Översyn av systemen för insättningsgaranti och investerarskydd

Dir. 2004:19

Beslut vid regeringssammanträde den 26 februari 2004. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall - som huvuduppgift - göra en översyn av insättningsgarantisystemet med inriktning på att föreslå en framtida utformning av systemet. I anslutning till detta redovisas vilka effekter valet av garantimodell får för avgiftsuttag, fondstorlek och hur garantiavgifterna bör fördelas. Utredaren skall även se över frågor som rör investerarskyddet, varav en del är gemensamma med insättningsgarantin, och föreslå hur de bör lösas. Utredaren skall analysera konsekvenserna för insättningsgarantin och investerarskyddet av den ökade integrationen av den finansiella sektorn inom EU. Utredaren skall vid sin översyn därutöver särskilt överväga - vilka placeringsregler som bör gälla för förvaltningen av medel som fonderas inom insättningsgarantisystemet, - vilka typer av insättningar som bör omfattas av insättningsgarantin och investerarskyddet, - om nuvarande ersättningsnivåer bör ändras, - under vilka förhållanden och när insättningsgarantin eller investerarskyddet får tas i anspråk för utbetalning av ersättning, - hur obetalda avgifter skall hanteras av den som administrerar insättningsgarantin och investerarskyddet, - reglerna för betalning av avgifter till investerarskyddet, samt - hur verksamheterna med insättningsgarantin och investeringsskyddet bör organiseras. Utredaren skall föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2005. Bakgrund Insättningsgarantin och investerarskyddet - allmänt Insättningsgarantin, som infördes den 1 januari 1996 genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, innebär att kunders insättning i bank och vissa värdepappersbolag skyddas till maximalt 250 000 kronor per kund och företag. Investerarskyddet, som infördes den 1 maj 1999 genom lagen (1999:158) om investerarskydd, ger ett skydd upp till samma värde för finansiella instrument och medel som en svensk bank eller ett svenskt värdepappersbolag hanterar för kunders räkning. Insättningsgarantinämnden hanterar frågor om insättningsgarantin och investerarskyddet. Målet med insättningsgarantin är att bidra till konsumentskyddet avseende allmänhetens insättningar och till stabilitet inom det finansiella systemet. Investerarskyddet skall bidra till konsumentskyddet avseende värdepapper och andra medel som hanteras för kunders räkning. Till grund för lagstiftningen om insättningsgarantin och investerarskyddet ligger Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar respektive Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare. Direktiven är s.k. minimidirektiv och anger vilka lägsta krav som de ersättningssystem som inrättas i medlemsstaterna måste uppfylla. Insättningsgarantinämndens uppgifter består i huvudsak av att besluta om de årliga avgifterna för de båda systemen, förvalta avgiftsmedlen, samarbeta med företrädare för utländska system samt hantera ersättningsfall. Insättningsgarantin och investerarskyddet finansieras genom avgifter som betalasav de företag som omfattas av garantin respektive skyddet. För insättningsgarantin sker en fondering av avgifterna, med avdrag för Insättningsgarantinämndens administrativa utgifter. Inom investerarskyddet sker ingen fondering utan de avgifter som tas ut används uteslutande till att täcka nämndens administrativa utgifter. Utgifterna för Insättningsgarantinämndens verksamhet finansieras dock via ett anslag på statsbudgeten. Avgifterna som tas ut från företagen för administrationen levereras därför till inkomsttitel på statsbudgeten. Statens övriga garantier hanteras av Riksgäldskontoret, Exportkreditnämnden, Statens bostadskreditnämnd och Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida). Riksgäldskontoret ger garantier till företag, projekt och verksamheter som staten anser vara av stor vikt och som annars kanske inte skulle kunna finansieras. Det är riksdagen som bestämmer vilka garantier som får ställas ut. Garantimodellen infördes i anslutning till att den nuvarande budgetlagen infördes och närmare bestämmelser om den finns i garantiförordningen (1997:1006). De statliga garantierna hos Riksgäldskontoret finansieras genom avgifter och skall långsiktigt vara självfinansierande. Avgifterna sätts i förhållande till statens ekonomiska risk och kostnaderna för garantin. Riksdagen kan dock besluta att en garantitagare inte själv behöver betala avgiften. I dessa fall skall riksdagen anslå pengar för avgiften på statsbudgeten. Närmare om insättningsgarantin enligt EG-direktivet Direktivet om insättningsgarantin anger att varje medlemsland skall inrätta ett eller flera obligatoriska system som garanterar en kunds sammanlagda insättningar i en bank eller annat kreditinstitut upp till 20 000 euro. Direktivet definierar en insättning som "ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut". Direktivet anger vilka insättningar som inte skall omfattas av garantin, t.ex. insättningar som andra kreditinstitut gjort i eget namn och för egen räkning och insättningar som härrör från transaktioner som har samband med penningtvätt. Medlemsstaterna har också möjlighet att bestämma att vissa insättare eller insättningar skall vara undantagna från garantin eller ges en lägre garanti. Detta gäller bl.a. insättningar som görs av försäkringsföretag, myndigheter och värdepappersfonder. Vidare anger direktivet att garantin skall träda i kraft när insättningen inte går att disponera på grund av kreditinstitutets insolvens. Insättningsgarantin skall finansieras av de företag som är anslutna till det. Direktivet anger emellertid inte på vilket sätt denna finansiering skall anordnas eller hur verksamheten skall administreras. Det innebär att varje medlemsstat får bestämma om detta. Finansieringen kan ske genom t.ex. fondering av medel, tillskott av medel efter det att ett ersättningsfall inträffat eller genom en försäkringsmässig lösning. Direktivet innehåller riktlinjer för ett värdlands behandling av filialer till kreditinstitut från de andra medlemsländerna och tredje land. Enligt direktivet kan en filial till ett kreditinstitut hemmahörande i ett land inom EU ansluta sig till ett garantisystem i värdlandet som komplement till hemlandets system. Denna kompletteringsmöjlighet förutsätter att garantisystemet i värdlandet erbjuder en garanti för insättningar som till sin omfattning eller ersättningsnivå överstiger den garanti som erbjuds i institutets hemland. Insättningsgarantin - avgifter De företag som omfattas av insättningsgarantin betalar in avgifter som Insättningsgarantinämnden sedan fonderar. De inbetalda avgifterna skall användas för att möta eventuella ersättningsanspråk. Fonderade medel skall placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Om fondmedlen skulle vara otillräckliga i samband med omfattande ersättningsfall, har Insättningsgarantinämnden möjlighet att låna pengar i Riksgäldskontoret. Även kostnaderna för eventuell upplåning skall, i efterhand, genom avgifter bäras av företagen som omfattas av systemet. Avgiften för insättningsgarantin skall beräknas med utgångspunkt från företagens garanterade insättningar med hänsyn till den kapitaltäckningsgrad företaget har. En jämförelsevis låg kapitaltäckningsgrad ger en högre avgift i förhållande till övriga företag som omfattas av garantin och tvärtom. De sammanlagda avgifter som tas ut av företagen för ett år skall uppgå till lägst 0,1 procent och högst 0,3 procent av de garanterade insättningarna så länge som de fonderade avgifterna uppgår till mindre än 2,5 procent av dessa insättningar. När denna nivå på de fonderade medlen uppnåtts, skall de årliga avgifterna uppgå till ett belopp som motsvarar 0,1 procent av de garanterade insättningarna. Vid utgången av 2002 uppgick de garanterade insättningarna till 455 miljarder kronor. De av nämnden fonderade medlen utgjorde 12,3 miljarder kronor vid samma tidpunkt. De fonderade medlen översteg således gränsvärdet på 2,5 procent av insättningarna med god marginal. I propositionen Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139) föreslår regeringen att även kreditmarknadsföretag får möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten som omfattas av insättningsgarantin. Under förutsättning av riksdagens godkännande träder förslaget i kraft den 1 juli 2004. Närmare om investerarskyddet enligt EG-direktivet Direktivet om investerarskydd syftar i huvudsak till att i varje medlemsstat skapa ett eller flera system till skydd för investerare som anlitar ett företag för sina värdepappersaffärer eller för förvaring av värdepapper. Skyddet skall träda in om företaget försätts i konkurs eller i en liknande situation och därvid inte förmår återställa värdepapper eller penningmedel som tillhör investeraren. Ett system för investerarskydd skall kunna utge ersättning till en investerare med upp till 20 000 euro för förluster hänförliga till ett och samma företag. Även i övrigt har bestämmelserna om investerarskyddet stora likheter med dem i direktivet om insättningsgarantin. Det innebär bl.a. att ett system för investerarskydd skall finansieras av de företag som är anslutna till det och att varje medlemsstat får bestämma på vilket sätt denna finansiering skall anordnas. Investerarens tillgångar i värdepappersbolag är separerade från bolagets tillgångar. Ett ersättningsfall uppstår därför i princip bara om det bolag som försatts i konkurs har hanterat investerarnas tillgångar felaktigt eller vid brottsligt förfarande. Några omfattande ersättningsfall är därför inte att vänta inom ramen för investerarskyddet. De ersättningsfall som uppstår finansieras i efterhand av de företag som omfattas av skyddet. Avgifterna som Insättningsgarantinämnden tar ut för investerarskyddet avser enbart de utgifter nämnden har för att administrera systemet. Insättningsgarantinämnden fördelar de årliga avgifterna lika mellan samtliga företag. Behovet av översyn Reglering Insättningsgarantin och investerarskyddet omfattas av särskild lagstiftning och skiljer sig därmed från statens övriga garantiåtaganden. Dessa garantier bygger delvis på andra principer. Insättningsgarantin uppfyller inte heller villkoren för vad som skulle kunna betraktas som en försäkringsmodell. En försäkringsmodell kännetecknas av att ett enskilt företag ingår i ett försäkringskollektiv. Premien prissätts individuellt utifrån de förväntade kostnaderna av att uppfylla åtagandet. Nivån på premien påverkas också av vilka andra företag som omfattas av garantin genom ett hänsynstagande till den risk som det enskilda företaget tillför försäkringskollektivet. Principerna för insättningsgarantisystemet bygger på de sakförhållanden som rådde i samband med införandet. Exempelvis nivåbestämdes avgifter och fondstorlek utifrån statistik om bankernas finansiella tillstånd 1993. Det genomsnittliga banktillgodohavandet vid den tiden uppgick till 50 000 kronor och bara 5 procent av insättarna hade en bankinlåning som uppgick till 185 000 kronor. Det finns skäl att överväga hur garantisystemet bör utformas med beaktande av dagens förutsättningar i syfte att skapa ett mer ändamålsenligt garantisystem. Garantisystemet måste vara rustat för att möta åtaganden för svenska företag internationellt och, i förekommande fall, för utländska företag med filial i Sverige. Utvecklingen går mot en ökad grad av integration av den finansiella marknaden inom EU. Detta påverkar den önskvärda utformningen av det svenska garantisystemet i och med att det finns skillnader i hur garantisystem i olika länder är reglerade och utformade. Olikheter i länders lagstiftning tillsammans med en ökad filialetablering av svenska banker i andra länder inom EU och EES kan exempelvis leda till att garantisystemet motverkar en önskvärd strukturförändring. Det är olämpligt om garantisystemets utformning står i motsats till målet om en integrerad marknad för finansiella tjänster inom EU. Insättningsgarantin och investerarskyddet har varit i bruk under ett antal år vilket också talar för en översyn. Inom båda systemen finns det vidare ett antal mindre frågor som bör ses över för att bl.a. uppnå ökad effektivitet. Insättningsgarantinämnden Insättningsgarantinämnden har i tider av finansiell stabilitet begränsade arbetsuppgifter. Ersättningssystemen har hittills inte belastats med något ersättningsfall. Antalet anställda har genom åren varit mellan en och två personer. Nämnden leds av en styrelse med fullt ansvar. Trots Insättningsgarantinämndens ringa storlek ställs det i stort samma krav på nämnden som på andra statliga myndigheter. Nämnden skall följa det ekonomiadministrativa regelverket, enligt vilket den är skyldig att bl.a. redovisa utgiftsprognoser, upprätta årsredovisningar, delårsrapporter och budgetunderlag. En betydande del av nämndens resurser går till att utföra dessa uppgifter. I samband med granskning av nämndens årsredovisning för 2002 lämnade dåvarande Riksrevisionsverket invändningar i sin revisionsberättelse. Revisorernas invändning avsåg såväl resultatredovisningen som den finansiella redovisningen. I budgetpropositionen för 2004 redogjordes för behovet av en särskild utredning med uppgift att se över systemet för insättningsgarantin. Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med inriktning på att utforma ett system för offentlig administration av banker i kris. Arbetet har sin utgångspunkt i Banklagskommitténs slutbetänkande, Offentlig administration av banker i kris (SOU:2000:66). I det sammanhanget kan det bli aktuellt att utvidga Insättningsgarantinämndens roll till att omfatta krishantering i den finansiella sektorn. En sådan roll påverkar sannolikt slutsatserna om hur nämndens verksamhet bör ordnas. Uppdraget Insättningsgarantisystemets utformning Insättningsgarantisystemet i nuvarande form bygger på principer som varken kan härledas till den statliga garantimodellen eller fullt ut uppfyller villkoren för ett försäkringsmässigt utformat system. Mot bakgrund av detta skall utredaren överväga hur garantisystemet i framtiden bör utformas för att tydliggöra principerna för garantiverksamheten och om det finns förutsättningar för att renodla systemet enligt ett försäkringsmässigt utformat system eller ett statligt garantisystem. I det fall en statlig garantimodell föreslås skall förutsättningarna för en ökad samordning med andra garantimyndigheter klargöras. Även en plan för hur verksamheten skall ingå i en samlad redovisning av statens risk bör tas fram. Utredaren skall redovisa vilka effekter valet av modell får för avgiftsuttag och fondstorlek samt hur avgifterna bör fördelas mellan företagen. Utredaren skall i detta sammanhang studera andra europeiska länders garantisystem för att belysa de konkurrensförhållanden garantisystemet ger upphov till på en internationell marknad. Oberoende av vilken garantimodell som föreslås skall principerna för beräkningen av avgiften ses över. Avgiften bör spegla en korrekt bild av risken i bankernas åtaganden och statens ekonomiska risk för de fall en statlig garantimodell föreslås. Utredaren skall beakta att förslaget till avgiftssystem skall uppfylla kravet på hanterbarhet hos den ansvariga myndigheten. Placeringsregler och fondering av medel I dagens insättningsgarantisystem fonderas medel i syfte att täcka garantins kostnader i händelse av ersättningsfall. I det fall utredaren föreslår ett system med fonderade medel skall utredaren föreslå placeringsregler för dessa. I det fall utredaren föreslår ett system utan fonderade medel skall utredaren föreslå hur den nu uppbyggda fonden skall avvecklas. Insättningsbegreppet De insättningar som för närvarande skyddas av insättningsgarantin är begränsade till att gälla nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel. Med denna definition omfattas inte vissa typer av långsiktigt sparande av garantin. Exempel på sådant sparande är kontosparande inom ramen för det individuella pensionssparandet. Syftet med EG-direktivet för insättningsgarantin är att uppnå en viss miniminivå inom EU. Den svenska definitionen av vilka insättningar som omfattas av garantin är mer detaljerad än vad som anges i EG-direktivet. Insättningsbegreppet avviker också från de som förekommer i andra medlemsstater. Utredaren skall göra en översyn av insättningsbegreppet och i anslutning till detta föreslå vilka typer av sparande som bör omfattas av garantin. Eventuella konkurrensaspekter av en förändring av insättningsbegreppet skall beaktas. Insättningsbegreppet bör om möjligt formuleras så att det nära ansluter till andra länders definitioner.

Ersättningsnivå Ersättningsnivån avseende insättningar har legat på oförändrad nivå sedan insättningsgarantin infördes 1996. Ett tak för ersättningsbeloppet sattes till 250 000 kronor per kund och företag. Detta ansågs tillräckligt för att täcka majoriteten av de insättningar som omfattades av insättningsdefinitionen. Utredaren skall pröva om det finns anledning att ändra ersättningsnivån. Nivån skall också övervägas med ledning av hur ersättningsbegreppet formuleras så att eventuellt nya sparformer ges ett tillräckligt skydd. I detta sammanhang skall utredaren redogöra för ersättningsnivåerna inom övriga länder inom EES. Rätten till ersättning Reglerna för när ersättning från insättningsgarantin och investerarskyddet utfaller skiljer sig åt mellan svenska och utländska företag. För svenska företag gäller att företaget måste ha försatts i konkurs. För ett utländskt företag med filial i Sverige gäller att ersättning betalas ut när behörig myndighet i hemlandet förklarar att insättningarna hos företaget är indisponibla. Utredaren skall överväga om reglerna kan anpassas så att svenska och utländska företag hanteras under liknande förutsättningar. Utredaren skall i denna fråga ta hänsyn till det pågående arbetet med ett system för offentlig administration av banker i kris. Avgifter till investerarskyddet De administrativa avgifterna fördelas lika mellan samtliga banker och värdepappersbolag som omfattas av investerarskyddet. Även de företag som inte hanterar några tillgångar som skyddas betalar avgift till systemet. Utredaren skall överväga vilken omfattning investerarskyddet bör ha med avseende på sådana företag. Insättningsgarantinämnden saknar enligt bestämmelserna i lagen (1999:158) om investerarskydd möjlighet att beivra försenade avgiftsinbetalningar från företagen. Utredaren skall föreslå de regler som behövs för att den ansvariga myndigheten skall kunna ta in de avgifter som inte betalats, t.ex. kräva in avgifter från de företag som upphört med sin verksamhet. Gränsöverskridande frågor De finansiella företag som omfattas av de båda ersättningssystemen verkar i stor omfattning på en marknad inom EU som blir alltmer integrerad mellan medlemsstaterna. Denna utveckling får konsekvenser för den som ansvarar för garantiverksamheten samt de aktörer som berörs av systemen. Utvecklingen kan exempelvis ta sig uttryck i att företagen övergår från att driva verksamhet i dotterbolag till att driva samma verksamhet i filialer, s.k. filialisering. Ett särfall av detta är de förutsättningar som skapas genom att EG-förordningen 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag träder i kraft under oktober 2004. Utredaren skall kartlägga vilka konsekvenser som kan uppstå i samband med den ökade integrationen inom den europeiska marknaden för finansiella tjänster för den som ansvarar för garantiverksamheten. Utredaren skall redogöra för eventuella problem som en sådan utveckling kan medföra för de olika intressenterna samt om möjligt föreslå hur dessa kan hanteras. Utredaren skall särskilt undersöka konsekvenserna av EG-förordningen om europabolag. Denna redogörelse bör avse förordningens påverkan på ersättningssystemen, men också om det svenska insättningsgarantisystemets utformning kan verka hämmande på intresset att utnyttja europabolagsformen. Olika nationella regler inom EU avseende kvittning, självrisk och företrädesrätt kan påverka insättningsgarantin och investerarskyddets förmåga att effektivt hantera respektive systems kostnader. Olikheter i ländernas system kan påverka förutsättningarna att åstadkomma en effektiv hantering i samband med gemensamma ersättningsfall. Utredaren skall därför klargöra vilka likheter och olikheter som finns mellan de svenska och de övriga systemen inom EU. Utredaren skall ta ställning till hur den svenska lagstiftningen bör utformas för att bättre kunna möta olikheter i andra europeiska ersättningssystem. Myndighetsstruktur Utredaren skall mot bakgrund av sina förslag om systemens utformning överväga hur verksamheten effektivast kan ordnas ur organisationssynpunkt. Alternativen till dagens organisationsupplägg är att inrymma Insättningsgarantinämndens verksamhet i en annan myndighet med liknande ansvar och uppgifter eller som i många andra länder låta företagen själva bygga upp ett medlemssystem. Utredaren skall ta hänsyn till eventuella förslag avseende offentlig administration av banker i kris. Utredaren skall också se över om verksamhetens administrativa utgifter bör hanteras på annat sätt än i dag. Övrigt Utredaren skall i övrigt föreslå de åtgärder som anses nödvändiga i syfte att effektivisera insättningsgarantin och investerarskyddet. Utredningsarbetet Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Utredaren skall också beakta pågående arbete inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem. Utredaren skall vidare beakta de pågående lagstiftningsarbeten inom finansmarknadsområdet som kan medföra konsekvenser för garantisystemet och den ansvariga myndighetens eller organisationens verksamhet, såsom arbetet med kompletterande svensk lagstiftning med anknytning till EG-förordningen om europabolag, nya kapitaltäckningsregler samt offentlig administration av banker i kris. Utredaren skall i anslutning till samtliga förslag utarbeta förslag till nödvändiga författningsändringar. Utredaren skall vidare redovisa en jämförelse av olika garantisystem inom ett antal relevanta och i första hand närliggande EES-länder samt hur dessa hanteras organisatoriskt. Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2005.