Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2003

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen.

Utredaren skall

· beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden,

· analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utformning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås, samt

· om det behövs föreslå förändringar i lagstiftning, det postpolitiska målet och myndighetsansvaret.

Utredaren skall vidare

· analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen,

· ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassaservicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt

· bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet.

Postservice

Liberaliseringen av postmarknaden

Reglering som innebär öppnande av marknader syftar till att uppnå samhällsekonomiska vinster genom att släppa fram nya idéer och nya företag på marknaden och bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivt. Konkurrensär således inte något självändamål utan ett medel för att skapa ett ökat och mer varierat utbud av varor och tjänster till lägre priser och högre kvalitet, till nytta för konsumenterna. En fungerande konkurrens kräver alltid ett grundläggande regelverk i form av lagar och andra bestämmelser som sätter gränser för aktörernas beteenden på marknaden. När det gäller marknader som nyligen har öppnats för konkurrens kan det behövas särskilda regler, utöver de generella konkurrensreglerna, i syfte att säkerställa att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Erfarenheten, såväl svensk som internationell, visar dock att regelreformeringar så gott som alltid även följs av oförutsedda effekter.

Syftet med avskaffandet av brevmonopolet var att öppna marknaden för fri konkurrens för att därigenom skapa en effektiv postverksamhet till rimliga priser. Att gå från en marknad med en aktör till en särreglerad öppen marknad med konkurrens har dock visat sig innebära vissa problem på postmarknaden.

Liberaliseringen har gett upphov till positiva effekter men de bedöms inte fullt ut ha fått genomslag för konsumentkollektivet. Aktörerna på den svenska postmarknaden utgörs idag av Posten AB (publ) (Posten), CityMail Sweden AB och ett drygt 30-tal mindre postoperatörer. Posten är alltjämt den helt dominerande aktören på marknaden och konkurrenssituationen på postmarknaden bedöms skifta dels mellan olika marknadssegment, dels geografiskt. Generellt kan dock konstateras att antalet operatörer på marknaden minskar samt att det förefaller svårt för operatörerna att få lönsamhet i verksamheten. En beskrivning av postmarknaden och en förutsättningslös analys av vilka samhällsekonomiska effekter liberaliseringen av postmarknaden har medfört bör därför göras.

Politiska mål, reglering och myndigheternas roller

Enligt det postpolitiska målet, fastslaget i postlagen (1993:1684) skall det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst tjugo kilo. Det skall finnas en möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser samt försäkrade och kvitterade av mottagaren. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.

Enligt postlagen krävs tillstånd för att få bedriva postverksamhet. Tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst. En samhällsomfattande posttjänst innefattar just de krav på postverksamheten som det postpolitiska målet beskriver. Posten är den operatör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Det utgår inte någon ersättning från staten till Posten för detta.

Post- och telestyrelsen (PTS) är tillsynsmyndighet för efterlevnaden av postlagen och fick 1997 ett sektorsansvar på postområdet som innebär att myndigheten bl.a. skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Någon konkurrensfrämjande roll har dock inte myndigheten och i regeringens proposition Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) uttalades särskilt att myndigheten inte skall ha en generell konkurrensfrämjande roll på postområdet.

Inom Europa pågår ett arbete för att skapa en gemensam inre marknad för posttjänster. Det är idag endast Sverige och Finland som helt har liberaliserat sina respektive marknader. Det ursprungliga liberaliseringsdirektivet på postområdet, Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. De nu antagna ändringarna i postdirektivet slår bl.a. fast en tidsplan innehållande en gradvis liberalisering av marknaden under 2003 till 2006. Kommissionen skall därefter senast den 31 december 2006 överlämna en rapport tillsammans med ett förslag till Europaparlamentet och rådet som, om den finner det lämpligt, bekräftar år 2009 som ett slutdatum för genomförandet av en gemensam inre marknad för posttjänster.

Konkurrenspolitiken skall vara grundad på ett konsumentperspektiv och skall bidra till modernisering och utveckling av samhället genom effektiva och öppna marknader som släpper fram nya idéer, nya företag och produkter.

Konkurrenslagen (1993:20) (KL), som trädde i kraft den 1 juli 1993, är generell och omfattar alla sektorer, således även postsektorn. KL bygger på samma principer som gäller på EU-nivå och innehåller två grundläggande förbud. Det ena förbudet avser konkurrensbegränsande samarbete mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden, eller som ger ett sådant resultat. Enligt det andra förbudet är företag som har en dominerande ställning på marknaden förbjudna att missbruka sin dominerande ställning.

Det är Konkurrensverket som är central myndighet för konkurrensfrågor. Verket har till uppgift att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Konkurrensverket har bl.a. i uppgift att aktivt tillämpa KL för att hindra skadliga konkurrensbegränsningar.

Både konkurrenslagstiftningen och postlagstiftningen är tillämplig på postmarknaden för att säkerställa att en fungerande marknad uppnås. Trots detta uppfattar de nya aktörerna att det finns konkurrensproblem som gör det svårt att bedriva verksamhet på postmarknaden. PTS har även inkommit till regeringen med rapporten Nio år med postlagstiftningen - en utvärdering och tar där upp vissa frågor som myndigheten anser behöver utredas närmare. Dessa är bl.a. en bestämmelse för eftersändning liknande den som i dag finns för regleringen av tillgången till anläggningar för postöverlämning i 16 a § postlagen, en förändring av definitionen av postverksamhet i 3 § postlagen om marknadens utveckling så kräver, möjligheter för operatörer att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät, samt en konkurrensfrämjande roll för PTS på postområdet.

Den nuvarande regleringen och dess tillämpning av de ansvariga myndigheterna samt deras inbördes uppgiftsfördelning behöver analyseras för att utreda om det föreligger brister i något avseende och hur dessa eventuella brister i så fall lämpligen kan avhjälpas.

Några frågor i postlagstiftningen av särskilt intresse

Postförordningen (1993:1709) föreskriver att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja normalportot per kalenderår mer än förändringen i konsumentprisindex. Denna form av pristak infördes 1997 och syftet är att skydda konsumenter, främst de grupper som inte har något alternativ till Posten, mot allt för kraftiga prishöjningar. Samtidigt skall pristaket ge Posten utrymme att ta ut ett pris som motsvarar kostnaderna för tjänsten. Det bör utredas om dessa syften uppnås med nuvarande reglering.

Enligt postlagen skall befordran av adresserade tidningar och tidskrifter ske till kostnadsbaserade priser eftersom den ingår som en del i den samhällsomfattande posttjänsten. I en granskningsrapport från PTS av den 27 mars 2003 anser myndigheten att Postens senaste prishöjning av Posttidningar A inte är rimlig och inte heller är kostnadsbaserad. Posten har i ett yttrande till regeringen uppgett att bolaget historiskt sett har hållit låga priser på tidningsdistributionen men att bolaget i dagens ekonomiska läge inte längre har möjlighet att ha ett underskott på tjänsten och därför är tvingat att höja priserna mer än kostnadsutvecklingen mätt som utvecklingen av konsumentprisindex.

Det finns i dag ett antal postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet men som aldrig har startat sin verksamhet. Det kan förekomma att någon av dessa utnyttjar de rättigheter som tillståndet medför utan att bedriva någon sådan verksamhet som tillståndet berättigar till. I dag finns det ingen möjlighet för PTS att återkalla ett tillstånd i en sådan situation.

Sammanfattning av skälen till en översyn av postområdet

· Utvecklingen på postmarknaden bör utvärderas i ett samhällsekonomiskt perspektiv för att avgöra om syftet med liberaliseringen har uppnåtts.

· Det bör undersökas om det finns kvarvarande hinder för att syftet med liberaliseringen skall kunna uppnås och utredas om nuvarande lagstiftning är ändamålsenlig och om förändringar behövs för att skapa förutsättningar för att säkerställa att postmarknaden utvecklas på önskvärt sätt.

· Myndigheternas uppgifter och roller bör utredas i syfte att säkerställa en ändamålsenlig och kostnadseffektiv myndighetsorganisation för att främja konkurrens på postområdet.

· Frågorna om prisreglering i form av ett pristak på normalportot, kostnader och priser för tidnings- och tidskriftsdistribution och avsaknaden av en möjlighet för tillsynsmyndigheten att återkalla tillstånd för operatörer som inte bedriver någon postverksamhet bör särskilt belysas.

Den grundläggande kassaservicen

Det politiska målet för den grundläggande kassaservicen är att alla i hela landet skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.

Av 1 a § postlagen framgick tidigare att det skulle finnas en kassaservice i hela landet. Statens ansvar säkerställdes genom ett avtal mellan staten och Posten, vari Posten påtog sig skyldigheten att tillhandahålla en grundläggande kassaservice till alla kunder i hela landet. I mars 1998 ansåg regeringen att det fanns anledning att tillsätta en särskild utredare med uppgift att överväga olika alternativ till den gällande ordningen och i december 1998 överlämnade Betalserviceutredningen sitt betänkande Kassaservice (SOU 1998:159). Utredningens förslag innebar förenklat att kassaservicen inte längre skulle vara en statlig angelägenhet utan skötas av marknaden. Länsstyrelsen skulle dock kunna stödja kassaservicen på regional nivå där så behövdes. I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) informerades dock riksdagen om att regeringen inte avsåg att genomföra Betalserviceutredningens förslag. Som ett led i den vidare beredningen av frågan utarbetades inom Regeringskansliet (Näringsdepartementet) promemorian Grundläggande kassaservice. Därefter fattade regeringen den 11 oktober 2001 beslut om proposition om grundläggande kassaservice som ligger till grund för den nu gällande lagen (prop. 2001/02:34, bet. 2001/02:TU1, rskr. 2001/02:125).

Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) trädde i kraft den 1 januari 2002. Av lagen följer att det är det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap.vallagen (1997:157) som skall tillhandahålla en grundläggande kassaservice. Hänvisningen syftar på Posten AB och det är i dag Postens dotterbolag Svensk Kassaservice AB som sköter kassaservicen och agerar som ombud för de banker som bolaget har avtal med. Bankerna står enligt bankrörelselagen (1987:617) under tillsyn av Finansinspektionen. PTS har således ingen tillsynsfunktion över kassaservicen som sådan men skall enligt kassaservicelagen och förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov.

Svensk Kassaservice använder sig av ett distributionsnät för sina tjänster som på de allra flesta ställen är skiljt från postservicen. Kassaservice tillhandahålls genom ett antal serviceställen över hela landet, varav en del är egna kontor och en del är hos samarbetande företag. Därutöver erbjuds också kassaservice genom lantbrevbärare.

Svensk Kassaservice erbjuder delvis samma tjänster som banksektorn med den avgörande skillnaden att bolaget inte bedriver någon egen bankverksamhet med kontoföring utan endast agerar ombud för de banker som bolaget har slutit avtal med. De tjänster som tillhandahålls är betalning av räkningar, kontantuttag samt insättningar och uttag på konton. Det finns i dag ett flertal alternativ till Svensk Kassaservice, t.ex. banker, dagligvarukedjor med kassahantering genom kontokort, bankomater, betalkort, telefon- och Internetbank, autogiro och giro. De banker som Svensk Kassaservice i dag har avtal med är Nordea, Föreningssparbanken, Länsförsäkringar bank och GE Capital Bank.

Andelen av Sveriges befolkning som använder sig av Svensk Kassaservices tjänster minskar för varje år. Fler och fler går över till att t.ex. använda Internet för att utföra sina bankärenden. Antalet transaktioner som utförs på Svensk Kassaservice minskar enligt Posten i genomsnitt med ca 18 % per år.

Glesbygdsverket har i sin redovisning av utvecklingen av offentlig service i gles- och landsbygdsområden år 2002 påpekat att kassaservicen är mycket viktig för småföretagare i glesbygd. Myndigheten menar dock att det finns problem för lanthandeln med dagskassehantering som är kopplade till bl.a. försäkringsvillkor och avgiftssystem.

Staten betalar en ersättning om 400 miljoner kronor per år till Posten för att bolaget skall tillhandahålla kassaservicen. Denna ersättning avser att täcka underskottet för de serviceställen som inte är kommersiellt motiverade och där det inte heller finns andra alternativ. Svensk Kassaservice har därutöver ett bokfört underskott om ca 260 miljoner kronor för 2002.

Under 2003 har Posten fattat beslut om att vidta åtgärder för att uppnå ett nollresultat i kassaserviceverksamheten 2005. De åtgärder som vidtas är bl.a. stängningar av kontor, personalneddragningar, prishöjningar och omförhandlingar av avtal om ersättning från banker. Dessa åtgärder är enligt Posten endast en kortsiktig lösning och bolaget menar att kostnaderna kommer att öka i ett längre perspektiv.

Den snabba utvecklingen när det gäller marknadssituationen för kassaservicetjänster gör det nödvändigt att utreda det statliga åtagandet och statens krav på den aktör som skall tillhandahålla kassaservicen i förhållande till det reella behov som finns. De ökade kostnaderna till följd av den minskade efterfrågan av tjänsterna kräver också att formerna för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen ses över för att kostnaderna skall kunna anpassas till en efterfrågan som förändras över tiden.

Uppdraget

Postservice

Utredaren skall göra en övergripande beskrivning av postmarknadens utveckling och olika marknadssegment vad beträffar bl.a. dess aktörer, tjänster, priser, volymer, geografiska förhållanden och teknisk påverkan samt marknadsandelar. Beskrivningen skall om möjligt inbegripa utvecklingstendenser. I beskrivningen skall även ingå en sammanfattning av den pågående utvecklingen inom EU och de nordiska länderna.

Utredaren skall vidare göra en samhällsekonomisk analys av liberaliseringen av postmarknaden. Därvid bör analyseras effekterna med avseende på prisnivåer, tillgänglighet, servicenivå och tillträdet av nya företag på marknaden. Förekommande skillnader i effekterna för olika regioner i landet skall uppmärksammas, liksom effekter för gles- och landsbygdsområden.

Utifrån den samhällsekonomiska analysen skall utredaren utreda eventuella brister i nuvarande lagstiftning som hindrar att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Utredaren skall i detta sammanhang utvärdera ansvariga myndigheters nuvarande tillämpning av lagstiftningen, deras inbördes uppdelning av ansvaret för postmarknaden samt myndigheternas aktivitet på området för att därvid utreda om nuvarande ordning är ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Utredaren skall även utvärdera eventuella ytterligare faktorer som kan ha hindrat eller påverkat marknadens utveckling.

På detta underlag skall utredaren analysera det befintliga politiska målet för postområdet och vid behov föreslå förändringar av detta. Utredaren skall vidare ange vilken lagstiftning som behövs för att säkerställa att detta mål nås. Kund- och konsumentperspektivet skall vara vägledande för utredarens eventuella förslag.

I det politiska målet för postområdet skall det ingå att alla skall ha tillgång till en posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Vidare skall postmarknaden karakteriseras av en effektiv konkurrens mellan flera aktörer som tillsammans kan erbjuda ett brett urval av posttjänster.

Utredaren skall också bedöma om myndighetsorganisationen behöver förändras och i sådant fall föreslå en lämplig uppdelning av myndighetsansvaret samt de förändrade befogenheter som kan följa av detta.

Utredaren skall i sitt arbete särskilt ta ställning till och om lämpligt föreslå

• en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade försändelser,
• en förändring av definitionen av postverksamhet i 3 § postlagen om marknadens utveckling så kräver,
• möjligheter för operatörer att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät, samt
• en konkurrensfrämjande roll för Post- och telestyrelsen på postområdet.

Några frågor i postlagstiftningen som särskilt skall belysas

Utredaren skall analysera prisregleringen vad gäller enstaka övernattbefordrade frimärkta brev som väger upp till 500 gram. Utredaren skall definiera vilka skyddsvärda grupper i samhället som har behov av ett pristak och föreslå en ändamålsenlig konstruktion av pristaket. Utredaren skall även beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av prisregleringen. Om förslaget ger upphov till sådana negativa ekonomiska konsekvenser för den aktör som träffas av regleringen att kompensation bör övervägas skall även förslag lämnas till hur denna kan utformas.

Utredaren skall beskriva och analysera marknaden för befordran av tidningar och tidskrifter i Sverige, inklusive kostnader och priser för distributionen och göra en jämförelse med de övriga nordiska länderna. Utredaren skall särskilt beskriva och analysera möjligheterna till samdistribution av adresserade tidningar och tidskrifter och övriga adresserade försändelser. Utredaren skall om det är lämpligt föreslå förändringar i regelverket för att skapa förutsättningar för samdistribution.

Utredaren skall ta ställning till och om lämpligt föreslå en bestämmelse i postlagen som medför att ett tillstånd kan återkallas av tillsynsmyndigheten om operatören inte bedriver någon postverksamhet.

Den grundläggande kassaservicen

Utredaren skall analysera och bedöma samhällets behov av och kostnader för en grundläggande kassaservice historiskt sett, i dag och i framtiden. Utredaren skall redovisa hur kostnader och intäkter för den grundläggande kassaservicen har utvecklats under de senaste fem åren. Utifrån denna bedömning skall utredaren ta ställning till om staten skall fortsätta att ha ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen. Utredaren skall i sådant fall bedöma om det även i fortsättningen skall vara Posten som tillhandahåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver. Om utredaren finner att det även i fortsättningen skall vara Posten som helt eller delvis tillhandahåller kassaservicen skall utredaren analysera statens nuvarande krav på Posten och föreslå de framtida formerna för hur tillhandahållandet av kassaservicen skall säkerställas samt ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet. Utredaren skall bedöma kostnaderna för att uppfylla de aktuella behoven. Kostnaderna skall redovisas med fördelning på olika tjänster och regioner i landet.

Det övergripande målet för utredaren skall vara att finna en lösning som är godtagbar i ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet. Utredaren skall särskilt ta ställning till

• om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ,
• problemen med dagskassehantering i gles- och landsbygd och föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem, samt
• behovet och utformningen av en ändamålsenlig tillsyn och bevakning av samhällets behov av grundläggande kassaservice.

Övrigt

Utredaren skall i den mån utredningen lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för post- och kassaservice, lägga fram förslag till nya mål.

Utredaren skall i sitt arbete beakta att utredningen innehåller två delar som rör två olika områden, dels postservice, dels kassaservice. Dessa delar skall behandlas var för sig i största möjliga utsträckning.

Utredaren skall i sitt arbete ta hänsyn till möjligheterna för allmänheten att kunna förtidsrösta (poströsta). Utredaren skall ta hänsyn till Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002, om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna.

Utredaren skall vid översynen av kassaservicen beakta kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000, om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag, vilket stadgar att separat redovisning skall upprättas för statligt finansierad och annan konkurrensutsatt verksamhet.

Utredaren skall beakta EG:s regler även i övrigt om statstöd och tjänster i allmänhetens ekonomiska intresse.

Utredarens förslag till ändring av lagstiftning skall innefatta förslag till författningstext.

Utredaren skall anlägga ett jämställdhets- och miljöperspektiv på de förslag som läggs fram i möjligaste mån.

Utredaren skall ha möjlighet att ta upp de ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas inom ramen för uppdraget.

Utredningsarbetet

Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och företag inom området samt med berörda myndigheter.

Utredaren skall göra en konsekvensanalys i ett samhällsekonomiskt perspektiv av samtliga förslag som läggs fram. Därvid skall eventuella effekter för enskilda särskilt utpekade aktörer och för statsbudgeten redovisas.

Utredaren skall även beakta konsekvenserna av föreslagen lagstiftning för små företags villkor, i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall härvid samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.

Utredaren skall ta hänsyn till det uppdrag som 2003 års vallagskommitté har såvitt avser ansvaret för förtidsröstningen (dir. 2003:37).

Resultatet av PTS uppdrag i regleringsbrevet för 2003 för myndigheten att utreda kassaservicen med en redovisning den 1 oktober 2003 skall ingå som underlag för utredaren. Utredaren skall även ta ställning till de eventuella förslag som PTS lägger fram.

Utredaren skall uppmärksamma redan befintliga analyser på området bl.a. PTS rapporter Nio år med postlagstiftningen - en utvärdering, Den samhällsomfattande posttjänsten och Granskningsrapport om Postens prissättning för befordran av adresserade tidskrifter.

Utredaren skall redovisa ett delbetänkande om den grundläggande kassaservicen senast den 1 maj 2004 och ett slutbetänkande med resterande del av uppdraget senast den 1 november 2004.

(Näringsdepartementet)