Beslut vid regeringssammanträde den 7 oktober 2004

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté får i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. Kommittén skall

• kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet,
• kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa presstödets betydelse vid sammanslagningar,
• kartlägga och analysera distributionssituationen för dagspressen,
• analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar,
• analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, samt
• analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstidningar att få presstöd.

Kommittén skall föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som i andra delar av landet.

Bakgrund

Det är snart tio år sedan den förra pressutredningen lämnade sitt betänkande Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress (SOU 1995:37). Under denna tioårsperiod har den svenska mediemarknaden genomgått stora förändringar bland annat till följd av teknikutvecklingen och framväxten av kommersiell radio och television. Förändringarna har för dagspressens del lett till ökad konkurrens från andra medier om läsare och annonsörer men också till nya möjligheter när det gäller att nå ut med innehåll på andra sätt än den traditionella pappersutgåvan. Papperstidningen har samtidigt visat sig ha stark överlevnadsförmåga och utvecklingskraft. Sedan länge etablerade papperstidningar har förnyat såväl format som innehåll. Vårt dagliga blad - papperstidningen - utgör fortfarande en av hörnstenarna för nyhetsförmedling, opinionsbildning och det demokratiska samtalet.

Analyser av medieanvändningen visar att den lokala dagspressen och lokala och regionala etermedier spelar en fortsatt viktig roll för befolkningen när det gäller såväl information som opinionsbildning. Många söker exempelvis grundläggande information om samhället i lokala tidningar medan andra medier främst fungerar som ett komplement. En särskild problematik utgörs av den så kallade medieskuggan i storstädernas kranskommuner och förortsområden. Mediemarknaden domineras av riksmedier, som i princip upphört med sina förortsbilagor, samt gratisutdelade regionala tidningar som bara i begränsad utsträckning uppmärksammar lokala händelser.

Tillgänglig statistik visar att den andel av befolkningen som läser en dagstidning en genomsnittlig dag är lika stor i dag som för tio år sedan. Den del av befolkningen som prenumererar på en dagstidning har inte heller förändrats nämnvärt under denna period. Samtidigt har gratistidningar etablerat sig i storstäderna och haft betydande framgångar. Detta gäller även nättidningar som framför allt de redan etablerade tidningsföretagen satsat på. Sett över en längre tid har dock antalet dagstidningar minskat. På senare tid har dessutom förvärv och sammanslagningar inom dagspressen lett till en ökad ägarkoncentration på dagspressmarknaden.

Fria och självständiga medier har en central funktion att fylla i en demokrati för att garantera en mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Denna mångfald är viktig för att vår demokrati skall bevaras, vidareutvecklas och överleva olika förändringar i samhället. Ett demokratiskt samhälle förutsätter att hela befolkningen har tillgång till forum för såväl information som opinionsbildning, oavsett var man bor eller vilken position man har i samhället. Genom massmedierna förmedlas nyheter, debatt, information och kultur. Om många oberoende medieföretag konkurrerar är förutsättningarna goda för att väsentliga frågor och meningar blir belysta och att olika röster kan komma till tals. Mot denna bakgrund är en fortsatt satsning på mångfald och på en bred spridning av dagspressen av stor betydelse. Detta är också motivet för en utredning om dagspressens situation och den fortsatta statliga presspolitiken tio år efter Vårt dagliga blad.

Närmare om utvecklingen inom dagspressen

Under de senaste åren har vissa tendenser kunnat iakttas på dagspressområdet.

Dagstidningar har lagts ned och nya tidningar har inte etablerats i motsvarande omfattning. Nedläggningarna gäller framför allt hög- och medelfrekventa tidningar, dvs. tidningar med utgivning 3-7 dagar i veckan. Bland annat har en av storstadstidningarna lagts ned. Det totala antalet lågfrekventa tidningar, dvs. tidningar med utgivning 1-2 dagar i veckan, har varit i det närmaste konstant. År 1985 fanns det 171 dagstidningar, varav 116 hög- och medelfrekventa samt 55 lågfrekventa. År 2002 hade antalet dagstidningar sjunkit till 154, varav 98 hög- och medelfrekventa samt 56 lågfrekventa.

Nya dagstidningar startas dock fortfarande, främst sådana med utgivning en gång per vecka. Ett nytt och mycket synligt inslag på dagspressmarknaden är de gratistidningar som startade i storstäderna i mitten av 1990-talet. Dessa tidningar har haft framgång bland såväl läsare som annonsörer och är i dag konkurrenter till de traditionella dagstidningarna. Fler gratistidningar planeras också i vissa medelstora städer.

Tidningsföretag har fortsatt att förvärva tidningar i andra utgivningsområden. Under senare år har även olika former av samgåenden mellan tidningar på samma ort ökat kraftigt.

Den ökande graden av samverkan och sammanslagning har lett till en debatt om mångfalden i innehåll och ägande av dagstidningar.

Drivkrafterna bakom sammanslagningarna har framför allt varit ekonomiska. Viktiga faktorer i förstatidningarnas kalkyler har varit presstödet som går till andratidningarna och konkurrensen från främst etermedier och gratistidningar.

För andratidningarnas del har huvudargumentet varit att långsiktigt säkra utgivningen. I flera fall tycks dock bakgrunden till besluten vara komplexa.

Dagspressens ekonomi

Presstödsnämnden har i sin årliga rapport Dagspressens ekonomi följt den ekonomiska utvecklingen för tidningsföretagen sedan 1976. Dagspressens lönsamhet har varierat mycket under denna period. Sedan det tidiga 1980- talet har nettomarginalen för tidningsföretagen understigit 3 procent vid två tillfällen, år 1996 respektive 2002. Presstödsnämnden konstaterar i rapporten Dagspressens ekonomi 2002 att annonskonjunkturen under 2001 snabbt vände nedåt. Detta ledde till att branschens resultat i jämförelse med 2000 nästan halverades. Den negativa trenden fortsatte under 2002 med ännu en halvering av lönsamheten. Under 2003 förbättrades nettomarginalen för dagspressen som helhet enligt Dagspressens ekonomi 2003. Av större betydelse för branschen som helhet än den lokalt positiva annonskonjunkturen var den accelererande strukturomvandlingen, som bl.a. inneburit att man dragit ner på kostnaderna.

Dagspressen har påverkats av den nedgång i annonskonjunkturen som inleddes under 2001. I Presstödsnämndens rapport beräknas annonsvolymen för 2003 ha minskat med 16 procent jämfört med år 2000. I förhållande till rekordåret 1989 är den totala minskningen 37 procent. Enligt vissa bedömare visar den minskade annonsvolymen på en strukturell förändring, där tryckta medier får en mindre del av reklaminvesteringarna, snarare än en tillfällig nedgång i samband med lågkonjunktur. Den totala upplagan för samtliga dagstidningar visar en minskning med 7 procent under perioden 1996-2003.

Inriktningen på den statliga presspolitiken

De grundläggande målen för presspolitiken slogs fast i mitten av 1970-talet. I pressutredningen från 1972 framhölls bl.a. den betydande roll massmedierna har för att förstärka och fördjupa den svenska demokratin och pressens roll i det demokratiska systemet. Den senaste större genomgången av stödet till svensk dagspress gjordes av Pressutredningen 1994, Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress (SOU 1995:37). I utredningen konstaterades bl.a. att utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress går mycket av den totala mångfalden på mediemarknaden förlorad, och den bristen kan inte kompenseras av utvecklingen inom radio och TV. Utredningen slog därför fast att staten även fortsättningsvis bör stödja dagstidningarna.

Den huvudsakliga inriktningen för de nuvarande statliga insatserna för dagspressen lades fast i propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3). Där angavs att statens direkta insatser bör värna mångfalden på dagstidningsmarknaden i syfte att främja en allsidig nyhetsförmedling och opinionsbildning. Vidare angavs att presspolitiken bör främja konkurrens mellan dagstidningar och förekomsten av monopolbrytande kompletterande dagstidningar på framför allt den regionala marknaden samt stödja en bred spridning av dagstidningar.

Inriktningen på de statliga insatserna ligger fast. Utvecklingen på pressområdet det senaste decenniet har dock inneburit att vissa frågor inom dagspressen och presstödssystemet behöver utredas.

Åtgärder inom ramen för presstödsförordningen m.m.

Presstöd utgår till dagstidningar, dvs. en allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning, som utkommer minst en gång i veckan. Presstödet uppgår under 2004 till totalt 509 miljoner kronor. Driftsstödet syftar till att främja mångfalden genom att främst stödja de s.k. andratidningarna, dvs. dagstidningar som på sin utgivningsort har mindre upplaga än s.k. förstatidningar. Det har höjts vid flera tillfällen sedan den förra utredningen. Stödbeloppen för driftsstöd höjdes med 4,5 procent år 2000. Höjningar med totalt 15 procent skedde år 2001 vilket var den kraftigaste höjningen sedan presstödet infördes i början av 1970-talet.

Distributionsstödet syftar till att främja en bred spridning av dagstidningar och utgår till såväl första- som andratidningar. Grundtanken med stödet är att främja samdistribution, dvs. en organiserad samordnad distribution av alla abonnerade tidningar i ett område. Inom ramen för samarbetet är den s.k. likaprisprincipen av stor betydelse. Principen innebär att distributionsavgiften per distribuerat exemplar inte skall påverkas av hur stor abonnerad upplaga den enskilda tidningen har. Utöver de samdistribuerade dagstidningarna distribueras ca 6 procent av de prenumererade dagstidningarna med post. Det är framför allt fådagarstidningar, huvudsakligen endagstidningar, som postdistribueras. Distributionsstödet har höjts vid två tillfällen under den aktuella perioden. År 1997 skedde en höjning genom att öresbeloppen för stödet skrevs upp med 6 procent. År 2001 skedde en höjning med 5 procent.

Förbättringar har gjorts för lågfrekventa dagstidningar som kommer ut en eller två dagar i veckan. År 2000 gavs lågfrekventa tidningar, vars upplaga hamnar under den allmänna gränsen på 2 000 abonnerade exemplar, möjlighet att få ett oreducerat driftsstöd under en period av högst två år. Därigenom får dessa tidningar en möjlighet att återigen öka sin upplaga och bibehålla fullt stöd innan en eventuell avtrappning av stödet kan komma ifråga. För att ytterligare stärka endagstidningarnas situation gavs dessa år 2001 rätt att ingå i samdistributionen till s.k. lika pris.

Under senare år har även skärpningar av vissa bestämmelser gjorts. År 1997 inskränktes dagstidningsbegreppet så att lågfrekventa tidningar med ett specialiserat innehåll som riktar sig till en begränsad läsekrets, t.ex. vissa tidningar med inriktning på näringsliv eller idrott, inte skall räknas som dagstidningar. Vidare gjordes skärpningar när det gäller hur dagstidningar skall särskiljas. För att ge tidningar större möjligheter till samordning, och därmed till kostnadsminskningar, sänktes samtidigt gränsen för den andel eget redaktionellt innehåll som krävs för att en tidning skall räknas som en självständig dagstidning i presstödssammanhang till 51 procent. År 2000 sänktes gränsen för högsta hushållstäckning för att få driftsstöd från 40 till 30 procent för hög- och medelfrekventa tidningar, som alltså utkommer 3-7 dagar i veckan.

Sverige undantog tidigare kulturverksamhet från momsbeskattning och hade ett s.k. kvalificerat undantag för allmänna nyhetstidningar. EG:s sjätte momsdirektiv pekar ut bl.a. kultur- och medieverksamhet som områden som kan ha reducerad momssats. När tidigare undantagna verksamheter efter Sveriges medlemskap i EU blev skattepliktiga bestämdes momssatsen till 6 procent, vilket kan jämföras med den allmänna momssatsen på 25 procent.

Dagspressen, exklusive gratistidningar, har avseende reklamskatten en lägre skattesats jämfört med vissa andra reklammedier, 4 respektive 11 procent, samt ett grundavdrag uppgående till 12 miljoner kronor. Detta har främst motiverats med hänsyn till dagspressens mediepolitiska betydelse och har förstärkt dagstidningarnas allmänna konkurrenskraft på reklammarknaden.

Särskilda satsningar på presstödsområdet

Ett tillfälligt utvecklingsstöd till dagstidningar med allmänt driftsstöd lämnades under åren 1997-1998 i syfte att värna en fortsatt mångfald på dagstidningsmarknaden. Detta genomfördes då många tidningar befann sig i en sådan situation att fortsatt utgivning hotades. En uppföljning av stödet visade att detta var ett nödvändigt bidrag för många tidningar med akuta ekonomiska problem. Det tillfälliga driftsstödet reglerades i förordning (1997:1205) om tillfälligt driftsstöd.

Ett särskilt distributionsstöd lämnas under 2002-2004 för distribution av dagstidningar på lördagar. Bakgrunden till att stödet infördes var att tidningsföretagens kostnader för lördagsutdelning ökat kraftigt under en följd av år, framför allt i gles- och landsbygdsområden. Stödet får uppgå till högst 15 miljoner kronor per år. Det särskilda distributionsstödet regleras i förordning (2001:898) om särskilt distributionsstöd. Presstödsnämnden lämnade i juni 2004 en slutredovisning av regeringens uppdrag att utvärdera det särskilda distributionsstödet (Ku2004/1371/Me). Nämnden drar bl.a. slutsatsen att det även fortsättningsvis behövs någon form av stimulansåtgärd för att bibehålla utdelning av dagstidningar på lördagar. Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2005 sin avsikt att förlänga det särskilda distributionsstödet under 2005. Stödet får uppgå till högst 10 miljoner kronor.

Ett tillfälligt utvecklingsstöd lämnas under 2002-2004. Utvecklingsstödets syfte är att möjliggöra investeringar inom den driftsstödsberättigade dagspressen för att dessa tidningar långsiktigt skall kunna behålla sin ställning på marknaden. Stödet får uppgå till högst 15 miljoner kronor per år. Det tillfälliga utvecklingsstödet regleras i förordning (2002:739) om tillfälligt utvecklingsstöd. Presstödsnämnden lämnade i juni 2004 en första redovisning av effekterna av det tillfälliga utvecklingsstödet (Ku2004/1372/Me). Nämnden drar bland annat slutsatsen att utvecklingsstödet har möjliggjort tekniska investeringar för ekonomiskt svaga tidningar och att stödet varit ändamålsenligt utformat. En slutlig redovisning skall lämnas senast den 1 juni 2005.

Vissa utredningar och rapporter

Presstödsnämnden lämnade i september 2002 rapporten Minoriteternas medier till Kulturdepartementet. Rapporten innehåller en kartläggning samt en redogörelse för behovet av stöd, inte enbart ekonomiskt utan även i form av t.ex. samordning och utbildning.

Presstödsnämnden har till regeringen den 22 april 2003 överlämnat tre skrivelser som inkommit till nämnden angående olika frågor om presstöd till elektroniskt distribuerade tidningar. Nämnden konstaterar att de frågor som aktualiserats i de inkomna skrivelserna inte kan hanteras med nuvarande regelverk för presstöd. Även den s.k. konvergensutredningen (SOU 1999:55) tog upp frågan om elektroniska dagstidningars möjligheter att komma i åtnjutande av presstöd.

Regeringen beslutade den 9 oktober 2003 kommittédirektiv för en ny reglering av postverksamhet och behov av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117). Den 1 juli 2004 fattades beslut om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2004:94). I direktiven anges bl.a. att utredaren skall beskriva och analysera marknaden för befordran av tidningar och tidskrifter i Sverige, inklusive kostnader och priser för distributionen, och göra en jämförelse med de övriga nordiska länderna. Utredaren skall särskilt beskriva och analysera möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidskrifter och tidningar och adresserade försändelser. Utredaren skall om det är lämpligt föreslå förändringar i regelverket för att skapa förutsättningar för samdistribution. Uppdraget skall redovisas senast den 3 januari 2005.

Uppdraget

Kommittén skall göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. Utgångspunkten för kommittén skall vara de förändringar som kan iakttas på mediemarknaden i stort och på dagspressområdet i synnerhet. Förslagen skall säkra möjligheten att upprätthålla en mångfald och en bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som andra delar av landet. En viktig aspekt skall vara vikten av fria och självständiga medier för att garantera ett demokratiskt samhälle med mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning.

Kommittén skall kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden under de senaste tio åren. De tidningar som får driftsstöd skall särskilt analyseras. Dagspressens lönsamhet, annonsvolymer, upplagestorlek och distributionskostnader skall uppmärksammas. Betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet skall beaktas. Kommittén skall beakta att stödet till storstadstidningar även i fortsättningen är mycket viktigt för upprätthållandet av mångfald på dagspressområdet.

Kommittén skall kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet. Kommittén skall särskilt beakta hur samarbetet och ägandet är organiserat, vilken grad av självständighet de sammanslagna andratidningarna har och hur sammanslagningarna har påverkat mångfalden och den fria opinionsbildningen. Presstödets betydelse före och efter sammanslagningar skall belysas. Vidare skall kommittén ge en bild av hur läsarna påverkats av sammanslagningarna.

Kommittén skall kartlägga och analysera distributionssituationen för dagspressen, särskilt vad avser samdistribution och postdistribuerade tidningar. Distributionen i gles- och landsbygd skall uppmärksammas. En särskild analys skall göras när det gäller det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar på lördagar.

Kommittén skall, i syfte att ytterligare öka mångfalden, analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar. Analysen skall innehålla en undersökning av förutsättningarna i några fall av nyetablerade tidningar, t.ex. annonsering och antal abonnenter samt långsiktig ekonomisk bärkraft.

Kommittén skall, bl.a. med utgångspunkt i Presstödsnämndens rapport, analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter.

Kommittén skall vidare bl.a. mot bakgrund av skrivelserna från Presstödsnämnden, analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstidningar att få presstöd.

Kommittén skall föreslå åtgärder som innebär att mångfalden vad gäller innehåll och ägande samt en bred spridning av dagstidningar kan upprätthållas även i fortsättningen. Om utredningen föreslår åtgärder som innebär kostnader som går utöver befintliga budgetramar skall även förslag till finansiering av dessa lämnas.

Arbetsformer och redovisning

Kommittén skall ha kontakter med representanter för organisationer och företag på pressområdet samt med berörda myndigheter. Kommittén skall i frågor som rör distribution av dagstidningar samråda med utredningen om ny reglering av postverksamhet och behov av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117 samt dir. 2004:94).

Det nuvarande presstödet är godkänt av Europeiska kommissionen. Mot denna bakgrund är det viktigt att kommittén beaktar relevanta regler i EG-fördraget.

Kommittén skall särskilt ta hänsyn till vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Om kommitténs förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män skall detta beaktas.

Kommittén skall redovisa analysen av det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar på lördagar senast den 1 februari 2005. Kommittéuppdraget skall slutredovisas senast den 30 november 2005.

(Kulturdepartementet)