Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa ett system med s.k. tonnageskatt för sjöfartsnäringen. Uppdraget skall ses mot bakgrund av den ökade internationella konkurrensen på sjöfartsområdet. Vissa stater erbjuder redare att registrera sina fartyg i öppna register och segla under s.k. bekvämlighetsflagg. Flertalet sjöfartsstater i Europeiska unionen (EU) har i syfte att stödja sina sjöfartsnäringar och förmå redare att återregistrera fartyg under nationell flagg infört system med tonnageskatt. Tonnageskatt innebär att inkomsten bestäms schablonmässigt med utgångspunkt från fartygens tonnagevolym (nettodräktighet). Tonnaget anses ge ett mått på fartygens lastkapacitet och därmed intjäningsförmåga.

Utredaren skall redovisa uppdraget före utgången av november 2005.

Bakgrund

Både regeringen och riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att det är angeläget att slå vakt om den svenska sjöfartsnäringen och att denna näring måste ges konkurrensvillkor likvärdiga med dem i våra närmaste konkurrentländer. När det nuvarande sjöfartsstödet infördes 2001 betonade regeringen vikten av ett svenskt bibehållet sjöfartskunnande för centrala svenska områden som sjösäkerhet och miljöfrågor. Det gäller Sveriges möjligheter att även fortsättningsvis vara en pådrivande kraft i det internationella arbetet inom dessa områden. Sveriges geografiska belägenhet och vårt starka sjöfartsberoende när det gäller utrikeshandeln leder också till slutsatsen att en tillräcklig sjöfartskompetens har betydelse för en positiv utveckling av hela den svenska transportsektorn och strävan mot kombinerade transportlösningar med sjöfart som en viktig länk i transportkedjan. Mot denna bakgrund infördes den 1 oktober 2001 ett sjöfartsstöd som ges i form av att arbetsgivarens skattekonto krediteras ett belopp motsvarande gjorda skatteavdrag samt arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på de anställdas sjöinkomster.

Den hårdnande konkurrensen från fartyg under tredje lands flagg har lett till att flertalet av EU:s sjöfartsstater infört olika stödsystem. Mot bakgrund av skillnaderna mellan dessa system har kommissionen utarbetat riktlinjer på området för att i viss mån samordna medlemsstaternas stödinsatser. Dessa riktlinjer har nyligen reviderats, meddelande C (2004) 43 från kommissionen - Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport (2004/C 13/03).

I de nya riktlinjerna framhålls den ökande förekomsten i Europa av system för schablonbeskattning av tonnaget. Tonnageskatt infördes tidigt i Grekland och har sedan spritt sig till Nederländerna och Norge (1996), Tyskland (1999), Storbritannien (2000), Danmark, Spanien, Finland och Irland (2002), Frankrike (2003) samt Belgien och Italien (2004). Portugal stöder sedan länge sjöfarten på annat sätt genom sitt internationella register på Madeira.

Tonnageskatt innebär att inkomsten bestäms schablonmässigt med utgångspunkt från fartygens tonnagevolym (nettodräktighet). I regel är systemen utformade så att ett schablonbelopp multipliceras med det antal dagar som företaget förfogat över respektive fartyg. Den på så sätt schablonberäknade inkomsten läggs sedan till företagets övriga inkomster och beskattas med den vanliga bolagsskattesatsen. Ett företag kan välja mellan att tonnagebeskattas för en bestämd tidsperiod eller fortsätta med att beskattas på konventionellt sätt.

Finansministern har i riksdagen den 11 februari 2004 som svar på en fråga angående tonnagebeskattning av sjöfarten (2003/04:667) anfört att det finns skäl att utreda frågan eftersom 11 av EU:s dåvarande 15 medlemsstater infört sådana system. Vidare har skatteutskottet den 9 mars 2004 genom ett tillkännagivande till regeringen klargjort att den delar uppfattningen att det är angeläget att utreda frågan om en tonnageskatt för svensk del (bet. 2003/04:SkU21).

Uppdraget

Utredaren skall utreda förutsättningarna för att införa ett system för tonnagebeskattning i Sverige. Utredaren skall även om nackdelarna med ett sådant system väger över redovisa ett utarbetat förslag med lagtext.

Uppdraget ger upphov till många frågeställningar, särskilt med hänsyn till att ett system med tonnagebeskattning strider mot principerna för inkomstbeskattningen. Ett utmärkande drag för tonnageskattesystemen i andra länder är bestämmelser för att förhindra skattekringgående. Utgifter för tonnagebeskattad verksamhet bör givetvis inte kunna dras av från den schablonbeskattade inkomsten och inte heller från inkomsten av sådan verksamhet som inte tonnagebeskattas. Det är därför nödvändigt att noga reglera hur tonnagebeskattningen skall avgränsas från det övriga skattesystemet. Ledning för uppdragets genomförande kan hämtas från tonnageskattesystemens utformning i andra medlemsstater och i Norge samt i gemenskapens ovannämnda riktlinjer.

En utgångspunkt bör vara att systemet bör vara stabilt och neutralt. Systemet bör inte möjliggöra byten mellan tonnagebeskattning och konventionell beskattning föranledda av t.ex. förändring av konjunkturen eller inkomstutvecklingen av en företagsgrupps övriga verksamheter.

En annan utgångspunkt bör vara att systemet bör kunna tillämpas oberoende av i vilken företagsform verksamheten bedrivs. Särskilda överväganden kan dock - med hänsyn till reglerna om räntefördelning - behövas i fråga om enskild näringsverksamhet och fysiska personer som är delägare i handelsbolag.

En första fråga är hur den verksamhet som skall tonnagebeskattas skall avgränsas från företagets övriga verksamhet som fortfarande skall beskattas enligt vanliga regler. Enligt andra länders system omfattar tonnagebeskattningen endast verksamhet som i huvudsak avser fartyg i internationell trafik. Utredaren skall överväga behovet av en motsvarande begränsning och hur begreppet internationell trafik i så fall bör definieras samt vilka krav som i övrigt bör ställas i fråga om fartygets användning.

En därmed sammanhängande fråga är vilka landbaserade inkomster som bör ingå i den tonnagebeskattade verksamheten. I vilken utsträckning bör stuveri- och terminalverksamhet samt säljstödjande verksamhet på land omfattas?

När det gäller verksamhet ombord bör utgångspunkten vara att inkomster som är specifika för vissa rutter (t.ex. taxfreeförsäljning) bör beskattas konventionellt och således inte ingå i schablonen. Utredaren skall särskilt uppmärksamma att avgränsningarna är praktiskt tillämpliga.

I andra länders tonnageskattesystem ingår finansiella intäkter och kostnader normalt i den schablonbeskattade inkomsten. Särskilda spärregler finns dock mot överkapitalisering. Utredaren bör överväga behovet av motsvarande svenska regler.

Enligt inkomstskattelagen (1999:1229) är fysiska personer obegränsat skattskyldiga i Sverige om de är bosatta här, om de stadigvarande vistas här eller om de har väsentlig anknytning hit och tidigare varit bosatta här. Juridiska personer är obegränsat skattskyldiga om de har sin registrering här eller om de på grund av någon annan omständighet är att anse som svenska juridiska personer. Övriga, dvs. begränsat skattskyldiga fysiska och juridiska personer, är skattskyldiga bl.a. för inkomst av näringsverksamhet från ett fast driftställe i Sverige. Vid förhandlingar om skatteavtal med andra stater är Sveriges inställning beträffande beskattning av inkomst av sjöfart att skatt endast bör tas ut i den stat där företaget som bedriver sjöfart har sitt hemvist. Vissa skatteavtal bygger dock på OECD:s modell för skatteavtal beträffande inkomst och förmögenhet enligt vilken sjöfartsinkomster endast beskattas i den stat där företaget har sin verkliga ledning (artikel 8). Vid uthyrning av obemannat fartyg (bareboat charter) gäller dock, enligt OECD:s modellavtal att inkomst beskattas enligt artikel 7. Artikel 7 innebär att en stat i vilken ett företag har fast driftställe får beskatta den del av företagets inkomst som hänför sig till det fasta driftstället såvida inte uthyrningen är rent tillfällig.

Var ett företags fartyg är registrerade har i sig ingen betydelse för skattskyldigheten. Utredaren skall ändå överväga vilka krav som bör ställas i fråga om fartygens registrering för att de skall få ingå i det tonnage som schablonbeskattas. Starka skäl talar för att fartygen bör vara registrerade i Sverige eller annan medlemsstat i EU eller i en stat som ingår i det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Utredaren skall dock överväga i vilken utsträckning även fartyg som omfattas av en medlemsstats internationella register och fartyg som är registrerade i tredje land bör kunna omfattas av tonnagebeskattning. I andra medlemsstaters lagstiftning uppställs ofta regler om att en viss andel av företagets fartyg skall ägas av företaget eller ett företag som det har intressegemenskap med samt vara registrerat i den egna statens eller andra medlemsstaters nationella fartygsregister. En fråga är om Sverige bör införa likartade begränsningar.

En annan fråga gäller villkoren för fartygsdriften och vilka befraktningsformer som skall omfattas av tonnageskatt. Man brukar skilja mellan fartyg som redaren både äger och ombesörjer driften av, fartyg som hyrs ut med besättning, fartyg som hyrs ut eller in utan besättning (bareboat charter) och fartyg som hyrs in med besättning. Vid inhyrning kan det vara fråga om att hyra hela eller delar av ett fartyg (helbefraktning respektive delbefraktning/space charter). Vidare kan hyresavtalet avse vissa resor (resebefraktning/voyage charter) eller viss tid (tidsbefraktning/time charter). Även andra befraktningsformer kan förekomma. Vad bör krävas i fråga om kontraktstid och befraktningsvillkor m.m. för att ett fartyg skall omfattas av tonnagebeskattningen? Bör även företag som enbart uppträder som speditörer ("fraktmäklare") kunna omfattas av systemet eller bör det krävas att företaget bedriver rederiverksamhet av traditionellt slag?

Det förekommer att fartyg ägs och/eller befraktas gemensamt av flera delägare. Bör det ställas krav på andelens storlek för att företaget skall kunna omfattas av tonnagebeskattning? Bör det krävas att samtliga delägare till ett fartyg beskattas enligt samma system (tonnagebeskattning eller konventionell beskattning)?

Det förekommer att fartygsförvaltare tillhandahåller tjänster för redare. En fråga som också kan behöva diskuteras är förutsättningarna för att en sådan förvaltare skall kunna omfattas av tonnagebeskattning.

Ytterligare en fråga som utredaren skall ta ställning till är hur försäljningar av fartyg och andra anläggningstillgångar skall behandlas. Genom överavskrivningar på fartyg kan företagen sägas ha en skatteskuld som skulle komma att betalas när företaget säljer fartyget för ett belopp som överstiger dess skattemässiga värde. Om denna skatteskuld inte beaktas vid byte av skattesystem skulle företagen, utöver låga tonnageskattesatser, kunna dra fördel av att den genom avskrivningar uppskjutna vinstbeskattningen förvandlas till en slutgiltig skattelättnad. Andra länder har sökt lösa detta problem genom särskilda övergångsregler. En lösning kan vara att fastställa ett särskilt uppskovsbelopp motsvarande den latenta fartygsvinsten. Uppskovsbeloppet kan skrivas av med en viss procentsats per år och återföras till beskattning om fartygen säljs för ett belopp som överstiger restvärdet. Utredaren får självfallet pröva andra modeller för att lösa det beskrivna problemet.

Utredaren bör i sammanhanget uppmärksamma möjligheten att sälja fartyg indirekt genom att sälja ett bolag som äger fartyget (s.k. förpackning).

En annan fråga gäller hur många år ett företag skall vara bunden vid schablonbeskattningen och i vilken utsträckning det skall krävas att samtliga närstående företag omfattas av systemet. Skall ett företag efter utgången av den föreslagna perioden kunna beskattas konventionellt några år för att därefter åter övergå till tonnagebeskattning? Vad skall gälla i fråga om ett tonnagebeskattat företag som efter en ägarförändring kommer att ingå i en företagsgrupp i vilken fartygen inte tonnagebeskattas?

Utredaren skall överväga de frågeställningar som uppkommer i fråga om redovisning, inkomstberäkning och taxering. Hur förhåller sig den tonnagebeskattade inkomsten till övriga inkomster? Vad bör gälla i fråga om avdrag för kostnader som avser både den schablonbeskattade och den konventionellt beskattade verksamheten? Bör ett tonnagebeskattat företag kunna ge och ta emot koncernbidrag med skatterättslig verkan? Bör avdrag för avsättning till periodiseringsfond få göras även för den del av inkomsten som beräknats schablonmässigt? Bör utländsk skatt som betalats för inkomst på tonnagebeskattad verksamhet få avräknas från svensk skatt? Vad bör gälla i fråga om tidigare års underskott? Bör underskott avseende den konventionellt beräknade inkomsten få dras av från den schablonmässigt beräknade inkomsten?

Utredaren skall vidare överväga vilka administrativa regler som behövs. Vilka särskilda regler kan behövas för att motverka missbruk av systemet? Hur skall deklarations- och uppgiftsskyldigheten fullgöras och hur skall skatten debiteras och betalas?

Utredaren skall föreslå en lämplig nivå på skatteuttaget. Tonnageklasser och procentsatser i andra EU-länder bör beaktas. Utredaren skall beakta vad som anges i kommissionens ovannämnda meddelande.

Utredarens förslag skall vara neutrala för den offentliga sektorn. Om förslagen beräknas medföra högre statsfinansiella kostnader skall utredaren lämna förslag på hur reformen skall finansieras vilket främst bör ske inom sjöfartssektorn. Utredaren skall vidare redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag.

Utredningsuppdraget skall vara avslutat före utgången av november 2005.

(Finansdepartementet)