Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall

• identifiera strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet,
• i den mån sådan diskriminering kan påvisas, identifiera och analysera mekanismerna bakom den och dess konsekvenser för makt och inflytande samt allmänt dess konsekvenser i förhållande till de integrationspolitiska målen och
• föreslå åtgärder för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och för att öka möjligheterna till inflytande och makt för dem som främst riskerar att utsättas för sådan diskriminering.

Utredaren skall slutredovisa uppdraget senast den 30 juni 2006.

Bakgrund

Integrationspolitikens mål

Enligt beslut av riksdagen (senaste ändringen enligt prop. 2002/03:01, utgiftsområde 8, bet. 2002/03:SfU2, rskr. 2002/03:46) är målen för integrationspolitiken:

• lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
• en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund,
• en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.

Integrationsverket har i uppdrag av regeringen att lämna en årlig rapport om tillståndet och utvecklingen inom olika samhällssektorer när det gäller situationen för invånare med utländsk bakgrund.

Lagstiftning mot diskriminering

Lagstiftningen mot diskriminering i Sverige är främst inriktad på skydd för individer som diskrimineras i konkreta situationer. Flera förstärkningar av individskyddet i lagstiftningen har skett de senaste åren. Civil- och offentligrättslig lagstiftning som berör etnisk och religiös diskriminering finns i lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning och i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. En straffrättslig bestämmelse om olaga diskriminering finns i 16 kap. 9 § brottsbalken. Den senaste förstärkningen av skyddet mot diskriminering ägde rum den 1 juli 2003 då lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering trädde i kraft. Genom den nya lagen utvidgades skyddet mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning till att omfatta ett flertal samhällsområden.

Aktuellt utredningsarbete om diskriminering

Arbetet med att ytterligare stärka skyddet mot diskriminering pågår i flera av regeringen tillsatta utredningar.

Diskrimineringskommittén (N 2002:6) har i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden (dir. 2002:11). Kommittén skall, enligt tilläggsdirektiv från den 28 maj 2003, redovisa uppdraget senast den 1 juli 2005.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till åtgärder för att motverka diskriminering och annan kränkande behandling inom skolväsendet (dir. 2003:114). Utredaren skall redovisa delar av uppdraget i ett delbetänkande våren 2004 och slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2004.

Integrationspolitiska maktutredningen (Ku 2000:02) har haft i uppdrag att beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika delar av det svenska samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv (dir. 2000:57). Regeringen har i ag beslutat att utredningen skall upphöra. I utredarens uppdrag ingick bl.a. att undersöka i vilken utsträckning skillnader i makt och inflytande är relaterade till strukturella förhållanden i det svenska samhället eller till det förhållningssätt samhällets institutioner har till personer med olika etnisk bakgrund samt i vilken mån andra förklaringsfaktorer spelar in. Utredaren hade i uppdrag att särskilt belysa vilka strukturella hinder eller möjligheter som motverkar respektive befrämjar invandrares makt och inflytande inom de samhällsområden som studeras. Ett flertal forskningsrapporter initierades av utredaren. Den första rapporten publicerades i februari 2003. Ytterligare fyra rapporter färdigställdes i mars och april 2004. Återstående rapporter kommer att publiceras i departementsserien (Ds).

Utredningen om strukturell diskriminering (Ju 2003:09) har i uppdrag att redovisa den kunskap som finns om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige samt i relevanta delar i andra länder (dir. 2003:118). Utredaren skall vidare föreslå åtgärder mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet samt åtgärder för att fylla luckor i kunskapen om sådan diskriminering i Sverige. Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 31 mars 2005.

Definitioner

Definitionen av begreppen strukturell respektive institutionell diskriminering varierar och det saknas en tydlig avgränsning mellan dem. För enkelhetens skull används här begreppet strukturell diskriminering som en sammanfattande benämning för båda dessa begrepp. Med strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet avses således i dessa utredningsdirektiv regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för att i praktiken uppnå lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt.

Diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religiös tillhörighet har här samma innebörd som i lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning och i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. Enligt 1 § respektive 4 § i dessa lagar avses med etnisk tillhörighet att någon tillhör en grupp av personer som har samma nationella eller etniska ursprung, ras eller hudfärg. Alla personer har en etnisk tillhörighet. I dessa direktiv avses dock de som i praktiken främst diskrimineras på grund av sin tillhörighet och som har sämre möjligheter till makt och inflytande i samhället, t.ex. invandrargrupper och nationella minoriteter. Nämnda lagar anger även religion eller annan trosuppfattning som diskrimineringsgrund. För enkelhetens skull används i dessa direktiv begreppet religiös tillhörighet. Det finns inte någon uttrycklig definition av religion eller trosuppfattning i lagarna. Enligt förarbetena avses dock endast trosuppfattningar som har sin grund i eller samband med en religiös åskådning (prop. 2002/03:65 s. 82).

Behovet av en utredning om makt och integration med särskilt fokus på strukturell diskriminering

Integrationsverkets årliga rapport och andra rapporter visar att människor med utländsk bakgrund inom en rad områden har en sämre situation än befolkningen i övrigt och att det integrationspolitiska målet om allas lika rättigheter och möjligheter inte har uppnåtts. Det finns även tecken på att strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet kan förekomma inom flera samhällsområden. Som redovisats ovan har Integrationspolitiska maktutredningens uppdrag bl.a. omfattat uppgiften att belysa vilka strukturella hinder som motverkar invandrares makt och inflytande. Utredningen har i de rapporter som hittills har redovisats pekat på vissa strukturella hinder. Sådana hinder kan utgöra eller medföra strukturell diskriminering.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering överlämnade rapporten "Diskriminering av romer i Sverige" till regeringen den 14 mars 2004. I syfte att effektivt kunna bekämpa diskrimineringen av romer krävs, enligt denna rapport, ett strukturellt perspektiv som tar hänsyn till sådana regelverk och normsystem i samhället som begränsar romers möjligheter till lika villkor.

För att uppnå lika rättigheter och möjligheter för alla i samhället oavsett etnisk eller religiös tillhörighet är det av yttersta vikt att alla former av etnisk eller religiös diskriminering, både individuella och strukturella, motverkas. Som framgår ovan har det rättsliga skyddet mot diskriminering på individnivå stärkts och utredningar pågår om möjligheterna att åstadkomma ytterligare förstärkningar av det skyddet. Det behövs dock ytterligare åtgärder för att motverka strukturell diskriminering eftersom den formen av diskriminering inte går att komma till rätta med endast genom ett individskydd mot diskriminering.

Som framgår ovan har Utredningen om strukturell diskriminering bl.a. i uppgift att föreslå åtgärder för att fylla luckor i kunskapen om sådan diskriminering. Det ingår dock inte i den utredningens uppdrag att genom egna undersökningar eller forskning ta fram den kunskap som saknas. Den 18 mars i år överlämnade denna utredning ett preliminärt underlag om luckor i kunskapen till Justitiedepartementet. Utredningen framhåller bl.a. att det finns forskning som behandlar ojämlikhet mellan olika etniska grupper men att det i mycket stor utsträckning saknas forskning som analyserar mekanismerna bakom diskriminering. En orsak till detta verkar, enligt utredningen, vara en utbredd förnekelse av strukturell diskriminering. Utredningen rekommenderar därför att de mekanismer som orsakar diskriminering analyseras närmare. Utredningen betonar även att en generell lucka inom forskningen är hur hållbara maktförändringsprocesser skapas i syfte att främja integration.

En särskild utredare behöver därför tillsättas för att identifiera strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige. I den mån sådan diskriminering kan påvisas behöver mekanismerna bakom den identifieras och analyseras. Vidare behöver dess konsekvenser för makt och inflytande i Sverige samt allmänt dess konsekvenser i förhållande till de integrationspolitiska målen identifieras och analyseras. Det finns även behov av att studera i vilken mån det finns skillnader i hur bl.a. kvinnor och män drabbas av sådan diskriminering.

Det finns även behov av förslag till åtgärder för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och för att öka de reella möjligheterna till inflytande och makt för dem som främst riskerar att utsättas för sådan diskriminering.

Integrationsverket har i sitt arbete bl.a. till uppgift att särskilt beakta diskriminerande strukturer och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har en viktig roll i arbetet mot etnisk och religiös diskriminering. Det finns således anledning att inhämta kunskap även från dessa myndigheter.

Det finns behov av att stimulera en samhällsdebatt i dessa frågor. Ett underlag för en sådan debatt kan med fördel utgöras av resultat från utredarens arbete. Resultaten bör därför redovisas löpande i rapporter under arbetets gång.

Uppdrag

Utredaren skall identifiera strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige.

I den mån sådan diskriminering kan påvisas skall utredaren identifiera och analysera mekanismerna bakom den och dess konsekvenser för makt och inflytande i Sverige samt allmänt dess konsekvenser i förhållande till de integrationspolitiska målen.

Utredaren skall identifiera och analysera i vilken mån det finns skillnader i hur flickor och pojkar respektive kvinnor och män drabbas av strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet.

Utredaren skall föreslå åtgärder för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och för att öka möjligheterna till inflytande och makt för dem som främst riskerar att utsättas för sådan diskriminering i Sverige. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att föreslå författningsändringar.

Kostnadsberäkningar, konsekvensbeskrivningar samt finansieringsförslag skall i förekommande fall redovisas enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Riktlinjer för konsekvensanalyser finns i Statsrådsberedningens publikation Kommittéhandboken (Ds 2000:1). Utredaren skall särskilt bedöma förslagens konsekvenser för berörda myndigheter och företag.

Utredaren skall beakta resultaten i de rapporter som har initierats av Integrationspolitiska maktutredningen och Utredningen om strukturell diskriminering. Vidare skall utredaren bedriva sitt arbete i särskilt nära kontakt med Utredningen om strukturell diskriminering, Integrationsverket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering.

Utredaren bör löpande lämna rapporter under arbetets gång. Utredaren skall slutredovisa uppdraget senast den 30 juni 2006.

(Justitiedepartementet)