.1 får risken för att Sverige skulle utsättas för ett storskaligt terroristangrepp bedömas som låg. Risken är emellertid inte försumbar, och självfallet måste en beredskap finnas även för en sådan situation. En attack av detta slag kan tänkas ske i många olika former, varav en är angrepp med vapen eller annat våld.
Liksom hos flertalet länder i västvärlden är det svenska försvaret till övervägande del uppbyggt kring tanken att skydda territoriet från angrepp från en annan stat. Även den rättsliga regleringen skiljer i många avseenden mellan angrepp från en annan stat och andra slags angrepp.
Till grund för det gällande regelverket på området ligger sålunda det traditionella synsättet att främmande (uniformsklädd) militär personal är legitima krigsdeltagare – med en folkrättslig term kombattanter – som inte får ställas till ansvar för sina gärningar i denna egenskap utan vid kränkningar skall avvisas (eller, vid väpnat angrepp, försättas ur stridbart skick eller tas som krigsfångar), medan lagöverträdelser av civila personer skall beivras genom det svenska rättsväsendet.
I konsekvens med detta vilar gällande bestämmelser på principen att det är Försvarsmaktens uppgift att ingripa mot statsfartyg eller statsluftfartyg och andra militära fordon samt mot utländsk uniformerad militär personal på svenskt territorium. Att ingripa mot
brott och att i övrigt sörja för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls ankommer på polisen (och i viss utsträckning Kustbevakningen).
Som i skilda sammanhang konstaterats bl.a. av Försvarsberedningen (se t.ex. Ds 1995:28 s. 110 ff och 1999:55 s. 90 ff) kan de traditionella distinktionerna tänkas bli svåra att upprätthålla fullt ut med den hotbild som för närvarande och under överskådlig tid framöver är aktuell. Vi måste kunna möta även angrepp utförda av icke-statliga aktörer som använder avancerade metoder.3 Vilken roll olika svenska organ skall spela är då inte alltid helt klart. Så t.ex. saknar polisen utrustning för att möta angrepp från luften. I olika övningar och spel återkommer ständigt besvärande frågor med anknytning till detta och liknande problem.
Försvarsmakten har i skrivelse till utredningen4 påtalat ett antal brister eller oklarheter som rör myndighetens skyldigheter och möjligheter att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och liknande extraordinära händelser i Sverige. Försvarsmakten har därvid framhållit att den endast har skyldighet och möjlighet att hantera sådana händelser utifrån de uppgifter som statsmakterna givit Försvarsmakten och inom ramen för vad författningarna medger.
Sammanfattningsvis anför Försvarsmakten att statsmakterna behöver klarlägga den roll Försvarsmakten skall fylla då ett väpnat angrepp sker i form av ett terroristangrepp. Försvarsmakten anser därmed – mot bakgrund av den förändrade hotbilden och synen på vad som kan utgöra ett väpnat angrepp – att det kan finnas anledning att se över gällande författningar som inverkar på Försvarsmaktens möjligheter att tillgripa vapenmakt vid låga konfliktnivåer.
Utredningen ansluter sig till den uppfattning som redovisats från Försvarsmaktens sida. En liknande uppfattning har nyligen kommit till uttryck i en rapport från Totalförsvarets forskningsinstitut, Strategi för det oväntade (april 2002), där det konstateras att det legala och administrativa ramverk som styr utnyttjandet av Försvarsmaktens personal inte är utformat med hänsyn till gråzonslägen.
Utredningen har mötts av den invändningen att det traditionella synsättet inte bör överges med tanke på extrema situationer. I sådana situationer skulle regeringen i stället kunna hämta de befogenheter som behövs från nödrätten.
3 Beträffande regeringens och riksdagens ställningstagande i frågan, se avsnitt 5.1. 4 Skrivelse den 20 juni 2002 (utredningens dnr 05/02).
För egen del ställer sig utredningen tveksam till denna tanke. Ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt anses visserligen finnas, något som har kommit till uttryck just i samband med terroraktioner. Tydligast i detta avseende är det s.k. Bulltoftadramat i september månad 1972, då ett antal i kriminalvårdsanstalt intagna personer utlämnades till flygkaparna, som även erhöll en lösensumma för att släppa de tillfångatagna passagerarna. De åtgärder som vidtogs i det sammanhanget kan dock inte jämställas med dem som nu diskuteras, och det skedde dessutom före ikraftträdandet av vår nuvarande regeringsform. Numera tar man i Sverige i huvudsak avstånd från den konstitutionella nödrätten, eftersom tanken att statsorganen i krissituationer skall kunna sätta sig över grundlagsreglerna eller andra bestämmelser anses stämma illa med principen om maktutövningens lagbundenhet. Denna tanke avvisades också uttryckligen i grundlagmotiven i fråga om statsmakternas handlande i krissituationer (se prop. 1973:90 s. 444).5
Trots vad som nu sagts har utredningen uppfattningen att det i akuta situationer då människoliv står på spel måste kunna finnas ett låt vara snävt utrymme för regeringen liksom andra ansvariga organ att i vissa avseenden avvika från den föreskrivna beslutsordningen, om detta framstår som oundgängligen nödvändigt. Uttalandena i grundlagsmotiven innebär visserligen att den konstitutionella nödrätten principiellt avvisats men torde inte vara att förstå så att det i alla tänkbara situationer skulle vara omöjligt att överträda reglerna. Som också framhölls i grundlagsmotiven är det av stor betydelse att regelverket gör det möjligt för statsmakterna och andra offentliga organ att agera inom lagens ram även i krissituationer. Hanteringen i ett akut läge underlättas nämligen väsentligt om regelverket kompletteras med regler som tar sikte på sådana situationer.
Utredningen har mot den angivna bakgrunden bedömt det nödvändigt att söka närmare analysera innebörden av de gällande reglerna om försvar mot väpnade angrepp och att undersöka i vad mån dessa regler behöver förändras eller kompletteras.
Vissa uppgifter om hanteringen av terroristattentat i Finland, Norge och Danmark redovisas i bilaga 3.
5 Jfr avsnitt 3.13 om konstitutionell nödrätt.
6.2.2. Rätten till självförsvar enligt FN-stadgan
Utredningen har i avsnitt 3.1 redovisat de gällande reglerna i regeringsformen (RF) om användningen av Försvarsmakten. Den grundläggande bestämmelsen är 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF, enligt vilken regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Som tidigare påvisats återgår denna bestämmelse på artikel 51 i FNstadgan om nationernas rätt till självförsvar.6
I den berörda artikeln i FN-stadgan är självförsvaret formulerat som ett undantag från våldsförbudet och non-interventionsprincipen.7 I artikel 51 anges följande.
Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Åtgärder vidtagna av medlemmar under utövande av denna rätt till självförsvar skola omedelbart inberättas till säkerhetsrådet och skola ej i något avseende inverka på säkerhetsrådets rätt och skyldighet enligt denna stadga att vid varje tillfälle handla på sätt, som rådet anser nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.
Uttrycket ”den naturliga rätten” till självförsvar brukar tolkas så att vi här har att göra med en sedvanerättsligt förankrad princip vars exakta utformning FN-stadgan inte reglerar, utan överlämnar till sedvana och praxis. Kraven på proportionalitet (militära åtgärder endast i rimlig relation till det hot man står inför) utgör en fundamental del av denna sedvanerättsliga bakgrund. För att motåtgärderna skall betraktas som självförsvar krävs att de har till syfte att eliminera ett säkerhetspolitiskt hot, inte att döda eller straffa fiender.8
Före den 11 september 2001 var det en allmän uppfattning i statssamfundet att det inte existerade en rätt till militärt självförsvar mot internationell terrorism. Terrordåd skulle enbart hanteras genom polisiära och juridiska åtgärder. FN-stadgans artikel 51 om
6 Se om kopplingen mellan grundlagsbestämmelsen och FN-stadgan även Försvarsberedningens betänkande Ds 2001:14 Gränsöverskridande sårbarhet – Gemensam säkerhet s. 165 ff. 7 Artikel 2 punkt 4 i FN-stadgan lyder: ”Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.” 8 Jfr Ove Bring, Juridisk Tidskrift 2001-02 nr 2 s. 244.
staters rätt till självförsvar gällde enbart vid angrepp mot en stat som sådan. Artikeln uttolkades enligt en mellanstatlig rättsuppfattning (”opinio juris”) som innebar att självförsvarsrätten enbart kunde utövas i relationen stat–stat och inte i relationen statterroristiskt nätverk.
Den tolkning som stöddes av en majoritet av FN:s medlemsstater innebar vidare att självförsvar enbart kunde utövas i ett akut läge där staten i fråga var utsatt för en pågående attack - och inte i ett senare läge för att förebygga nya attacker.
En allmän uppfattning är att denna traditionella rättsuppfattning har kompletterats efter den 11 september med en tilläggsnorm om självförsvar (inte vedergällning) mot terrorism. Detta har kommit till uttryck i säkerhetsrådets resolutioner 1368 och 1373 som direkt sätter begreppet självförsvar i samband med kampen mot internationell terrorism.
Resolution 1368 antogs enhälligt den 12 september 2001, dvs. redan dagen efter terroristattackerna i USA. Direkt i inledningen (preambeln) markerades att terroristhotet nu skulle hanteras på fler sätt än med traditionella juridiska metoder. Rådet förklarade sig ”Determined to combat by all means threats to international peace and security caused by terrorist acts”. I den därpå följande preambulära paragrafen hänvisades allmänt till staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar i enlighet med FN-stadgan.9I resolutionens första operativa paragraf konstaterades att attackerna den 11 september, liksom andra sådana (storskaliga) attacker, utgjorde ett ”hot mot internationell fred och säkerhet”10.
I resolution 1373, som antogs enhälligt den 28 september 2001, upprepade säkerhetsrådet i preambeln slutsatsen om den internationella terrorismen som ett hot mot internationell fred och säkerhet.11 Rådet bekräftade i detta sammanhang åter staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar.12
9 ”Recognizing the inherent right of individual or collective self-defence in accordance with the Charter”. 10 ”Unequivocally condemns in the strongest terms the horrifying terrorist attacks which took place on 11 September 2001 in New York, Washington, D.C. and Pennsylvania and regards such acts, like any act of international terrorism, as a threat to international peace and security;” 11 ”Reaffirming further that such acts, like any act of international terrorism, constitute a threat to international peace and security,” 12 ”Reaffirming the inherent right of individual or collective self-defence as recognized by the Charter of United Nations as reiterated in resolution 1368 (2001),”
Professorn i internationell rätt Ove Bring har i uppsatsen ”En rätt till väpnat självförsvar mot internationell terrorism?”13konstaterat att säkerhetsrådets resolutioner 1368 och 1373 har erkänt självförsvarsrättens relevans i den terroristiska (storskaliga) kontexten i medvetande om att dessa resolutioner öppnat dörren för ensidigt amerikanskt eller NATO-kollektivt självförsvar.
Andra internationella organisationer – Nato, EU och ett arabiskt toppmöte i Qatar – har uttryckligen (eller i det senare fallet implicit) anslutit sig till den nya tolkningen av artikel 51. Natoländerna relaterade redan dagen efter terroristattackerna till alliansfördragets artikel 5 om kollektivt självförsvar. Artikel 5 förklarades aktiverad den 2 oktober. Den 8 oktober, dagen efter det att luftkriget mot Afghanistan inletts, uttalade utrikesministrarna i EU sitt stöd för aktionen ”som självförsvar i enlighet med FN-stadgan”. Den 10 oktober utfärdade som nämnts ett arabiskt toppmöte i Qatar en deklaration där man inte hade några invändningar mot de militära insatsernas legitimitet.14
Folkrättsliga regler uppkommer genom konventioner, statspraxis och auktoritativa uttalanden om mellanstatliga rättsuppfattningar (opiniones juris). Har en konvention vunnit tillräcklig allmän anslutning eller är statspraxis eller en opinio juris tillräckligt entydig, uppstår s.k. allmän folkrätt, som binder alla stater oberoende av om en stat uttryckligen har anslutit sig till den ifrågavarande rättsuppfattningen.
Anslutningen till uppfattningen att en självförsvarsrätt enligt artikel 51 gäller även vid storskaliga terroristangrepp är så massiv att det enligt utredningens mening står klart att detta är den numera gällande innebörden av FN-stadgans självförsvarsbestämmelse.
Hur långt denna princip sträcker sig när det gäller rätten till förebyggande åtgärder och preventivt självförsvar i icke-akuta situationer har däremot under senare tid varit föremål för en intensiv diskussion, och även andra frågor med anknytning härtill är starkt kontroversiella.15 Denna diskussion har dock begränsad betydelse för den svenska beredskapen mot terroristangrepp och kan här i huvudsak förbigås. Vad som för svensk del har intresse är den självförsvarsrätt som får utövas i direkt anslutning till det väpnade angreppet.
13 Juridiskt Tidskrift 2001-02 nr 2 s. 241 ff. 14 Se även Ove Bring, Juridisk Tidskrift, 2002-02 nr 2 s. 248 ff. 15 Not som ovan s. 250.
En mera självklar slutsats av säkerhetsrådets resolutioner och övriga internationella organs uttalanden i anslutning till den 11 september är att uttrycket väpnat angrepp (”armed attack”) inte behöver uppfattas så bokstavligt att det förutsätts att vapen i konventionell mening kommer till användning vid angreppet. Detta var ju inte fallet den 11 september.
6.2.3. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Statsmakterna ansluter sig till en tolk-
ning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat.
Vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten enligt föreskrifter i lag bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja den omedelbara faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Efter begäran från polisen eller Kustbevakningen får Försvarsmakten även ingripa vid andra våldshandlingar om de utövas från fartyg eller luftfartyg.
Självförsvarsrättens betydelse för tolkningen av regeringsformen
I 10 kap 9 § första stycket första meningen RF anges inte att sådant ”väpnat angrepp” som avses i paragrafen måste härröra från en främmande stat. Att bestämmelsen har tagits in i ett kapitel som enligt sin rubrik betecknas Förhållandet till andra stater, torde inte ha någon avgörande betydelse med hänsyn till att den vid tillkomsten av RF valda tekniken innebär att en kapitelrubrik skall täcka det väsentliga men inte nödvändigtvis hela innehållet i de paragrafer som kapitlet omfattar. (Så t.ex. behandlar ju 10 kap. inte bara förhållandet till främmande stater utan även förhållandet till mellanfolkliga organisationer.)
Som framgår av redovisade förarbeten till 10 kap. 9 § RF var det en uttrycklig avsikt att anpassa bestämmelsen till staternas rätt till
självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan. Det måste därför antas att bestämmelsen numera kan tillämpas även vid självförsvar mot vissa väpnade angrepp av terrorkaraktär som inte utgår från en främmande stat. Detta kan dock antas gälla endast i en akut situation. Visserligen får som nämnts artikel 51 numera anses innefatta även en viss rätt till militära motåtgärder i syfte att förebygga nya terrordåd. Som regeringsformens bestämmelse är formulerad - det sägs där att Försvarsmakten får insättas för att möta väpnat angrepp mot riket - måste det anses mycket tvivelaktigt om den kan extenderas till att gälla även sådana förebyggande våldsåtgärder som är tillåtna enligt artikel 51.
Men inte heller i akuta situationer innebär den nya tolkningen att regeringen har en obegränsad rätt att insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat terroristangrepp. Det måste röra sig om väpnat angrepp ”mot riket”. Angreppet måste alltså ha en betydande dignitet eller röra för riket centrala funktioner. Ett isolerat terroristangrepp mot exempelvis en eller flera enskilda personer kan inte annat än möjligen i mycket extrema fall hänföras till ett angrepp mot riket. Det får antas att inte heller självförsvarsrätten enligt artikel 51 enligt den nya tolkningen gäller andra angrepp än sådana storskaliga attacker som kan sägas rikta sig mot en stat som sådan.
Utredningen vill framhålla att det rättsläge som skapats genom den nya tolkningen av artikel 51 i viss utsträckning blir haltande. För svensk del innebär det visserligen att omfattande terroristangrepp kan avvärjas med militära medel. Däremot har inte åsyftats någon utvidgning av det folkrättsliga skyddet för legitima krigsdeltagare, och det finns inte något folkrättsligt stöd för att deltagare i ett terroristangrepp skulle ha någon särskild folkrättslig status. Även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet och utlöser en självförsvarsrätt, gäller självfallet att deltagarna i angreppet i vanlig ordning kan ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Försvarsmaktens uppgifter är striden, men polisens befogenheter när det gäller att förhindra och bekämpa brott kvarstår oförändrade.
Behövs regeringsbeslut i det särskilda fallet?
Innebörden av det anförda är att regeringen enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp även när det inte härrör från en främmande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket.
Frågan kan då ställas om bestämmelsen skall förstås så att ett beslut av regeringen måste fattas i det särskilda fallet eller om regeringen har möjlighet att bemyndiga Försvarsmakten att i en akut situation ingripa utan särskilt regeringsbeslut. Denna fråga kan få stor praktisk betydelse, därför att det givetvis inte är säkert att regeringens beslut i alla lägen hinner avvaktas. Man måste också räkna med fall då kommunikationen till regeringen kan vara avbruten eller tillfälligt utslagen.
Som tidigare redovisats har bestämmelsen i förarbetena motiverats med att det måste vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till ett angrepps karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter. Det får därmed antas ha förutsatts att regeringen måste fatta beslut i det särskilda fallet, något som också bestämmelsens ordalydelse närmast talar för.
Detta gäller i så fall även för det huvudfall som paragrafen tar sikte på, nämligen att Sverige blir föremål för väpnat angrepp från en främmande stats sida. I det fallet kan naturligtvis inte generellt gälla att försvarsåtgärder måste anstå i avvaktan på ett regeringsbeslut. Regelverket torde emellertid utgå från att ett väpnat angrepp från främmande stat mer eller mindre omedelbart föregås av en kränkning av landets territorium och att denna omedelbart uppmärksammas.16 Enligt tredje stycket i 10 kap. 9 § RF får regeringen bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.
I förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) har i enlighet härmed uttryckligen föreskrivits att, om utländsk militär personal under omständigheter
16
Jfr Holmberg, E., och Stjernquist, N., Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 362, där förhållandet kommenteras på följande sätt: ”Det kan befaras att en väpnad aktion mot riket föregås av eller inleds genom åtgärder som i förstone framstår närmast som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana åtgärder måste kunna bemötas och det är möjligt att man inte alltid kan invänta prövning av regeringen.”
som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg, vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas. Ett bemyndigande att tillgripa vapenmakt utan föregående varning gäller enligt förordningen också i flera andra fall, såsom bl.a. om utländska statsfartyg överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt samt om det från utländska statsluftfartyg begås våldshandlingar mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet eller mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav.
Vid vissa slags angrepp från en främmande stats sida har alltså regeringen genom IKFN-förordningen gett Försvarsmakten en möjlighet till omedelbart ingripande, låt vara att regleringen inte är heltäckande och inte heller präglas av den tydlighet som skulle ha varit önskvärd. Vid övningar och spel återkommer sålunda ständigt tolkningsfrågor med anknytning till den berörda regleringen, exempelvis spörsmål om i vad mån den är tillämplig i oklara lägen och om den kan tillämpas analogt, t.ex. i fall då fientlig avsikt inte som förordningen enligt sina ordalag förutsätter manifesteras i omedelbart samband med en kränkning.
Den allmänna uppfattningen torde dock vara att IKFN-förordningen inte kan användas i andra fall än när angreppet antingen med visshet eller också med betydande grad av sannolikhet kan antas härröra från en främmande stat. Möjligen gäller ett undantag för fall då en ubåt påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten, eftersom IKFN-förordningen i detta fall numera inte som villkor för ett ingripande ställer upp det kravet att det skall vara fråga om ett statsfartyg utan endast att ubåten skall vara utländsk. Detta får antas sammanhänga med att det inte är möjligt att fastställa om en ubåt i undervattensläge är ett statsfartyg eller inte. Sådan ovisshet kan dock råda även i samband med andra angrepp. Och kvar står att tredje stycket i 10 kap. 9 § RF tar sikte endast på åtgärder mot kränkningar av rikets territorium och därmed inte torde kunna utnyttjas till stöd för ett bemyndigande att vidta åtgärder mot terroristanfall. Begreppet kränkning synes nämligen inte kunna beteckna andra åtgärder än sådana som härrör från en främmande stat. Hur den speciella bestämmelsen om ingripande mot ubåtar mot denna bakgrund skall tolkas får anses vara i vissa avseenden oklart.
Det anförda innebär också att regeringen enligt gällande ordning inte genom en komplettering av IKFN-förordningen eller på annat
sätt kan lämna ett förhandsbemyndigande för Försvarsmakten att ingripa ens mot ett omfattande terroristanfall. Det krävs ett regeringsbeslut i det särskilda fallet, sedan angreppet väl blivit ett faktum. Möjligen räcker det att ett överhängande hot föreligger, men detta är ganska tvivelaktigt.
Ett sådant regeringsbeslut synes inte kunna fattas i den förenklade ordning som gäller för de s.k. kommandomålen enligt lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden – dvs. av försvarsministern under statsministerns överinseende – eftersom det inte kan hänföras under de uppräknade fall som anges i nämnda lag. Beslutet måste fattas av regeringen i dess helhet. Det får anses vara mycket tveksamt om en utvidgning av uppräkningen till att gälla nu aktuella fall skulle vara konstitutionellt möjlig med hänsyn till att 7 kap. 3 § RF endast medger att sådana regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut hänförs till kommandomål.
Detta kan inte antas hindra att regeringen instruerar Försvarsmakten att hålla en beredskap i det fallet att en förvarning om en terroristattack av ett visst slag föreligger och därmed implicit ger på hand att Försvarsmakten, om anfallet skulle realiseras, kan komma att erhålla en order att ingripa. Det är emellertid inte alls säkert att en sådan förvarningstid kommer att föreligga.
I den förut nämnda rapporten Strategi för det oväntade hävdar Totalförsvarets forskningsinstitut att den strategiska handlingsfriheten för Försvarsmakten i sådana lägen som nu diskuteras är alltför begränsad. Skälen skulle bl.a. vara att tillgängligheten för de i och för sig ganska få armé- och marinförband som skulle möjliggöra aktivt val av strategi är låg under större delen av året och att fredsgruppering och basering, bl.a. inom flygvapnet, är sårbar för s.k. preemptiva attacker. I rapporten förordas ökad tillgänglighet inom delar av Försvarsmakten, mer skyddad basstruktur, kompletteringar med vissa rörliga förbandstyper samt större tillgång till moderna jakt- och attackrobotar.
Utredningen har inte vare sig anledning eller kompetens att yttra sig i dessa frågor utan förutsätter att rapporten i vanlig ordning blir föremål för bedömning av ansvariga instanser. Utredningen vill dock peka på att man vid överväganden av innehållet i en generell reglering inte bör utgå från att den nuvarande förbandsstrukturen är fastlåst för alltid. Tvärtom måste man räkna med att den kan bli föremål för förändringar på grund av förskjutningar av hotbilden. En av förutsättningarna för en sådan fortlöpande anpassning är
dock att de uppgifter som skall ankomma på Försvarsmakten är fastlagda.
Behov av kompletterande reglering
Enligt utredningens mening finns det ett påtagligt behov av en kompletterande reglering med sikte på fall av det slag som nu diskuteras. Naturligtvis måste man med de medel som kan tilllämpas i ett demokratiskt samhälle söka förebygga att ett sådant fall någonsin inträffar. Om vi skulle drabbas av ett omfattande terroristanfall är det omöjligt att förutse formerna för detta. Så mycket är dock klart att ett sådant anfall skulle ställa det svenska samhället på utomordentligt svåra prov. Det är inte tillfredsställande, om det initiala och kanske avgörande skedet skall präglas av en tveksamhet om vilken rättslig reglering och vilka ansvarsförhållanden som gäller.
För det första anser utredningen det angeläget att statsmakterna uttryckligen ställer sig bakom den tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som här ovan har förordats. Det bör inte föreligga någon tvekan om att regeringen har möjlighet att beordra Försvarsmakten att möta ett terroristangrepp som är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot riket. Detta har betydelse som en utgångspunkt för de kompletterande regler och rutiner som måste läggas fast på Försvarsmaktens sida och för det samråd mellan Försvarsmakten och polisen som bör äga rum för en arbetsfördelning med sikte på situationer av det slag som nu diskuteras. Även om det är svårt eller omöjligt att förutse formerna för ett eventuellt sådant angrepp måste olika tänkbara scenarier genomgås och diskuteras närmare, så att regeringen har ett underlag för att bedöma när Försvarsmakten bör tilläggas befogenhet att ingripa och när uppgifterna skall kvarbli hos polisen. Det bör således understrykas att den omständigheten att regeringen kan sätta in Försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat givetvis inte innebär att ett sådant angrepp måste mötas genom Försvarsmakten.
Som nyss konstaterades är det emellertid inte i alla lägen säkert att regeringens beslut hinner avvaktas eller att det finns kommunikationsmöjligheter med regeringen. När det gäller ett överraskande anfall från främmande stat framgår av det förut anförda att Försvarsmakten enligt IKFN-bestämmelserna kan möta anfallet
med vapenmakt utan föregående regeringsbeslut, låt vara att bestämmelserna inte i detta avseende är helt klara för alla tänkbara lägen. Någon sådan möjlighet finns inte vid ett anfall från en terrororganisation, och hur det skall förfaras om man inte vet vem angriparen är får anses vara i viss mån oklart.
Detta rättsläge är inte tillfredsställande. Enligt utredningens mening bör Försvarsmakten i lag tilläggas en generell befogenhet till omedelbart ingripande med vapenmakt vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp när regeringens beslut inte utan fara kan avvaktas. En sådan reglering skulle i och för sig inte från principiell synpunkt gå längre än den som kan härledas från de nuvarande IKFN-bestämmelserna, men ha den fördelen att de nuvarande tolkningssvårigheterna så långt möjligt undanröjs. För att inte komma i konflikt med de principer som ligger till grund för RF:s reglering bör en sådan befogenhet begränsas till att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.
På denna punkt har utredningen mötts av den synpunkten att det skulle vara en fördel med en mera detaljerad reglering, som innefattar en uppräkning av olika tänkbara angreppsfall och ett ställningstagande från fall till fall om, och i så fall i vilken utsträckning, Försvarsmakten skall medverka i situationer när ett anfall inte med säkerhet kan antas stå under en annan stats kontroll.
Utredningen har förståelse för denna synpunkt men betvivlar att det går att åstadkomma en ändamålsenlig reglering av detta slag. All erfarenhet visar att det är synnerligen vanskligt att söka förutse formerna för ett terroristanfall. Som utredningen ser saken bör en reglering vara av mera generell natur, så att nuvarande tolkningssvårigheter så långt möjligt undanröjs. Det bör emellertid återigen understrykas att utredningen ser det som en nödvändighet att Försvarsmakten och polisen tillsammans verkställer en genomgång av olika tänkbara scenarier till underlag för bedömningen av arbetsfördelningen.
Det bör vidare understrykas att de situationer som utredningen här i första hand tänker på är sådana då ett anfall sker i militära eller liknande former och det inte finns praktisk möjlighet till samråd vare sig med regeringen eller med polisen.
Terroristangrepp som inte är av sådant omfattande slag att de kan betecknas som väpnade angrepp mot riket bör som hittills principiellt sett vara en angelägenhet för polisen. Polisen har emellertid inte möjlighet att ingripa mot våldshandlingar från luften eller
under vattnet. Även polisens och Kustbevakningens möjlighet att ingripa mot våld från fartyg i övervattensläge är begränsad.
Hot om terroristangrepp från luften är en realitet. Detta gäller naturligtvis inte i samma utsträckning i fråga om angrepp från fartyg i över- eller undervattensläge. Även när det gäller angrepp från fartyg är det gällande regelsystemet emellertid svårtolkat för sådana fall då man inte vet om angreppet härrör från en främmande stat eller inte och än mer för fall då man har anledning att förmoda att det inte står under kontroll av en annan stat. Som nyss har angetts gäller visserligen numera att IKFN-förordningen inte som villkor för ett ingripande mot en ubåt som påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten ställer upp det kravet att det skall vara fråga om ett statsfartyg utan endast att ubåten skall vara utländsk. Huruvida detta skall uppfattas så att Försvarsmakten har befogenhet att ingripa även när man har anledning att utgå från att ubåten inte står under kontroll av en annan stat synes emellertid vara en öppen fråga.
Frågan bör naturligtvis ställas om man inte i första hand bör diskutera möjligheten av att polisen tilläggs resurser för ingripanden i dessa situationer. Som utredningen ser saken är det dock knappast realistiskt att tänka sig att polisen skulle utrustas med exempelvis jaktplan, luftvärn eller resurser för ubåtsjakt. Och även om man gör tankeexperimentet att polisen verkligen tilläggs dessa resurser skulle problemen inte därmed vara lösta, eftersom oklarheten skulle kvarstå för de fall då man inte vet vem angriparen är.
Utredningen anser därför att behörig myndighet från polisen eller Kustbevakningen bör kunna tillkalla hjälp från Försvarsmakten vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg eller luftfartyg även när dessa inte härrör från främmande stat. Försvarsmaktens befogenhet bör även här begränsas till att ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.
Särskilt mot bakgrund av vad som i detta avseende gäller i våra nordiska grannländer (se bilaga 3) har utredningen övervägt om en undantagsbestämmelse bör göras mera omfattande. Därvid har bl.a. diskuterats förhållanden likartade dem som förelåg vid stormningen av Dubrovka-teatern i Moskva i oktober 2002, dvs. en terroraktion innefattande ett omfattande gisslantagande. Sverige har upplevt liknande situationer, främst Bulltoftadramat år 1972 och ockupationen av västtyska ambassaden år 1975 (se avsnitt 3.13). Utred-
ningen har dock stannat för att en händelse av sådant slag även i fortsättningen bör vara en angelägenhet för polisen. Utredningen menar naturligtvis inte något annat än att sådana situationer är synnerligen svårbemästrade, men det är tvivelaktigt om insatser från Försvarsmakten i dessa fall skulle kunna ha avgörande betydelse.
Utredningen har från dessa utgångspunkter utformat ett lagförslag till underlag för fortsatta överväganden. Förslaget innebär att Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, skall få bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Dessutom föreslås att Försvarsmakten, efter begäran från polisen eller Kustbevakningen, skall få ingripa även vid andra våldshandlingar, om de utövas från fartyg eller luftfartyg.
Utredningen vill betona att detta lagförslag närmast skall ses som en skiss och att det naturligtvis kan finnas andra lagtekniska lösningar. Enligt utredningens bedömning är emellertid en lagstiftning i ämnet angelägen, eftersom det finns påtagliga luckor i det nuvarande regelverket. Återkommande uttalanden i totalförsvarspropositioner och i andra sammanhang17 om totalförsvarets roll vid yttre icke-militära hot hänger delvis i luften, om de inte följs upp genom ett klarläggande av befogenheterna. Till detta kommer som förut sagts att en lagstiftning kan bilda utgångspunkt för planering och samövning mellan militär och polis, något som utredningen bedömer som väsentligt för att vi skall uppehålla en tillfredsställande beredskap på området. Som också berörts i det föregående kan på sikt givetvis även förbandsstrukturen inom försvaret påverkas av de uppgifter som tilläggs Försvarsmakten (jfr t.ex. den förut berörda rapporten från Totalförsvarets forskningsinstitut Strategi för det oväntade).
Vid sidan av vad som följer av det anförda kan det naturligtvis tänkas uppkomma situationer där det är av största vikt att Försvarsmakten biträder polisen med utrustning eller med insatser som inte innebär våldsanvändning. Gällande bestämmelser innefattar numera inget hinder för detta.
17Jfr t.ex. prop. 1995/96:12 s. 30 ff, 1996/97:4 s. 62 ff, 1998/99:74 s. 46 ff och 2001/02:10 (vilken behandlas i avsnitt 5.1.) samt Ds 1995:28 s. 128, 1999:2 s. 86 ff och 1999:55 s. 75 ff.
Lagförslaget kommenteras i avsnitt 8.1. Eftersom förslaget innebär att Försvarsmakten får delvis nya uppgifter bör förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten innehålla en hänvisning till den nya lagen.
6.3. Försvarsmaktens bevakningsuppgifter
6.3.1. Allmänt
Som närmare redovisats i avsnitt 3.7 innehåller lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism)18, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Bestämmelserna i lagen avser huvudsakligen bevakning av på förhand bestämda skyddsobjekt.
Föreskrifterna i skyddslagen och förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen) hindrar inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt19. Det har avsetts ankomma på regeringen att bestämma vilka personalkategorier som får anlitas (prop. 1989/90:54 s. 66). Regeringen har inte meddelat några sådana särskilda bestämmelser, om man bortser från föreskriften i 9 kap. 1 § förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal om att militär personal skall svara för vakttjänsten vid statschefens residens (högvakt).
Enligt uppgifter till utredningen har Försvarsmakten i praxis utgått från att bevakning genom Försvarsmaktens personal får förekomma endast beträffande sådana objekt för vilka Försvarsmakten själv har säkerhetsskyddsansvaret. Tolkningen grundas på de allmänna principer som har kommit till uttryck i säkerhetsskyddslagen (1996:627), säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och verksförordningen (1995:1322). Den omständigheten att Försvarsmakten har tillsyn över säkerhetsskyddet vid vissa andra
18Regeringen föreslår i prop. 2002/03:38 att definitionen av terroristbrott ändras. En följdändring i 1 § skyddslagen, som föreslås träda i kraft den 1 juli 2003, innebär att uttrycket ”användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism)” ersätts med en hänvisning till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott. 19 Begreppen civila och militära skyddsobjekt definieras inte i skyddslagen eller skyddsförordningen, men avser i detta sammanhang de skyddsobjekt som beslutas av civil respektive militär myndighet.
statliga myndigheter – t.ex. Fortifikationsverket och flertalet myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde – har inte ansetts grunda någon befogenhet för Försvarsmakten att svara för bevakningen med egen personal i fråga om sådana myndigheter. Inte heller har Försvarsmakten ansett sig ha möjlighet att bistå andra myndigheter med bevakning enligt den fram till den 1 juli 2002 gällande förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet.
6.3.2. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Försvarsmakten får enligt föreskrifter i
skyddsförordningen efter begäran av länsstyrelse tillfälligt medverka vid bevakning av civila skyddsobjekt.
Genom en ändring i skyddslagen får skyddsvakter samma befogenhet som polismän att – inom ett skyddsobjekt, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet – gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott eller förberedelse till sådant brott.
Utredningen ansluter sig till uppfattningen att Försvarsmakten inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut kan anses ha i uppgift att bevaka civila skyddsobjekt.20 Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet har numera ersatts av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, som innehåller en mindre detaljerad reglering än den tidigare gällande förordningen. Att den nya förordningen inte kan åberopas till stöd för att Försvarsmakten biträder annan myndighet med bevakningsuppgifter är emellertid tydligt med hänsyn till bestämmelsen i förordningens 7 § om att Försvarsmaktens personal, när stöd lämnas enligt förordningen, inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda.
I normala fall är denna ordning enligt utredningens mening lämplig och naturlig, låt vara att den ibland lär ställa till problem exempelvis när en främmande stats säkerhetstjänst vid statsbesök
20 Det bör noteras att Försvarsmakten inte heller anser sig ha stöd för att bevaka samtliga militära skyddsobjekt. Försvarsmaktens inställning i frågan innebär exempelvis att militär personal inte används för bevakning av en anläggning som disponeras huvudsakligen av Försvarets materialverk, trots att Försvarsmakten har fattat beslut om att anläggningen skall vara skyddsobjekt.
ställer som villkor att militär bevakning sker. Man kan emellertid otvivelaktigt tänka sig situationer då det till följd av en speciell hotbild skulle kunna vara en fördel att militär personal bevakar eller biträder vid bevakning av civila objekt. Det gäller här framför allt fall då yttre hot påkallar att personalen förfogar över särskild utrustning eller har möjlighet att erhålla omfattande förstärkning. Utredningen tänker då exempelvis på risker för angrepp från luften. Man kan emellertid också tänka sig situationer då den allmänna hotbilden är så extrem att polisens resurser inte förslår för sådana viktiga civila objekt som ovillkorligen behöver bevakas.
Fastän frågan uppges ha varit föremål för diskussion, anser utredningen att det inte kan råda någon tvekan om att det med stöd av 11 kap. 6 och 12 §§ RF finns möjlighet för regeringen att genom ett förvaltningsbeslut bestämma att Försvarsmakten skall bevaka eller biträda vid bevakningen av ett visst civilt objekt. Den nyss beskrivna ordningen är ju inte lagbunden utan endast en konsekvens av gällande förordningsreglering.
Även i betraktande av den restriktivitet som statsmakterna sedan lång tid tillbaka iakttagit när det gäller att använda militär personal för uppgifter med civil anknytning synes det inte lämpligt att ett biträde från Försvarsmaktens sida vid bevakningen av ett civilt objekt i alla lägen skall förutsätta regeringsbeslut. Detta gäller särskilt som en genomgående strävan har varit att i extrema situationer och krislägen så långt möjligt befria regeringen från detaljfrågor. Utredningen anser att Försvarsmakten efter begäran av länsstyrelse bör få tillfälligt medverka vid bevakningen av civila objekt och föreslår att en bestämmelse av denna innebörd tas in i skyddsförordningen. Med nuvarande förbandsstruktur får man räkna med att, om bevakningsbehovet uppkommer med kort varsel, det i första hand blir Hemvärnets tjänster som i sådana fall skulle tas i anspråk.
Några särskilda regler om befogenheter för militär personal vid sådan bevakning behöver inte meddelas. Befogenheterna följer av skyddslagen och de regler som utredningen har föreslagit i föregående avsnitt. Bestämmelsen i 13 § skyddslagen bör dock kompletteras så att skyddsvakter inom skyddsobjektet, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet, får samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott, dvs. brott som avses i 2 § förslaget till lag (2003:000)
om straff för terroristbrott21, eller förberedelse till sådant brott. Bestämmelsen gäller för närvarande endast till skydd mot spioneri och sabotage.
6.4. Vissa övriga frågor om stöd från Försvarsmakten
6.4.1. Allmänt
Utredningen tar för sin del avstånd från den ibland framförda tanken att Försvarsmakten skulle tilläggas en allmän befogenhet att ingripa när polisens resurser framstår som otillräckliga. Sedan början av 1930-talet har det rått en bred parlamentarisk enighet om att militär personal inte skall användas i sociala konflikter. Även om sådana konflikter skulle utvecklas till allvarliga upplopp som inte eller i varje fall inte helt och hållet kan bemästras genom polisens försorg, talar principiella skäl emot att Försvarsmakten skulle användas i sådana sammanhang. Så t.ex. anser utredningen det uteslutet att Försvarsmakten som sådan skulle kunna medverka med våldsbefogenheter vid stävjandet av oroligheter av den typ på vilken de s.k. Göteborgskravallerna erbjuder exempel.
En annan sak är att det kan uppstå situationer då personal med militär utbildning kan ställas till polisens förfogande under polisens befäl. Detta kan ske främst genom bestämmelserna om beredskapspolisen.
Beredskapspolisen består av totalförsvarspliktiga som är krigsplacerade med civilplikt vid en polismyndighet. Verksamheten regleras genom lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och förordningen (1986:616) om beredskapspolisen. Tidigare fick beredskapspolis kallas in endast under höjd beredskap eller vid annat behov för försvarsberedskapen, men år 1999 öppnades möjlighet att kalla in beredskapspoliser som ingått avtal med Rikspolisstyrelsen om sådan tjänstgöring även då samhället utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Därvid har främst avsetts sådana situationer som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Det är avsett att beredskapspolis i främsta rummet skall delta i polisverksamhet som har anknytning till
21 Se prop. 2002/03:38.
befolkningsskydd och räddningstjänst, men beredskapspolisen kan användas även för andra lämpliga polisuppgifter.
Göteborgskommittén har nyligen prövat frågan om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspoliser i fredstid. Kommittén har emellertid inte funnit skäl att föreslå några sådana utvidgningar (SOU 2002:122 s. 766 f).
Beredskapspolisen kan dock knappast beskrivas som stöd från Försvarsmakten till polisens verksamhet. Även om personalen i grunden har militär utbildning är denna organisation närmast en fråga för polisen själv.
Försvarsmakten kan emellertid stödja polisen i enlighet med vad som anges i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (ledningsstöd, transporter, utrymning, utspisning, materiel etc.).22 Om terroristverksamhet riktar sig mot Försvarsmaktens anläggningar och verksamheter äger Försvarsmakten vidare rätt att skydda dessa enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen).23 Det kan också tilläggas att Försvarsmakten, i likhet med alla andra statliga och kommunala myndigheter, har en skyldighet att medverka i räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen enligt 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102).24
En fråga som är av särskilt intresse från utredningens utgångspunkt är om det bör finnas ett organiserat samarbete mellan polisen och Försvarsmakten för att omfattande terroristattacker eller andra liknande extraordinära händelser som innefattar hot eller användning av NBC-stridsmedel skall kunna hanteras.
Under hösten 2002 inledde Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten en diskussion på handläggarnivå om Försvarsmaktens möjligheter att stödja polisen när misstänkta NBC-föremål påträffas och polisen saknar resurser att hantera dessa. Bland annat har depåer med NBC-materiel diskuterats. Diskussionen hade initierats av en arbetsgrupp inom Regeringskansliet (Arbetsgruppen för nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel, AgNBC).
Försvarsmakten har uppgett25 att den ser positivt på möjligheterna att stödja polisen med att hantera misstänkta NBC-föremål.
22 Jfr avsnitt 3.6. 23 Jfr avsnitt 3.7. 24 Bestämmelsen torde inte vara tillämplig när det gäller Försvarsmaktens deltagande i verksamhet för att hantera omfattande terroristattentat, men myndighetens personal och egendom kan komma att tas i anspråk enligt räddningstjänstlagen i samband med räddningsinsatser efter ett sådant attentat. 25 Upplysningar till utredningen den 19 november 2002 (utredningens dnr 5/02).
Eftersom denna typ av uppgifter inte är dimensionerande för Försvarsmaktens förmåga måste enligt Försvarsmaktens uppfattning dock viss tilläggsutrustning finansieras utanför myndighetens anslag. Försvarsmakten har vidare påpekat att stödet till polisen inte enbart bör omfatta stöd vid insats på fältet utan även stabsstöd i ”bakre ledning”.
Av 10 § förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet framgår att Försvarsmaktens personal inte får användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas. Enligt Försvarsmakten bör begränsningen normalt sett inte utgöra något hinder. Försvarsmakten hanterar såväl konventionell ammunition som C-stridsmedel, t.ex. senapsgas, när den hittas av allmänheten på land eller i havet. Terrorister kan även använda toxiska industrikemikalier (TIC) som vapen och konsekvenserna vid en sådan insats skiljer sig inte från en olycka med samma ämne. Även i detta sammanhang anser Försvarsmakten att dess resurser kan användas som stöd för samhället. Försvarsmakten har dock tillagt att det självfallet finns risk för att skador uppstår vid omfattande terroristattentat och att vissa ändringar i nyss nämnda förordning därför bör övervägas.
Enligt Försvarsmakten skulle NBC-kompani 04, NBC-insatsstyrkan och övriga NBC-skyddsresurser kunna ingå i en ”nationell NBCinsatsstyrka” omfattande såväl civila som militära resurser. Försvarsmakten har tillagt att allokering (dvs. sammandragning/ koncentrering/ fördelning) och nyttjande av gemensamma resurser på ”skadeplats” vad gäller ledning är tydliga under fredsförhållanden; räddningsledaren har ansvaret. Inträffar omfattande terroristhandlingar på flera ställen, i olika län, landsting och kommuner samtidigt, kan svårigheter uppstå avseende ledning och fördelning av resurser. När det gäller internationella insatser kan nämnas att en civilt och militärt integrerad NBC-enhet har prövats med framgång vid en övning inom ramen för Partnerskap för fred år 2002 i Ryssland (PFF-övningen BOGORODSK). Del av NBC-insatsstyrkan övade tillsammans med Statens räddningsverks Chemical Support Team (avsedd för OPCW) under civil chef och militär ställföreträdare.
6.4.2. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten
skall ha ett organiserat samarbete för att kunna hantera omfattande terroristangrepp där NBC-stridsmedel används samt hot om sådana angrepp.
Det ankommer också på nämnda myndigheter att gemensamt pröva behovet av och förutsättningarna för att specialutbildad militär personal från Försvarsmakten i vissa situationer förstärker polisens nationella insatsstyrka.
Stöd till polisen vid NBC-händelser
Inträffar ett omfattande terroristattentat där NBC-stridsmedel används eller framförs det hot om att tillgripa sådana medel är det, liksom i andra situationer då brottsliga gärningar begås, polisen som skall hantera situationen. Stora krav kan komma att ställas på såväl specialkompetens som materiella resurser från polisens sida. I en sådan situation har Försvarsmakten NBC-skyddsresurser, för närvarande främst genom NBC-insatsstyrkan (se avsnitt 4.3), som kan användas för att tillfälligt stödja polisen. Som nyss angetts pågår diskussioner mellan Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten om hur ett samarbete inom detta område närmare bör utformas.
Enligt utredningens mening är det av stor vikt att ett organiserat samarbete kommer till stånd, för att polisen snabbt skall kunna få det stöd som behövs om ett terroristattentat av nyss nämnda slag skulle inträffa. NBC-insatsstyrkan, eller del därav, kan vara en resurs som snabbt kan sättas in när polisen har påträffat ett misstänkt NBC-föremål och bedömer att de inte själva kan hantera situationen. Styrkan kan bl.a. bistå polisen genom att mäta joniserande strålning från nukleära ämnen, ta prover och göra preliminära analyser av biologiska mikroorganismer samt biträda vid ledning av sanering i fråga om kemiska ämnen. Eftersom den personal som ingår i styrkan finns i Umeå kan det vidare vara lämpligt, för att vinna tid, att lägga upp depåer med materiel t.ex. i anslutning till flygplatserna i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Försvarsmaktens rättsliga möjligheter att lämna stöd till polisen inom NBC-området regleras av förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. I förordningen anges under vilka förutsättningar stöd får lämnas. Bland annat får Försvarsmaktens perso-
nal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda (7§). Personalen får inte heller användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas (10 §).
Någon risk för att Försvarsmaktens personal skulle behöva bruka våld eller tvång mot enskilda finns inte inom ramen för det samarbete som nu är aktuellt. Däremot ligger det i sakens natur att hantering av NBC-stridsmedel medför vissa risker. Det är dock tvivelaktigt om den aktuella förordningen bör tolkas så att den åsyftar även sådana slags risker som personalen löper inom ramen för sina reguljära uppgifter. Till detta kommer att NBC-insatsstyrkan kan anmodas att delta i en räddnings- eller saneringsinsats enligt 34 § räddningstjänstlagen, och i det fallet gäller ingen begränsning i medverkansskyldigheten för fall då deltagandet är förenat med risker.
När det gäller sådana fall då det inte är fråga om någon räddnings- eller saneringsinsats utan endast om ett samarbete med polisen är utredningen närmast benägen att göra den bedömningen att förordningen inte hindrar det nu avsedda samarbetet. Skulle emellertid en annan bedömning göras i denna fråga anser utredningen samarbetet så angeläget att regeringen bör meddela en generell dispens för detta samarbete med stöd av sin allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § RF att medge undantag från föreskrift i förordning.
Några andra särskilda åtgärder från statsmakternas sida kan inte behövas, utan det framstår som en tillräcklig åtgärd att myndigheterna utvecklar det samarbete som diskuterats.
Slutligen bör det noteras att AgNBC har föreslagit att det inrättas en nationell insatsstyrka som en samlad nationell resurs till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och massskadesituationer som kan tänkas ställa regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Frågan behandlas av utredningen i avsnitt 6.9.2. Utvecklingen av ett sådant organ bör givetvis beaktas vid utformningen av förordat samarbete mellan Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten.
Stöd till polisen genom förstärkning av polisens nationella insatsstyrka
Utredningen vill tillägga att det kan tänkas uppstå situationer då det skulle kunna vara av värde att polisens nationella insatsstyrka förstärks genom specialutbildad personal från Försvarsmakten,
exempelvis från Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp (se avsnitt 4.3). Vad som här åsyftas är alltså sådana fall då den av utredningen i det föregående föreslagna lagstiftningen inte medger att Försvarsmakten som sådan tilläggs uppgifter som kan inbegripa våldsutövning eller medföra risker. En sådan samverkan kan inte ske med stöd av förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Den kan knappast heller ske med stöd av reglerna om beredskapspolis. Vissa problem skulle uppenbarligen vara förenade med en samverkan av detta slag, eftersom den med nödvändighet skulle bygga på att fast anställd militär personal ställs under befäl av polischef. Om det är fråga om en akut situation som inte kan lösas på annat sätt och människoliv står på spel, synes emellertid betänkligheter av detta slag få vika. Det bör ankomma på Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten att gemensamt pröva behovet av och förutsättningarna för sådant samarbete.
6.5. Konsekvenser för totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet i Försvarsmakten
6.5.1. Allmänt om tjänstgöringsplikten
Försvarsmaktens personal kan grovt sett delas in i anställd personal, totalförsvarspliktig personal och personal som tecknat avtal om s.k. frivillig tjänstgöring. Närmare bestämmelser om personal som tjänstgör i Försvarsmakten finns i förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal.
Med totalförsvarspliktig personal avses, enligt nyss nämnda förordning, totalförsvarspliktiga som enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt har skrivits in eller krigsplacerats för tjänstgöring i Försvarsmakten och som inte är yrkesofficerare, reservofficerare eller officersaspiranter. Totalförsvarspliktig personals tjänstgöringsskyldighet regleras helt och hållet av nyss nämnda lag. Detta innebär att totalförsvarspliktig personal inte är skyldig att delta i all verksamhet som Försvarsmakten skall utföra.
Av 1 kap. 4 och 5 §§ lagen om totalförsvarsplikt framgår att en totalförsvarspliktigs tjänstgöring inom totalförsvaret fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikt och civilplikt omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten och skall alltid inledas med grundutbildning.
Grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Syftet med grundutbildningen är nämligen att ge de totalförsvarspliktiga en sådan grundläggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften. Utbildning för internationell fredsfrämjande verksamhet kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap (5 kap. 3 § nämnda lag).26
Regeringen har redovisat sin syn på utbildningspliktens omfattning i propositionen Bättre villkor för totalförsvarspliktiga (prop. 2001/02:11 s. 29 ff).27 Regeringen ansåg att utbildning som inte korresponderar med en skyldighet att tjänstgöra går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med utbildningen. Den konstaterade att utgångspunkten alltjämt skall vara att det måste finnas en koppling mellan utbildningen och en tjänstgöringsplikt. Avsaknaden av en sådan koppling bryter den grundläggande ordning som nuvarande utbildningsplikt bygger på.
Endast utbildning som är av betydelse för den totalförsvarspliktiges beredskaps- eller krigstjänstgöring får ingå i grund- och repetitionsutbildningen. Regeringen framhöll att omdaningen inom det svenska försvaret från ett traditionellt invasionsförsvar till ett modernt insatsförsvar innebär att den tänkta krigsuppgiften inte längre har samma innehåll. Den ändrade inriktningen av Försvarsmakten kan medföra mycket långtgående förändringar av utbildningens innehåll. En faktor att ta hänsyn till vid bedömningen av vad som skall ingå i utbildningen är att de totalförsvarspliktiga inte får utsättas för obefogade risker. Enligt regeringen får skaderisken aldrig överstiga vad som kan anses acceptabelt.
Hur starkt sambandet mellan ett visst teoretiskt eller praktiskt utbildningsmoment och den totalförsvarspliktiges förmåga att lösa krigsuppgiften måste vara för att utbildningen kan anses tillåten
26 Totalförsvarspliktiga som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning får som ett led i sin tillämpande utbildning beordras att utföra uppgifter som ankommer på ett beredskapsförband. Sådana uppgifter kan omfatta ingripanden enligt IKFN-förordningen (prop. 1994/95:6 s. 183). 27 Se även 1998 års Pliktutrednings betänkande Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21).
kan inte uttryckas exakt. Regeringen hänvisade till att en bedömning görs av den som svarar för utbildningen.
I propositionen underströk regeringen vidare att totalförsvarspliktiga inte med stöd av totalförsvarsplikten är skyldiga att delta i annan verksamhet som Försvarsmakten har att utföra. Deltagande i olika uppdrag som Försvarsmakten har kan visserligen ibland framstå som bra övningstillfällen. Om verksamheten inte är planerad som en övning utan i första hand syftar till att ett arbete skall bli utfört saknas dock många gånger de moment som just karaktäriserar en övning, inbegripet frågor om säkerhet och kontroll. I sådan verksamhet grundas de totalförsvarspliktigas deltagande på frivillighet.
Frågan om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka när Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet har därefter behandlats av Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (SOU 2001:98 s. 157 f). Utredningen anförde bl.a. följande.
Totalförsvarspliktiga som är under utbildning är, såsom framgått ovan, endast skyldiga att delta i sådan verksamhet som kan anses utgöra ett led i deras utbildning för krigsuppgiften. Försvarsmaktens möjlighet att använda sig av totalförsvarspliktiga begränsas därför av utbildningspliktens omfattning. Att Försvarsmaktens personal i så stor utsträckning utgörs av totalförsvarspliktiga och att just denna personalkategori hanterar materielen kan därför i sig utgöra en begränsning av Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till andra. För att Försvarsmakten skall kunna lämna stöd genom att tillhandahålla kvalificerad materiel krävs ofta – som redan påpekats – att Försvarsmakten även kan bidra med personal som kan hantera materielen.
Vid ställningstagande till om en medverkan av totalförsvarspliktiga skulle kunna anses utgöra ett led i deras utbildning måste man beakta inte bara verksamhetens art utan också hur lång tid den kan beräknas pågå. Är det fråga om en långvarig medverkan från Försvarsmaktens sida kan det vara mer tveksamt om ett deltagande verkligen kan utgöra ett led i utbildningen av berörd pliktpersonal.
Den nu behandlade problematiken bör dock inte överdrivas. Ofta utgör den här typen av biståndssituationer utmärkta övningstillfällen för Försvarsmakten. En prövning från Försvarsmaktens sida måste dock alltid ske före varje sådant deltagande.
Det bör också betonas att när det saknas övningsmoment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal där-
om har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten.
I sammanhanget bör noteras att grundutbildningens längd är beräknad till den tid det tar att utbilda totalförsvarspliktiga för krigsuppgiften. Om de deltar i verksamhet som går utöver utbildningsplikten under längre tid en vecka, kan det bli svårt att uppnå utbildningsmålet.
6.5.2. Utredningens överväganden
Utredningens bedömning: Utredningens förslag om Försvars-
maktens uppgifter vid omfattande terroristattentat och bevakningsuppgifter föranleder inte någon ändring av bestämmelserna om de totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet.
Tjänstgöringsskyldighet i samband med vissa terroristattentat
Försvarsmaktens främsta uppgift är att försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Med utgångspunkt från den av utredningen förordade tolkningen av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF ingår det i Försvarsmaktens uppgifter att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Genom den föreslagna lagen tilläggs vidare Försvarsmakten en generell befogenhet till omedelbart ingripande med vapenmakt vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp när regeringens beslut inte utan fara kan avvaktas.
Totalförsvarspliktigas huvuduppgift är att stå till förfogande i händelse av krig. Utöver skyldigheten att delta i sådan verksamhet som utgör ett led i deras utbildning för krigsuppgiften är de givetvis skyldiga att delta i själva krigsuppgiften liksom i ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet. Detta måste även gälla i fråga om Försvarsmaktens skyldighet att, om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg, tillgripa vapenmakt utan föregående varning.
Om det i enlighet med utredningens förslag blir en i lag fastslagen uppgift för Försvarsmakten att i vissa fall möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat, blir även detta att betrakta som en krigsuppgift, vilken måste
jämställas med sådana konventionella stridande uppgifter som nyss har angetts. Det bör därmed enligt gällande principer anses ingå i de totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet att medverka vid utförandet av uppgiften.
Om det blir aktuellt för Försvarsmakten att ingripa i sådana fall som nu avses utgår utredningen likväl från att totalförsvarspliktiga endast i undantagsfall kommer att tas i anspråk för uppgifter som är förenade med särskilda risker. I största möjliga utsträckning bör det vara fast anställd personal som medverkar i sådan verksamhet. Utredningen är också medveten om att kvalificerade förband i vilka totalförsvarspliktiga ingår inte i nuvarande struktur är gripbara med kort varsel.
Den av utredningen föreslagna lagen innebär emellertid också att Försvarsmakten även får till uppgift att, efter begäran av polisen eller Kustbevakningen, ingripa vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar som inte utgör ett väpnat angrepp mot riket och som kommer från fartyg eller luftfartyg som inte kan antas härröra från främmande stat. I fråga om sådana ingripanden – där alltså en myndighet utanför Försvarsmakten har huvudansvaret – får i enlighet med rådande principer anses gälla att totalförsvarspliktiga kan åläggas att delta endast när det efter prövning från Försvarsmaktens sida bedöms utgöra ett lämpligt övningstillfälle. Dessutom kan deltagande ske på frivillig grund. Utredningen anser inte att någon ändring i dessa principer behöver genomföras. Det kan emellertid vara lämpligt att på förhand göra en viss inventering av vilka totalförsvarspliktiga med kvalificerad och lämplig utbildning som skulle vara beredda att på frivillig grund medverka i situationer av här aktuellt slag.
Deltagande i Försvarsmaktens bevakningsuppgifter
Enligt lagen (1990:217) om skydd för viktiga samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) får militär personal anlitas för bevakning av skyddsobjekt. I 2 § förordningen med bestämmelser för Försvarsmaktens personal anges att den militära personalen består av yrkesofficerare, reservofficerare, officersaspiranter, totalförsvarspliktig personal, krigsfrivillig personal, hemvärnsmän, frivillig personal, tjänstepliktig personal och personal i Försvarsmaktens utlandsstyrka.
För att totalförsvarspliktiga under grundutbildning skall komma ifråga för ett bevakningsuppdrag måste han eller hon först vara godkänd av Försvarsmakten att bli skyddsvakt. Som skyddsvakt får endast den godkännas som har erforderlig utbildning och som även i övrigt är lämplig för uppgiften. Beslut om vilka totalförsvarspliktiga som skall genomgå särskild utbildning till skyddsvakt samt vilka bevakningsuppgifter den totalförsvarspliktige efter godkännande skall utföra fattas av Försvarsmakten.
Totalförsvarspliktigas skyldighet att tjänstgöra som skyddsvakter följer av lagen om totalförsvarsplikt. De förslag som utredningen lägger fram beträffande Försvarsmaktens bevakningsuppgifter synes inte behöva föranleda någon ändring i nämnda lag.
6.6. Försvarsmaktens underrättelseverksamhet
6.6.1. Allmänt
Det stora flertalet länder som bedriver underrättelseverksamhet har en civil och en militär organisation som arbetar var för sig. Skillnaden mellan civila och militära underrättelseorganisationer ligger främst i vilka underrättelsemål som prioriteras.
Inom den svenska Försvarsmakten bedrivs underrättelseverksamhet genom den militära underrättelsetjänsten. Den militära säkerhetstjänsten, som bl.a. inhämtar underrättelser för att identifiera och kartlägga säkerhetshotande verksamhet riktad mot Försvarsmaktens intressesfär, faller däremot utanför bestämningen försvarsunderrättelseverksamhet och berörs inte i det följande.28 Organisatoriskt ryms båda tjänsterna inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST).
Enligt 2 § första stycket förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten skall Försvarsmakten kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. I det föregående (avsnitt 6.2) har utredningen föreslagit att Försvarsmakten skall tilläggas uppgifter även när det gäller att möta tänkbara väpnade angrepp mot landet som inte härrör från en främmande stat, dvs. omfattande terroristangrepp. Inte minst mot denna bakgrund finns det skäl att redovisa och diskutera befogenheterna för Försvars-
28 Eftersom säkerhetshotande verksamhet kan förekomma i form av terrorism ingår det i den militära säkerhetstjänstens uppgifter att inhämta underrättelser härom för att kartlägga verksamhetens omfattning, inriktning samt medel och metoder (jfr regleringsbrev 2003 för Försvarsmakten, bilaga 5).
makten att inhämta, bearbeta och analysera information om internationell terrorism29 samt överväga behovet av regeländringar, främst i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
6.6.2. Nuvarande rättsläge m.m.
Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Verksamheten regleras i nyss nämnda lag och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § första stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. (Bestämmelserna och de förarbeten som ligger till grund för regleringen redovisas närmare i avsnitt 3.11.)
I uppgiften att kartlägga yttre militära hot mot landet synes inte kunna intolkas underrättelseverksamhet med sikte på terroristanfall. Till den del försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik skulle den i och för sig kunna inbegripa även underrättelseverksamhet med sikte på sådana angrepp. I lagens 4 § anges emellertid generellt att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet är kriminella handlingar som enligt allmänna regler ankommer på rättsväsendet att förebygga och bekämpa. På polissidan är det Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen som enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 § polislagen (1984:387) har detta ansvar. Säkerhetspolisens huvuduppgift är nämligen att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i
29 Inhemsk extremism omfattas av det s.k. författningsskyddet och ingår i Säkerhetspolisens arbete med att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet. Försvarsunderrättelseverksamhet får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet (och för det internationella säkerhetssamarbetet).
fråga om terroristbekämpning. Den säkerhetsunderrättelsetjänst som bedrivs hos Säkerhetspolisen innebär att underrättelser om förhållanden som kan vara av betydelse för rikets yttre och inre säkerhet samt för bekämpningen av terrorism inhämtas, bearbetas och analyseras (jfr avsnitt 4.1.4).
När det gäller bakgrunden till regleringen i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet förtjänar att anmärkas att Underrättelsekommitténs föreslag innebar att de grundläggande uppgifterna inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle anges med uttrycket ”kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet”.30 Regeringens författningsförslag innehöll inte den senare delen av meningen samtidigt som regeringen konstaterade att kommitténs förslag i princip överensstämde med regeringens.31Försvarsutskottet hänvisade i sammanhanget till regeringens uttalande att ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, låg på olika civila, statliga och kommunala myndigheter, men att den militära underrättelsetjänsten inom ramen för uppdrag borde kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall. Utskottet ansåg att en utvidgning av ansvaret till att omfatta även andra yttre hot än militära hot kunde skapa osäkerheter när det gällde ansvar och befogenheter i förhållande till andra instanser som bedriver t.ex. säkerhetsunderrättelseverksamhet eller kriminalunderrättelseverksamhet.32
Även om lagen ingalunda är lättolkad får man av det anförda dra den slutsatsen att Försvarsmakten (och övriga försvarsunderrättelsemyndigheter) inte avsetts ha befogenhet att på eget initiativ och som ett led i den egna verksamheten bedriva underrättelseverksamhet avseende terrorism och andra nya säkerhetshot.33 Som nyss angetts skall Försvarsmakten däremot medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred i den utsträckning som regeringen bestämmer. Ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas inte av Försvarsmaktens medverkan.34
Av förut redovisade förarbeten till 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet framgår vidare att regleringen inte syftar till att utgöra hinder mot att myndigheter som sysslar med försvars-
30SOU 1999:37 s. 323. 31Prop. 1999/2000:25 s. 13. 32 Bet. 1999/2000:FöU3, se även avsnitt 3.11. 33 Jfr Underrättelsekommitténs överväganden i avsnittet Det vidgade säkerhetsbegreppets (s.k. nya hot) konsekvenser för underrättelsetjänsten (SOU 1999:37 s. 239 ff) 34Prop. 1999/2000:25 s. 14.
underrättelseverksamhet, enligt regeringens bestämmande, skall kunna lämna andra myndigheter biträde.35 Det finns inte heller något hinder mot att Försvarsmakten vidarebefordrar s.k. överskottsinformation om terrorism till Säkerhetspolisen.36
Dessutom kan myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet, enligt regeringens bestämmande, bedriva uppdragsverksamhet för annan myndighets räkning. Sådan verksamhet bedrivs för närvarande av FRA med stöd av 1 § förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets radioanstalt samt regeringens regleringsbrev.
Det rättsläge som sålunda har skapats genom lagstiftningen bör jämföras med de förväntningar som statsmakterna ställer på försvarsunderrättelseverksamheten och som har kommit till uttryck i olika sammanhang. Regeringen har angett den grundläggande inriktningen för försvarsunderrättelseverksamhetens bedrivande under innevarande försvarsbeslutsperiod i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10 s. 242 ff).37 Regeringen framhåller att Sverige är i behov av en väl fungerande, effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än tidigare är inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk hotbild. Det krävs en utvecklad struktur för samordning och gemensam hantering av tvärsektoriella hot. Enligt propositionen har även underrättelsetjänsten en uppgift att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Detta får konsekvenser för såväl civil som militär underrättelsetjänst. Regeringen anför vidare att den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Underrättelsetjänsten skall kunna samverka med andra myndigheter. I sammanhanget erinrar regeringen dock om de begränsningar som följer av 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. När det gäller nya krav på underrättelseverksamheten anför regeringen bl.a. att analys av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder, inklusive s.k. asymmetrisk krigföring38 och terrorism skall utveck-
35Prop. 1999/2000:25 s. 17 f. 36 Enligt bilaga 4 till regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende Försvarsmakten skall information som saknar betydelse för försvarsunderrättelsemyndigheternas försvarsunderrättelseverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser förstöras. Material som har ett sådant innehåll att det bör komma till polisens kännedom skall dock överlämnas till denna. 37 Jfr avsnitt 5.1. 38 Med assymetrisk krigföring (efter engelskans assymetric warfare) brukar man mena krigföring eller strid mellan två helt olika typer av organisationer, till exempel mellan ett lands traditionella armé och en gerillagrupp.
las. Vidare skall samarbetet och samordningen stärkas mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten och andra myndigheter i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare hotbild och att stödja internationella insatser.
I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, avsnitt 3.8.4.4 Försvarsunderrättelseverksamhet) anför regeringen att den tyngdpunktsförskjutning som skett från traditionell militär förvarning och heltäckande operativ och taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära underrättelser och den vidgade hotbilden bör fortsätta. Detta kräver enligt regeringen utveckling av nya metoder och utökat samarbete såväl nationellt som internationellt. En fördjupad samverkan mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra underrättelseorgan utanför dessa (Säkerhetspolisen, Kriminalunderrättelsetjänsten, Tullens underrättelsetjänst m.fl.) bör eftersträvas.
Regeringen har också angett riktlinjer för försvarsunderrättelseverksamheten vid de fyra försvarsunderrättelsemyndigheterna i regleringsbrev för budgetåret 2003.39 Regeringen anför bl.a. följande beträffande inriktningen av verksamheten.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall utveckla sin förmåga att inhämta och rapportera underrättelser om, samt analysera sådana trender som kan få effekter mot landet och som har säkerhetspolitisk relevans. Den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet medför att högre krav ställs på försvarsunderrättelsemyndigheterna beträffande samverkan och samordning med andra myndigheter. Därutöver krävs nära kontakt mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och dess avnämare för att försvarsunderrättelseverksamheten skall ge bättre beslutsunderlag. Tidskraven har vidare skärpts, vilket ställer ökade krav på myndigheternas snabbhet och delgivning.
Försvarsunderrättelseverksamheten skall tillgodose sådana underrättelsebehov som uppstår till följd av Sveriges internationella verksamhet. Sveriges allt bredare medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet kräver att statsmakterna genom försvarsunderrättelseverksamheten får nödvändig information att lägga till grund för konfliktförebyggande åtgärder, krishantering, planering och beslut om insats. Detta arbete skall ha hög prioritet.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall bidra till ett stärkt underrättelsesamarbete inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik GUSP och EU:s krishanteringsförmåga ESDP.
39Se bilaga 4 till regleringsbrevet för Försvarsmakten budgetåret 2003.
Försvarsmakten/MUST har upplyst följande angående Försvarsmaktens underrättelseverksamhet med inriktning på terrorism.40
I den omvärldsbedömning som Försvarsmakten måste göra för att kunna uppfylla sina uppgifter enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet kommer frågor om terrorism ofrånkomligen in. Sådan terrorism som kan destabilisera en hel region så att konflikt bryter ut är självklart något Försvarsmakten måste kunna följa och analysera. Det gäller inte minst om konflikten måste lösas med militära medel och på sikt med eventuell svensk medverkan.
Terroristhot uppstår inte sällan långt utanför landets gränser och kan innehålla sådana maktmedel som endast kan mötas med militär verksamhet. För att Försvarsmakten skall kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp i form av en terroristattack av den omfattning som händelserna den 11 september hade, behövs underrättelser om terrorism som stöd i beslutsfattandet.
Underrättelser om terrorism behövs dock i första hand för att lösa Försvarsmaktens uppgift att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete på ett adekvat sätt. Underrättelserna behövs som underlag för s.k. ”force protection” för svensk trupp och personal innan beslut tas om en eventuell internationell insats och löpande under pågående insats. Försvarsmakten framhåller att uppdraget i denna del synes kunna komma i konflikt med det underrättelsearbete som bedrivs av Säkerhetspolisen beträffande terrorism (och av Rikskriminalpolisen vad avser underrättelser om organiserad brottslighet).
För att Försvarsmakten skall medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred krävs ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Något sådant bemyndigande finns inte för närvarande.
Enligt Försvarsmakten är det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för försvarsunderrättelseverksamheten inte helt tydliga. Det framstår – trots uttalanden i olika propositioner – fortfarande inte som helt klart i vilken omfattning angiven inriktning gäller för försvarsunderrättelseverksamheten och vilka rättigheter respektive skyldigheter detta medför. Det torde därmed vara något oklart om Försvarsmakten genom MUST kan inhämta underrättelser om terrorism i utlandet.
40 Försvarsmaktens promemoria den 21 oktober 2002
(
utredningens dnr 2/03).
6.6.3. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Försvarsunderrättelsemyndigheterna får
inhämta underrättelser utomlands som är av betydelse för skyddet mot terroristangrepp samt bearbeta och analysera sådan information. Detsamma gäller i fråga om andra underrättelser, om de behövs till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Sådan verksamhet får dock endast bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
Som framgår av redogörelsen för nuvarande rättsläge talar både lydelsen av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och dess förarbeten närmast för att verksamheten inte avsetts inbegripa någon fristående befogenhet för Försvarsmakten att inom ramen för den egna underrättelseverksamheten inhämta, bearbeta och analysera underrättelser om internationell terrorism, låt vara att det finns möjlighet för sådant ändamål lämna biträde åt andra myndigheter, främst Säkerhetspolisen. Lagen är dock inte lätt att tolka och det är naturligt att uppfattningarna i praxis om den avsedda innebörden skiftar något.
Den avgränsning till militära hot som i enlighet härmed får anses följa av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet är, med den hotbild som för närvarande och under överskådlig tid framöver är aktuell, vansklig att upprätthålla i praktiken. Den bygger, liksom en stor del av gällande regelverk i övrigt, på den traditionella distinktionen mellan främmande uniformsklädd militär personal, som inte får ställas till ansvar för sina gärningar i denna egenskap, och civilpersoner, vilkas lagöverträdelser skall bekämpas av rättsväsendet. Som utredningen har framhållit i det föregående måste vi emellertid ha en viss beredskap att, om nödvändigt även genom insatser från Försvarsmakten, möta även andra väpnade hot mot landet än sådana som härrör från främmande stat. I det föregående har utredningen föreslagit att Försvarsmaktens befogenheter när det gäller att möta sådana hot regleras genom särskild lagstiftning.
Försvarsunderrättelseverksamheten är ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, beredskap och krig. Det grundläggande syftet är och måste även i framtiden vara att kartlägga yttre hot mot landet och härigenom ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisationens utveckling och materiella förnyelse. Men verksamheten
bedrivs också med syfte att ge underlag för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. En väsentlig avgränsning av verksamheten som uppenbarligen är avsedd men som inte med den tydlighet som är önskvärd kommer till uttryck i lagstiftningen är att verksamheten skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
I fråga om den del av verksamheten som bedrivs i det grundläggande syftet att kartlägga yttre hot mot landet för en anpassning av det svenska totalförsvaret till hotbilden ansluter sig utredningen till den avgränsning som ligger till grund för 2000 års riksdagsbeslut om försvarsunderrättelseverksamheten så till vida att säkerhetshot som har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet eller etniska och kulturella konflikter inte bör vara en uppgift för försvarsunderrättelseverksamheten. När det gäller sådana yttre väpnade hot som kan utgöra en direkt fara för landet, anser utredningen det dock ofrånkomligt att de i viss utsträckning blir föremål för en aktiv underrättelseverksamhet även hos oss. Annars skulle en viktig del av skyddet för landets säkerhet riskera att falla mellan stolarna.
Frågan kan emellertid ställas om underrättelseverksamhet av detta slag bör inbegripas i försvarsunderrättelseverksamheten eller ankomma på den civila säkerhetstjänsten eller, eventuellt, vara en uppgift för båda organisationerna. För närvarande gäller att Säkerhetspolisen i princip inte arbetar utanför Sveriges gränser, något som givetvis inte hindrar att underrättelser i viss utsträckning inhämtas utomlands. Detta sker dock aldrig genom dolda operationer, något som har visst samband med att Säkerhetspolisen är en polisorganisation. Enligt internationell praxis anses det nämligen inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat.
Utredningen föreslår i nästa kapitel att Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolisstyrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Därmed skulle något hinder i det nyss berörda avseendet inte finnas mot att underrättelseoperationer utomlands sker genom den civila säkerhetstjänsten, med följd att Försvarsmakten inte alls skulle behöva ägna sig åt terrorismhotet inom ramen för den egna verksamheten.
Utredningen är dock tveksam till en sådan förändring och anser sig i varje fall inte ha underlag för att föreslå denna i nuvarande läge. Försvarsmakten har till skillnad från Säkerhetspolisen personal utomlands, vilket innebär att vissa slags spaningsinsatser
exempelvis i anslutning till konflikthärdar i främmande länder rimligen måste vara en uppgift för Försvarsmakten. Den lagstiftning om Försvarsmaktens medverkan i terrorismbekämpningen som utredningen har föreslagit medför också att det framstår som naturligt att viss underrättelseverksamhet av aktuellt slag ankommer på Försvarsmakten. Det är av flera skäl knappast tillrådligt att mer än ett organ skulle ha till uppgift att bedriva permanent underrättelseverksamhet utanför landets gränser, en ordning som inte heller förekommer i sådana länder som vi brukar jämföra oss med.
Till detta kommer emellertid att den del av försvarsunderrättelseverksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik har kommit att få allt större betydelse. Av det föregående framgår att statsmakterna har gett klart uttryck för förväntningar i detta avseende. Utredningen har svårt att se att det beträffande denna del av verksamheten behövs några särskilda avgränsningar i lag, utöver att den skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. Det ligger i sakens natur att verksamheten skall inriktas på sådana upplysningar som regeringen bedömer vara av betydelse för utrikes- försvars-, och säkerhetspolitiken och som lämpligen kan inhämtas genom den verksamhet som Försvarsmakten bedriver på sådant sätt som nyss angavs. Därvid måste ibland även sådana förhållanden som särskilt nämndes i 2000 års riksdagsbeslut om försvarsunderrättelseverksamheten – säkerhetshot som har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet eller etniska och kulturella konflikter – kunna tillhöra de uppgifter som Försvarsmakten lämnar upplysningar om till regeringen.
Därmed kvarstår frågan om det fortfarande bör gälla ett generellt förbud mot att försvarsunderrättelseverksamheten tar sikte på uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Bestämmelsen om detta i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet hade inte någon direkt motsvarighet i Underrättelsekommitténs förslag, men tillkom på grund av synpunkter som under remissbehandlingen lämnades av främst Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen (se prop. 1999/2000:25 s.17 f.).
Utredningen ansluter sig för egen del helt till den grundläggande tanken bakom denna bestämmelse. Alldeles självklart är att det i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder
enligt rättegångsbalken och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen (1984:387). Detta följer i och för sig redan av lagstiftningen på området och är en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten (a. prop. s. 17). Även bortsett från denna aspekt är det naturligtvis av betydelse att dubbelarbete på området inte förekommer.
Regleringen har emellertid medfört en viss oklarhet så till vida att även väpnade anfall från terroristorganisationer liksom förberedelser för sådana anfall utgör kriminella handlingar som det ytterst ankommer på det svenska rättsväsendet att beivra. Detta gäller även om förberedelserna bedrivs utomlands. Bestämmelsen i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet skulle då kunna ges den innebörden att inte heller underrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska förhållanden för att kartlägga väpnat hot mot landet skulle få omfattas av försvarsunderrättelseverksamheten, låt vara att underrättelsemyndigheterna inom Försvarsmakten kan biträda den svenska säkerhetstjänsten. Oklarheten hänför sig både till den del av försvarsunderrättelseverksamheten som syftar till att kartlägga yttre hot mot landet och till den del av verksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik.
Det bör tillfogas att även Försvarsmaktens uppgift att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetsarbete kan göra det nödvändigt att inhämta vissa underrättelser om terrorism. Till den del dessa avser vad som brukar kallas ”force protection” – dvs. skydd för våra väpnade styrkor – får det visserligen anses att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inte erbjuder något hinder mot de insatser som är nödvändiga. Skyddet för våra väpnade styrkor kan nämligen ses som en angelägenhet som faller inom ramen för den militära säkerhetstjänstens ansvar, och säkerhetstjänstens verksamhet ingår inte i försvarsunderrättelseverksamheten. Men skulle man anse att aktiv underrättelseverksamhet mot terrorism från Försvarsmaktens sida legitimeras endast i den utsträckning den kan betecknas som säkerhetstjänst, blir avgränsningen ytterligt svårtillämpad och utrymmet för verksamheten dessutom alldeles otillräckligt.
Huvudansvaret för kartläggning av terrorismen såväl i fredstid som vid allvarliga kriser och krig skall naturligtvis fortfarande ligga på Säkerhetspolisen eller – om utredningens förslag i avsnitt 6.7 genomförs – på en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Som nyss
angetts måste emellertid vissa slags spanings- och underrättelseinsatser rimligen vara en uppgift för det organ som bedriver sådan verksamhet utomlands. Att beskriva en sådan underrättelseverksamhet endast som ett biträde till den civila säkerhetstjänsten blir missvisande och kan äventyra effektiviteten av verksamheten. Ett sådant synsätt står knappast heller i överensstämmelse med den inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som följer av uttalanden i olika propositioner och andra riktlinjer från statsmakternas sida.
Utredningen har den principiella uppfattningen att det när det gäller en så viktig fråga som landets säkerhet är nödvändigt att ansvarsförhållandena är klarlagda och ändamålsenliga. Trots att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet är en förhållandevis ny lagstiftning finner utredningen därför det ofrånkomligt att den ändras på sådant sätt att den kan inriktas på yttre väpnade hot mot landet vare sig de är militära eller ej. Vidare bör sådan försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med sikte på utländska förhållanden inte vara underkastad den begränsningen att den inte får avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Utredningen återkommer i författningskommentaren med förslag till hur en sådan ändring bör gestalta sig.
Utredningens förslag innebär att en viss överlappning uppkommer, eller snarare bibehålls, mellan den civila säkerhetstjänstens och Försvarsmaktens uppgifter på terrorismbekämpningens område. Denna överlappning behöver inte vara negativ, under förutsättning att de båda organisationerna håller varandra fortlöpande informerade om sin verksamhet, så att vardera organisationen kan skapa en helhetsbild av de hot som från tid till annan kan föreligga.
Med de här angivna utgångspunkterna har utredningen inte ansett sig ha underlag att förorda en ändring av medelsfördelningen mellan Försvarsmakten och den civila säkerhetstjänsten med avseende på verksamhet utomlands. Till frågan om den civila säkerhetstjänstens verksamhet utanför Sveriges gränser återkommer utredningen.
Man kan emellertid ytterligare ställa frågan om Försvarsmaktens underrättelseverksamhet bör omorganiseras i grunden på sådant sätt att denna till sin huvuddel skulle falla på en självständig civil myndighet på sätt som är fallet i många främmande länder. Utredningen är inte främmande för en sådan ordning utan anser tvärtom att den från principiella synpunkter skulle kunna synas naturlig,
eftersom stora delar av vad som i dag betecknas som försvarsunderrättelseverksamhet inte behöver ha någon koppling till Försvarsmakten. Vad som i detta avseende är väsentligt är att det finns kompetenta organ för att inhämta upplysningar och underrättelser både inom och utom landets gränser. Utredningen anser sig dock inte ha tillräckligt underlag för ett ställningstagande i den nämnda organisationsfrågan, men återkommer i nästa kapitel till frågan om en omorganisation med avseende på den civila säkerhetstjänsten.
6.7. Den civila säkerhetstjänsten
6.7.1. Den nuvarande ordningen och dess bakgrund
41
Den civila säkerhetstjänsten är i Sverige för närvarande en polisiär organisation, Säkerhetspolisen, som organisatoriskt hör till Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen och har en självständig ställning inom Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolischefen skall emellertid hålla rikspolischefen informerad om den verksamhet som pågår. Sådana frågor på Säkerhetspolisens område som är av särskild vikt och sådana säkerhetsfrågor som också berör andra polismyndigheter avgörs av Rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett enskilt ärende. Detta förekommer emellertid knappast i praktiken.
En särskild säkerhetspolis i modern mening torde ha bildats i Sverige först i samband med det första världskriget. År 1914 organiserades vid generalstaben en polisbyrå med uppgift att verkställa undersökningar rörande brott mot rikets säkerhet och att övervaka personer som misstänktes för sådana brott. Byrån hade fått muntliga befogenheter från chefen för civildepartementet att granska brevkorrespondens till och från spionerimisstänkta. Föreståndare för byrån var en generalstabsofficer. Till tjänstgöring vid byrån kommenderades, förutom militär personal, polismän från Stockholms stad.
Verksamheten vid generalstabens polisbyrå avvecklades år 1918. Under mellankrigstiden bedrevs en viss säkerhetspolisverksamhet inom ramen för stockholmspolisens kriminalavdelning eller, från början av 1930-talet, statspolisen.
41 Historiebeskrivningen i detta avsnitt bygger i huvudsak på den historiska tillbakablicken i SÄPO-kommitténs delbetänkande Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16, s. 13 och 43 ff) samt de uppgifter som Säkerhetspolisen lämnat till utredningen i skrivelse den 18 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
Det andra världskriget ställde helt nya krav på säkerhetstjänsten. Redan i slutet av 1930-talet vidtogs förberedelser för att sätta upp en särskilt organiserad civil säkerhetstjänst, den allmänna säkerhetstjänsten. Uppgiften för den allmänna säkerhetstjänsten, med personal från både polisen och andra myndigheter, var att förhindra överbringandet av krigsunderrättelser till obehöriga. Säkerhetstjänstens existens och verksamhet var hemliga. Under regeringen leddes den allmänna säkerhetstjänsten av en säkerhetschef.
Den allmänna säkerhetstjänsten upphörde år 1946. Därefter ankom det i princip på de vanliga polis- och åklagarmyndigheterna att handha även säkerhetspolistjänsten. Polisväsendet var då i huvudsak kommunalt men stod under statlig ledning. För att vid behov förstärka polisen i de mindre kommunerna fanns sedan år 1932 en särskild statspolis, som enkelt uttryckt bestod av särskilt organiserade polismän från de större städernas poliskårer, kommenderade till statspolisen för att tjänstgöra som förstärkning utanför de egna distrikten. Statspolispersonal kunde användas för säkerhetspolistjänst över hela landet.
Den 1 januari 1965 förstatligades polisen. Säkerhetspolisen överfördes då i sin helhet till Rikspolisstyrelsen och organiserades som en avdelning inom myndigheten, RPS/Säk. Rikspolisstyrelsen hade inrättats som högsta förvaltningsmyndighet för polisen år 1964.
Under 1980-talet genomfördes successivt en reform av polisväsendet. Reformen syftade bl.a. till en decentralisering av beslutsbefogenheterna och en större flexibilitet i polisverksamheten. Rikspolisstyrelsens befogenheter som centralmyndighet minskades till förmån för de lokala polismyndigheterna. Författningsmässigt framträdde reformen genom tillkomsten av bl.a. den ännu gällande polislagen (1984:387). Polisreformen var i första hand en reform av den öppna delen av polisen. Säkerhetspolisen omfattades visserligen, då liksom nu, av de allmänna bestämmelserna för polisväsendet, t.ex. om polisens befogenheter, men lagens tillämpning inom Säkerhetspolisen utvecklades inte närmare i motiven till lagstiftningen.
I november 1987 fick en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över den svenska Säkerhetspolisen42. Huvuduppgiften för kommittén var att se efter i vad mån förändringar behövde göras för att Säkerhetspolisens inriktning och organisation skulle bli rätt avvägda för den tidens krav. Särskilt viktigt var att
42 Dir. 1987:41.
kommittén lade fram förslag som var ägnade att stärka verksamhetens demokratiska förankring.
I fråga om Säkerhetspolisens organisatoriska ställning gav direktiven otvivelaktigt uttryck för en viss ambivalens. En grundläggande fråga angavs vara om Säkerhetspolisen borde behålla anknytningen till Rikspolisstyrelsen. Enligt vad som sades i direktiven talade avgörande skäl för detta, inte minst med hänsyn till önskemålet att främja samverkan mellan Säkerhetspolisen och polisväsendet i övrigt. Samtidigt framhölls emellertid att det stod kommittén fritt att ta upp denna fråga i sitt arbete.
Kommittén, som antog namnet SÄPO-kommittén, avvisade tanken på att skilja Säkerhetspolisen från Rikspolisstyrelsen och anförde som skäl för denna ståndpunkt följande i sina överväganden.43
En skilsmässa mellan RPS och säkerhetstjänsten ger flera möjligheter till organisatoriska lösningar. En möjlighet vore att ge säkerhetstjänsten ställning av polismyndighet under RPS. En annan möjlighet vore att göra säkerhetstjänsten till ett eget verk direkt under regeringen. Även ett verk av sistnämnda slag skulle naturligtvis kunna ha ställning av polismyndighet.
Med en fristående säkerhetstjänst skulle man uppnå att verksamheten fick en helt egen ledningsorganisation. Säkerhetstjänsten skulle kunna ledas av en egen generaldirektör och en egen parlamentarisk styrelse. Detta borde visserligen innebära en förstärkning av ledningsorganisationen i förhållande till nuläget, som innebär att rikspolischefen och RPS styrelse delar sin uppmärksamhet mellan säkerhetstjänsten och den öppna polisen.
Enligt kommitténs mening bör det dock finnas möjligheter att uppnå i stort sett detsamma inom ramen för nuvarande organisationsform genom förändringar av säkerhetspolisens ledning.
Att göra säkerhetstjänsten till en egen myndighet skulle också få följder för personalrekrytering och personalcirkulation, särskilt om myndigheten inte hade ställning av polismyndighet. I den allmänna debatten har ibland sagts att en icke polisiär säkerhetstjänst skulle ha lättare att rekrytera högt kvalificerade medarbetare än den nuvarande organisationen, som huvudsakligen rekryterar poliser. Kommittén är dock tveksam till om det skulle bli så i praktiken. Säkerhetstjänsten lockar redan i dag många av de bästa poliserna. Den förstärkning med specialister av olika slag som kan vara behövlig bör kunna åstadkommas utan att den organisatoriska ramen ändras väsentligt. Med hänsyn till säkerhetstjänstens speciella karaktär är det knappast troligt att en icke polisiär organisation i ett litet land som Sverige skulle ha bättre förutsättningar att locka kvalificerade medarbetare.
43 Delbet. Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16) s. 164 f.
Man bör också hålla i minnet att säkerhetstjänstens arbetsuppgifter väsentligen är polisiära till sin natur. Att förebygga och avslöja brott är uppgifter som enligt svenskt synsätt i första hand ankommer på polisen. Och vi har i modern tid undvikit att bygga upp olika poliskårer för olika uppgifter, vilket däremot andra länder har gjort i många fall. Om man skulle skapa en ny, icke-polisiär säkerhetsmyndighet vore det nödvändigt att komplettera den med polisiära organ för spaning, brottsutredning och annat rent polisiärt arbete. I detta ligger ett frö till problem i fråga om ledning och gränsdragningar, förutom att det säkert skulle innebära att verksamheten totalt sett blev dyrare.
En del av de uppgifter som i dag vilar på säkerhetspolisen innefattar som nämnts ett samarbete med den öppna polisen. Onekligen underlättas det samarbetet om den öppna polisen och säkerhetspolisen har en gemensam ledning på central nivå, som kan utfärda föreskrifter för verksamheten och som vid behov kan ta över ledningen av gemensamma operationer.
I debatten har ibland uttalats farhågor för att en från RPS fristående säkerhetstjänst skulle kunna utvecklas till en ’stat i staten’ eller bli ett organ för en otillbörlig övervakning av medborgarna. Det är uppenbarligen en stor nackdel om säkerhetstjänsten ges en organisation som inte omfattas med förtroende av alla de demokratiska krafterna i sam-
hället.
SÄPO-kommitténs delbetänkande i denna del behandlades i regeringens proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m.44 Det föredragande statsrådet, till vilkens överväganden regeringen anslöt sig, ansåg liksom kommittén att Säkerhetspolisen även i fortsättningen borde vara organisatoriskt knuten till Rikspolisstyrelsen. Statsrådet anförde som skäl härför bl.a. att det knappast finns några klara belägg för att en fristående säkerhetstjänst skulle vara effektivare än en som ingår organisatoriskt i den centrala polismyndigheten. Statsrådet påpekade, liksom kommittén hade gjort, att ledningsfunktionen borde kunna förstärkas, och rekryteringen av personal breddas, redan inom ramen för den gällande organisationsformen. Föredragande statsrådet avslutade sina överväganden med följande.
Tvärtom anser jag att det ligger ett värde ur både demokratisk och praktisk synvinkel i att säkerhetspolisen utgör en del av polisen i allmänhet. Säkerhetspolisens arbetsuppgifter – att förebygga och avslöja brott – är till sin natur polisiära enligt svenskt synsätt. Att säkerhetspolisen bedriver sitt arbete inom ramen för den allmänna polisorganisationen underlättar också det viktiga samarbetet med den
44 Prop. s. 7 f.
öppna polisen. Att bryta ut säkerhetstjänsten till en fristående myndighet skulle dessutom med all säkerhet vålla merkostnader.
Med hänsyn härtill förordar jag att säkerhetspolisen även i fort-
sättningen skall ingå som en del i den centrala polisorganisationen.
Säkerhetspolisen var organiserad som en avdelning inom Rikspolisstyrelsen (RPS/Säk) till dess att den i dag gällande förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen trädde i kraft den 1 oktober 1989. Genom denna instruktion ersattes säkerhetstjänstavdelningen och dess avdelningschef organisatoriskt av Säkerhetspolisen och säkerhetspolischefen. I dag regleras Säkerhetspolisens verksamhet i förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen.
Sedan slutet av år 1998 har Säkerhetspolisens förhållande till den öppna polisen, framfört allt Rikskriminalpolisen, varit föremål för flera utredningar. SÄPO/Rikskrim-kommittén föreslog i betänkandet Den centrala polisen (SOU 2000:25) en sammanslagning mellan Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Förslaget fick dock kritik vid remissbehandlingen.
Under år 2001 föreslog Rikspolisstyrelsen med anledning av ett regeringsuppdrag bl.a. att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen skulle ersättas med en ny sammanhållen operativ enhet inom Rikspolisstyrelsen. Flera remissinstanser var tveksamma till förslaget. I stället fick Rikspolisstyrelsen i regleringsbrevet för år 2002 i uppdrag att dels utveckla samverkan mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, dels företa, eller i förekommande fall föreslå regeringen, förändringar i fråga om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, allt i syfte att stärka polisväsendets förmåga att bekämpa den grova, organiserade brottsligheten. Åtgärderna, som samtidigt skulle göra rollfördelningen tydligare, skulle hållas inom ramen för den organisationsstruktur i stort som råder och ske i nära samverkan med berörda organ inom polisväsendet. Under våren 2002 studerades frågor med anledning av uppdraget av ett antal arbetsgrupper med företrädare för Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Uppdraget har redovisats i skrivelser45 till regeringen. Av redovisningarna framgår att Rikspolisstyrelsen bl.a. har inrättat ett operativt råd för samverkan samt inlett en särskild samverkan på ledningsnivå.
45 Skrivelser den 17 juni och den 1 oktober 2002.
Rikspolisstyrelsens styrelse har i sin årliga skrivelse till regeringen tagit upp frågan om Säkerhetspolisens verksamhet skulle vinna på att bedrivas inom ramen för en civil tjänst i stället för en polisiär och angett att Säkerhetspolisen bör återkomma till denna fråga. Inom Säkerhetspolisen övervägs för närvarande om man bör föreslå regeringen att låta utreda frågan om en icke-polisiär säkerhetstjänst. I sin redovisning till utredningen angående brister och oklarheter i nuvarande organisation och rättsliga reglering46 har Säkerhetspolisen redogjort för flera omständigheter som talar för en sådan organisatorisk förändring. Dessa (med vissa kompletteringar som lämnats därefter) sammanfattas i det följande.
6.7.2. Av Säkerhetspolisen anförda skäl för en omorganisation
Säkerhetspolisen anser att den nuvarande konstruktionen, där Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en självständig myndighet men formellt är en del av Rikspolisstyrelsen, inte är lyckad. Den är otydlig och skapar problem i förhållandet mellan organisationerna och gentemot Regeringskansliet, andra myndigheter och allmänheten. Säkerhetspolisen är en operativ polismyndighet med ansvar för säkerhetsunderrättelseverksamhet. Rikskriminalpolisen är en traditionell kriminalpolisorganisation på central nivå, medan Rikspolisstyrelsen i övrigt är en ren förvaltningsmyndighet. Rikspolischefen har, trots bestämmelsen om särskild beslutanderätt, hittills inte fattat några operativa beslut på Säkerhetspolisens område. Bestämmelsen i instruktionen om hans beslutsrätt innebär emellertid att om ett terroristangrepp inträffar i Sverige det plötsligt kan vara rikspolischefen som skall fatta beslut på Säkerhetspolisens område. Även om rikspolischefen fortlöpande hålls informerad om Säkerhetspolisens verksamhet, kan det av naturliga skäl inte krävas att han har den ingående kunskap om den operativa verksamheten som en ansvarig chef bör ha i en sådan situation. Bestämmelsen kan lätt skapa en osäkerhet om ansvarsförhållandena i en pressad situation. Det är därför angeläget att Säkerhetspolisens ställning tydliggörs.
Under senare år har hotbilden förändrats i grunden. Några militära hot mot Sverige föreligger inte inom överskådlig tid. Inte heller finns det något som talar för att det demokratiska stats-
46 Skrivelse till utredningen den 18 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
skicket hotas av utomparlamentarisk extremism. När det gäller terrorism är risken låg för attentat mot svenska mål, men något högre när det gäller utländska intressen i Sverige eller att Sverige blir bas för terrorism i andra länder. I vissa fall ligger risken för attentat mot utländska intressen i Sverige på en relativt hög nivå efter den 11 september 2001. Samtidigt finns det nya typer av hot som riktar sig mot det svenska samhället, t.ex. grov organiserad brottslighet, spridning av massförstörelsevapen, industrispionage och försök att slå ut viktiga IT-system.
Säkerhetspolisens uppdrag är främst inriktat på att förhindra och beivra brott i stället för att identifiera och värdera icke-militära hot och risker mot samhället. En övergång till en icke-polisiär tjänst skulle innebära att säkerhetstjänsten fick ett tydligare uppdrag att fokusera på underrättelseinhämtning och analys och den öppna polisen fick ansvaret för utredning av brott. En renodling av säkerhetstjänstens uppgifter skulle också innebära att regeringen/ statsmakterna fick bättre möjligheter att styra säkerhets- och underrättelseverksamhet till de områden som är av störst intresse för samhället i stort. I styrningen kan uppdragsgivaren på ett nytt eller annat sätt än idag effektivisera samordningen av de verksamheter som bedrivs av de civila och militära tjänsterna, något som kan förmodas bli nödvändigt när hotbilden blir alltmer komplicerad och integrerad. Utvecklingen under senare år, särskilt händelserna den 11 september 2001, visar att det inte längre går att dra någon skarp gräns mellan militära och civila hot.
Att vara en polisiär tjänst innebär olägenheter för underrättelseinhämtningen, främst på grund av skyldigheten att rapportera och ingripa mot brott samt att inleda förundersökning. Detta kan innebära att värdefull underrättelseinhämtning måste avbrytas. Utländska icke-polisiära säkerhetstjänster är bl.a. av detta skäl ibland ovilliga att lämna information till polisiära tjänster. Med dagens hotbild är information som erhålls från andra länder än viktigare och av helt central betydelse för Säkerhetspolisens arbete. Inom en polisiär tjänst är också perspektivet på verksamheten av naturliga skäl mer kortsiktigt (förhindra och utreda brott) än vad som skulle bli fallet i en renodlad säkerhets- och underrättelsetjänst.
En icke-polisiär säkerhetstjänst skulle inte omfattas av bestämmelserna i rättegångsbalken och polislagen. Däremot skulle den, för att kunna bedriva en verksam underrättelseinhämtning, behöva tillgång till vissa av de reella tvångsmedel och andra inhämtnings-
metoder som i dag är förbehållna polisen, såsom hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Polisen har hittills inte fått möjlighet att använda sådana arbetsmetoder i preventivt syfte. Det är möjligt att det skulle vara lättare att tillåta en renodlad säkerhetsunderrättelsetjänst att använda sådana arbetsmetoder i sådant syfte.
Även om Säkerhetspolisens uppdrag främst är inriktat på att förhindra och beivra brott, har under en lång följd av år tyngdpunkten i den dagliga verksamheten i allt högre grad flyttats från brottsutredande verksamhet till underrättelseinhämtning. Detta har medfört att säkerhetstjänsten i dag behöver en delvis annan kompetens än tidigare. Många av de anställda poliserna har också skaffat sig akademiska kunskaper, antingen i myndighetens regi eller på egen hand, i vissa fall med visst stöd från arbetsgivaren. Polisiärt utbildad personal behöver dock kompletteras eller ersättas med akademiskt utbildad personal. Utvecklingen inom Säkerhetspolisen har under flera år gått i riktning mot att anställa fler akademiker, framför allt när det gäller analysverksamhet och hotbildsbedömningar. Att Säkerhetspolisen är en polisiär organisation gör dock att det finns begränsningar i vilka uppgifter dessa nya yrkeskategorier kan tilldelas. Skillnaderna mellan de olika kategorierna gör också att den kompetens som finns inom verksamheten inte kan utnyttjas fullt ut. En övergång till civil tjänst skulle förmodligen medverka till att höja den samlade kompetensen och effektiviteten i organisationen.
I många länder som Sverige samarbetar med på underrättelseområdet är säkerhetstjänsten fristående från polisväsendet, även om de ibland har vissa ”polisiära” befogenheter. I flera länder har under senare år säkerhetstjänstens uppgifter och styrning förändrats, t.ex. i Danmark, Norge och Holland. I Kanada har säkerhetstjänsten övergått från att vara en polisiär tjänst till att vara civil. Enligt vad Säkerhetspolisen erfarit är erfarenheterna från denna förändring positiva. Bland annat har det lett till en höjning av kompetensen inom organisationerna och ett ökat förtroende från allmänheten.
En central fråga, som måste få en tillfredsställande lösning om man överväger en civil säkerhetstjänst, är förhållandet till den öppna polisen. En sådan tjänst bör ha ett nära samarbete med en utpekad polisorganisation, t.ex. Rikskriminalpolisen, som skall ansvara för utredningar av brott mot rikets säkerhet och terrorism. Säkerhetstjänsten måste också få tillgång till de olika polisiära register som finns. Det vore i så fall naturligt att tydligare gränsa av säkerhetstjänstens ansvarsområde. Om organisationernas uppgifter och
ansvar tydligt definieras, bör gräns- och samarbetsproblem inte behöva uppstå.
Om man studerar frågan om en civil tjänst finns det anledning att överväga om underrättelseinhämtningen i så fall, utöver det ansvar Säkerhetspolisen har i dag, även bör omfatta viss gränsöverskridande grov organiserad brottslighet. I så fall måste relationerna och ansvarsfördelningen i förhållande till den öppna polisen klaras ut. Men i många andra länder har säkerhetstjänsten ett sådant uppdrag. En civil tjänst istället för en polisiär aktualiserar också frågan om säkerhetsunderrättelseinhämtning utomlands.
En övergång till en civil tjänst förutsätter vidare att det skapas en ordning som säkerställer en ingående insyn i och kontroll av säkerhetstjänstens verksamhet, inte minst för att organisationen skall få förtroende hos allmänheten och politikerna och inte uppfattas som en ”stat i staten”. Vid utformningen av denna insyns- och kontrollfunktion bör man ta till vara erfarenheterna från den tillsyn som Registernämnden utövat över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling, en tillsyn som varit av stort värde, både för en ökad insyn och för Säkerhetspolisens verksamhet.
6.7.3. Organisation och uppgifter m.m. för en icke-polisiär säkerhetstjänst
Innan utredningen går in på en närmare bedömning av frågan om säkerhetstjänstens organisation bör förändras, finns det anledning att försöka teckna en översiktlig bild av hur en fristående civil säkerhetstjänst utanför polisen skulle kunna organiseras och arbeta.
Utredningen utgår från att säkerhetstjänsten som en fristående myndighet bör ledas av en särskild styrelse och att chefen för myndigheten skulle vara en generaldirektör. Den grundläggande uppgiften för en sådan säkerhetstjänst bör bestå i att medverka till att förebygga och avslöja hot mot rikets säkerhet och terrorism samt att inhämta underrättelser till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt svenskt rättsväsende.
Vid Säkerhetspolisen finns i dag fyra huvudenheter och en stab med personal för den övergripande planeringen av verksamheten samt juridik m.m. En övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst påverkar främst de två enheter som svarar för de operativa verksamhetsgrenarna, dvs. säkerhetsskydd, kontraspionage, terrorismbekämpning och författningsskydd.
Inom säkerhetsskyddet utförs arbete som rör bl.a. registerkontroll (tidigare personalkontroll), tekniskt säkerhetsskydd, ITsäkerhet, rådgivning åt totalförsvarsmyndigheter m.fl., säkerhetsskyddsutrustning, kontroll av myndigheternas säkerhetsskydd och internsäkerhet. Dessa uppgifter skulle rimligen ligga kvar i en ickepolisiär säkerhetstjänst.
De uppgifter som i dag faller inom säkerhetsskyddet och som avser personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i Sverige samt samordning, säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser är däremot direkta polisuppgifter och det synes ligga nära till hands att de vid en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst förs över till polisen, lämpligen då Rikskriminalpolisen. Vad som skulle kunna åberopas mot en överflyttning av dessa uppgifter är möjligen att den sekretesskultur som i dag råder hos Säkerhetspolisen är lämplig vid detta slags arbete. Utredningen ser emellertid inga problem med att återskapa en sådan kultur inom en enhet vid Rikskriminalpolisen. Det är dock angeläget att personskyddet vid en sådan organisatorisk lösning får del av de hotbildsanalyser som görs inom den nya säkerhetstjänsten.
Kontraspionage och kontraterrorism bör enligt utredningens mening ligga kvar hos en icke-polisiär säkerhetstjänst i nuvarande omfattning. Dessa områden hör traditionellt till säkerhetstjänsten, och i de länder som har en icke-polisiär civil säkerhetstjänst omfattar uppdraget ofta just kontraspionage och kontraterrorism.
Däremot kan det diskuteras om inte delar av det som i dag kallas författningsskydd kan föras över till den öppna polisen, och närmast då till den enhet inom Rikskriminalpolisen som enligt det föregående bör inrättas. Utredningen syftar då på de delar av författningsskyddet som avser kartläggning av brott med en främlingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund. Detsamma gäller kartläggningen av vissa brott som i vid mening kan sägas vara politiska, t.ex. brott begångna i kamp för djurens rättigheter. Det handlar här ofta om traditionell brottslighet, t.ex. ofredande, olaga hot eller skadegörelse. Syftet med en icke-polisiär civil säkerhetstjänst skulle vara att fokusera på långsiktiga säkerhetshot. Säkerhetstjänsten bör däremot även fortsättningsvis förebygga och avslöja subversiv verksamhet. Den närmare gränsdragningen bör givetvis bli föremål för diskussion. En möjlighet som därvid särskilt bör övervägas är att ansvaret för kartläggningen av sådana brott faller på den öppna polisen men att polisen i vissa fall
skulle kunna begära biträde av säkerhetstjänsten. Denna ordning tillämpas bl.a. i Storbritannien.
När det gäller de uppgifter i det brottsbekämpande arbetet som skulle ankomma på en icke-polisiär säkerhetstjänst i fråga om brott mot rikets säkerhet och terrorism står det utan vidare klart att uppgifter som avser kartläggningar och analyser hör hemma där. Det rör sig här om uppgifter som med polisiära termer kallas underrättelseverksamhet och förspaning (dvs. framtagande av underlag för spaning). Vidare bör de uppgifter som, när de utförs av polisen, brukar kallas brottövervakning och spaning utföras av säkerhetstjänsten. Säkerhetstjänsten bör under detta stadium också kunna samtala med enskilda personer, även om det inte är fråga om förhör i rättegångsbalkens mening.
Någon befogenhet att inleda förundersökning bör inte tilläggas en icke-polisiär säkerhetstjänst utan anmälan måste göras till åklagare när det finns skäl för detta. Däremot bör säkerhetstjänsten efter samråd med åklagaren kunna fortsätta sitt arbete under vad som brukar kallas förundersökningens spaningsstadium, dvs. skedet från det att anledning uppkommit att ett brott har förövats fram till dess att skälig misstanke mot en viss person föreligger. När skälig misstanke har uppkommit bör fortsatta åtgärder som exempelvis förhör med misstänkta som huvudprincip fullgöras av polisen under åklagarens ledning. För detta ändamål bör en särskild enhet finnas vid Rikskriminalpolisen. En sådan enhet bör vara säkerhetstjänstens huvudsakliga kontaktpunkt med den öppna polisen. Något hinder bör dock inte finnas för åklagaren att anlita personal från säkerhetstjänsten även för åtgärder efter det att skälig misstanke har uppkommit.
Även en icke-polisiär säkerhetstjänst behöver ha tillgång till vissa av de tvångsmedel och andra inhämtningsmetoder som i dag är förbehållna polisen, såsom hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning samt husrannsakan. Säkerhetstjänsten bör under alla omständigheter ha möjlighet att tillämpa sådana metoder under samma förutsättningar som dem som gäller för polisen. Befogenheterna bör naturligtvis dock tillläggas endast de tjänstemän inom säkerhetstjänsten som har spanings- och utredningsuppgifter, något som i och för sig inte bör förutsätta polisutbildning. Som utredningen återkommer till (avsnitt 6.8) kan det ifrågasättas om inte en del befogenheter av det slag som här avses bör tilläggas säkerhetstjänsten även i preventivt syfte.
Däremot utgår utredningen från att personalen vid en ickepolisiär säkerhetstjänst skulle sakna befogenhet att besluta om eller verkställa frihetsberövanden. Sådana åtgärder måste ankomma på polisen. Enligt utredningens mening talar det mesta för att detsamma bör gälla i fråga om beslag.
Utredningen ser inte att någon avgörande förändring skulle behöva uppkomma med avseende på sådan behandling av personuppgifter som i dag sker vid Säkerhetspolisen och som i fortsättningen skulle förekomma vid en icke-polisiär säkerhetstjänst. Självfallet bör samma slags insyn finnas som nu och utredningen ser inget hinder mot att Registernämnden har samma uppgifter i fråga om säkerhetstjänstens personuppgiftsbehandling som den i dag har när det gäller Säkerhetspolisens motsvarande verksamhet. Självfallet måste säkerhetstjänsten för sin del ha tillgång även till polisens uppgifter.
Rekryteringen till en icke-polisiär säkerhetstjänst får ske enligt delvis nya förutsättningar. Säkerhetspolisen har genom åren kunnat rekrytera många av de skickligaste poliserna. Även efter en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst torde en del av personalen komma att rekryteras bland polisutbildade tjänstemän. Huvuddelen av den handläggande personalen torde i den nu diskuterade modellen dock ha annan akademisk utbildning.
Med utredningens utgångspunkter blir en icke-polisiär säkerhetstjänst en något mindre organisation än Säkerhetspolisen. Detta sammanhänger med att en del arbetsuppgifter förs över till den öppna polisen. Det gäller som framgått personskyddsuppgifter m.m., huvuddelen av de egentliga förundersökningsuppgifterna och en del av de uppgifter som i dag ryms inom författningsskyddet.
6.7.4. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolis-
styrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. I anslutning härtill bildas en ny enhet inom Rikskriminalpolisen för särskild polisverksamhet.
För vår beredskap mot terrorism spelar säkerhetsunderrättelsearbetet en nyckelroll. I detta avseende är vi beroende av internationellt samarbete och av resurser för analys och kartläggning.
Redan av detta skäl står det som utredningen ser det klart att säkerhetsunderrättelsearbetet även i fortsättningen bör falla på en central organisation.
Övervägande skäl talar också för att detta arbete bör falla på den organisation som fullgör motsvarande uppgifter i fråga om de renodlade brotten mot rikets säkerhet. Mycket svåra gränsdragningsuppgifter, särskilt när det gäller det internationella samarbetet, skulle annars ovillkorligen uppkomma. Även i andra länder hanteras vanligen terrorismfrågorna av ett organ som svarar för skyddet av rikets säkerhet.
Det anförda innebär att de uppgifter på området som för närvarande fullgörs av Säkerhetspolisen är av stor betydelse och att det är en angelägen uppgift att överväga om verksamheten är organiserad på bästa möjliga sätt.
I detta avseende instämmer utredningen för sin del i uppfattningen att den nuvarande konstruktionen med Säkerhetspolisen som ett slags självständigt verk inom Rikspolisstyrelsen lämnar utrymme för betydande invändningar. Den bär en omisskännlig prägel av politisk kompromisslösning. Sådana lösningar måste naturligtvis ofta tillgripas i svårbemästrade frågor, men när det gäller en verksamhet av säkerhetstjänstens betydelse för landet bör otydlighet i ansvarsförhållandena så långt möjligt undvikas.
Utredningen fäster sig då inte främst vid att den nuvarande organisationen innebär att rikspolischefen kan behöva fatta operativa beslut i vissa fall utan snarare vid att den nuvarande organisationen tillägger rikspolischefen ett mycket diffust ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet. På motsvarande sätt uppkommer det för Säkerhetspolisens ledning ett oklart förhållande till Rikspolisstyrelsens ledning.
Att de praktiska problemen inte har blivit större än de faktiskt har blivit sammanhänger naturligtvis till stor del med att insatserna från de personer som svarat för ledningen av Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen efter 1989 års omorganisation har präglats av god vilja och en strävan att undvika konflikter. Erfarenheter från förfluten tid visar att det är vanskligt att dra alltför stora växlar på att förhållandena alltid kommer att vara sådana. Utredningen vill också peka på att den organisatoriska lösningen – lyckligtvis – inte till följd av inträffade händelser eller av annat skäl har ställts på några mycket stora prov sedan sin tillkomst.
Utredningen instämmer också i uppfattningen att nuvarande organisation skapar vissa problem i förhållandet mellan polisorga-
nisationerna och gentemot Regeringskansliet och andra myndigheter samt allmänheten. Som utredningen strax återkommer till torde problemen vara särskilt stora visavi de utländska säkerhetstjänsterna. En organisatorisk lösning av det slag som gäller i Sverige är internationellt sett mycket ovanlig.
Det finns all anledning att anta att en renodling av säkerhetstjänstens uppgifter skulle innebära att statsmakterna får bättre möjligheter att styra säkerhets- och underrättelseverksamheten. Verksamheten blir direkt underställd regeringen, vilket innebär att det är lättare för regeringen att effektivisera samordningen av de verksamheter som bedrivs av de civila och militära tjänsterna. Från utredningens utgångspunkter skulle detta vara en stor fördel.
Utredningen delar också uppfattningen att utvecklingen i omvärlden medför nya och högre krav på en modern säkerhetstjänst och att den förändrade hotbilden har medfört att säkerhetstjänsten behöver en delvis annan kompetens än tidigare. Även om på senare tid en större del av den handläggande personalen vid Säkerhetspolisen än tidigare har rekryterats utanför polisväsendet, skulle en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst med säkerhet bidra till att höja den samlade kompetensen och effektiviteten i organisationen. Urvalsmöjligheterna ökar högst väsentligt inte bara med avseende på den handläggande personalen utan också när det gäller högre chefer som inte genomgående skulle behöva vara jurister utan skulle kunna tänkas ha annan utbildning och erfarenhet.
Som en mycket stor fördel för den svenska säkerhetstjänstens effektivitet ser utredningen att en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle innebära att säkerhetstjänsten frikopplas från den principiella skyldighet att rapportera och ingripa mot brott som enligt polislagen är grundläggande för polisverksamheten. Just på det område som säkerhetstjänsten svarar för är detta inte en lämplig ordning. Man måste acceptera att vissa mindre allvarliga brott – t.ex. vårdslöshet med hemlig uppgift – ibland lämnas obeivrade, om detta är nödvändigt för att inte värdefull underrättelseverksamhet skall försvåras eller avbrytas.
Att en civil säkerhetstjänst frikopplas från plikten att ingripa mot lagöverträdelser är av största betydelse för dess samarbete med underrättelseverksamheten inom Försvarsmakten och med säkerhetstjänster i andra länder. Det förekommer att utländska civila säkerhetstjänster med tanke på rapporteringsskyldigheten är obenägna att lämna information till polisorgan. Om den svenska säkerhetstjänsten med anledning härav inte skulle få fullständig
information är detta självfallet inte tillfredsställande. Av det redan anförda framgår att information som erhålls från andra länders säkerhetstjänster med dagens hotbild är av yttersta vikt för den svenska säkerhetstjänsten.
Det finns i anslutning till det anförda anledning att framhålla konsekvenserna för problemen med s.k. överskottsinformation av den nu diskuterade förändringen. Denna problematik, som nyligen har behandlats av Säkerhetstjänstkommissionen i betänkandet SOU 2002:8747 och som för närvarande utreds i särskild ordning inom Justitiedepartementet, försvinner inte helt och hållet om den civila säkerhetstjänsten frikopplas från polisen och från rapporteringsplikten, men den minskar högst väsentligt. Detta måste ses som en fördel. Som utredningen återkommer till i det följande föreligger det i dag problem när det gäller samarbetet mellan Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt som är svåra att lösa med ett bibehållande av säkerhetstjänsten som en polisorganisation.
Om utredningens förslag i organisationsfrågan skulle ställas på framtiden finns det anledning att överväga om inte Säkerhetspolisen genom ändringar i polislagen bör befrias från rapporteringsplikten inom ramen för nuvarande organisation. Någon idealisk lösning är emellertid inte detta, med hänsyn till att det skulle innebära en avvikelse från vad som hittills har ansetts vara grundläggande för polisverksamheten. De problem som nu föreligger i detta avseende skulle inte heller lösas fullt ut.
Ett annat problem som gör sig gällande vid Säkerhetspolisens nuvarande samarbete med utländska säkerhets- och underrättelsetjänster och som skulle lösas genom en omorganisation är att det i vissa sammanhang förutsätts att de säkerhetstjänster som deltar i arbetet är direkt underställda regeringen. Detta är i dag inte fallet för Säkerhetspolisen.
Ytterligare en svårighet som den nuvarande organisationsformen för med sig gäller säkerhetstjänstens möjlighet att arbeta utanför rikets gränser. Enligt internationell praxis anses det inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat. Säkerhetspolisen gör inte heller detta i dag. Utredningens uppfattning är visserligen att även en från polisen frikopplad säkerhetstjänst normalt bör arbeta endast inom Sverige, men undantag är ibland påkallade, t.ex. då en person från vilken
47 Bl.a. s. 384 ff.
säkerhetstjänsten erhåller information lämnar landet. Dessa fall är för närvarande svårbemästrade.
Göteborgskommittén har nyligen gett uttryck för uppfattningen att det finns allvarliga brister i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, främst när det gäller samverkan på ledningsnivå. Kommittén ansåg att en förändring måste åstadkommas och att de olika myndigheternas roller förtydligas och framför allt förankras hos all berörd personal (SOU 2002:122 s. 714 f). Enligt utredningens mening tillgodoser en organisationsförändring av det slag som här har förordats dessa önskemål. Genom bildandet av en civil säkerhetstjänst renodlas de båda myndigheternas ansvarsområden. Utredningen har utgått från att personskyddet och en del av författningsskyddet liksom sådan personal som avses ha verkställande befogenheter förs över från Säkerhetspolisen till en nybildad enhet inom Rikskriminalpolisen och att den återstående delen av nuvarande Säkerhetspolisen ombildas till en icke-polisiär säkerhetstjänst. Genom den samverkan som förutsätts mellan den civila säkerhetstjänsten och den nya enheten inom Rikskriminalpolisen får den civila säkerhetstjänsten en kontaktpunkt inom den reguljära polisorganisationen som den i dag saknar. I detta avseende skulle man nå fram till en ordning som tar till vara fördelarna med de tidigare strävandena att slå samman Säkerhetspolisen med Rikskriminalpolisen utan de nackdelar som har ansetts vara förenade med en sådan reform.
En övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle således vara förenad med väsentliga fördelar. Man måste emellertid också beakta eventuella nackdelar.
En första fråga som inställer sig är om inrättandet av en ickepolisiär säkerhetstjänst skulle innebära ett avsteg från den vedertagna ordningen att det är polisen som svarar för upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. I viss mån är naturligtvis detta fallet. Man måste emellertid hålla i minnet att det på många områden förekommer att en väsentlig del av förekommande spanings- och utredningsuppgifter fullgörs av organ utanför polisen. Några exempel bland många erbjuder de arbeten som fullgörs av skattemyndigheterna när det gäller skattebrott, Tullverket när det gäller olika brott mot införselbestämmelserna och Finansinspektionen i fråga om insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan.
Enligt utredningens mening är säkerhetstjänsten så speciell till sin natur att det inte kan betraktas som något principgenombrott att övergå till en organisation av nu diskuterat slag. Det bör under-
strykas att det egentliga förundersökningsarbetet – sedan skälig misstanke uppkommit mot viss person – även i en sådan modell skulle ankomma på rättsväsendets myndigheter och att det även skulle vara åklagaren och inte säkerhetstjänsten som fattar beslut om att inleda en förundersökning. Säkerhetstjänsten skulle inte heller ha befogenhet att besluta om eller verkställa frihetsberövanden. Säkerhetstjänstens arbete skulle vara inriktat på ren underrättelseinhämtning, bearbetning och analys.
Redan av det förut anförda framgår att utredningen till skillnad från SÄPO-kommittén inte ser framför sig att en ny organisation skulle innebära några ökade svårigheter vad gäller samarbetet med den öppna polisen utan tvärtom att förutsättningarna för en ändamålsenlig samverkan ökas.
SÄPO-kommittén pekade särskilt på den fördel som kommittén ansåg ligga i att den öppna polisen och Säkerhetspolisen har en gemensam ledning på central nivå, som kunde utfärda föreskrifter för verksamheten och vid behov ta över ledningen av gemensamma operationer. Några föreskrifter av nu avsett slag har såvitt utredningen känner till inte meddelats sedan 1989 års omorganisation. Inte heller torde det ha förekommit några operationer under gemensam ledning. En sådan gemensam ledning synes inte i nuvarande organisationsstruktur kunna utövas av annan än rikspolischefen, som emellertid principiellt sett inte avsetts ha operativa uppgifter av sådant slag. Det är också en vedertagen uppfattning att verksamheten vid säkerhetstjänsten skiljer sig så markant från den öppna polisverksamheten att det som regel inte är lämpligt att bedriva gemensamma operationer. Säkerhetstjänsten har ett mer långsiktigt och strategiskt perspektiv och arbetar med underrättelser i ett tidigt skede. SÄPO-kommitténs argument väger således inte så tungt.
Däremot finns det all anledning att hålla i minnet vad SÄPOkommittén erinrat om sådana farhågor som i den allmänna debatten ibland har uttalats för att säkerhetstjänsten skulle kunna utvecklas till en ”stat i staten”. Det kan antas att den nuvarande säregna organisationen i realiteten tillkommit huvudsakligen på grund av sådana farhågor. Detta argument försvagas som utredningen ser det dock på ett avgörande sätt, om säkerhetstjänsten helt och hållet frikopplas från polisen.
Enligt utredningens mening är det emellertid av största betydelse att säkerhetstjänstens arbete har en bred förankring och omfattas av allmänt förtroende. Det är högst väsentligt att den kringgärdas
av effektiva insyns- och kontrollfunktioner. Redan i dag finns förvisso en viss parlamentarisk insyn i och kontroll över säkerhetstjänstens verksamhet. Regeringen utfärdar i anslutning till det årliga regleringsbrevet riktlinjer för Säkerhetspolisens verksamhet. I dessa riktlinjer anger regeringen bl.a. vilka prioriteringar som skall styra verksamheten under året, hur verksamheten skall vara organiserad och vad som gäller för Säkerhetspolisens samarbete med andra organ, såväl nationella som internationella. Inför utfärdandet av riktlinjerna sker ett samrådsförfarande mellan regeringen och företrädare för riksdagspartierna. Till detta kommer att Rikspolisstyrelsens styrelse har ett särskilt uppdrag att nära följa verksamheten vid Säkerhetspolisen, särskilt med avseende på tillämpningen av sådana riktlinjer (22 § förordningen [1989:773] med instruktion för Rikspolisstyrelsen). Styrelsen skall en gång om året och i övrigt när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder. En särskild insyn och kontroll bedrivs också genom Registernämndens verksamhet. Nämnden har i uppdrag bl.a. att granska Säkerhetspolisens hantering av personuppgifter.
Utredningen menar alltså att även en icke-polisiär säkerhetstjänst bör kringgärdas av effektiva insyns- och kontrollfunktioner. Erfarenheterna av Registernämndens verksamhet bör naturligtvis tas till vara. Men även om inrättandet av Registernämnden medfört en utvidgning av insynen i Säkerhetspolisens verksamhet och en förstärkning av skyddet för enskildas integritet, kan det inte uteslutas att en hel del av den kritik som genom åren riktats mot Säkerhetspolisen har samband med att den uppfattats som en alltför hemlig polisorganisation48. Huruvida en övergång till en ickepolisiär säkerhetstjänst i Sverige är ägnad att, på samma sätt som uppges vara fallet i flera främmande länder, öka allmänhetens förtroende för verksamheten är i och för sig svårbedömt. Sannolikt har en nyordning från denna synpunkt dock snarast positiva konsekvenser, särskilt om den nya organisationen kompletteras med åtminstone lika omfattande insyns- och kontrollfunktioner som i dag omgärdar Säkerhetspolisens verksamhet.
I sammanhanget vill utredningen nämna att det inom den parlamentariska referensgrupp med vilken utredningen samrått har framförts den uppfattningen att det skulle vara av stort värde för
48 Jfr Säkerhetstjänstkommissionens bet. Rikets säkerhet och den personliga integriteten – De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet sedan år 1945 (SOU 2002:87) s. 619 f.
förtroendet om det, till skillnad från vad som nu är fallet med Registernämnden, kunde skapas förutsättningar för att företrädare för samtliga riksdagspartier knyts till den insyns- och kontrollfunktion som här diskuteras.
Utredningen gör mot bakgrund av det som nu har sagts bedömningen att Säkerhetspolisen bör skiljas från Rikspolisstyrelsen och att den bör ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst direkt under regeringen. I anslutning härtill bör en ny enhet bildas inom Rikskriminalpolisen för särskild polisverksamhet. Till den senare enheten, som blir säkerhetstjänstens närmaste samarbetspartner inom polisen, bör till en början föras de direkta polisuppgifter som har anknytning till brotten mot rikets säkerhet och terroristbrott såsom förundersökningsuppgifter samt frihetsberövanden, beslag och liknande åtgärder. Enheten bör dessutom svara för personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i Sverige samt samordning, säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser. Slutligen bör enheten ta över de uppgifter som enligt det föregående bör överföras från Säkerhetspolisens enhet för författningsskydd till den öppna polisen.
Självfallet kan en sådan förändring inte genomföras omedelbart på grundval av utredningens förslag. Utredningen vill emellertid framhålla att det är av stor betydelse att en organisationsförändring av detta slag, om den skall genomföras, inte drar ut alltför mycket på tiden eftersom detta erfarenhetsmässigt har en negativ inverkan på den berörda myndighetens effektivitet och arbetsro. Utredningen förordar därför att ett principbeslut fattas på grundval av utredningens förslag och remissbehandlingen av detta samt att de fortsatta övervägandena anförtros åt en organisationsutredning, eventuellt inom Justitiedepartementet.
6.8. Vissa frågor om den civila säkerhetstjänstens arbetsmetoder
6.8.1. Hemlig avlyssning m.m.
Utredningens förslag: Om förslaget om en icke-polisiär civil
säkerhetstjänst godtas bör det göras en översyn med sikte på att hemlig teleavlyssning och vissa andra metoder för inhämtande av underrättelser skall kunna ske i preventivt syfte.
Varje säkerhetstjänst är beroende av att till sitt förfogande ha verktyg som ger möjlighet att inhämta information i sådana avseenden som säkerhetstjänsten har att bevaka.
I Sverige är det för närvarande Säkerhetspolisen som utgör den civila säkerhetstjänsten. I det föregående har utredningen föreslagit en organisationsförändring som skulle innebära att säkerhetstjänsten blir en egen icke-polisiär myndighet. De synpunkter som anförs i det följande är delvis – men inte helt och hållet – tillämpliga vare sig säkerhetstjänsten är en polisorganisation eller inte. När utredningen i det följande använder termen säkerhetstjänsten åsyftas, då annat inte framgår av sammanhanget, den organisation som fullgör säkerhetstjänstens uppgifter oberoende av om den är polisiär eller ej.
En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att man måste iaktta stor försiktighet med att låta terrordåden i USA den 11 september 2001 och de terroraktioner som därefter har företagits i olika länder bilda utgångspunkt för någon generell utvidgning av säkerhetstjänstens befogenheter. I direktiven sägs emellertid uttryckligen att utredningen skall se efter om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger de ansvariga myndigheterna möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser. I det perspektivet har naturligtvis möjligheten för säkerhetstjänsten att inhämta information stor betydelse.
Ett exempel på en arbetsmetod som i dag inte är tillåten erbjuder s.k. buggning. I betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) föreslås emellertid att metoden under vissa förhållanden skall vara tillåten. Sedan ett förslag i ämnet remitterats till Lagrådet samt Lagrådet gett uttryck för stark kritik, i synnerhet vad gäller bristen på reglering i fråga om s.k. över-
skottsinformation, pågår för närvarande fortsatta överväganden inom Justitiedepartementet i frågan. I konsekvens med sina principiella utgångspunkter tar utredningen i detta läge inte upp den allmänna frågan om buggning bör vara en tillåten metod, eftersom frågan är föremål för pågående överväganden.
Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning är emellertid i Sverige liksom i andra länder viktiga metoder för inhämtande av underrättelser i en säkerhetstjänsts verksamhet. För svensk del regleras dessa metoder i rättegångsbalken och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Förutsättningarna för att sådana tvångsmedel skall få användas är att det sker under förundersökning i brottmål, att tvångsmedlet riktar sig mot någon som är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad och att det är av synnerlig vikt för utredningen. Den reglering av buggning som föreslagits i den nyssnämnda lagrådsremissen bygger på samma synsätt.
Från de synpunkter som utredningen har att särskilt beakta är denna reglering av flera skäl mindre tillfredsställande – såväl från rättssäkerhetssynpunkt som med hänsyn till intresset av säkerhetstjänstens effektivitet. I det senare avseendet riskerar bristerna att utgöra grogrund för sådana ibland från andra länders sida framkastade – i grunden enligt utredningens mening djupt oriktiga - påståenden om att Sverige inte tar terroristhotet på allvar.
Till en början är en reglering som i likhet med rättegångsbalken tar sikte på utredning av lagöverträdelser inte adekvat för en organisation som har som sin viktigaste uppgift att förebygga brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Det är inte tanken på en förundersökning och en efterföljande lagföring utan intresset av att kunna få förhandsinformation och att om möjligt avvärja aktioner av aktuellt slag som står i fokus för säkerhetstjänstens arbete. I de regleringar från andra stater som utredningen har tagit del av har regelmässigt detta beaktats vid utformningen av rekvisiten för tillstånd till exempelvis hemlig avlyssning. Exempel erbjuder den brittiska Intelligence Services Act, där förutsättningarna är att åtgärden är nödvändig eftersom den ”is likely to be of substantial value” och resultatet inte med rimliga medel kan uppnås på annat sätt. Motsvarande regler gäller normalt även i fråga om andra åtgärder som syftar till att erhålla information, såsom husrannsakan.
Vad som nu har sagts gäller även för inhämtande av underrättelser ur elektroniska meddelanden, eftersom teleavlyssningsreglerna i
Sverige sedan 1995 gäller även för e-post och liknande meddelanden. Anmärkningsvärt för svensk del är emellertid att möjligheten för säkerhetstjänsten - liksom för den öppna polisen - att på annat sätt än genom ”avlyssning” hämta information ur datorer är helt oreglerad (om man bortser från att en misstänkt persons dator naturligtvis kan fysiskt tas i beslag). Det bör framhållas att ITsäkerheten har kommit att bli ett allt viktigare intresse.
Som Säkerhetstjänstkommissionen har konstaterat i sitt nyligen avgivna betänkande (SOU 2002:87 s. 385 f) ger de svenska lagreglerna inte något egentligt utrymme för att med hjälp av hemlig teleavlyssning förebygga brott. Kommissionen har påvisat att denna reglering i inte obetydlig utsträckning kringgåtts i praktiken, något som naturligtvis är helt oacceptabelt men delvis får tillskrivas den spänning som föreligger mellan å ena sidan säkerhetstjänstens uppgifter och å andra sidan lagstiftningens utformning.
Utredningen vill betona att en anpassning till vad som gäller i sådana länder som vi brukar jämföra oss med inte behöver innebära att reglerna blir mindre restriktiva utan att huvudpunkten snarare är vad som skall bilda underlag för ett tillståndsbeslut: preventionsintresset eller som nu lagföringsintresset.
En annan brist i regleringen har samband med den grundläggande skillnad som i den svenska tillämpningen förefaller göras mellan kabelbunden och icke kabelbunden transmission. Med stöd av flera uttalanden i olika lagmotiv (se t.ex. prop. 1992/93:200 vol. 1 s.166) har i praxis ansetts att etern är fri och att envar - och således även en myndighet - enligt radiolagstiftningen i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddelanden.
Konvergensen på området har emellertid medfört att olika kommunikationssätt och utrustningar (t.ex. data, fax, telefoni) numera transmissionsmässigt (via bl.a. radionät på marken eller i satelliter, koppartrådsnät, optiska fibernät) hänger ihop med varandra och utnyttjas av alla; kommersiella och icke-kommersiella aktörer, militärer och civila, företag och privatpersoner. Mer än 98 % av trafik till och från Sverige uppges emellertid för närvarande befordras via kabel, medan resten överförs med olika former av radiolänksystem inklusive satelliter. Teleoperatörernas val av transmissionsmedel (kabel, satellit, radiolänk) styrs helt av företagsekonomiska hänsyn (kapacitet och pris) och kan vara beroende av exempelvis av vilken tidpunkt på dygnet som ett telefonsamtal äger rum.
Vad som nu har sagts ger till en början anledning att ifrågasätta om det rättsläge som i praxis har antagits föreligga är väl förenligt
med det skydd som 2 kap. 6 § RF avses ge mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande utan stöd i lag och det motsvarande skydd som har föreskrivits i artikel 8 av Europakonventionen. Den enskilde känner ju inte alltid till om exempelvis ett telefonsamtal till någon del befordras via satellit och kan inte heller råda över detta. Från effektivitetssynpunkt framstår det å andra sidan som godtyckligt att telefonsamtal och andra telemeddelanden i vissa fall anses kunna avlyssnas fritt medan metoden i andra fall är beroende av rättens eller i vissa fall åklagares tillstånd, utan att någon rationell skillnad mellan de olika situationerna föreligger.49
Den problematik som nu i all korthet har berörts har särskild betydelse för Försvarets radioanstalts verksamhet. Försvarets radioanstalt (FRA) bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, men kan också bedriva signalspaning för särskilda uppdragsgivare – däribland Säkerhetspolisen – med den inriktning som en sådan uppdragsgivare anger. Signalspaningen riktar sig mot eterburna sändningar och bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation och som s.k. teknisk signalspaning mot vissa utländska sändningar av annan karaktär (bl.a. radar- och navigeringssändningar). Vilka myndigheter och organ som kan vara uppdragsgivare åt FRA är i viss mån oklart.50
Hithörande frågor behandlas av FRA-utredningen, vars betänkande framläggs samtidigt som det föreliggande betänkandet och med vilken 11 september-utredningen har samrått.
Under utredningens arbete har den uppfattningen framförts att möjligheten för FRA att bedriva avlyssning och motsvarande underrättelseinhämtning i kabelbunden trafik bör öka för att denna del av underrättelseverksamheten skall bli mera effektiv inte minst med hänsyn till det ökande hotet mot IT-säkerheten. 11 september-utredningen har förståelse för denna uppfattning, men vill för sin del betona att intresset av säkerhetsunderrättelseverksamhetens effektivitet måste vägas mot vikten av att den personliga integriteten skyddas. Statsmakterna har vid flera tillfällen (se bl.a. prop. 1988/89:124 s. 45 f och 1994/95:227 s. 20) ställt sig avvisande till tanken att telefonavlyssning skall kunna ske i andra fall än när någon är skäligen misstänkt för brott. Spanings-
49 Det bör dock anmärkas att även den nederländska lagstiftningen gör viss skillnad mellan säkerhetstjänsternas befogenheter beroende på om det är fråga om kabelbunden eller icke kabelbunden teletrafik. 50 FRA:s organisation och verksamhet redovisas närmare i avsnitt 4.4.
åtgärder för t.ex. polisen som eljest skulle förutsätta domstolsbeslut skall naturligtvis inte kunna fullgöras av FRA genom uppdragsverksamhet.
Utredningen vill emellertid peka på att en ny situation uppstår om i enlighet med vad som förut föreslagits den civila säkerhetstjänsten omvandlas till en från polisen skild myndighet. De betänkligheter, som tidigare bl.a. med tanke på risken för överskottsinformation har gett sig till känna mot en utvidgning eller i varje fall en omreglering av polisens befogenheter på området, har inte samma styrka när det gäller en icke polisär organisation utan rapporterings- och ingripandeplikt och utan verkställighetsbefogenheter.
Slutsatsen för utredningen är att, om förslaget om en ny organisation för polisen godtas, det i detta sammanhang också bör göras en översyn med sikte på att teleavlyssning och vissa andra metoder för inhämtande av underrättelser skall kunna ske i preventivt syfte. Om statsmakterna stannar för att buggning bör vara en tillåten arbetsmetod, bör övervägandena avse också denna metod. Som utredningen ser det har organisationsfrågan en så avgörande betydelse för en sådan reglering att utredningen inte har bedömt det meningsfullt att i nuvarande läge lägga fram författningsförslag.
6.8.2. Provokation och infiltration m.m.
6.8.2.1 Allmänt
Vid sidan av vad som förut sagts om teleavlyssning finns det flera andra oklarheter i fråga om rättsläget vilka inte hänför sig till arbetsmetoder som är uttryckligt reglerade i rättegångsbalken eller polislagen utan till sådana metoder som man med en något diffus terminologi har brukat beteckna som okonventionella. Som okonventionella har man då brukat beteckna främst olika former av provokation och infiltration (ibland även kallade manipulativa metoder).
Till de okonventionella spaningsmetoderna måste emellertid också räknas vissa slags insatser som förutsätter tekniska hjälpmedel. Som nyss har nämnts tar utredningen inte upp frågan om buggning bör vara en tillåten arbetsmetod eller inte.
Till buggning räknas emellertid inte användning av dolda kroppsmikrofoner. Med detta brukar man mena ett förfarande som innebär
att en polisman som deltar i ett samtal utan sin samtalspartners vetskap spelar in samtalet på band med hjälp av en dold teknisk anordning. Det förekommer liknande förfaranden som t.ex. kan innebära att polismannen lämnar sitt tillstånd till sådan inspelning eller att han utan att spela in samtalet låter någon annan lyssna på detta liksom att polisen spelar in ett telefonsamtal eller vad som sägs från talarstolen vid en allmän sammankomst. Ett annat exempel erbjuder s.k. pejling, dvs. ett förfarande som innebär att ett objekt följs på avstånd med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel.
6.8.2.2 Nuvarande rättsläge m.m.
I 23 kap. 12 § rättegångsbalken föreskrivs att det under förhör inte i syfte att framkalla bekännelse eller uttalande i viss riktning får användas medvetet oriktiga uppgifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång, uttröttning eller andra otillbörliga åtgärder. Till åtgärder som inte bör förekomma vid ett sådant förhör hör säkerligen dold bandinspelning (se JO 1975/76 s. 333).
Bestämmelsen ger uttryck för en viktig rättsäkerhetsgaranti. Den anses emellertid allmänt inte gälla fullt ut utanför sitt tillämpningsområde, som är begränsat till förhör under förundersökning i brottmål. Till den del bestämmelsen förbjuder t.ex. hot, tvång eller otillbörliga metoder ger den visserligen uttryck för en princip som måste förutsättas vara generellt tillämplig. Däremot anses inte oriktiga uppgifter från de brottsbekämpande organens sida utan vidare otillbörliga före förhörsstadiet.
På grundval av förslag av 1981 års polisberedning har i samband med antagandet av polislagen lagts fast vissa principer för okonventionella spaningsmetoder (prop. 1983/84:111 s. 46 ff), främst provokation, infiltration och liknande metoder. I all korthet innebär dessa följande.
För det första har det slagits fast att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott.
En annan princip som lagts fast är att polisen aldrig får provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. Detta är, om man så vill, en annan sida av samma sak som har nämnts nyss – brottsanstiftan liksom annan medverkan är ju i sig en straffbar gärning. Att man från polisens sida i speciella fall förmår den som
redan har påbörjat en brottsaktivitet att röja sig eller på annat sätt provocerar fram bevisning kan beroende på omständigheterna vara försvarligt liksom att man vidtar åtgärder för att ett planerat brott skall fullbordas under sådana förhållanden att bevisning om detta kan säkras.
Ett klassiskt exempel på åtgärder av sistnämnda slag som uttryckligen nämns i förarbetena och som ingalunda har förlorat sin aktualitet erbjuder det fallet att någon, som av en okänd person är utsatt för penningutpressning under hot om våldsåtgärder eller andra lagstridiga repressalier, vänder sig till polisen med begäran om hjälp. Polisen kan då tänkas medverka till att ett kuvert som innehåller pengar eller ser ut att göra det placeras på en viss plats som överenskommits med utpressaren. När kuvertet hämtas, iakttas detta av polisen, som antingen då omedelbart ingriper eller också följer efter den som hämtat kuvertet till den person som kan misstänkas ha varit ledare för den lagstridiga aktionen.
Det har emellertid inte ansetts böra få förekomma att polisen provocerar någon att begå ett brott som han annars inte skulle ha begått. Något förenklat kan man alltså uttrycka saken så att bevisprovokation men inte brottsprovokation är tillåten.
En tredje utgångspunkt vid bedömningen av vilka spaningsmetoder som kan anses tillåtna är att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. När en polisman får kännedom om ett brott skall han – om inte annat följer av reglerna om rapporteftergift – anmäla detta till sin förman så snart det kan ske. Och finns det anledning anta att ett brott har förövats, skall förundersökning inledas, när annat inte har föreskrivits. Dessa regler har inte ansetts böra få åsidosättas även om syftet är att komma åt mycket grov brottslighet. En annan sak är att gripande, förhör och sådana åtgärder ibland måste uppskjutas av sådana skäl som har angetts nyss. Exempel erbjuder s.k. kontrollerade leveranser, där polis- och tullmyndigheter låter en narkotikakurir passera gränskontrollen med ett parti narkotika för att huvudmannen och övriga medlemmar av en brottslig organisation skall kunna avslöjas. I fall av denna karaktär söker man emellertid så långt som möjligt säkerställa att ingripandet kan ske vid senare tillfälle.
De principer som har redovisats nu har emellertid inte ansetts ge tillräcklig ledning för att man skall kunna bedöma om en särskild spaningsmetod skall anses godtagbar eller inte. Här som vid andra former av polisingripanden måste alltid dessutom en allmän
bedömning göras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Därvid måste en avvägning göras mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å den andra brottets grovhet och de fördelar från bevissynpunkt som står att vinna.
De här angivna principerna har kommit till uttryck i 8 § polislagen (1984:387), där det i första styckets första mening föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.
Användande av tekniska hjälpmedel vid spaning torde tidigare ha ansetts följa samma principer som dem som nu har redovisats. Det avgörande vid bedömningen av frågan om en viss spaningsmetod var att betrakta som principiellt otillåten eller ej var således om den innebar att det straffbelagda området överskreds.
Användning av dolda kroppsmikrofoner i den mening som förut har avsetts, dvs. att en polisman som deltar i ett samtal utan sin samtalspartners vetskap spelar in samtalet på band med hjälp av en dold teknisk anordning, ansågs med denna utgångspunkt som en tillåten spaningsmetod. Ett förfarande som det nu beskrivna omfattas inte av straffbestämmelserna i 4 kap.8 och 9 a §§brottsbalken. Reglerna i 27 kap. rättegångsbalken om vilka krav som måste vara uppfyllda för att hemlig teleavlyssning skall få användas är inte heller tillämpliga när ett telefonsamtal spelas in på ett sådant sätt. Inte heller i övrigt finns i svensk lag regler som uttryckligen tar sikte på förfaranden som de nu nämnda.
Det har emellertid gjorts gällande att förfarandet strider mot 2 kap. 6 § RF, enligt vilken medborgarna är skyddade mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande, låt vara att detta skydd kan genombrytas genom lag. Enligt Grundlagberedningens motiv gäller detta skydd inte bara avlyssning av telefonsamtal utan också begagnande av dolda mikrofoner och annan sådan avancerad teknisk utrustning (prop. 1973:90 s. 243). I sin nyligen utkomna avhandling Polisens rättsliga befogenheter vid spaning (bl.a. s. 128) hävdar Ingrid Helmius med hänvisning till detta uttalande att kroppsmikrofoner inte får användas av polisen, eftersom lagstöd saknas.
Det måste dock betvivlas att en sådan uppfattning kan grundas på RF. I motiven till 2 kap. 6 § RF understryks att vad som avses få skydd är förtroligheten (jfr SOU 1998:46 s. 351). Det finns med
hänsyn härtill anledning att utgå från att motivens uttalande om dolda mikrofoner tar sikte på olika former av vad som nu kallas buggning, men däremot inte på att en polisman använder sig av kroppsmikrofon vid en sammankomst som allmänheten har tillträde till eller vid ett samtal som han själv deltar i och som han i efterhand skulle ha kunnat dokumentera på annat sätt. Hade en sådan förändring av rättsläget åsyftats kan man för övrigt utgå från att detta skulle ha särskilt framhållits i grundlagsmotiven.
På motsvarande sätt torde det allmänt ha ansetts att pejling utgör en tillåten spaningsmetod. Det finns i svensk rätt inte några regler som uttryckligen tar sikte på användningen av pejling. Naturligtvis är det dock inte tillåtet för polisen att göra åverkan eller att tränga in i skyddade utrymmen för att placera den utrustning som skall användas vid pejlingen. I så fall kommer man nämligen i konflikt med olika straffbestämmelser, vilket som förut har angetts innebär att metoden inte är godtagbar.
Rättsläget har emellertid komplicerats med hänsyn till att vissa avgöranden av Europadomstolen är ägnade att göra det tveksamt i vad mån de angivna metoderna är förenliga med Europakonventionen när positivt lagstöd saknas. I all synnerhet gäller detta om provokation eller infiltration förenas med användande av tekniskt hjälpmedel.
Så t.ex. torde Europadomstolens dom i fallet A mot Frankrike (40/1992/385/463) innebära att det föreligger ett brott mot artikel 8 i Europakonventionen om polisen utan stöd i lag på ett aktivt sätt medverkar till att ett telefonsamtal med en enskild person kommer till stånd och spelas in utan dennes vetskap. Eftersom det i svensk rätt saknas regler om sådan inspelning skulle en åtgärd vidtagen av svensk polis således strida mot artikel 8.
Omständigheterna var i korthet följande. En fransk poliskommissarie blev kontaktad av en person G som sade sig ha fått en förfrågan från A om att döda en person. G erbjöd sig att ringa till A för att diskutera brottets genomförande och låta spela in samtalet. Kommissarien antog erbjudandet och samtalet kom till stånd från dennes tjänsterum, där det spelades in på kommissariens bandspelare. Poliskommissariens agerande ansågs av Europadomstolen som ett otvivelaktigt intrång i A:s rätt till skydd för sin korrespondens. Då det vidare framkom att det inte fanns något stöd i fransk lag för att genomföra en sådan åtgärd som den poliskommissarien vidtagit fann Europadomstolen att den vidtagna åtgärden stred mot artikel 8.
Frågor rörande infiltration och provokation har behandlats i flera andra avgöranden av Europadomstolen, se särskilt domarna i målen Lüdi mot Schweiz (ECHR, Ser. A, No. 238, 1992) och
Texeira de Castro v. Portugal (ECHR, Rep. 1998-IV). Båda dessa fall gällde situationer då polisinfiltratörer köpt narkotika. Av det första fallet kan slutas att en fällande dom inte bör få grundas på upptagningar av telefonsamtal med en infiltratör utan att denne hörs som vittne i brottmålet. I det senare fallet hade polisinfiltratörer efter anvisning av annan beställt ett narkotikaparti av Texeira de Castro som tidigare inte var misstänkt och som hade fått skaffa narkotikapartiet genom köp från annan. Europadomstolen framhöll att, när polismän inte bara agerat som undercover-agenter utan även förmått en person att begå ett brott som han annars inte skulle ha begått, denne berövas möjligheten att få en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det vill emellertid synas som om domstolens resonemang riktar sig endast mot fall då åtal sker för det framprovocerade brottet, vilket i svensk praxis inte brukar ske. I ingetdera av fallen underkänns infiltration eller provokation generellt som spaningsmetod.
Det kan här tilläggas att polisen enligt JO inte bör spela in telefonsamtal utan att den med vilken samtalet sker först upplysts om inspelningen, se JO 1960 s. 22 och 1979/80 s. 359. JO har också i flera fall betonat vikten av att, om provokation används under förundersökning, detta förutsätter beslut av åklagare och att provokationen bara får syfta till att skaffa bevis om ett redan begånget brott, inte till att framkalla ett nytt brott. I den rättsvetenskapliga litteraturen har spaningsmetoder av här aktuellt slag behandlats, förutom i Ingrid Helmius nyssnämnda arbete, i Petter Asps arbete Straffansvar vid brottsprovokation, 2001, och Hans-Gunnar Axbergers arbete Brottsprovokation, Juridiska fakultetens i Stockholm skriftserie nr 25, Stockholm 1989 (se också Axbergers uppsats Brottsprovokation – en uppdatering i Flores juris et legum, festskrift till Nils Jareborg, Göteborg 2002, s. 59 ff).
I betänkandet SOU 1998:46 föreslogs en rättslig reglering i fråga om användningen av kroppsmikrofoner och liknande förfaranden. Detta förslag fördes inte vidare i lagrådsremissen, något som kritiserades av Lagrådet i ett yttrande över förslaget den 9 maj 2000. Med tanke på bristen på lagstöd måste enligt Lagrådet polis och åklagare i varje särskilt fall överväga om metoden kan användas utan att artikel 8 i Europakonventionen träds för när. I sammanhanget förordade Lagrådet att en allmän översyn skulle göras av de
straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av den tekniska utvecklingen.
I sitt yttrande till utredningen har Säkerhetspolisen betecknat denna ordning som otillfredsställande. Det bör enligt Säkerhetspolisen inte ankomma på en myndighet att göra sådana grannlaga överväganden. Det finns en risk att viktiga och värdefulla spaningsmetoder av försiktighetsskäl inte kommer till användning, vilket skulle kunna medföra negativa konsekvenser för det brottsförhindrande arbetet. Säkerhetspolisen menar att det vore bra om frågan analyserades vidare och att det, om det behövs med hänsyn till Europakonventionen, införs ett positivt lagstöd.
Artikel 8 kan säkerligen i vissa fall komma in i bilden även vid pejling. Typfallet är att en radiosändare fästs på ett fordon. Något positivt lagstöd finns inte för sådana åtgärder.
6.8.2.3 Vissa uppgifter om utländsk rätt
Precis som i Sverige gäller i flertalet andra länder att uttryckliga lagregler om provokation, infiltration och liknande åtgärder i polisens arbete i allmänhet saknas.
I fråga om användandet av kroppsmikrofoner och pejling som spaningsmetoder föreligger en splittrad bild.
Vad först gäller de nordiska länderna saknas i Danmark lagregler i dessa ämnen samtidigt som åtgärderna uppges vara förhållandevis vanligt förekommande i polisarbetet.
I Finland är användande av kroppsmikrofoner tillåtet utan några särskilda begränsningar (1994 rd-RP 22 s. 29). Pejling förutsätter att någon är skäligen misstänkt för brott på vilket sex månaders fängelse kan följa. Sändaren får då placeras på ett fordon. Inne i ett fordon får sändaren placeras endast om det finns förutsättningar för husrannsakan, vilket kräver att fängelse på mer än sex månader ingår i straffskalan. Sändaren får aldrig placeras på den misstänkte själv.
I Norge finns inga lagregler som förbjuder inspelning av samtal som någon själv deltar i och upptagningar av sådana samtal kan användas som bevis vid domstol. Däremot gäller mycket restriktiva regler för pejling (”teknisk sporing”). Sådana åtgärder förutsätter skälig misstanke och får vidtas endast om fem års fängelse ingår i straffskalan. Är åtgärden av ingripande slag, såsom om en sändare fästs i en persons kläder, måste tio års fängelse ingå i straffskalan.
Dessa begränsningar har på polishåll ansetts alltför restriktiva, varför Overvåkningssentralen föreslagit en uppmjukning av reglerna. Stortinget avslog emellertid nyligen ett sådant förslag (Innst. O.nr.70 2001-2002).
I Storbritannien finns inga lagregler om kroppsmikrofoner, men sådana uppges praktiskt taget inte alls förekomma. Däremot är pejling förhållandevis vanlig. Därvid får dock intrång i egendom ske endast med tillstånd av högre polisbefäl och en sådan åtgärd skall rapporteras till en hög jurist (Chief Commissioner). Tillståndet får lämnas endast när fara är i dröjsmål användas innan denne har godkänt åtgärden.
I Tyskland synes det inte finnas några lagregler som uttryckligen tar sikte på användande av kroppsmikrofoner. Sådana mikrofoner uppges komma till användning praktiskt taget bara för att skydda agenter som arbetar ”undercover”. Pejling får användas om det är nödvändigt för utredning av ett brott av avsevärd betydelse och det skulle vara svårare att utreda frågan på annat sätt.
För mera ingående upplysningar om utländsk rätt hänvisas till framställningen i SOU 1998:46 s. 169 ff.
6.8.2.4 Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: För att nuvarande osäkerhet skall undan-
röjas föreslår utredningen att det i polislagen införs regler om provokation, infiltration samt användning av kroppsmikrofoner och pejling. Sådana metoder skall kunna användas redan på spaningsstadiet, men endast om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden. Reglerna skall bli tillämpliga för säkerhetstjänsten även om denna görs om till en icke-polisiär organisation.
Den redovisning som förut i all korthet har lämnats innebär att rättsläget får anses oklart såväl när det gäller användningen av sådana manipulativa spaningsmetoder som provokation och infiltration som i fråga om vissa oreglerade spaningsmetoder som förutsätter tillgång till tekniska hjälpmedel. Detta är inte tillfredsställande, och det får anses vara angeläget att rättsläget så snart som möjligt preciseras. En sådan precisering är av betydelse dels för
enskildas rättssäkerhet, dels för effektiviteten av polisarbetet när det gäller spaning mot allvarliga brott, till vilka terroristhandlingar hör.
Utredningen har övervägt om en sådan lösning skulle kunna begränsas till Säkerhetstjänsten. En sådan utväg skulle emellertid vara oegentlig – rättsläget är lika oklart för den reguljära polisen och eventuella specifika regler för Säkerhetspolisen skulle lätt kunna läsas motsatsvis.
I det tidigare nämnda lagrådsyttrandet den 9 maj 2000 förordades en allmän översyn av de straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av den tekniska utvecklingen. Någon utredning i detta syfte har inte tillkallats, vilket torde sammanhänga med att det mera omfattande uppdrag som anförtrotts åt Beredningen för rättsväsendets utveckling ansetts innefatta även de nu aktuella frågorna. Utredningen har samrått med beredningen i denna del.
Det är i två hänseenden som en precisering av rättsläget ter sig betydelsefull. Dels bör det klargöras att strängare krav än eljest gäller, när det är fråga om sådana spaningsmetoder som är ägnade att vilseleda eller att medföra intrång i annans personliga integritet, även om de inte strider mot lag eller annan författning. Sådana åtgärder bör få vidtas bara om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden.
Å andra sidan är det också med hänsyn till Europakonventionen av vikt att ett positivt lagstöd skapas för åtgärderna när denna förutsättning är uppfylld.
Frågan kan ställas hur specificerade förutsättningar som måste gälla för att Europakonventionens lagkrav skall vara uppfyllt. I fallet Amann mot Schweiz (Europadomstolens dom den 16 februari 2000) godtogs inte en mycket allmänt hållen lagstiftning som stöd för telefonavlyssning och registrering, eftersom den inte ansågs vara förutsägbar bl.a. i fråga om de medel som fick användas och inte heller ge medborgarna möjlighet att anpassa sina handlingar till lagens krav.
Även om omständigheterna i detta fall inte är direkt överförbara till åtgärder av det slag som här diskuteras, innebär detta att de ifrågavarande spaningsmetoderna bör anges direkt i lagen. När det gäller lagregleringen i övrigt uppkommer en grundläggande fråga om metoderna skall få användas endast inom ramen för förundersökning i brottmål eller även vid spaning. I det förra fallet skulle förutsättningarna kunna ytterligare preciseras genom angivande av
att förundersökningen skall avse brott med viss straffskala, medan detta inte torde vara möjligt i den mån åtgärderna skall kunna förekomma även i spaningssammanhang.
Infiltration förekommer redan nu som spaningsmetod särskilt i narkotikasammanhang. Det skulle uppenbarligen inte vara välbetänkt att övergå till en ordning enligt vilken metoden får användas först när förundersökning har inletts. Naturligtvis är det dock nödvändigt att metoden används med urskillning och omdöme. Det kan förtjäna erinras om vissa uttalanden som gjordes när hithörande frågor på sin tid diskuterades i 1981 års polisberedning (SOU 1982:63 s. 142 f.):
Att s.k. fria spanare används på det sättet att civilklädda polismän spanar mot brottslighet på restauranger, vissa särskilda allmänna platser eller andra miljöer där brottslighet av ett speciellt slag misstänks eller erfarenhetsmässigt brukar förövas är väl både godtagbart och i nuvarande läge nödvändigt. – Men att polismän under falsk identitet under lång tid skulle placeras på exempelvis narkotikamarknaden, inte med uppgift att uppdaga brott utan för att fortlöpande skaffa allmänna informationer om förhållandena och vidarebefordra dessa till den öppna polisen kan enligt beredningens mening knappast accepteras. Motsvarande aspekter kan anläggas på de andra spaningsmetoder som har diskuterats i det föregående. Beredningen vill här allmänt framhålla att stor försiktighet givetvis måste iakttas när det gäller spaningsmetoder som kan medföra risk att polisens trovärdighet äventyras och att rykten kommer i omlopp som sätter polismän i samband med kriminella intressen.
Dessa uttalanden torde fortfarande äga giltighet, låt vara att de inte avsetts ta sikte på och heller inte i alla delar kan appliceras på Säkerhetstjänsten. Utredningen vill hänvisa till att Säkerhetstjänstkommissionen funnit att säkerhetspolisen använder infiltratörer i mycket begränsad utsträckning och då endast i sådana sammanhang där man på goda grunder befarar att allvarlig brottslighet är för handen och – även om olika omständigheter talar för en viss återhållsamhet – inte kan undvara denna inhämtningsmetod (SOU 2002:87 s. 372).
Gränserna mellan infiltration och bevisprovokation kan i vissa fall vara svår att dra. Vissa provokativa polisåtgärder förekommer utan allt tvivel redan nu på spaningsstadiet som en vedertagen metod. Såvitt känt är provokativa metoder på detta stadium inte förbjudna i något av de länder som vi brukar jämföra oss med. Utredningen utgår från att även provokation skall kunna före-
komma i spaningsskedet, men att metoden naturligtvis måste användas med yttersta försiktighet.
Frågan är mera besvärlig när det gäller användande av sådana tekniska hjälpmedel som nu har diskuterats, kroppsmikrofoner och pejlingsutrustning.
I de länder där kroppsmikrofoner används sker det i allmänhet på spaningsstadiet. Syftet är sällan att få fram bevis utan framför allt att få spaningsunderlag, ibland även att skydda polismannen. Metoden har ett naturligt samband med infiltration.
Det görs ibland gällande att det är infiltrationen snarare än användandet av kroppsmikrofoner som framstår som integritetskänslig. En polisman som utan att hans yrkesverksamhet är känd deltar i ett samtal kan ju i efterhand dokumentera detta på annat sätt än genom inspelning, t.ex. muntligen eller genom anteckningar omedelbart efter samtalet. Man kommer emellertid inte ifrån att det är en annan sak om en persons uttalanden återges i andra hand än om de spelas in direkt. Även med beaktande av detta synes det vara att gå alltför långt om denna – säkerligen under alla förhållanden sällsynta – metod skulle få användas endast när förundersökning har inletts. Såvitt utredningen har kunnat inhämta är den regelmässigt tillåten på spaningsstadiet i andra länder, låt vara att den i vissa länder inte i praktiken tycks användas i någon nämnvärd utsträckning.
När det gäller pejling är läget delvis ett annat. Pejling som sker på ett sådant sätt att en sändarutrustning placeras på en person är givetvis synnerligen integritetskänslig. Av rent praktiska skäl torde samtidigt en sådan metod ha ett mycket smalt presumtivt tilllämpningsområde. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang uttala sig om förutsättningarna för att använda metoden på det sättet. Detsamma gäller användande av metoden på ett sådant sätt att intrång måste göras exempelvis i ett fordon, något som alltså förutsätter en lagstridig åtgärd från polisens sida.
Gäller det å andra sidan att placera sändaren utanpå ett fordon gör sig inte samma betänkligheter gällande. Med fog kan hävdas att metoden då inte i avgörande mån blir mera integritetskänslig än om polismannen i eget fordon följer efter, ”skuggar”, det misstänkta fordonet, ett förfarande som givetvis måste kunna ske på spaningsstadiet.
Utredningen kommer av nu anförda skäl till den slutsatsen att de metoder som här har diskuterats samtliga bör kunna användas på
spaningsstadiet. De bör också kunna användas i preventivt syfte, något som dock torde vara aktuellt endast för säkerhetstjänsten.
Det återstår att bedöma huruvida nya regler om användning av kroppsmikrofoner och pejling påkallar särskilda regler om behandlingen av överskottsinformation. Enligt utredningens mening är detta inte fallet. När kroppsmikrofon används vid ett samtal i vilket polismannen deltar kan naturligtvis information tänkas bli lämnad i andra hänseenden än dem som föranlett användningen av metoden. Polismannen skulle emellertid i så fall ha erhållit samma överskottsinformation även utan användande av kroppsmikrofonen, som endast är ett medel att dokumentera informationen. På motsvarande sätt gäller att en polisman som i stället för att använda sig av pejling följer efter ett fordon erhåller samma information som genom pejlingen. Den information som polisen kan få genom dessa metoder skiljer sig alltså principiellt sett inte från den som erhålls genom mera reguljära metoder.
Utredningen föreslår alltså att bestämmelser om de angivna spaningsmetoderna förs in i polislagen. I denna del har utredningen samrått med Beredningen för rättsväsendets utveckling. De lagförslag som behövs kommer enligt överenskommelse mellan utredningen och beredningen att läggas fram av beredningen, vilket väntas ske inom kort. I detta läge avstår utredningen från att för sin del lägga fram något författningsförslag.
De spaningsmetoder som nu har berörts bör givetvis kunna tillämpas av säkerhetstjänsten även om denna görs om till en ickepolisiär organisation.
6.9. Spridning av nukleära/radioaktiva ämnen, smitta och kemikalier
6.9.1. Påtalade brister, oklarheter m.m. i det nuvarande skyddet på NBC
51
-området
De myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med har påtalat en rad större eller mindre brister eller oklarheter i den nuvarande beredskapen på NBC-området.
Enligt Smittskyddsinstitutet visade antrax-händelserna under hösten 2001 att läkarexpertisens och de regionala laboratoriernas diagno-
51 NBC står för nukleära/radioaktiva, biologiska och kemiska.
stiska kapacitet behöver förbättras52. När det gäller läkarexpertisen krävs en högre kompetens i fråga om såväl bakteriologiska som virologiska diagnoser. Betydelsen av att Socialstyrelsen har ett övergripande ansvar för samordning av myndigheternas insatser har betonats av Smittskyddsinstitutet.
Statens jordbruksverk har pekat på situationer i vilka regelkonflikter kan uppstå på smittskyddsområdet53. Verket har vidare uppgett att ansvarsfördelningen är oklar i flera fall. Även rena resursbrister har påtalats.
Stockholms brandförsvar har som företrädare för Stockholms stad uppgett att kommunerna saknar kompetens när det gäller biologiska hot54. Nya typer av hot kan enligt brandförsvaret innebära oklarheter i fråga om ansvar för och ledning av åtgärder/insatser.
Informationsspridningen myndigheter emellan kan också vara en svag punkt.
Svenska Kommunförbundet har anfört att det i anslutning till antrax-fallen under hösten 2001 var svårt för kommunerna att finna vilket centralt organ som var ansvarigt för service, information eller rekommendationer gentemot kommunerna och allmänheten55.
När det gäller strålskyddet har Statens strålskyddsinstitut uppgett att det inom räddningstjänsten i Sverige inte finns något planerat skydd mot exploderande bomber med kärnklyvningsinslag56. Genom den kraftiga strålningen omöjliggörs räddningsinsatser i närområdet under de första timmarna efter explosionen. Enligt Statens strålskyddsinstitut saknas inom strålskyddet i dag planering och resurser för att klara en radiologisk bomb på ett tillfredsställande sätt. Sverige har varken en tillräcklig mängd utbildad personal eller en tillräckig mängd mät- och analysutrustning för att med någon uthållighet klara terroristhandlingar inom N-området. Statens strålskyddsinstitut har anmärkt att den svenska strålskyddsberedskapen är låg i ett internationellt perspektiv.
Annat som Statens strålskyddsinstitut har pekat på inom det här området är att kunskaperna hos räddningstjänstens personal är
52 Smittskyddsinstitutet har lämnat underlag till utredningen i skrivelse den 11 april 2002 (utredningens dnr 5/02). 53 Statens jordbruksverk har lämnat underlag till utredningen i skrivelse den 27 augusti 2002 (utredningens dnr 5/02). 54 Stockholms brandförsvar har, som företrädare för Stockholms stad, lämnat underlag till utredningen i skrivelse den 3 maj 2002 (utredningens dnr 5/02). 55 Svenska kommunförbundet har lämnat underlag till utredningen i skrivelse den 13 maj 2002 (utredningens dnr 5/02). 56 Statens strålskyddsinstitut har lämnat underlag till utredningen i skrivelse den 30 augusti 2002 (utredningens dnr 5/02).
otillräckliga, att Sveriges insatser för att stoppa smuggling av radioaktiva ämnen har varit minimala, att beredskapen i Sverige mot utländska kärnkraftsolyckor är begränsad, att lednings- och samverkansbilden är komplicerad på området, att det förekommer konflikter mellan olika regelverk samt att bevakningen av radioaktivt gods under transport är bristfällig.
Statens kärnkraftinspektion har bl.a. framhållit att Krisberedskapsmyndigheten bör skapa ett effektivt samverkansforum för utvecklingsfrågor på N-området, att existerande samverkansfora aktörsgemensamt bör ses över samt att Statens kärnkraftinspektions och Statens strålskyddsinstituts stöd av och samverkan med polisen bör klaras ut närmare. Statens kärnkraftsinspektion har förordat att lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet får ett tillägg som innebär att den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet, vid olyckssituationer eller hot om sådana, är skyldig att förse myndigheterna med nödvändig information för att dessa skall kunna utföra sina beredskapsuppgifter. Statens kärnkraftinspektion har vidare anfört att det bör framgå av lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder med syfte att motverka sabotage.
6.9.2. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utredningen ställer sig bakom ett av
Regeringskansliets AgNBC väckt förslag om inrättande av en nationell insatsstyrka som en samlad nationell resurs till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som kan tänkas ställa regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Utredningen föreslår därför att denna tanke snarast förverkligas.
Utredningen föreslår vidare att 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) kompletteras med en bestämmelse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet snarast och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning.
Utredningen föreslår också att det genom en ändring i 4 § kärntekniklagen klargörs att säkerheten vid kärnteknisk verk-
samhet skall upprätthållas även genom åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage.
Slutligen föreslår utredningen att bemyndigandet i 4 § kärntekniklagen, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter, får gälla även upplysningsskyldigheten och åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage.
Enligt de myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med finns det i övrigt en rad större eller mindre brister eller oklarheter i den nuvarande beredskapen på NBC-området. Till den del dessa inte omfattas av redan pågående utredningar bör de tillhöra huvuduppgifterna för den nyinrättade Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Utredningen förordar att myndigheten organiserar sitt arbete på sådant sätt att inte bara myndighetsföreträdare utan också representanter för berörda departement ingår i arbets- och projektgrupper.
När samhällets beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser bedöms, är självfallet inte minst förmågan att möta och hantera olika NBC-händelser av stor betydelse. Händelser där nukleära/radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen sprids i en sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det kräver motåtgärder utöver det normala kan ju mycket väl vara följden av medvetna terroristhandlingar eller liknande extraordinära händelser.
Som framgår av det förut anförda har de myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med pekat på en rad mer eller mindre omfattande brister eller oklarheter i den nuvarande NBC-beredskapen i Sverige. På senare tid har statsmakterna emellertid vidtagit flera olika åtgärder som syftar till att stärka beredskapen. I det följande redovisas några av dessa åtgärder.
Regeringen beslutade den 21 juni 2000 att tillsätta en arbetsgrupp under Regeringskansliet med uppgift att initiera och bedriva samverkan inom NBC-området mellan berörda myndigheter57. Arbetsgruppen, som inte längre är verksam, tog arbetsnamnet
AgNBC och bestod av närmare 40 personer som representerade olika departement, myndigheter och andra organ.
57 Dnr Fö 2000/1528/CIV.
De närmare uppgifterna för arbetsgruppen framgår av propositionerna 1998/99:74 och 1999/2000:30 samt av en bilaga till protokollet från regeringssammanträdet. Av bilagan kan utläsas att arbetsgruppen hade till uppgift att ! lämna förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen och kunskapen inom NBC-området samt verka för ökad samverkan och samordning mellan myndigheter; i detta syfte ingår också en förbättrad samverkan avseende ledning och organisation, materielförsörjning inom NBC-området samt inriktning av övningsverksamhet, ! vidareutveckla beskrivningen av den samlade hotbilden, ! inhämta internationella erfarenheter, ! genom analys av ett antal framtagna scenarier bl.a. identifiera brister på NBC-området; Försvarets forskningsanstalt58 gavs i regleringsbrevet för år 2000 i uppdrag att bistå arbetsgruppen med framtagande av sådana scenarier, ! särskilt uppmärksamma organisatoriska och ekonomiska konsekvenser av kraven på interoperabilitet vid internationella insatser, ! bidra till att kunskapen i Sverige om den internationella utvecklingen på NBC-området förbättras.
I en första delrapport59 lämnade AgNBC förslag till åtgärder som arbetsgruppen menade var ägnade att förbättra expertberedskapen för operativa insatser, dvs. den initiala förmågan att möta och hantera NBC-händelser. Arbetet med förslagen påskyndades efter den 11 september 2001 och ledde bl.a. till att Statens räddningsverk gavs fyra uppdrag som innebar:
!
att i samverkan med andra myndigheter inventera experttillgångar och skapa ett register över experter inom NBC-området och pröva att hantera detta inom ramen för räddningstjänstens resursdatabas (RIB),
!
att skapa och genomföra stabs- och ledningsutbildning för
NBC-experter,
58 Försvarets forskningsanstalt ersattes den 1 januari 2001 av Totalförsvarets forskningsinstitut, se övergångsbestämmelserna till förordningen (2000:1074) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut. 59 Rapport 1, den 1 mars 2001, Förbättrad expertberedskap inför NBC-händelser, Försvarsdepartementets dnr Fö 2001/679/CIV.
!
att tillsammans med Rikspolisstyrelsen utreda terrorismriskerna i samband med transporter av farliga ämnen,
!
att pröva förutsättningarna för en nationell insatsstyrka för
NBC-händelser.
Ett antal åtgärder har genomförts eller är under genomförande.60
I AgNBC:s andra delrapport61 finns en samlad bedömning av hot och risker avseende NBC-händelser.
I sin tredje delrapport62, som överlämnades till Försvarsdepartementet i mars 2002, lämnade AgNBC förslag för att vidareutveckla den operativa förmågan på NBC-området. I rapporten pekade arbetsgruppen på åtgärder som den menade redan på relativt kort sikt höjer förmågan att hantera konsekvenser av utsläpp och spridning av NBC-ämnen till följd av såväl terroristhandlingar och andra kriminella handlingar som olyckor.
AgNBC föreslog i den tredje rapporten bl.a. att det skulle inrättas en nationell insatsstyrka NBC, en samlad nationell resurs på NBC-området till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som ställer regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Enligt vad AgNBC anförde i rapporten finns väsentliga delar till en sådan insatsstyrka redan i dag. Förslaget går ut på att ett uppdrag skall ges åt berörda myndigheter att närmare analysera och föreslå hur existerande nationella resurser kan anpassas, utvecklas och integreras för att kunna användas som en nationell insatsstyrka, med respekterande av svenska internationella åtaganden inom området. I rapporten finns en närmare beskrivning av hur insatsstyrkan bör vara sammansatt. Bland andra nämns som naturliga delresurser den svenska Keminsatsstyrkan, som tillkommit som en följd av Sveriges åtaganden enligt Kemvapenkonventionen (CWC63) och Försvarsmaktens NBC-kompani, som utredningen redogjort för i avsnitt 4.3.
Utredningen vill redan i detta sammanhang framhålla att den för sin del ser mycket positivt på AgNBC:s förslag till inrättande av en nationell insatsstyrka NBC. En sådan styrka skulle sannolikt på ett
60 Något mer om åtgärder på området kan läsas i avsnitt 4.12 Statens räddningsverk, kommunal räddningstjänst m.m. 61 Rapport 2, den 14 juni 2001, NBC: Hot och Risker, Försvarsdepartementets dnr Fö 2001/679/CIV. 62 Rapport 3, den 8 mars 2002, NBC Vidareutveckling av den operativa förmågan, Försvarsdepartementets dnr Fö 2002/681/CIV. 63 Chemical Weapons Convention.
betydande sätt stärka beredskapen när det gäller sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som avses i förslaget. Utredningen ställer sig således bakom denna tanke och föreslår att den snarast förverkligas.
AgNBC avlämnade den 13 januari 2003 slutrapporten NBCberedskapen nu och i framtiden64. Arbetsgruppen har sålunda numera upphört och dess verksamhet har, som utredningen återkommer till senare i detta avsnitt, övertagits av KBM.
Regeringen uppdrog den 8 november 2001 åtSocialstyrelsen att i samverkan med Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Landstingsförbundet, Rikspolisstyrelsen och Smittskyddsinstitutet utreda och lämna förslag till dels en organiserad beredskap med expertfunktioner inom B-området, dels en organiserad beredskap som stöd till Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen vid hot om Bterrorism, dels övriga förslag som kan förbättra beredskapen inom NBC-området. 65
Socialstyrelsen lämnade sin slutrapport i april 200266. När det gäller en organiserad beredskap med expertfunktioner inom området biologiska stridsmedel föreslog Socialstyrelsen att det inom ramen för Kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap skulle inrättas en Central Fältepidemiologisk Grupp för att ge smittskyddsläkarorganisationen stöd vid utredning och handläggning av utbrott av smitta. Gruppen inrättades under hösten 2002. Samverkan skall vid behov kunna ske med FOI NBC-skydd67.
I den andra frågan, gällande en organiserad beredskap som stöd till Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen vid hot om B-terrorism, har Socialstyrelsen gjort bedömningen att Socialstyrelsens samlade kompetens, genom Smittskyddsenheten och den medicinska expertgruppen B-frågor, täcker det behov av expertstöd som föreligger från olika myndigheter och andra organ, som t.ex. Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen.
Inom området för övriga lämpliga åtgärder har Socialstyrelsen tagit upp sådant som expertkompetensen, experttillgängligheten, tillgången till beredskapsläkare vid Smittskyddsinstitutet, utvecklingen av databaser och samordning av laboratorieresurser.
64 Dnr Fö 2003/88/CIV. 65 Socialdepartementets dnr S 2001/659/HS;delvis. 66 Slutrapport den 5 april 2002, Socialdepartementets dnr S 2002/3251/HS. 67 Utredningen har utförligare redovisat FOI:s uppgifter och organisation i avsnitt 4.5 Nuvarande organisation m.m.
Den 21 februari 2002 beslutade regeringen om direktiv till en utredning om säkerhet och strålskydd vid svenska kärnkraftverk68. En särskild utredare har fått i uppdrag att analysera förutsättningarna för kärnsäkerheten och strålskyddet vid de svenska kärnkraftverken mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Enligt direktiven bör analysen även omfatta risken för terroristhandlingar av tidigare inte förutsett slag. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledes av övervägandena. Arbetet skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2003.
Som utredningen har redovisat tidigare inrättades den 1 juli 2002 en ny myndighet, KBM, för att samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser. KBM tog vid bildandet över vissa uppgifter från Överstyrelsen för civil beredskap och Styrelsen för psykologiskt försvar. Överstyrelsen för civil beredskap lades samtidigt ned, medan Styrelsen för psykologiskt försvar finns kvar, dock med begränsade uppgifter i förhållande till sitt tidigare verksamhetsområde. KBM har som tidigare nämnts även tagit över den verksamhet som bedrevs av Regeringskansliets numera nedlagda AgNBC.
KBM är enligt instruktionen69 central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. Med krishantering avses i detta sammanhang åtgärder vid sådana situationer som beskrivs i 3 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, dvs. bl.a. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan samt situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång till nödvändiga resurser. KBM skall i samarbete med ansvariga samhällsorgan bidra till att minska samhällets sårbarhet samt utveckla och stärka samhällets krishanteringsförmåga inom detta område (1 § instruktionen).
KBM skall särskilt verka för en ökad samverkan och samordning mellan samverkansområden då det gäller beredskapen mot nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel (3 § 6 instruktionen).70 I sammanhanget kan vidare nämnas att KBM enligt instruktionen skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att initiera, planera och genomföra utbildning och
68 Dir. 2002:33. 69 Förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten. 70 Utredningen har utförligare redovisat KBM:s uppgifter och organisation i avsnitt 4.8.
övningar. Övningsverksamheten är naturligtvis av yttersta vikt även för NBC-beredskapen.
Statsmakterna har alltså på senare tid vidtagit flera olika åtgärder som syftar till att stärka beredskapen på NBC-området. Förändringar i den övergripande organisationen har nyligen genomförts, förslag till andra åtgärder på området är föremål för beredning inom Regeringskansliet och nya förslag till stärkande åtgärder är troligen att vänta inom en inte alltför avlägsen framtid. I det följande behandlar utredningen de av Statens kärnkraftinspektion framlagda konkreta lagändringsförslagen. I övrigt förordar utredningen att de enligt det föregående påtalade bristerna och oklarheterna, i den mån de inte behandlas inom ramen för de pågående utredningarna, tas upp av KBM, eftersom detta ligger väl i linje med myndighetens uppgifter. 71
Statens kärnkraftinspektion har alltså lagt fram ett par konkreta förslag till lagändringar till utredningen. Enligt Statens kärnkraftinspektion föreligger det ett behov av regler i 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) som klargör att den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet är skyldig att självmant förse myndigheterna med nödvändig information vid olyckssituationer eller hot om sådana för att myndigheterna skall kunna utföra sina beredskapsuppgifter. Statens kärnkraftinspektion har i flera författningar tilldelats ansvaret för att informera andra inhemska eller utländska myndigheter och allmänheten om en olycka i en kärnteknisk verksamhet inträffar inom eller utom landet. Bland annat följer av 2 § 7 förordningen (1988:523) med instruktion för Statens kärnkraftinspektion att inspektionen för sådana händelser skall ha en beredskap för teknisk rådgivning till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet. Till detta kommer att det av 2 § 2 instruktionen framgår att inspektionen särskilt skall utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos kärntekniska anläggningar. Det är enligt Statens kärnkraftinspektion mot denna bakgrund angeläget att inspektionen tidigt får sådan information från de kärntekniska anläggningarna att det blir möjligt för inspektionen att på ett godtagbart sätt fullgöra sina uppgifter och medverka till ett olycksförebyggande arbete enligt 4 § kärntekniklagen.
Enligt 10 § kärntekniklagen skall den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som, med hän-
71 Jämför vidare med vad utredningen sagt om tolkningen av uppdraget i avsnitt 1.2.
syn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs, behövs för att upprätthålla säkerheten (punkt 1). Denna allmänna skyldighet för tillståndshavarna har emellertid inte ansetts innefatta en sådan informationsskyldighet gentemot Statens kärnkraftinspektion som inspektionen nu har efterlyst.
I 4 § första stycket kärntekniklagen har föreskrivits att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att dels förebygga fel eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, dels förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om sådana åtgärder. Av 20 a § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet framgår att regeringen bemyndigat Statens kärnkraftinspektion att meddela föreskrifter av detta slag. Huruvida bemyndigandet medfört en rätt för Statens kärnkraftinspektion att själv föreskriva om en allmän upplysningsskyldighet för tillståndshavare gentemot inspektionen har enligt inspektionen varit föremål för delade meningar och återkommande diskussioner bland aktörerna på området. Sålunda har inte heller dessa regler i kärntekniklagen säkerställt att Statens kärnkraftinspektion erhåller information i önskvärd utsträckning.
Då det får anses grundläggande för upprätthållandet av en godtagbar säkerhet vid utövandet av kärnteknisk verksamhet att tillsynsmyndigheten, dvs. Statens kärnkraftinspektion, får tidig information när det inträffar en olycka, eller något som kan leda till en olycka, anser utredningen att den nu beskrivna otydligheten i lagen är högst otillfredsställande. Utredningen föreslår därför att 4 § kärntekniklagen kompletteras med en bestämmelse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet snarast och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter bör gälla även upplysningsskyldigheten.
Ytterligare en otydlighet i 4 § kärntekniklagen har påtalats av Statens kärnkraftinspektion. När det gäller åtgärder för att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (första stycket 2) uttalade regeringen i specialmotiveringen72 till paragrafen att
72 Proposition 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 83.
sabotage var ett exempel på sådan yttre påverkan av anläggningar och transporter som ansågs rymmas i uttrycket ”befattning med kärnämne eller kärnavfall”. Förutom att det därmed av lagen följer att säkerheten skall upprätthållas bl.a. genom att nödvändiga åtgärder vidtas för att förhindra sabotage, torde alltså det nämnda bemyndigandet i paragrafen tillåta sådana ytterligare föreskrifter som avser åtgärder för att förhindra sabotage. Det har däremot varit föremål för viss diskussion om paragrafen medger föreskrifter om åtgärder till förebyggande av sabotage (andra stycket jämfört med första stycket 1). Enligt utredningen måste detta, trots paragrafens lydelse, antas vara avsikten. Men för att vidare tvekan skall undvikas föreslår utredningen att paragrafen justeras så att detta uttryckligen framgår.
Till sist vill utredningen särskilt kommentera en konsekvens av inrättandet av KBM. Som utredningen tidigare har nämnt, har myndigheten tagit över den verksamhet som tidigare bedrevs av Regeringskansliets numera nedlagda AgNBC. I denna arbetsgrupp ingick inte bara representanter för berörda myndigheter och andra organ utan också företrädare för berörda departement. När ett projektarbete som tidigare har bedrivits inom Regeringskansliet övertas av en myndighet, anses det erfarenhetsmässigt inte lika naturligt som tidigare för Regeringskansliet att medverka. Just när det gäller NBC-frågorna, vilka är av utpräglat departementsövergripande slag, skulle en sådan utveckling enligt utredningens mening vara olycklig och kunna äventyra snabbheten i beslutsfattandet. Utredningen vill för sin del förorda att arbetet både med dessa och med likartade frågor inom KBM bedrivs i arbets- och projektgrupper som omfattar även departementsrepresentanter.
6.10. Utlänningskontroll på fartyg
6.10.1. Allmänt
Kustbevakningen, som bl.a. arbetar med polisiär kontroll av fartygstrafiken73, har i skrivelse till utredningen74 anfört att det är oklart om polisens rätt att med stöd av 5 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) genomföra kroppsvisitation och genomsöka bagageutrymmen och andra slutna utrymmen i transportmedel
73 Kustbevakningens uppgifter och kompetens m.m. redovisas i avsnitt 4.9. 74 Skrivelse den 18 juni 2002 (utredningens dnr 5/02).
även kan tillämpas i samband med kontroller av fartyg. Kustbevakningen ser den nuvarande oklarheten som ett hinder i kontrollarbetet och anser därför att det är angeläget att frågan snarast utreds.
Inför Sveriges anslutning till det operativa Schengensamarbetet vidtogs ett antal förändringar av utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) för anpassning till Schengenregelverket, bl.a. infördes underrättelseskyldighet för sjötrafiken. Enligt Kustbevakningen har erfarenheterna hittills dock visat på vissa svårigheter att operativt tillämpa de nya bestämmelserna (5 kap. 12-14 §§) beroende på att författningstexten ger utrymme för motstridiga tolkningar, både inom sjöfartsnäringen och hos allmänheten. Av den anledningen har ett arbete inletts inom Rikspolisstyrelsen med att i samverkan med Kustbevakningen ta fram ett underlag som skall ligga till grund för förslag till förtydliganden och preciseringar i utlänningsförordningen. Det är Kustbevakningens uppfattning att dessa frågor är än mer aktuella idag med tanke på det terroristhot de civila gränsövervakningsmyndigheterna skall kunna möta. Enligt Kustbevakningen bör därför förordningstexten snarast ses över.
6.10.2. Nuvarande rättsläge m.m.
Sverige och övriga länder inom EU (utom Storbritannien och Irland) samt Norge och Island deltar i det s.k. Schengensamarbetet. Samarbetet bygger på två grundtankar. Den första är den fria rörligheten för personer. Den andra grundtanken är att stärka kampen mot internationell kriminalitet och mot illegal invandring. Den fria rörligheten innebär att personkontroller vid de gemensamma inre gränserna avskaffas. Schengensamarbetet påverkar däremot inte EU:s regler för varor, tjänster och kapital.
I huvudsak består Schengensamarbetet av slopad inre och gemensam yttre gränskontroll av personer, gemensamma visumregler, polissamarbete, narkotikabekämpning, rättsligt samarbete och ett gemensamt spanings- och efterlysningsregister (Schengens informationssystem, SIS).
I Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (Schengenkonventionen)75 föreskrivs att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall kontrolleras av behöriga myndigheter
75 Schengenkonventionen trädde i kraft år 1995. Sverige undertecknade konventionen år 1996 och deltar sedan den 25 mars 2001 i hela det operativa Schengenarbetet.
och att denna kontroll skall utföras enligt gemensamma principer. Kontrollen skall utföras inom ramen för varje Schengenstats egna befogenheter och lagstiftning, och den skall ta hänsyn till alla Schengenstaters intresse (artikel 6.1). Alla personer som passerar den yttre gränsen skall åtminstone visa upp sina resedokument vid en identitetskontroll. Vid inresa skall utlänningar underkastas en mer noggrann kontroll. Personkontrollen skall omfatta efterspaning och förhindrande av hot mot Schengenstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Dessutom skall fordon och föremål som medförs av personer vid passerandet av gränsen kontrolleras. Dessa kontroller skall verkställas av varje Schengenstat i enlighet med dennas lagstiftning, i synnerhet vad gäller kroppsvisitering (artikel 6.2).
Den svenska gränskontrollen av personer regleras i UtlL och UtlF. Polisen har huvudansvaret för personkontrollen, men polisen kan biträdas av Tullverket och Kustbevakningen. Vidare får Migrationsverket efter överenskommelse med polismyndigheten bistå denna vid kontrollen. Kustbevakningen skall dessutom medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken (5 kap. 1 § andra stycket UtlL).76
I 5 kap. 1 § första stycket UtlL föreskrivs att en utlänning vid inresa eller utresa skall visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
I 5 kap. 2 § första stycket UtlL anges vilka ytterligare kontrollåtgärder som får vidtas i samband med kontroll vid inresa77. Av bestämmelsen framgår att en polisman får kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och liknande i den utsträckning som är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i
76 Kustbevakningen skall även medverka i polisens kontrollverksamhet av utlänningar som vistas i Sverige på sätt som anges i 5 kap. 6 § UtlL genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken,. 77 Inresa till sjöss torde ske så snart ett fartyg passerar territorialgränsen (jfr prop. 1988/89:86 s. 57). För utlänningar som kommer med fartyg behöver kontrollen inte genomföras förrän utlänningen kommer i land. Om en utlänning har kommit till Sverige som besättningsman eller passagerare på ett fartyg tillämpas nämligen bestämmelserna om utlänningars inresa i UtlL och UtlF först när utlänningen lämnar fartyget (7 kap. 5 § UtlF).
landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i UtlL eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
Om inresekontrollen sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter en polisman enligt ovan (5 kap. 2 § andra stycket UtlL).
Enligt motiven till regleringen om kroppsvisitation och undersökning av handresgods m.m. (prop. 1988/89:86 s. 101) får det aldrig bli fråga om någon rutinmässig visitation av utlänningar som kommer till Sverige, utan det måste finnas anledning anta att en utlänning underlåter att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknas skäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han saknar handlingar bör enligt motiven någon undersökning inte få företas. Befogenheten kan även användas i samband med ombordskontroller på fartyg.78
Bestämmelsen om rätt att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel infördes år 1982.79Regleringen innebär att polismän m.fl. under närmare angivna förutsättningar får möjlighet till husrannsakan i bagageutrymmen m.m. utan att någon konkret brottsmisstanke föreligger. Bestämmelsen är tillämplig avseende såväl utlänningar som svenska medborgare som reser in i landet. Åtgärderna får som nyss angetts endast företas i samband med inresekontrollen och endast tillgripas i syfte att förhindra illegalt inresande. Det är inte avsett att polisen vid inresekontrollen rutinmässigt skall undersöka fordon, utan det förutsätts normalt att det finns en rimlig anledning till detta, ett förhållande som följer redan av bestämmelsens syfte. Som exempel anges i motiven att polisen har fått skäl att misstänka att utlänningar vid en viss tidpunkt och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i landet, t.ex. genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar. Det finns inte några uttalanden i motiven om huruvida bestämmelsen kan tillämpas i samband med kontroller av fartyg.80
78 Jfr prop. 1999/2000:64 s. 60. 798 § utlänningslagen (1980:376), SFS 1982:1111. 80 Jfr Ds A 1981:8 s. 171 och prop. 1981/82:146 s. 48 f och 66 f.
I sammanhanget bör slutligen erinras om föreskrifterna i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Lagen är tillämplig när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren, för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i Sverige. Om anledning förekommer att ett sådant brott har begåtts, har tjänstemän vid Kustbevakningen samma befogenhet som tillkommer polismän att bl.a. gripa någon med stöd av 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken samt att företa husrannsakan med stöd av 28 kap. 5 § samma balk, om syftet med åtgärden är att söka efter den som skall gripas eller att verkställa beslag (jfr 1 och 2 §§ lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning).
Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) lämnade i sitt slutbetänkande Ökad rättsäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) bl.a. förslag till ny utlänningslag. Betänkandet överlämnades till regeringen i februari 1999 och frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 5 kap. 2 § i nuvarande utlänningslag motsvaras av 7 kap. 2 § i förslaget till ny lag. Enligt uppgift från Regeringskansliet innehöll lagrådsremissen från den 6 juni 2002 inte några materiella ändringar i denna del och Lagrådet hade inte några synpunkter på regleringen. Det har vidare upplysts att arbete pågår med att ta fram direktiv till en parlamentarisk utredning som skall ha till uppgift att se över utlänningslagen.
6.10.3. Utredning om personkontrollen vid yttre gräns
I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64 s. 59 f) aviserade regeringen en översyn av den svenska gränskontrollagstiftningen. Enligt regeringen borde det göras en översyn av bl.a. polisens behov av tvångsmedel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av Schengenregelverket och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brottsförebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där borde också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gränskontroll i Schengensamarbetets anda, kan föra med sig.
Regeringen berörde vidare - med anledning av ett remissvar från Rikspolisstyrelsen - frågan om den befogenhet till husrannsakan
som polisen har enligt 5 kap. 2 § UtlL även kunde tillämpas vid eventuell genomsökning av handelsfartyg efter personer som göms för att illegalt föras in i landet. För det fall befogenheten inte gällde för genomsökning av handelsfartyg, hade Rikspolisstyrelsen begärt att regeln skulle ändras så att sådana befogenheter kunde ges polisen i samband med inresekontroll.
I avsaknad av positiva uttalanden i motiven synes regeringen ha gjort bedömningen att bestämmelsen inte är tillämplig i samband med kontroller av fartyg. Regeringen anförde i propositionen att det krävs grundliga överväganden för att införa en reglering som ger polisen sådana befogenheter, inte minst vad gäller avgränsningen mot fartygets bostads- och kontorsutrymmen. Regeringen ansåg att frågan om att utöka polisens befogenheter i nämnda avseende måste bedömas utifrån det praktiska behovet av sådana befogenheter, samt att ett sådant behov vidare måste vägas mot bl.a. regeringsformens skydd mot husrannsakan och liknande intrång. Schengenkonventionens krav på inresekontroll torde enligt regeringen vara uppfyllda även utan att möjligheterna att genomföra husrannsakan i fartygsutrymmena har reglerats i 5 kap. 2 § UtlL. Regeringen tillade att frågan om vilka befogenheter polisen, mot bakgrund av de befogenheter de redan har, lämpligen bör tilldelas i fråga om husrannsakan i samband med inresekontroller på fartyg borde göras till föremål för närmare överväganden i den ovan aviserade utredningen.
Justitiedepartementet beslutade under hösten 2002 om ett uppdrag rörande förstudie om personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv.81 Förstudien skulle genomföras inför en mer omfattande utredning av frågan. Den hade till syfte att belysa, analysera och utvärdera bl.a. följande frågeställningar inför den fortsatta beredningen av ärendet.
- En översyn skulle göras av nuvarande regelverk med målsättningen att uppnå en effektivare brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet i samband med personkontroll vid yttre gräns. Detta inkluderade översyn av tvångsmedelsanvändningen i samband med den yttre gränskontrollen. En belysning skulle även göras av hur bestämmelsen i artikel 6.1 i Schengenkonventionen påverkar denna avvägning.
- Frågan om det finns behov av en särskild gränskontrollag som reglerar tvångsmedelsanvändningen som syftar till brotts-
81 Justitiedepartementets promemoria den 7 oktober 2002.
bekämpning och brottsprevention i samband med personkontrollen vid den yttre gränsen kunde övervägas. Utresekontrollens betydelse skulle här också beaktas. Översynen kunde också omfatta regelverket för kontroll ombord på fartyg.
Enligt uppgift från Justitiedepartementet var förstudien klar vid årsskiftet 2002/03. En särskild utredning kommer sannolikt att tillsättas under våren 2003.
6.10.4. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Polisen får i samband med inresekontroll
undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i fartyg i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) eller i en författning som utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av Kustbevakningen har en tjänsteman vid Kustbevakningen samma befogenhet.
Den nuvarande personkontrollen vid den yttre gränsen syftar primärt till att genomföra utlännings- och migrationskontroll med stöd av UtlL och dithörande författningar. Berörda myndigheters befogenhet att som ett led i personkontrollen vid yttre gräns i samband med inresa undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel har givetvis även betydelse för möjligheterna att förhindra terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet.
Som redovisats har det ansetts oklart om bestämmelsen om husrannsakan i 5 kap. 2 § UtlL är tillämplig i samband med kontroller av fartyg. Polisens och Kustbevakningens möjligheter att företa husrannsakan med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken (28 kap. 5 § rättegångsbalken och 2 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning) ger inte tillräckliga befogenheter att undersöka slutna utrymmen i fartyg, eftersom kontrollen normalt inte genomförs i syfte att utreda ett särskilt brott för vilket en viss person skäligen kan misstänkas.
Som utredningen ser saken har de motiv som anförts till stöd för befogenheten att undersöka bagageutrymmen och andra slutna
utrymmen i bilar och husvagnar m.m. samma relevans när transportmedlet är ett fartyg.
Kustbevakningen har framhållit behovet av att myndigheten får möjlighet att undersöka slutna utrymmen på fartyg i samband med ombordskontroller. Vid exempelvis verifiering av besättningslistor anser sig Kustbevakningen i dag inte kunna genomföra en undersökning för att kontrollera att alla som finns ombord på fartyget har gett sig till känna. Rikspolisstyrelsen har i nämnda remissyttrande påtalat att även polisen har behov av en sådan befogenhet.
Behovet måste emellertid, som regeringen anfört i ovan berörda proposition (prop. 1999/2000:64), vägas mot RF:s skydd mot husrannsakan och liknande intrång.
Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation och husrannsakan. Denna rättighet får enligt 2 kap. 12 § första stycket RF i viss utsträckning begränsas genom lag. Av andra stycket framgår att en sådan begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Bland annat får begränsningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.
En möjlighet för berörda myndigheter att undersöka slutna utrymmen på fartyg under samma förutsättningar som gäller för undersökning av slutna utrymmen i andra transportmedel innebär visserligen en inskränkning av ett grundlagsskyddat intresse, men ändamålet med nämnda befogenhet är enligt utredningens mening sådant att begränsningen är förenlig med RF. Detta gäller så mycket mera som det skulle ligga mycket nära till hands att läsa själva lagtexten i 5 kap. 2 § UtlL på det sättet att den angivna befogenheten gäller redan nu, trots att frågan inte har berörts i lagmotiven. Ett fartyg är ju otvivelaktigt ett transportmedel. Det förtjänar här anmärkas att det även i 28 kap. 2 a § rättegångsbalken och 20 § andra stycket polislagen (1984:387) finns bestämmelser som under närmare angivna förutsättningar ger polisen möjlighet att undersöka transportmedel för att leta efter personer. Enligt uttryckliga uttalanden i förarbetena till dessa bestämmelser avses med transportmedel i de sammanhangen även båtar och för övrigt också flygplan.
Som tidigare redovisats planeras inom Regeringskansliet en översyn av den svenska gränskontrollagstiftningen, vilken bl.a. skall omfatta regelverket för kontroll ombord på fartyg. Det är inte sannolikt att utredningsarbetet kommer att resultera i ny reglering
förrän om ett par år. Eftersom det finns ett påtagligt behov för polisen och Kustbevakningen att kunna undersöka slutna utrymmen på fartyg och denna befogenhet inte saknar intresse från de synpunkter som utredningen har att bevaka, föreslår utredningen en ändring av 5 kap. 2 § första stycket UtlL i syfte att det skall stå alldeles klart att en befogenhet av angivet slag föreligger (se författningskommentaren, avsnitt 8.3).82 En ytterligare fördel med en sådan ändring är att uttrycket transportmedel därmed får samma betydelse i UtlL som i annan lagstiftning.
Som framgår av det föregående föreligger även svårigheter att tillämpa bestämmelserna i 5 kap. 12-14 §§ utlänningsförordningen. Eftersom det redan har inletts ett arbete inom Rikspolisstyrelsen med att i samverkan med Kustbevakningen ta fram ett underlag som skall ligga till grund för förslag till förtydliganden och preciseringar i utlänningsförordningen, anser sig utredningen inte ha anledning att ta upp frågan om förtydligande av förordningsbestämmelserna, som bl.a. i detta sammanhang berör en befälhavares anmälningsskyldighet till Kustbevakningen när fartyget har kommit till Sverige från utrikes ort.
6.11. Kriskommunikation
6.11.1. Allmänt
Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), som hade ett övergripande ansvar för informationsberedskapen i Sverige t.o.m. juni 2002, har i en rapport83 behandlat svenska myndigheters kommunikation i samband med terrorattackerna i USA den 11 september 2001. Studien belyser främst myndighetsarbetet på nationell nivå.
SPF konstaterade i rapporten att kommunikationen fungerade tillfredsställande, både i relation till anhöriga och andra berörda och till nyhetsmedierna samt mellan de inblandade myndigheterna och aktörerna. Bland de problem som noterats i rapporten kan nämnas att statsledningen inte nåddes direkt med information om det inträffade genom att den satt i utrikesnämnden, och att det uppstod vissa orderproblem, däribland kring regeringsväxelns öppet-
82 Med hänsyn till att den nya utlänningslagen kan träda i kraft tidigast den 1 juli 2004 och då tidpunkten för ikraftträdandet är något oviss föreslår utredningen en ändring i nu gällande utlänningslag. 83 11 september – Svenska myndigheters kommunikation vid terrorattentaten i USA 2001, rapport 188 av Larsåke Larsson år 2002.
hållande. Men å andra sidan var beslutet att hålla växeln öppen dygnet runt en bidragande orsak till att kontakten och kommunikationen med anhöriga, berörda och allmänhet fungerade betydligt bättre än vid tidigare större krishändelser när departement stått inför ett omfattande kontakt- och kommunikationsarbete (bl.a. vid Estonias haveri).
Sammanfattningsvis anförde SPF att ”berörda svenska myndigheter, utifrån en analys och bedömning av i första hand uppgifter från involverade aktörer, hanterade de svenska delarna av terrorattentaten i USA den 11 september 2001 på ett tillfredsställande sätt”.84
I sammanhanget bör emellertid noteras att det var få svenskar som direkt drabbades av attentaten och dess följder. Om händelserna utspelats i Sverige så hade det givetvis ställts helt andra krav på myndigheternas informationsberedskap och förmåga till kriskommunikation.
Hotbilden mot Sverige blev dock mer påtaglig när ett antal misstänkta ”mjältbrandsbrev”85 anmäldes på flera platser i Sverige. Av SPF:s rapport framgår att mjältbrandsfrågan enligt utsagor innebar en större osäkerhet inom departementen än själva flygattentaten. Det bestämdes att breven i första hand var en smittskyddsfråga, varför Socialdepartementet blev huvudansvarigt och socialministern talesman. Många medborgare ringde emellertid i detta läge också till Regeringskansliet och dirigerades i första hand till Information Rosenbad, men även Försvarsdepartementet fick ta emot en hel del frågor och oro från enskilda. En rad företag hörde också av sig, inte minst säkerhetschefer, och ville ha råd om hur de skulle agera.
Beträffande polisens och Försvarsmaktens kriskommunikation i samband med terroristattentaten och efterföljande händelser framgår följande av nämnda rapport.
84 SPF konstaterade i en annan rapport från år 2002 (Terrorns dag i medierna, utbildningsserie nr 12 av Sara Morge och Malin Modh) att svenska medier klarade sin uppgift att få ut snabba nyheter dygnet runt efter den 11 september 2001. Enligt SPF visade studien dock att det behövs en planering i förväg på medieföretag inför allvarliga händelser och samhällspåfrestningar och att få medieföretag hade färdiga rutiner och planer inför sådana påfrestningar. 85 Mjältbrand – som även kallas Antrax – är en mycket allvarlig bakteriell infektionssjukdom som drabbar många djurslag. Sjukdomen kan drabba människor när de utsätts för smittade djur eller material från sådana djur. Efter terroristattentaten den 11 september 2001 blev några människor i USA smittade med mjältbrand. Smittan överfördes genom brev som innehöll ett pulver med bakteriesporer.
Stockholmspolisen öppnade ett särskilt telefonnummer för samtal angående attentaten i USA, vilket meddelades på text-TV. Denna kontaktväg flyttades senare i veckan till Rikspolisstyrelsen. Antalet samtal var dock få. Polisens rikskommunikationscentral hade däremot ett stort antal kontakter med andra myndigheter, internationell säkerhetstjänst och andra organ. De flesta kontakterna gällde dock den senare fasen av krisprocessen, när mjältbrandsfallen uppenbarade sig.
Försvarsmakten fick i nära anslutning till flygattackerna i USA ett flertal samtal från medierna. Frågorna gällde i första hand vad Sverige gör i det uppkomna läget, om det skulle hända här och hur landet skyddar sig. Medierna lät sig nöjas med beskedet att beredskapen anpassats till det aktuella läget. Ett antal enskilda personer ringde till Försvarsmakten, främst med frågor om hur man får tag i skyddsutrustning. I den senare frågan hänvisade Försvarsmakten till Räddningsverket och kommunerna. När mjältbrandsproblematiken blev aktuell ökade antalet samtal från enskilda personer till Försvarsmakten.
Enligt Krisberedskapsmyndigheten ägde viss samordning rum mellan berörda myndigheter. SPF fick nämligen i uppdrag av Försvarsdepartementet att sammankalla alla myndigheter som var involverade. Vid sammanträffandet hos SPF deltog ett 20-tal myndighetsrepresentanter.
Flera av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med har pekat på brister vad gäller information i samband med och efter händelserna den 11 september.
Svenska Kommunförbundet har anfört att det var svårt för kommunerna att hitta vilket centralt organ som kunde lämna rekommendationer angående posthanteringen i anslutning till mjältbrandsfallen i USA under hösten 2001. Enligt förbundet kan det ifrågasättas om någon myndighet uppfattade det som sin uppgift att ge kommunerna information. Dessutom kan det för en enskild kommun vara svårt att ha kunskap om vilken myndighet som skall kunna lämna erforderlig service i en speciell situation. Svenska Kommunförbundet har framhållit kommunernas grundläggande roll som områdesansvariga lokala organ i det nya krishanteringssystemet och pekat på behovet av en klar och samordnad information i en krishanteringssituation.
Svenska Kommunförbundet har vidare upplyst att en undersökning som SPF har gjort visar att kommunens informationstjänst och dess hemsida är ett förstahandsval för en majoritet av
människor när man söker upplysningar i samband med kriser. När det gäller information till medborgarna är det därför enligt förbundet viktigt att det skapas ett bra system för samordning mellan sektors- och områdesansvariga myndigheter.
Även Stockholms stad har framhållit att informationsspridningen mellan myndigheter kan vara en svag punkt om det inträffar t.ex. ett omfattande terroristattentat. Vidare har Länsstyrelsen i Skåne län påtalat att det var svårt för länsstyrelsen att få en samlad lägesbild och inriktning från Regeringskansliet den 11 september 2001 och tiden därefter.
Rikspolisstyrelsen har upplyst att myndigheten inte har resurser att kontinuerligt följa händelseutvecklingen i andra länder.
6.11.2. Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Krisberedskapsmyndigheten (KBM)
skall se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör Sverige. KBM skall också lämna upplysningar om vilka myndigheter och andra organ som vid en sådan händelse kan lämna relevant information i en viss fråga.
Omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser berör som regel flera delar av samhället. I en sådan situation krävs att insatser från flera olika myndigheter och andra organ samordnas för att man skall kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Vid den här typen av händelser torde det direkt uppstå ett mycket stort behov av information från olika grupper i samhället samtidigt som informationsunderlaget är bräckligt. Det ställs därmed höga krav på myndigheternas informationsberedskap och förmåga till kriskommunikation i förhållande till såväl allmänheten och medier som andra myndigheter. Som allmän princip gäller att den myndighet som ansvarar för en viss verksamhet också har informationsansvaret för denna. Ett flertal myndigheter kan således ha relevant och i vissa fall särskilt viktig information att lämna exempelvis i samband med ett omfattande attentat där terrorister har använt NBC-stridsmedel.
SPF:s rapport ger som tidigare antytts inte underlag för några slutsatser om hur kriskommunikationen hade fungerat om det hade varit Sverige som hade utsatts för omfattande terroristattentat, men den ger ändå en bild av att enskilda personer, företag, medier och myndigheter har behov av vägledning i en sådan situation för att snabbt kunna vända sig till den myndighet som kan lämna efterfrågad information. Att det för kommunernas del finns behov av sådan vägledning framgår också av Svenska Kommunförbundets uppgifter till utredningen.
Varje myndighet måste givetvis även fortsättningsvis ha ett informationsansvar för den egna verksamheten. I en krishanteringssituation som den berörda bör myndigheterna i största möjliga utsträckning samordna sin information, men detta innebär inte att all relevant information kommer att finnas samlad hos en myndighet. Det hade därför varit värdefullt om allmänheten, medier och myndigheter kunde vända sig till en myndighet för att få upplysningar om vilken myndighet eller annat organ som kan lämna efterfrågade uppgifter, i första hand kunde sådan information samlas på myndighetens hemsida. Enligt utredningens uppfattning ligger det närmast till hands att en sådan uppgift läggs på KBM. KBM stödjer nämligen kommuners, landstings, länsstyrelsers och andra myndigheters arbete med krisberedskap bl.a. genom att stärka informationsberedskapen och kriskommunikationsförmågan i samhället.86
I 4 § fjärde punkten förordningen (2002:518) med instruktion för KBM anges att KBM skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att särskilt utveckla metoder för kriskommunikation. KBM skall därmed vara ett stöd för andra myndigheter i arbetet med att bygga upp kriskommunikationsförmåga. Stöd skall även kunna ges till krishanteringssystemets aktörer under akuta krisskeden och i arbetet efter en kris. I verksamheten ingår att utveckla metodik för informationshantering, utveckla scenarier och övningsmodeller, genomföra utbildnings- och övningsverksamhet, utvärdera och förmedla erfarenheter avseende kriskommunikation och bistå andra myndigheter med att ta fram kriskommunikationsplaner. Kriskommunikationsstödet samordnas med övrigt krishanteringsstöd från KBM. Det är däremot inte någon huvuduppgift för KBM att förse samhället med information i samband med olika krishanteringssituationer.
86 Jfr avsnitt 4.8 om KBM:s uppgifter m.m.
Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att KBM bör se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör Sverige. Vidare bör det vara en uppgift för KBM att lämna upplysningar om vilka myndigheter och andra organ som vid en sådan händelse kan lämna relevant information i en viss fråga. Enligt utredningens bedömning talar övervägande skäl för att denna verksamhet bör kunna anses omfattad av de uppgifter som KBM har enligt sin instruktion. Skulle KBM ha en annan uppfattning föreslår utredningen att instruktionen ändras.
6.12. Vissa övriga frågor
Utöver vad som följer av det förut anförda har utredningen med anledning av direktiven haft kontakt med ett stort antal myndigheter för att undersöka myndigheternas organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige. En förteckning över myndigheter och andra som har lämnat underlag till utredningen finns i bilaga 2.
Det är utredningens uppfattning att det genomgående bedrivs ett ambitiöst och målmedvetet arbete för att så gott det låter sig göra uppehålla och utveckla en kompetens och beredskap inför sådana händelser och att de arbetsformer och arbetsmetoder som tillämpas är ändamålsenliga. Ett mycket stort antal projekt bedrivs på området, ofta i samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer.
Några önskemål om särskilda åtgärder från statsmakternas sida har inte förts fram till utredningen vid sidan av vad som har redovisats i det föregående och utredningen har inte funnit skäl att själv ta upp några andra frågor än dem som omfattas av de i det föregående framlagda förslagen.
Utredningen utgår från att den segslitna frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem för de svenska s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna87 nu är på väg att få sin lösning (se avsnitt 4.20).
Göteborgskommittén har i sitt betänkande (SOU 2002:122 s. 728 f) beskrivit hur polisradion under EU-toppmötet i Göteborg
87 En annan benämning på denna myndighetsgrupp som ofta används i Sverige är public safety-myndigheter.
i juni 2001 utsattes för avlyssning, falska larmrop och kraftiga störningar i övrigt. Under ett mycket kritiskt skede var radiokommunikationen i princip helt utslagen. Insatschefen kunde under långa perioder inte nå de cirka 700 poliser som skulle ledas via radion. Enligt kommittén är det nödvändigt att svensk polis snarast får ett nytt modernt radiosystem, gärna i samverkan med andra myndigheter och aktörer. Utredningen om radiokommunikation för effektiv ledning (RAKEL) underströk i ett betänkande, som innehåller förslag till ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet (SOU 2003:10 s. 9), allvaret i Göteborgskommitténs iakttagelser och slutsatser. Därutöver fäste RAKEL uppmärksamheten på att konsekvenserna kan bli mångfalt större, om det i samband med en stor olycka eller katastrof krävs samverkan mellan flera räddningsmyndigheter som var för sig kan ha besvärande brister i sina interna radiokommunikationssystem. RAKEL föreslog att det gemensamma radiokommunikationssystemet skall vara rikstäckande och att utbyggnaden av systemet sker under åren 2004–2009.
Utredningen konstaterar för egen del att utbyggnaden av berörda radiokommunikationssystem utan tvivel har största betydelse för samhällets förmåga att möta omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Detta har särskilt betonats inte bara av vissa myndigheter som utredningen har samrått med utan också av utredningens parlamentariska referensgrupp.
Som har berörts under 5.2 avvisade statsmakterna vid behandlingen av prop. 2001/02:10 tanken på ett nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande 2001/02:FöU2 att det borde vara en uppgift för regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet framhöll att det är viktigt att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följde enligt utskottet att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga.
I prop. 2001/02:158 redovisades med anledning härav en handlingsplan för ett antal aktiviteter i Regeringskansliet avseende flera viktiga frågor såsom bl.a. informationsberedskap, telekommunikationer och IT-stöd och elsäkerhet. Dessutom framhölls att avsikten
var att lägga särskild vikt vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten, främst inriktad på nyckelpersoner i Regeringskansliet med en betydligt ökad övningsfrekvens.
Utredningen fäster för sin del vikt vid de sålunda planerade åtgärderna men har ansett att den närmare organisationen av Regeringskansliets krisberedskap faller utanför utredningsuppdraget. Utredningen vill emellertid göra den reflektionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten inte lämpligen bör begränsas till vad som i den nyssnämnda propositionen betecknades som nyckelpersoner, om härmed avses de ledande chefstjänstemännen inom Regeringskansliet. På sådana poster förekommer det en inte obetydlig cirkulation, och det är väsentligt att en kontinuerlig kompetens inom Regeringskansliet underhålls även på lägre nivåer, så att beslutsfattarnas möjlighet att i ett krisläge snabbt få sakkunnig hjälp säkerställs. Existerande utbildning inom området finns redan i dag, nämligen de totalförsvarsutbildningar som bedrivs inom ramen för Institutet för högre totalförsvarsutbildning. Dessa bedöms vara lämpliga som grund för berörda personer inom Regeringskansliet. 88
Det bör tilläggas att utredningens parlamentariska referensgrupp enhälligt har förklarat sig fästa den största vikt vid Regeringskansliets krisorganisation. Den vill inte utesluta att frågan om inrättande av ett krishanteringsorgan i en eller annan form inom Regeringskansliet bör tas upp på nytt, om de planerade åtgärderna skulle visa sig otillräckliga.
När det gäller övningsverksamheten rent allmänt har för övrigt flera myndigheter pekat på och beklagat att sådana övningar som involverar flera myndigheter och andra organ minskat i antal och omfattning de senaste åren. Den minskade övningsverksamheten kan enligt en del av myndigheterna vara en följd av att Civilbefälhavarna avskaffats och att länsstyrelserna, som nu har en nyckelroll i sammanhanget, helt enkelt inte har resurser, främst personella, att organisera och leda sådana omfattande övningar som här avses.
Utredningen instämmer i och för sig i att det är beklagligt att övningsverksamheten har avtagit. Den här typen av övningar är självfallet av grundläggande betydelse inte minst för att myndigheterna skall kunna upprätthålla en i högsta grad nödvändig förmåga att samverka över verksamhetsgränserna i krissituationer. Det
88 Jfr avsnitt 4.6 om Försvarshögskolan.
är emellertid därför också viktigt att kunna konstatera att den sedan den 1 juli 2002 nyinrättade Krisberedskapsmyndigheten (KBM) enligt en särskild bestämmelse i instruktionen89 skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att initiera, planera och genomföra utbildning och övningar. Det är i dagsläget för tidigt att bedöma närmare vilka förändringar på området som kan bli följden av KBM:s inrättande. Utredningen saknar anledning att i detta läge föregripa KBM:s arbete och avstår mot angiven bakgrund från att lägga fram några särskilda förslag.
Utredningen vill emellertid peka på att Försvarshögskolan är en lämplig arrangör när det gäller vissa typer av övningsverksamhet. Skolan har gedigen erfarenhet av att arrangera större övningar och gör så redan i dag i begräsad omfattning inom ramen för sin ordinarie utbildningsverksamhet (högre officers- respektive totalförsvarsutbildning).
89 Förordning (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten.
7. Konsekvenser och genomförande
Utredningens bedömning: Utredningens förslag ger inte upp-
hov till kostnader som kräver ökade anslag.
Förslagen syftar till att motverka terrorism och delvis brott mot rikets säkerhet. Förslagen antas i övrigt inte ge några konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
Författningsförslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2004. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhällsekonomiska konsekvenser, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) sådana konsekvenser redovisas i betänkandet.
Utredningens förslag om en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten i fredstid innebär att Försvarsmakten under närmare angivna förutsättningar får befogenhet att ingripa med vapenmakt vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp innan regeringen fattar beslut i frågan. Regleringen innebär emellertid också att Försvarsmakten får en ny uppgift att ingripa vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldhandlingar som kommer från fartyg eller luftfartyg som inte kan antas härröra från främmande stat. Även utredningens förslag om att Försvarsmakten med stöd av föreskrifter i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. tillfälligt får medverka vid bevakning av civila skyddsobjekt innebär att Försvarsmakten i vissa situationer kan få nya uppgifter.
Antas dessa förslag innebär det således att Försvarsmakten får nya uppgifter av stor betydelse, låt vara att det rör sig om uppgifter som i första hand skall lösas av civila myndigheter och således endast i undantagsfall ankommer på Försvarsmakten. De nya uppgifterna kommer att behöva återspeglas i utbildningen och kan på
längre sikt tänkas leda till omprioriteringar av olika slag inom Försvarsmakten. Enligt vad utredningen har inhämtat anser man från Försvarsmaktens sida emellertid att sådana insatser kan täckas inom ramen för nuvarande försvarsanslag. Utredningen delar denna bedömning.
Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det bistånd som Försvarsmakten lämnar enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Används Försvarsmaktens NBC- skyddsresurser för att tillfälligt stödja polisen medför detta således som regel inte några ökade kostnader för Försvarsmakten. Enligt Försvarsmakten måste dock viss tilläggsutrustning finansieras utanför myndighetens anslag, eftersom Försvarsmaktens förmåga inte är dimensionerad för denna typ av uppgifter. Enligt utredningens uppfattning bör sådan tilläggsutrustning kunna finansieras med nuvarande anslag.
När det gäller Försvarsmaktens underrättelseverksamhet innebär utredningens förslag att en viss överlappning uppkommer, eller snarare bibehålls mellan den civila säkerhetstjänstens uppgifter och Försvarsmaktens uppgifter på terrorismbekämpningens område. Utredningen har mot bakgrund av de överväganden som gjorts, inte ansett sig ha underlag att förorda en ändring om medelsfördelningen mellan Försvarsmakten och den civila säkerhetstjänsten med avseende på verksamhet utomlands.
Utredningen föreslår att Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolisstyrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst.
Utredningen är medveten om att SÄPO-kommittén på sin tid utgick från att en organisationsförändring av detta slag skulle medföra kostnadsökningar och att samma bedömning gjordes i prop. 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. (se ovan under avsnitt 6.7.1), låt vara att uttalandena närmast tog sikte på uppbyggandet av en självständig säkerhetstjänst inom polisen. Det antagande om kostnadsökningar som kom till uttryck i dessa sammanhang har emellertid inte motiverats, och utredningen har för sin del inte lyckats förstå vad det grundar sig på. När en del av en större organisation avskiljs för att bilda en självständig verksamhet uppkommer ibland kostnadsökningar som kan hänföras till en ökad sårbarhet hos en mindre enhet. Nämnda aspekt är inte aktuell i detta sammanhang, eftersom Säkerhetspolisen och Rikspolisstyrelsen redan i dag är så åtskilda i sin reguljära verksamhet att den nuvarande organisationsformen inte kan innebära några besparingar från denna synpunkt.
Utredningen har utgått från att det inom Justitiedepartementet tillsätts en organisationsutredning för genomförandet av den nya organisationen för den civila säkerhetstjänsten. Enligt utredningens mening bör utgångspunkten för en sådan utredning kunna vara att organisationsförändringen som sådan inte skall få leda till ökade kostnader. Genom att visst dubbelarbete enligt utredningens förslag elimineras, uppkommer snarare förutsättningar för vissa besparingar, låt vara att dessa blir marginella.
Övriga förslag torde inte medföra några utgiftsökningar, annat än möjligen vissa begränsade kostnader för utbildning och övningar.
Enligt 15 § kommittéförordningen skall vissa andra konsekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar m.m., jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
Utredningens uppdrag avser frågor med anknytning till samhällets beredskap mot omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser och berör således åtgärder mot en viss typ av brottslighet. Självfallet är det utredningens förhoppning att ett genomförande av förslagen bidrar till brottsbekämpningen på detta område, och utredningen menar att även möjligheterna att motverka och beivra brott mot rikets säkerhet förbättras. Om förslagen i betänkandet i övrigt kan tänkas få någon betydelse för brottslighetens utveckling eller det brottsförebyggande arbetet är svårt att säga, men under alla förhållanden får det antas att effekterna i ett större perspektiv skulle bli begränsade. Utredningen kan inte se att förslagen i de övriga hänseenden som nämns i 15 § får några konsekvenser.
Avgörande för valet av datum för ikraftträdande av utredningens författningsförslag är främst tidsåtgången för beredningen av förslagen. Enligt utredningens bedömning bör ikraftträdande kunna ske den 1 januari 2004.
Föreskrifterna i förslaget till lagen (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid innebär i viss utsträckning en dubbelreglering av Försvarsmaktens möjligheter att ingripa vid ett konventionellt anfall från en främmande stats sida. Bestämmelser härom finns även i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Vissa följdänd-
ringar måste göras i förordningen om lagförslaget antas. Några övergångsbestämmelser behöver dock inte meddelas i anslutning till lagens ikraftträdande. Inte heller i övrigt behövs särskilda övergångsbestämmelser.
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid
1 §
Av 10 kap. 9 § första stycket regeringsformen följer att regeringen får insätta Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket.
Kan vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp regeringens beslut inte avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat.
Första stycket innehåller endast en erinran om innehållet i 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen (RF). Som utvecklats i avsnitt 6.2.3 är enligt utredningens mening innebörden av den där meddelade bestämmelsen numera att regeringen får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när det inte härrör från en främmande stat. Detta följer av den folkrättsliga innebörd av termen väpnat angrepp som numera är allmänt antagen. För att folkrättsligt kunna betecknas som ett väpnat angrepp måste det emellertid vara fråga om ett angrepp som antingen riktar sig mot centrala stats- eller folkförsörjningsfunktioner eller också kan befaras vålla mycket omfattande skador av annat slag, och samma krav måste ställas för att ett angrepp i grundlagsbestämmelsens mening skall kunna sägas rikta sig mot riket. Som utredningen ser saken står det alldeles klart att angrepp med exempelvis robotvapen, massförstörelsevapen eller andra liknande avancerade stridsmedel alltid måste anses rikta sig mot
riket. Detsamma får anses gälla i fråga om konventionellt flygbombardemang.
Däremot står det enligt folkrätten klart att uttrycket väpnat angrepp (”armed attack”) inte behöver uppfattas så bokstavligt att det förutsätts att vapen i konventionell mening kommer till användning vid angreppet, något som inte var fallet vid 11 septemberattackerna mot USA. Om ett angrepp sker med sådana medel att resultatet blir likartat med det som uppnås vid ett anfall med konventionella vapen är det att hänföra till ett väpnat angrepp. Även nukleär, biologisk och kemisk krigföring måste omfattas av begreppet. Som utredningen ser saken ryms detta under grundlagsbestämmelsen.
Utredningen vill understryka att detta inte i alla lägen behöver betyda att anfallet skall mötas av Försvarsmakten ensam. Grundlagsbestämmelsen hindrar inte att Försvarsmakten och polisen samverkar, något som naturligtvis ofta är nödvändigt, och i vissa fall är säkerligen den bästa lösningen att polisen har huvudansvaret för de åtgärder som behöver vidtas. Som berörts i det föregående är det omöjligt att förutse formerna för ett eventuellt angrepp mot Sverige.
Försvarsberedningen har väckt frågan om informationskrigföring under vissa omständigheter skulle kunna hänföras till eller jämställas med väpnat angrepp (se Ds 2001:14 s. 166 ff). Utredningen är för egen del böjd för den tolkningen att informationskrigföring inte direkt kan hänföras till väpnat angrepp. Det kan anföras goda argument för att sådan verksamhet folkrättsligt skulle kunna analogivis jämställas med ett väpnat angrepp, men en sådan analogi kan inte anses omfattad av grundlagsbestämmelsen. Detta får inte tolkas så att utredningen skulle underskatta betydelsen av skyddet mot informationskrigföring, som i enlighet med vad som anförts i det föregående representerar ett växande hot.
Enligt den tolkning av grundlagsbestämmelsen som utvecklats under avsnitt 6.2.3 kan regeringen inte rättsligt sett lämna ett förhandsbemyndigande för Försvarsmakten att ingripa ens mot ett omfattande terroristanfall. Som där har påpekats hindrar inte detta Försvarsmakten att hålla en beredskap i det fallet att en förvarning om en terroristattack av ett visst slag föreligger, så att en order att ingripa kan verkställas så snabbt som möjligt.
Som framhållits i den allmänna motiveringen gäller självfallet, även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet och utlöser en självförsvarsrätt, att deltagarna i
angreppet i vanlig ordning skall ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Någon befogenhet att ta krigsfångar gäller inte för Försvarsmakten i detta läge. I 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken föreskrivs att den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, och påträffas på bar gärning eller flyende fot, får gripas av envar och att den gripne skyndsamt skall överlämnas till närmaste polisman. Några särskilda regler om frihetsberövanden vid sidan av denna allmänna princip synes inte behöva meddelas. Med hänsyn till de skiftande situationer som skulle kunna uppstå skulle detaljerade regler i detta hänseende inte vara meningsfulla.
Slutligen bör det tilläggas att terroristangrepp, även om de skulle vara så omfattande att de utgör väpnade angrepp mot riket, knappast kan tänkas ske i sådana former att den reguljära beredskapslagstiftningen blir tillämplig.
Andra stycket utgör en sådan lagstiftning som grundar sig på 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF och tar sikte på det fallet att vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Stycket ger då Försvarsmakten befogenhet att ingripa med våld för att söka avvärja sådan fara, men inte att ingripa i vidare mån än så innan regeringen har fattat beslut.
Givetvis är avsikten att frågan även om ett på detta sätt begränsat ingripande skall underställas regeringen, men omständigheterna kan vara sådana att det är omöjligt att avvakta ett regeringsbeslut eller att kommunikationerna med regeringen är tillfälligt avskurna. Angeläget är också att Försvarsmakten håller kontakt med andra myndigheter med näraliggande uppgifter, främst polisen. Det bör understrykas att när det är fråga om ingripande på grund av hot detta måste vara akut och uttryckligt.
Stycket är aktuellt inte bara vid omfattande terroristangrepp utan även vid ett konventionellt anfall från en främmande stats sida. Det avses erbjuda en tydligare grund för de försvarsåtgärder som är omedelbart nödvändiga än de nuvarande reglerna i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFNförordningen).
2 §
Vid sådana våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg eller luftfartyg som inte är av det slag som avses i 1 § och som inte kan antas härröra från främmande stat, får Försvarsmakten, efter begäran av polisen eller Kustbevakningen, ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.
Om Försvarsmaktens befogenhet att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater finns särskilda bestämmelser.
Första stycket är tillämpligt vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg (både i övervattens- och undervattensläge) och från flygplan som inte är av så omfattande slag att de kan sägas rikta sig mot riket. Vid våld eller hot som härrör från främmande stat har Försvarsmakten befogenhet att ingripa enligt IKFN-förordningen. Dessa befogenheter anses tillämpliga även i fall då det visserligen inte är fullt klart att våldet eller hotet härrör från främmande stat men det kan antas att så är förhållandet. Vissa särskilda verkställighetsföreskrifter har meddelats för fall av sådant slag.
Om emellertid våldet eller hotet inte kan antas härröra från främmande stat blir första stycket i den föreslagna lagen tillämpligt. I sådana fall faller huvudansvaret för att bemästra situationen på polisen eller Kustbevakningen och det förutsätts därför att ett ingripande från Försvarsmaktens sida har föregåtts av en hänvändelse till Försvarsmakten från polisen eller Kustbevakningen. Det ankommer på Försvarsmakten att avgöra om Försvarsmakten förfogar över resurser som kan ställas till förfogande för ändamålet, varvid bl.a. måste beaktas om den personal som det är fråga om har lämplig utbildning. Om efter en sådan hänvändelse militär personal skall ingripa, sker detta på Försvarsmaktens ansvar och under militär ledning. Liksom i 1 § förutsätts att ingripande med våld endast får ske till den del det är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom.
Försvarsmakten får givetvis tillhandahålla utrustning och annat materiel på begäran av polisen eller Kustbevakningen, även när myndigheterna väljer att själv agera i berörda situationer.
I andra stycket har gjorts en erinran om de regler som i dag finns i IKFN-förordningen. Det bör anmärkas att, om den nu föreslagna regleringen antas, följdändringar måste göras i den förordningen.
3 §
Denna lag gäller inte, om riket kommer i krig.
De föreslagna bestämmelserna är inte till alla delar adekvata för det fall att riket kommer i krig, då en omfattande fullmaktslagstiftning träder i kraft. På grund härav föreslås att lagen på samma sätt som IKFN-förordningen upphör att gälla i en sådan situation.
8.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
4 §
Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att
1. förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt
handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, och
2. förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.
Den som bedriver kärnteknisk verksamhet skall när det påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning snarast till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten enligt första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om åtgärder som avses i första och andra stycket.
Den föreslagna ändringen har behandlats i avsnitt 6.9.
Genom ändringen i första stycket klargörs att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas även genom åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage (första stycket 1).
Sådana föreskrifter som får meddelas enligt tredje stycket får därmed även avse sådana förebyggande åtgärder.
Genom det nya andra stycket framgår av lagen att den som bedriver kärnteknisk verksamhet snarast och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten enligt första stycket, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning. Av 22 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet följer att det är Statens kärnkraftinspektion som är tillsynsmyndighet i detta fall.
Genom ändringen i tredje stycket utvidgas bemyndigandet till att avse även åtgärder för att fullgöra upplysningsskyldigheten enligt andra stycket.
8.3. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
5 kap. 2 §
I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar, fartyg och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
Om inresekontrollen sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter som anges i första stycket. Om Migrationsverket medverkar i kontroll vid inresa skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Migrationsverket.
Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.
Ändringen i första stycket innebär att det uttryckligen slås fast att polisen får befogenhet att i samband med inresekontroll undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i fartyg. Tullverket, Kustbevakningen och särskilt förordnad passkontrollant får härmed samma befogenhet under de förutsättningar som anges i andra stycket. Syftet med undersökningen skall liksom vid motsvarande undersökning av andra transportmedel vara att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i utlänningslagstiftningen.
Av sedvanliga principer om immunitet framgår att bestämmelsen inte blir tillämplig på statsfartyg, dvs. örlogsfartyg, forskningsfartyg samt andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat eller nyttjas i icke-kommersiellt syfte (jfr 2 § IKFN-förordningen).
Vid genomsökning av handelsfartyg får husrannsakan med stöd av denna bestämmelse genomföras endast om det finns en rimlig anledning till detta. En kontroll av slutna utrymmen på fartyget kommer därför främst ifråga om det finns skäl att misstänka att utlänningar har gömt sig på fartyget i syfte att illegalt ta sig in i landet. Med hänsyn till allmänna rättsäkerhetsintressen är det av särskild vikt att kontroll av fartygets bostads- och kontorsutrymmen genomförs endast om det finns konkreta misstankar som talar för att även dessa utrymmen bör genomsökas. Bestämmelsen bör således tillämpas med stor försiktighet i dessa fall, något som följer av den proportionalitetsprincip som generellt gäller för dessa kontroller.
8.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
13 §
Skyddsvakter har dessutom inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, brott som avses i 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott eller förberedelse till ett sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet.
Bestämmelsen överfördes med endast redaktionella ändringar från 1940 års skyddslag1. I förarbetena till den nuvarande skyddslagen (prop. 1989/90 s. 54) konstaterades att det saknades skäl att göra sakliga ändringar i de regler som styrde bevakningspersonalens befogenheter när det gällde skyddsobjekten. Liksom enligt äldre lag ansågs det viktigt att förstärka en skyddsvakts befogenheter för de huvudändamål som är uppställda för skyddslagen – att åstadkomma ett skydd mot spioneri och sabotage.2 Frågan om befogenheterna även skulle gälla till skydd mot terrorism berördes inte särskilt.
Terrorism har hittills inte varit något självständigt brott enligt svensk rätt. Olika terroristhandlingar subsumeras istället under de brottsbeskrivningar som finns i brottsbalken. Inom EU antogs i juni 2002 ett rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet ställer krav på lagändringar, bl.a. införandet av ett särskilt terroristbrott (se även avsnitt 5.3). Mot bakgrund härav har regeringen lagt fram ett förslag till lag om straff för terroristbrott (prop. 2002/03:38). I författningsförslagets 2 § föreskrivs under vilka förutsättningar den som begår en sådan gärning som anges i 3 § (bl.a. mord, sabotage eller kapning), skall dömas för terroristbrott. Bestämmelsen medför att domstolen, istället för att döma för det brott som gärningen innebär t.ex. sabotage, skall döma för terroristbrott, om de kvalificerade objektiva och subjektiva rekvisiten i paragrafens första stycke är uppfyllda. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.
Med beaktande av det anförda och då skyddsvakter bör ha samma befogenheter att vidta åtgärder oberoende av vilket skyddsändamål som föreligger i det särskilda fallet, kompletteras nyss nämnda bestämmelse i skyddslagen så att ett gripande kan ske även när det finns skäl att anhålla för terroristbrott eller förberedelse till sådant brott. Det bör emellertid noteras att ändringen har begränsad betydelse med hänsyn till regleringen i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, och påträffas på bar gärning eller flyende fot, får nämligen gripas av envar, dvs. även av en skyddsvakt.
111 § lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. 2 Ryding-Berg, S., Skyddslagen, 2:a uppl, 1997, s. 59.
8.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
1 §
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre väpnade hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer.
Ändringen i första stycket innebär att uttrycket ”yttre militära hot mot landet” har bytts ut mot ”yttre väpnade hot mot landet”. Den innebär att försvarsunderrättelseverksamhet kan omfatta även hot som inte är av strikt militärt slag. Det skall emellertid alltjämt vara fråga hot som kan sägas rikta sig mot landet och inte hot om exempelvis enskilda attentat, låt vara att avgränsningen inte alltid låter sig göras innan ett hot har realiserats (jfr kommentaren till lagen (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid). Som framgår av 4 § är avsikten att sådan försvarsunderrättelseverksamhet som tar sikte på att kartlägga hot om terroristattacker mot Sverige endast skall bedrivas utomlands eller med inriktning på utländska förhållanden. Ändringen påverkar inte försvarsunderrättelseorganens möjlighet att lämna biträde åt andra myndigheter.
4 §
Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Detta gäller dock inte försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska förhållanden.
Även storskaliga terroristangrepp av sådan omfattning att de kan jämställas med ett militärt anfall utgör kriminella handlingar som är
straffbara enligt svensk lag. I enlighet med vad som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.6.3) innebär förslaget att paragrafen justeras på sådant sätt att det står klart att försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska förhållanden får bedrivas för att kartlägga hot om terroristanfall mot Sverige. Att undantagsbestämmelsen föreslås bli tillämplig inte bara på försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs utomlands utan också på verksamhet med inriktning på utländska förhållanden, sammanhänger bl.a. med att Försvarets radioanstalts signalspaning är inriktad på utländska förhållanden men bedrivs i Sverige. Den föreslagna ändringen syftar till att undanröja oklarhet om vad försvarsunderrättelseverksamhet får omfatta.
8.6. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
2 §
Beslut enligt 3 och 7 §§ lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. skall i fråga om objekt, som anges i 4 § 1 och 2 samma lag och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt fattas av Försvarsmakten. Försvarsmakten skall också fatta dessa beslut i fråga om sådana områden som anges i 4 § 6 samma lag.
I övrigt skall sådana beslut, utom vad beträffar riksdagens och regeringens byggnader, fattas av länsstyrelsen i det län där objektet finns.
Om ett beslut av länsstyrelsen inte kan avvaktas i fråga om områden som anges i 4 § 4 eller 5 lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. får ett tillfälligt beslut fattas av Försvarsmakten. Ett tillfälligt beslut skall gälla till dess länsstyrelsen beslutar i ärendet, dock längst i tre dygn.
Försvarsmakten får genom militär personal medverka vid bevakning av sådana objekt som avses i första stycket även när de huvudsakligen disponeras av Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Om det finns särskilda skäl får Försvarsmakten på begäran av länsstyrelsen medverka även vid bevakning av sådana objekt som avses i andra stycket. Försvarsmakten får utan sådan
begäran medverka vid bevakning av sådana objekt som avses i tredje stycket, om ett tillfälligt beslut som där avses gäller.
Förslaget till nytt fjärde stycke utgår från att det ankommer på Försvarsmakten att bevaka sådana anläggningar som huvudsakligen disponeras av myndigheten själv och som således Försvarsmakten anses ha säkerhetsskyddsansvaret för. Självfallet bör militär personal också kunna användas för bevakning av sådana staten tillhöriga fastigheter som är avsedda för försvarsändamål och som förvaltas av Fortifikationsverket. Det är också naturligt att Försvarsmakten kan bevaka objekt som disponeras av Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Detsamma gäller i fråga om objekt som avses i 4 § 6 skyddslagen, dvs. områden där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar när den här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete.
I fråga om andra objekt har hittills ansetts att Försvarsmakten inte får medverka vid bevakningen annat än när det gäller statschefens residens (med residens torde i detta sammanhang även avses Drottningholms slott). De objekt som det här kan vara fråga om är statliga förvaltningsbyggnader, statschefens och statsministerns bostäder, samt objekt som avses i 4 § 3 skyddslagen, nämligen anläggningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energiförsörjning, vattenförsörjning, rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål. Hit hör också områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök samt områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige eller för att hindra en kränkning av Sveriges territorium (4 § 4 och 5 skyddslagen).
När det gäller bevakning av riksdagens och regeringens byggnader behövs inga författningsföreskrifter, eftersom Försvarsmakten kan tilläggas uppgiften att bevaka sådana objekt genom regeringsbeslut. I fråga om övriga objekt av det slag som nyss angetts innebär förslaget att Försvarsmakten skall kunna medverka vid bevakningen, dock endast efter framställning från den ansvariga länsstyrelsen. Det är Försvarsmakten själv som utifrån en avvägning av resurser och behov bedömer om myndigheten med anledning av en sådan framställning skall medverka vid bevakningen.
För att sådan bevakning skall ske förutsätts att det finns särskilda skäl. Därvid avses främst att det föreligger yttre hot som medför att Försvarsmaktens resurser bör tas i anspråk, men undantagsvis kan även andra skäl – såsom internationell praxis eller åtaganden eller folkrättslig skyldighet gentemot annan stat - påkalla att Försvarsmakten biträder vid bevakningen. Som anförts i den allmänna motiveringen kan man emellertid också tänka sig situationer då den allmänna hotbilden är så extrem att polisens resurser inte förslår för sådana viktiga civila objekt som ovillkorligen behöver bevakas. Även i sådana fall bör det finnas möjlighet för Försvarsmakten att biträda. Utredningen vill peka på möjligheten att i fall av det slaget anlita sådan hemvärnspersonal som åtagit sig frivillig tjänstgöring även då hemvärnsberedskap inte föreligger.
Däremot avses inte risken för inre oroligheter utgöra särskilda skäl, eftersom det är en uppgift för polisen att motverka sådana risker. Så t.ex. är det enligt utredningens mening uteslutet att Försvarsmakten med stöd av den nu föreslagna regleringen skulle ha kunnat medverka vid bevakningen under EU-toppmötet i Göteborg i juni 2001 på grund av risken för civila oroligheter.
Gäller ett tillfälligt beslut om skyddsobjekt som Försvarsmakten har fattat med stöd av 2 § tredje stycket skyddsförordningen, får militär personal medverka vid bevakningen utan att det först görs en framställning av länsstyrelse.
Både att göra framställning om militär medverkan och att fatta beslut i saken utgör grannlaga uppgifter, och det är angeläget att Försvarsmaktens resurser inte tas i anspråk på ett sådant sätt att det kan uppfattas som om militär personal övertagit uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
De befogenheter som tillkommer militär personal som medverkar vid bevakningen följer av skyddslagen och, i extrema fall, den förut föreslagna lagen om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid.
Enligt 9 § andra stycket skyddslagen skall den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman benämnas skyddsvakt. Denna benämning är uppenbarligen inte adekvat när det gäller exempelvis bevakning från luften eller till skydd mot luftangrepp; de särskilda befogenheter som ankommer på skyddsvakter är då inte aktuella. Det får emellertid antas att sådan bevakning faller utanför vad som avses med paragrafen, och utredningen har avstått från att föreslå någon ändring.
Om den föreslagna ändringen antas bör de verkställighetsföreskrifter som Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen har meddelat med stöd av 18 § skyddsförordningen ses över.3
8.7. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten
4 §
Utöver vad som följer av 1-3 §§ skall Försvarsmakten särskilt
1. leda och bedriva den verksamhet som anges i 1 § lagen (2000:130)
om försvarsunderrättelseverksamhet,
2. leda och bedriva militär säkerhetstjänst,
3. leda och samordna signalskyddstjänsten inom totalförsvaret,
4. biträda Regeringskansliet i frågor som rör kryptoverksamhet och
annan signalskyddsverksamhet,
5. i fredstid ansvara för att samla in, bearbeta och lämna Kustbevak-
ningen sjölägesinformation sammanställd för civila behov,
6. stödja svensk försvarsindustri genom exportfrämjande verk-
samhet inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport,
7. lämna biträde vid svenska förhandlingsinsatser avseende ned-
rustning, rustningskontroll samt förtroendeskapande och säkerhetsskapande åtgärder,
8. i sin perspektivplanering planera i nära samverkan med Regerings-
kansliet (Försvarsdepartementet) och redovisa den i budgetunderlaget,
9. bedriva försvarsupplysning i syfte att stärka försvarsviljan och
förtroendet för det militära försvaret,
10. medverka i statsceremonier, 11. vid behov sammankalla cheferna för andra myndigheter m.fl. med
uppgifter inom totalförsvaret för informationsutbyte,
12. stödja de frivilliga försvarsorganisationerna i deras arbete att
främja totalförsvaret, samt
13. utföra uppgifter som avses i lagen ( 2004:000 ) om vissa befogen-
heter för Försvarsmakten under fredstid.
I förordningen anges vilka uppgifter som ankommer på Försvarsmakten. Försvarsmaktens primäruppgifter, bl.a. att Försvarsmakten
3 RPSFS 1991:5 (FAP 579-3) och FFS 1996:13.
skall kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävda Sveriges territoriella integritet, regleras i 2 §. Ytterligare uppgifter räknas upp i 4 §.
I en ny punkt görs en hänvisning till de uppgifter som följer av den nya lagen om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid (jfr avsnitt 6.2 och 8.1). Lagen innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens befogenheter att ingripa med vapenmakt vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp innan regeringen har fattat beslut i frågan. Regleringen innebär vidare att Försvarsmakten får en ny uppgift i samband med terroristangrepp som inte är av sådant omfattande slag att de kan betecknas som väpnat angrepp mot riket. Enligt lagförslagets 2 § får Försvarsmakten nämligen – under närmare angivna förutsättningar – ingripa vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar som kommer från fartyg eller luftfartyg som inte kan antas härröra från främmande makt.
De nya uppgifter som Försvarsmakten i vissa fall kan få enligt förordningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar (jfr avsnitt 6.3.2 och 8.4) synes inte behöva regleras i den här berörda förordningen.
Kommittédirektiv
Samhällets beredskap och förmåga inför omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige
Dir. 2001:120
Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.
Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser. Utredaren skall beskriva och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regeringsformen.
Bakgrund
Som en följd av terrordåden i USA den 11 september 2001 har såväl det nationella som det internationella arbetet för att förhindra och bekämpa terrorism högprioriterats och intensifierats. Hotbilder och analyser på området har påtagligt förändrats. Efter händelserna står svenska myndigheter och övriga offentliga organ inför delvis nya och kvalificerade krav i verksamheten. Som brottsbekämpande myndigheter har polisen och åklagarväsendet grundläggande och viktiga uppgifter på området.
De brottsbekämpande myndigheternas ansvar
Att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten hör till polisens grundläggande uppgifter. En annan huvuduppgift för polisen är att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Det är Säkerhetspolisen som bedriver polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning. Vid Säkerhetspolisen finns en särskild rotel för kontraterrorism med en funktion för hotbildsbedömningar. Det finns också en strategisk analysenhet vid Säkerhetspolisen. Den genomför bl.a. strategiska analyser avseende internationell terrorism. Såväl kontraterrorismroteln som den strategiska analysenheten har beredskap för att kunna bistå andra myndigheter med underlag och bedömningar.
Vid terroristattentat och andra särskilda händelser måste polisen organisera sig, leda och använda sina resurser i särskild ordning för att kunna lösa sina uppgifter. Ansvaret i dessa fall ligger liksom vid ordinär polisverksamhet i första hand på polismyndighetsnivå.
Säkerhetspolisens säkerhetsunderrättelseverksamhet och även i viss mån polismyndigheternas kriminalunderrättelseverksamhet är av vikt för att polisens terrorismbekämpningsinsatser skall vara så effektiva som möjligt. Andra myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet kan bistå de brottsbekämpande myndigheterna med information i deras arbete med att förhindra terrorism.
Även åklagarna har viktiga uppgifter i det brottsbekämpande arbetet. Om en polismyndighet har inlett en förundersökning skall en åklagare överta ledningen av förundersökningen bl.a. när det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken).
Rikspolisstyrelsen skall till regeringen rapportera om uppgifter som kan vara av betydelse för Sveriges säkerhetspolitik eller som av annan anledning snarast bör komma till regeringens kännedom. Ett exempel är att underrättelser pekar på ett planerat terroristdåd i landet. Om en särskild händelse bedöms vara en riksangelägenhet eller ge anledning till att regeringen skall informeras skall den lokala polismyndigheten omgående underrätta Rikspolisstyrelsen.
Ett väl utvecklat internationellt polis- och åklagarsamarbete är viktigt för de brottsbekämpande myndigheterna. I arbetet mot den internationella terrorismen måste Säkerhetspolisen i stor utsträckning lita till internationell samverkan för att få tillgång till den information som behövs. Säkerhetspolisen har därför ett brett
samarbete med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster inom terrorismbekämpningen.
Den svenska polisen deltar också aktivt i det nordiska polis- och tullsamarbetet med sambandsmän (PTN), Schengen, Europol och Interpol samt Östersjösamarbetet. Inom ramen för dessa samarbetsformer utbyts information om personer och föremål. Åklagarväsendet deltar i internationellt åklagarsamarbete bl.a. inom ramen för Pro-Eurojust, som är en provisorisk enhet för rättsligt samarbete inom EU. Det permanenta Eurojust är planerat att inrättas i början av år 2002.
Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred
Svåra påfrestningar på samhället i fred kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet. Definitionsmässigt skall dessa vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna.
I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) anges ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena, som bl.a. avser terrorism, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som elförsörjning och telekommunikationer, radioaktivt nedfall samt allvarlig smitta, skiljer sig i stor utsträckning från varandra och till skillnad från planeringen för att kunna motstå ett väpnat angrepp, finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här måste i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker ske inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har sedan 1997 årligen lämnat en redovisning till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar. Den senaste redovisningen lämnades i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen beslutade i mars 1999 att Regeringskansliet departementsvis skall utföra en genomgång av behovet av åtgärder och författningsregleringar inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred. Sektorsgenomgångarna har till syfte att klargöra om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt. De skall inte avgränsas till att granska lagstiftning i snäv mening, utan även bl.a. inbegripa en genomgång av ansvarsförhållanden mellan myndig-
heter, rutiner för beslutsfattande och möjligheter till åtgärder vid olika typer av händelser. Sektorsgenomgångarna fokuserar på krishanteringsförmågan hos viktiga samhällsfunktioner.
I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) anger regeringen att en ny planeringsstruktur bör utformas som förbättrar samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Som framgår av propositionen så avser regeringen att i mars 2002 lämna en proposition till riksdagen som med utgångspunkt i bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag (Säkerhet i en ny tid, SOU 2001:41) kommer att innehålla förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skall stärkas främst då det gäller strukturen för samhällets krishanteringsförmåga och i fråga om lagstiftning.
En av regeringen tillsatt arbetsgrupp (AgNBC) har till uppgift att lämna förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen inom NBC-området (nukleära/radiologiska, biologiska och kemiska ämnen och stridsmedel). Arbetsgruppen skall också verka för bättre samordning och samverkan mellan berörda myndigheter.
Arbetsgruppen har i sin rapport Förbättrad expertberedskap inför NBC-händelser (1 mars 2001) gjort en genomgång av nuvarande ansvarsförhållanden för de primärt ansvariga instanserna och föreslår endast marginella förändringar. Arbetsgruppen har vidare i rapporten NBC: Hot och Risker (14 juni 2001) presenterat en första samlad bedömning av risker och hot inom NBC-området. Arbetsgruppen föreslår bl.a. en förbättrad beredskap inom området med ett mer ordnat expertsystem, som skulle kunna utgöra stöd till polisen vid hot om terroristattacker med biologiska stridsmedel, s.k. B-terrorism.
Regeringen har därefter den 8 november 2001 uppdragit åt Socialstyrelsen att i samverkan med Smittskyddsinstitutet, Totalförsvarets forskningsinstitut, Landstingsförbundet, Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen utreda och lämna förslag på dels en organiserad beredskap med expertfunktioner inom området biologiska stridsmedel, dels en organiserad beredskap som stöd till Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen vid hot om B-terrorism. Uppdraget skall redovisas successivt och en slutrapport skall överlämnas till regeringen senast den 15 april 2002.
Pågående lagstiftningsarbete med anledning av internationella överenskommelser
Med anledning av terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har bekämpandet av terrorism stått högst upp på dagordningen i ett stort antal internationella forum. Det har under hösten fattats en rad internationella överenskommelser som förutsätter att olika åtgärder genomförs i Sverige. Som exempel kan följande nämnas.
Förenta nationernas säkerhetsråd antog den 28 september i år resolution 1373 (2001). Resolutionen tar sikte på åtgärder för att förebygga terroristhandlingar och förhindra att sådana handlingar begås. I resolutionen ställs krav bl.a. på att ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller medverkar till sådana handlingar skall spärras. Den innehåller också ett förbud mot att tillhandahålla sådana personer ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Den 10 december 2001 träffades en politisk överenskommelse i allmänna rådet om ett gemensamt genomförande av resolution 1373 i Europeiska unionen. Överenskommelsen omfattar två gemensamma ståndpunkter och en förordning. Avsikten är att instrumentet skall antas av rådet den 20 december i år.
Inom FN har en konvention för att bekämpa finansiering av terrorism utarbetats. Sverige undertecknande konventionen den 15 oktober 2001. Konventionen ställer krav på vissa lagändringar. Regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen under våren 2002 så att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft den 1 juli samma år.
Europeiska kommissionen presenterade den 19 september 2001 två förslag till rambeslut. Det första avser gemensamma definitioner och straff vad gäller terrorism. Vid det extrainsatta ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 20 september 2001 gav rådet den kommitté som anges i artikel 36 i Fördraget om Europeiska unionen i uppdrag att utan dröjsmål sammanträda för att ingående granska förslaget så att rådet vid sitt möte den 6-7 december 2001 skulle kunna nå betydelsefulla politiska överenskommelser. Behovet av snabba resultat bekräftades av Europeiska rådet den 21 september 2001. Europaparlamentet lämnade sitt yttrande den 30 november och vid rådet för rättsliga och inrikes frågor den 6-7 december nåddes en politisk överenskommelse om förslaget. Förslaget kräver ändring av svensk lag och måste därför först
godkännas av riksdagen innan Sverige kan rösta för ett antagande av rambeslutet.
Det andra förslaget gäller ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder. Instrumentet syftar till att ersätta det nuvarande utlämningsförfarandet inom EU med ett avsevärt snabbare och mindre komplicerat system.
Behovet av utredning
Efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till förändrats radikalt. Till följd av dessa händelser har såväl det nationella som det internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats. Hotbilder och analyser på området har påtagligt förändrats.
Terrorism av det slag vi nu sett utgör otvivelaktigt ett av de mest allvarliga hoten mot vår inre och yttre säkerhet och mot freden och säkerheten i vår omvärld. Det är därför avgörande att Sverige tillsammans med andra länder fortlöpande och konsekvent vidareutvecklar sina insatser för att i största möjliga mån kunna förhindra och bekämpa terrorismen. Det är avgörande att myndigheter och övriga offentliga organ har en väl utvecklad beredskap och förmåga att före, under och efter en omfattande terroristattack eller en annan likartad extraordinär händelse snabbt kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga bl.a. för att hindra eller begränsa de skadeverkningar som en sådan attack eller händelse innebär för samhället.
Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Det skall vara fråga om händelser som i varierande
grad kan antas påverka det allmänna ordnings- och säkerhetsläget i förhållandevis stora delar av landet.
Uppdraget skall innefatta en kartläggning och analys av myndigheternas och de andra offentliga organens möjligheter att i de angivna situationerna kunna samarbeta på ett effektivt sätt med svenska och utländska myndigheter och organisationer.
Utredaren skall med utgångspunkt i denna kartläggning och analys beskriva om det finns behov av förändringar på området. Beskrivningen skall också i största möjliga utsträckning ske mot bakgrund av en analys av myndigheternas och de övriga offentliga organens beredskap och åtgärder i samband med och efter terroristattackerna den 11 september 2001 i USA.
Frågor som utredaren skall undersöka är myndigheternas och de andra offentliga organens
- organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige,
- kompetens och beredskap inför sådana händelser,
- särskilda arbetsformer och arbetsmetoder på området,
- inbördes samverkan,
- samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer.
Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter samt andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser. Utredaren skall beskriva och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regeringsformen.
Utredaren skall noggrant beakta de rättssäkerhetsfrågor som uppkommer under utredningen.
Uppdragets genomförande
Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. Utredaren skall under utredningen beakta den proposition om civila beredskapsfrågor som regeringen i mars 2002 avser att lämna till riksdagen samt
övriga pågående och planerade åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om rättsordningen och planerade förändringar på detta område i några andra europeiska länder. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de insatser som har vidtagits efter den 11 september 2001. Till sitt förfogande skall utredaren ha en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande informera representanterna om resultatet av utredningsarbetet. Därutöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som framkommer under utredningen.
Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2002.
(Justitiedepartementet)
Förteckning över myndigheter m.fl. som lämnat underlag till utredningen
Följande myndigheter m.fl. har lämnat underlag till utredningen. Riksåklagaren, Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten i Stockholms län, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Överstyrelsen för civil beredskap, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Tullverket, Finansinspektionen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Post- och telestyrelsen, Luftfartsverket, Luftfartsinspektionen, Affärsverket svenska kraftnät, Stockholms stad/Stockholms brandförsvar, Svenska Kommunförbundet.
Statens energimyndighet och Landstingsförbundet har beretts tillfälle att komma in med underlag men meddelat att de inte haft några uppgifter att lämna.
Vissa uppgifter om hanteringen av terroristattentat i Finland, Norge och Danmark
Finland
I Finland är det polisens uppgift att avvärja terrorism och behärska terroristsituationer. Utgångspunkten i lagstiftningen är att terroristverksamheten skall utredas med stöd av normala polisbefogenheter. Tyngdpunkten är förlagd till det preventiva arbetet.
Polisens uppgifter är fastställda i polislagen och polisförordningen. Till polisens uppgifter hör att med stöd av 1 § polislagen (493/1995) trygga rätts- och samhällsordningen, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att förebygga brott, reda ut brott och sörja för att brott blir föremål för åtalsprövning.
Fördelningen av befogenheter mellan polisen och Finlands försvarsmakt (försvarsmakten) är tydlig. Polisen svarar för rikets inre ordning och säkerhet medan försvarsmakten sköter tryggandet av rikets territoriella integritet.
Försvarsmaktens uppgifter regleras i lagen om försvarsmakten (402/1974). Försvarsmakten har bl.a. enligt 2§ första stycket tredje punkten till uppgift att försvara riket och dess rättsordning samt folkets livsbetingelser och grundläggande rättigheter.
I regeringens proposition 105/1973 sägs följande om denna uppgift.
Enligt den internationella rätten är varje stat berättigad att med vapenmakt försvara sin självbestämmanderätt och sin territoriella integritet. Denna rätt till försvar är uttryckligen nämnd i 51 artikeln Förenta Nationernas stadga (FördrS 1/1956). Enligt 75 § 1 mom. regeringsformen är varje finsk medborgare skyldig att deltaga i fäderneslandets försvar eller att härvid biträda, på sätt därom i lag stadgas. Organiseringen och verkställandet av denna allmänna försvarsförpliktelse ankommer enligt gällande bestämmelser på försvarsmakten. I förslagets 2 § 3 punkten har också intagits en bestämmelse enligt vilken försvarsmakten har till uppgift att försvara riket och dess rättsordning samt folkets livsbetingelser. I sin uppgift är försvarsmakten beroende
av de av rikets politiska ledning givna verksamhetsförutsättningarna och fastställda militärpolitiska målen.
Enligt motiveringen till regeringens proposition inriktar sig den i tredje punkten angivna uppgiften på hot som kommer utifrån. När föreskriften infördes ansåg man inte att interna oroligheter vara ett sådant hot som försvarsmakten skulle ha till uppgift att avvärja.
Till gränsbevakningsväsendets och försvarsmaktens uppgifter under fredstid hör övervakningen och tryggandet av Finlands territoriella integritet. Vid fullföljandet av denna uppgift iakttas territorialövervakningslagen (755/2000).
I lagen fastställs utländska militärpersoners rätt att ankomma till Finland och uppehålla sig i landet samt att föra in militärfordon i landet. Lagen tillämpas också på främmande stats fartyg och luftfartyg när de fullgör i lagen särskilt angivna uppgifter. Försvarsmakten och gränsbevakningsväsendet kan använda militära maktmedel1 som är nödvändiga för tryggande av Finlands territoriella integritet.
Det är som regel Försvarsministeriet som fattar beslut om användande av militära maktmedel. I allvarliga och brådskande fall förpliktar lagen dock försvarsmakten och gränsbevakningsväsendet att genast börja vidta åtgärder i syfte att avvärja fientlig verksamhet som är riktad mot Finland. Försvarsministeriet skall utan dröjsmål underrättas om att åtgärder vidtas.
Med fientlig verksamhet avses i territorialövervakningslagen endast sådan verksamhet som bedrivs av en främmande stat. Om Finlands territorium direkt utsätts för något annat slag av hot, t.ex. en terroristgrupps verksamhet, skall detta avvärjas genom polisbefogenheter. Territorialövervakningsmyndigheterna skall härvid underrätta polisen om hotet.2
Som tidigare anförts ankommer det i första hand på polisen att avvärja terroristattentat, men vid behov kan polisen få handräckning av försvarsmakten.
Enligt 2 § sjätte punkten lagen om försvarsmakten (402/1974) ger försvarsmakten vid behov handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet på sätt därom är stadgat särskilt.
1 Med militära maktmedel avses sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen av militärpersonens personliga vapen. 2Enligt 18 § 1 mom. statsrådets förordning om territorialövervakning (971/2000) betraktas ett oidentifierat luftfartyg som kommer in i Finlands luftrum som militärt luftfartyg till dess att det kan identifieras som något annat.
Försvarsmaktens handräckning används för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, i regel endast så som aves i lagen om försvarets handräckning till polisen (781/1980), nedan handräckningslagen.
Med stöd av den grundläggande bestämmelsen i 1 § första stycket handräckningslagen skall försvarsmakten ge polisen handräckning för efterspaning och gripande av person, för avstängning och undersökning av en plats eller ett område, för trafikdirigering, för tillfälligt skyddande av personer och egendom, för röjning av sprängladdningar samt för annat sådant uppdrag, för vars utförande försvarsmaktens specialpersonal eller specialmateriel behövs. För förebyggande av brott mot personer som åtnjuter internationellt specialskydd har polisen rätt att få även annan handräckning än sådan som skall ges enligt första stycket (1 § andra stycket handräckningslagen).
På grundval av bestämmelsen har polisen kunnat förfoga över försvarsmaktens specialpersonal och materiel bl.a. i situationer där någon har förskansat sig, t.ex. där en beväpnad och med sprängämnen försedd person har öppnat eld med tunga vapen från en byggnad eller en lägenhet eller hotat att detonera en sprängladdning. Härvid har försvarsmaktens transportpansarfordon behövts för att avspärra området samt skydda utomstående och polismän. Eftersom det är fråga om försvarsmaktens specialutrustning har man behövt också specialutbildade personer som hör till försvarsmaktens personal för att använda fordonen under polisens styrning.
Enligt 2 § handräckningslagen ges handräckning endast då polisens resurser är otillräckliga för utförandet av vederbörande uppdrag eller då för uppdraget erfordras sådan specialpersonal eller materiel som polisen saknar.
På grundval av 3 § första stycket nämnda lag görs framställning om handräckning som regel av polisens högsta ledning eller polisens länsledning. Beslut om handräckning fattas enligt andra stycket av huvudstaben eller staben för försvarsområdet, marinen, flygvapnet eller militärlänet. I brådskande fall gäller särskilda bestämmelser för framställning respektive beslut om handräckning.
I ett enskilt fall kan ett beslut om försvarsmaktens handräckning till polisen med stöd av 8 § lagen om statsrådet (1120/1993) överföras till avgörande vid statsrådets allmänna sammanträde, om ärendet anses vara så vittsyftande och av sådan principiell vikt att det bör avgöras vid allmänt sammanträde. Beslutet om överföring
fattas av allmänna sammanträdet på framställning av statsministern eller den minister som saken gäller.
Enligt 5 och 5 a § handräckningslagen är det polisen som har totalansvaret för situationen. Den uppgift som polisen ger försvarsmakten (handräckningsavdelningen) leds av en till dess chef förordnad militärperson enligt de anvisningar som getts av den polisman som leder aktionen. Polisen svarar enligt lagens 5 a § också för samordningen av uppgifterna och för arbetarskyddsarrangemangen.
Möjligheterna för handräckningsavdelningen att använda maktmedel regleras i 6 § andra stycket handräckningslagen. På grundval av bestämmelsen har den som utför handräckningsuppdrag vid ytterst viktiga och brådskande uppdrag rätt att under en polismans uppsikt använda sådana nödvändiga maktmedel som polismannen med stöd av sina befogenheter ger honom fullmakt till och i den mån det med hänsyn till situationen kan anses försvarligt.
Den gällande handräckningslagen lämpar sig inte för handräckningssituationer där användning av militära maktmedel eventuellt kan behövas. Polisen har inte redskap som lämpar sig för användningen av sådana maktmedel. I Finland har åsikter framförts om att bestämmelser som gäller beslut om användningen av militära maktmedel borde tas in lagen.
En av Inrikesministeriet tillsatt arbetsgrupp har i sitt betänkande den 28 mars 2002 föreslagit att polisen i syfte att förhindra eller hejda terroristbrott borde kunna få sådan handräckning av försvarsmakten som förutsätter användande av militära maktmedel. Vid Försvarsministeriet planeras tillsättande av ett vetenskapligt forskningsprojekt för att utreda försvarsmaktens roll i bekämpandet av terrorismen.
Norge
Utgångspunkten i Norge är att det ankommer på polisen att hantera terroristattentat, eftersom det rör sig om en straffbar handling.
Norge har inte någon lagfäst positiv definition av vad som ingår i Försvarets uppgifter, men det finns vissa negativa begränsningar som är knutna till användandet av militär makt (dvs. våld) mot norska invånare. Regeringen har därför stor flexibilitet när det gäller valet av medel för att möta yttre angripare, förutsatt att de inte representerar en främmande stat.
Försvarets möjligheter att omedelbart ingripa vid väpnade angrepp regleras i en kunglig resolution (1949 Instruks for befal mv ved angep på Norge) som innehåller föreskrifter om militära befäl och militära chefer vid väpnat angrepp mot Norge. Med väpnat angrepp avses i detta sammanhang varje intrång utan rättsligt stöd på norskt land-, sjö- och luftterritorium av väpnade styrkor från främmande makt när de uppenbart har fientliga avsikter eller när de använder våld mot norska styrkor som vill stoppa dem.
Enligt punkten 8 a) skall militära befäl utan vidare göra motstånd mot ett väpnat angrepp med alla medel som står till förfogande och sätta in all kraft på försvaret inom loppet av kortast möjliga tid. Något regeringsbeslut om detta erfordras inte. Av det anförda framgår att resolutionen skrevs med tanke på angrepp från främmande makt. Enligt Försvarsdepartementet i Norge är det osäkert om bestämmelserna gäller, eventuellt analogt, vid angrepp från terroristorganisationer. Av de sedan den tyska invasionen år 1940 utvecklade norska principerna om konstitutionell nödrätt (se avsnitt 3.13 och SOU 1972:18) framgår emellertid att ett ingripande från Försvarets sida till skydd för liv och säkerhet i en akut situation räknas som rättsenlig.
Försvarets uppgifter är som nyss nämnts inte reglerade i någon generell formell lag, men det finns enstaka bestämmelser i speciallagstiftningen som gäller bl.a. den norska kustbevakningen och bevakningen av den norsk-ryska gränsen. Vissa begränsningar finns också i den norska grundlagen. I 99 § andra stycket föreskrivs följande.
Regjeringen er ikke berettiget til militær Magts Anvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de i Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogen Forsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighed og den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikler i Landsloven, som angaa Oprør, ere den trende Gange lydelig forelæste af den civile Øvrighed.
Bestämmelsen har tolkats så att det krävs särskilt lagstöd för att militära styrkor skall få användas mot norska invånare. En allmän befogenhet att bruka militära styrkor är således inte tillräckligt i dessa fall.
I Instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred (den 13 februari 1998, nr. 177) fastställs bl.a. riktlinjerna för Försvarets bistånd till polisen och riktlinjerna för samarbetet mellan Försvaret och polisen. Försvarets bistånd i extraordinära ”faresituasjoner”
regleras i 11 §. I bestämmelsen anges att om polisens egna personella eller materiella resurser inte räcker till, kan Försvaret bistå polisen med militär personal och/eller materiel
- för att söka efter och gripa farliga förbrytare eller farliga psykiskt sjuka personer när det är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för någons liv eller hälsa. Den militära insatsen skall i första hand koncentreras till materiellt bistånd, transport, vakthållning och skydd, medan polisen bör ta sig an den aktiva eftersökningen och gripande m.m.
- vid omedelbar fara för ”anslag”3 av omfattande eller av annan orsak särskilt skadevållande karaktär riktade mot väsentliga allmänna samhällsintressen och till avvärjande och bekämpande av sådana.
Polisens begäran om bistånd skall enligt 12 § lämnas till Justitiedepartementet som efter en bedömning av det särskilda fallet hemställer hos Försvarsdepartementet att Försvaret skall lämna närmare angivet bistånd till polisen.
Den polismästare som tar emot biståndet från Försvaret har det överordnade ledningsansvaret för operationen och skall se till att de medel som tas i bruk inte överskrider de rättsliga och andra gränser som är fastställda för polisens verksamhet. En militär chef vidarebefordrar polismästarens uppdrag genom att ge order på den militära sidan. Polisens och militärens enheter skall inte sammanföras under polisoperationer. Skall polisens enhet och militärens enhet sättas in mot samma objekt/mål skall enheterna samordnas men ha klart åtskilda uppdrag och lösa dessa under sina chefer, vilka är direkt underställda polisens operativa ledare. Vapeninstruktionen och annat regelverk om utövande av polisiära befogenheter gäller också för militär personal som bistår polisen (4 §).
Av 5 § nämnda instruktion framgår slutligen att annat bistånd från Försvaret till polisen än bistånd som omfattas av instruktionen eller som är särskilt reglerat i annat regelverk, bara kan ges efter beslut av Försvarsdepartementet. I dessa fall skall polismästaren ställa sin begäran om bistånd till Justitiedepartementet, som efter en bedömning av det särskilda fallet hemställer hos Försvarsdepartementet om att Försvaret skall lämna närmare angivet bistånd.
Det norska Försvarsdepartementet har i november 2002 lagt fram ett förslag till ny instruktion om Försvarets bistånd till polisen.
3 Med ”anslag” avses angrepp i vid bemärkelse. Bestämningen kan även omfatta sabotage.
Danmark
I Danmark är det en uppgift för polisen att ingripa mot terroristattentat, liksom vid andra brottsliga handlingar. Polisen kan dock efter begäran få stöd från Försvaret.
Försvarets uppgifter är reglerade i lag (Lov nr. 122 af 27 februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.). Av 7 § framgår att Försvaret efter försvarsministerns närmare bestämmande och hörande med berörda ministrar skall kunna lösa även andra uppgifter än de som anges i lagen. Bestämmelsen utgör som regel den legala grunden för militärt stöd – efter särskild begäran - till polisen när det gäller uppgifter rörande antiterroristaktiviteter.
Försvarets väpnade styrkor kan på polisens begäran delta i såväl polisens brottsförebyggande som brottsbekämpande verksamhet. Detta sker då under polisens ledning och ansvar.
När en fråga om stöd enligt ovan aktualiseras bildas en krisstyrningsgrupp som består av statsministern, justitieministern, försvarsministern, utrikesministern och inrikesministern. Gruppen tar ställning till om Försvaret skall användas i den uppkomna situationen.
Av förarbetena till nyss nämnda lag4 framgår att de uppgifter som avses i 7 § allmänt sett faller inom ett mycket brett spektrum och har det gemensamt att uppgifternas genomförande antingen är en ändamålsenlig följd av den verksamhet som Försvaret i övrigt utför, eller ett uttryck för att samhällets civila resurser på det ifrågavarande området inte är tillräckliga eller inte är så lämpliga som Försvarets resurser. Några närmare riktlinjer eller klara uttalanden om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att Försvaret skall få lämna stöd till polisen eller i övrigt till civil verksamhet finns däremot inte.
Försvaret torde ha befogenhet att ingripa vid vissa terroristattacker i de fall krisstyrningsgruppens beslut inte kan avvaktas. Detta följer av regleringen i Kongelig anordning af 6 marts 1952 om forholdsordre for det militære forsvar ved angreb på landet og under krig5. I händelse av angrepp på danskt territorium eller på dansk militär enhet utanför danskt territorium skall de angripna styrkorna själv omedelbart uppta kampen, utan att avvakta order därom. När föreskriften tillkom synes utgångspunkten ha varit att angreppet härrörde från en främmande stat. Såvitt upplysts har man i Danmark dock gjort en extensiv tolkning av regleringen som
4 Bemærkninger til lovforslaget. 5 Ændret ved kongeligt anordning af 26 april 1961.
innebär att den även kan tillämpas vid angrepp från icke-statliga aktörer.
Vidare biträder och stödjer Försvaret i största möjliga utsträckning polisen till sjöss och i luften. Enligt nyss nämnda lag och förarbetena till denna får de väpnade styrkorna utöva polisiära befogenheter till sjöss och i luften. I lagens 15 § anges att försvarsministern efter samråd med justitieministern får utfärda närmare bestämmelser om Försvarets utövande av polisiära befogenheter till sjöss och i luften. I allmänhet har styrkorna kompetens att stoppa, eftersöka, ingripa eller eventuellt omhänderta fartyg och flygplan.
Sammanfattande slutsatser
En gemensam utgångspunkt i Finland, Norge och Danmark är att det i första hand ankommer på polisen att hantera terroristattentat, eftersom det är fråga om brottliga handlingar.
I Finland och Norge finns särskilda föreskrifter om försvarsmaktens/Försvarets stöd till polisen. Bestämmelserna är tillämpliga – under närmare angivna förutsättningar - i en situation där polisen inte har tillräckliga resurser att exempelvis hantera omfattande terroristattacker. I båda fallen är det polisen som leder och ansvarar för verksamheten. Vid genomförandet av ett uppdrag har eller kan den militära personalen få samma befogenheter som en polisman. Däremot torde varken regleringen i Finland eller Norge medge användning av militära maktmedel.
Förutsättningarna för Försvarets stöd till polisen i Danmark är inte närmare reglerade i författning. Sådant bistånd kan dock lämnas efter särskild begäran och beslut med stöd av en allmän bestämmelse i den lag som reglerar Försvarets uppgifter. Av bestämmelsen framgår att Försvaret även kan lösa andra uppgifter än de som särskilt angetts i lagen.
När det gäller ett väpnat angrepp från icke-statliga aktörer, t.ex. en internationell terroristorganisation, som är av så omfattande slag att angreppet utlöser en rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FNstadgan är rättsläget i berörda länder mer svårbedömt. Nyss nämnda författningar i Finland och Norge om försvarsmaktens/-Försvarets stöd till polisen blir knappast tillämpliga i dessa fall, eftersom ett sådant angrepp som regel måste mötas med militära maktmedel.
Det kan diskuteras om den finska lagstiftningen, mot bakgrund av nu gällande folkrätt, ger utrymme för en tolkning som innebär att det ankommer på Finlands försvarsmakt att möta väpnade angrepp även om angreppet inte härrör från främmande stat. Försvarsmaktens befogenhet att möta överraskande anfall med vapenmakt utan att avvakta Försvarsministeriets beslut synes dock förutsätta att anfallet kommer från en annan stat. Frågan om försvarsmaktens roll vid bekämpande av terrorism kommer enligt Försvarsministeriet i Finland att utredas.
I Norge torde det inte finnas något formellt hinder mot att den norska regeringen beslutar att sätta in Försvaret för att möta ett väpnat angrepp från en internationell terroristorganisation. För att militära styrkor skall få användas mot norska invånare krävs särskilt stöd i lag. Det är tveksamt om Försvaret har befogenhet att ingripa i en situation då regeringens beslut inte kan avvaktas. De föreskrifter som finns på området reglerar endast frågan när angreppet kommer från en annan stat.
Även i Danmark synes regeringen kunna bestämma att Försvaret skall sättas in för att möta väpnade angrepp från icke-statliga aktörer. Detta kan ske som ett led i Försvarets stöd till polisen, men det torde inte heller finnas något formellt hinder mot att regeringen beslutar att det skall vara en uppgift för Försvaret att möta angreppet. De bestämmelser som reglerar Försvarets befogenhet att omedelbart ingripa vid väpnade angrepp synes visserligen utgå från att angreppet kommer från en annan stat, men bestämmelsen har, såvitt upplysts, ansetts kunna ges en extensiv tolkning.