Dir. 2006:22

Översyn av kredit- och garantiinstrumenten

Kommittédirektiv

Översyn av kredit- och garantiinstrumenten

i det svenska utvecklingssamarbetet

Dir.

2006:22

Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdraget att utreda kredit-

och garantiinstrumentens roll, utformning och effektivitet i det

svenska utvecklingssamarbetet.

Bakgrund

Historik

Under sextio- och sjuttiotalen tillämpades ett biståndskredit-

system i det svenska utvecklingssamarbetet. Krediterna var i sin

helhet anslagsfinansierade och lämnades i obunden form.

Systemet upphörde i praktiken i början av sjuttiotalet. År 1978

avskrevs, i enlighet med en UNCTAD-resolution som Sverige

ställde sig bakom, de biståndskrediter som lämnats till de fatti-

gaste länderna.

U-kreditsystemet infördes 1980. Som ett av motiven för att

återinföra kreditbistånd angav regeringen (prop. 1980/81:41,

bet. 1980/81:UU16, rskr. 1980/81:122) önskvärdheten av att

stödja också andra än de allra fattigaste länderna. Motivet var

biståndspolitiskt, och krediter skulle endast beviljas länder vars

utvecklingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska

målsättningarna. 1983 utreddes u-kreditsystemet, vilket bl.a.

ledde till att en större tonvikt kom att läggas på biståndsaspek-

terna. Regeringen utfärdade i december 1984 förordningen

(1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-kre-

2

diter). Förordningen är med ändringar gjorda i december 1987

och juli 1995 alltjämt gällande.

Riksdagen gav på förslag av utrikesutskottet

(1989/90:UU15) regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning

med parlamentarisk medverkan med uppgift att göra en översyn

av u-krediterna och andra kreditinstrument från biståndspolitisk

synpunkt. I betänkandet Krediter för utveckling (SOU 1991:74)

föreslogs en rad modifieringar av u-kreditsystemet, bl.a. att sy-

stemet skulle omformas från ett garantisystem till ett kredit-

system med svenska staten som kreditgivare. Utredningen dis-

kuterade kortfattat möjligheten att komplettera u-kreditsystemet

med anslagsfinansierade biståndskrediter men förkastade detta

och förordade i stället ett antal modifieringar i syfte att utvidga

systemet till att även kunna omfatta mer riskfyllda länder.

Som ett resultat av utredningen och den följande remissom-

gången lät utrikesdepartementet utreda förutsättningarna för

kreditgivning till en bredare krets samarbetsländer. Förslag pre-

senterades 1993 i rapporten Biståndskrediter som komplement

till gåvobistånd. Det ledde till beslut om att från budgetåret

1994/95 på försök införa ett anslagsbaserat låneinstrument,

biståndskrediter, för mer betalningssvaga länder (prop.

1993/94:100, bet. 1993/94:UU14, rskr.1993/94:214).

Sida fick i regleringsbrevet för 1995/96 i uppdrag av reger-

ingen att analysera krediters roll för u-länders utveckling och

dra konsekvenser härav för det svenska biståndets del. I Sidas

utredning Bistånd på kredit (september 1996) föreslogs ett

utvidgat system med större flexibilitet omfattande såväl bundna

som obundna u-krediter respektive biståndskrediter, samt infö-

rande av fristående garantier som en särskild biståndsform.

Regeringen tillstyrkte i budgetpropositionen för 1998 (prop.

1997/98:1, utgiftsområde 7, bet. 1997/98:UU2, rskr.

1997/98:103) Sidas förslag om ökad flexibilitet i utnyttjandet av

olika kreditinstrument och kreditformer. Regeringen föreslog

och riksdagen godkände att en försöksverksamhet med

fristående garantigivning skulle inledas. En säkerhetsreserv

skulle inrättas för ändamålet. I mars 1999 (UD1999/283/IC)

beslutade regeringen om riktlinjer för försöksverksamheten. I

oktober 2001 fastställde regeringen en riskpolicy för

3

försöksverksamheten (UD2001/795/IC). I maj 2002 beslutade

regeringen att förlänga försöksverksamheten med ytterligare tre

år (UD2002/780/GU) med hänvisning till att alltför få garantier

hade utfärdats för att möjliggöra en god analys och utvärdering

av verksamheten. Regeringen beslutade i oktober 2005

(UD2005/56799/GU) om ytterligare en förlängning av Sidas

försöksverksamhet t.o.m. 31 december 2006 med hänvisning till

föreliggande översyn.

Kredit- och garantiverksamheten under senare år

Motiven för kreditbistånd är främst uppväxling och disciplin.

Det förstnämnda innebär att krediter och garantier möjliggör ett

ökat kapitalflöde jämfört med gåvor och det senare att krediter

skapar ökad försiktighet vid utnyttjandet. Ytterligare ett motiv

är att mottagarna skall kunna graduera från beroende av gåvo-

bistånd till kreditbistånd för att på sikt främja utveckling mot

kreditvärdighet. Kredit- och garantiinstrumenten har också en

roll att spela som komplement till gåvobistånd.

Målet för u-kreditverksamheten är att Sida skall bidra till att

stödja tillhandahållandet av finansieringslösningar för invester-

ingar i infrastruktur i utvecklingsländer. Under de senaste åren

har efterfrågan på kreditfinansierade projekt minskat. Det finns

flera anledningar till detta, bl.a. en minskad efterfrågan från

svenska leverantörer till följd av internationell avbindning av en

stor del av biståndet till de minst utvecklade länderna, och

skuldavskrivningar för länder som har små möjligheter att bära

ny kreditgivning. Även hanteringen av krediter och garantier

upplevs ibland som besvärlig.

Biståndskrediter är normalt obundna (de är inte bundna till

leveranser av svenska varor och tjänster) och används främst för

intäktsgenererande projekt i de fattigaste länderna som inte har

tillgång till marknadsfinansiering. De kan även användas för

sociala projekt och miljöprojekt i lite rikare länder. Utnyttjandet

av biståndskrediter har varit begränsat under de senaste åren.

Sidas fristående garantiverksamhet syftar till att med relativt

begränsade statliga medel och begränsat risktagande mobilisera

kommersiell finansiering som annars inte skulle vara tillgänglig

4

för t.ex. privata investeringar i infrastruktur. Ramen för den fri-

stående garantiverksamheten uppgår till en miljard kronor.

Engagemanget består av fyra garantier och utnyttjandet har så-

ledes förblivit begränsat även under den förlängda försöks-

perioden. I en utvärdering som Sida låtit göra (juni 2005)

bedöms garantierna som ett innovativt instrument med viktig

potential. Det finns enligt utvärderingen flera anledningar till att

få garantier aktualiserats, bl.a. att riktlinjer och villkor in-

skränker möjligheterna till utnyttjande av instrumentet.

Ökade investeringar i infrastruktur har under senare år fram-

hållits som en avgörande förutsättning för att minska fattigdo-

men och nå millennieutvecklingsmålen. Detta har lett till att

efterfrågan på finansiering av infrastrukturprojekt ökat, inte

minst i Afrika. I många länder är krediter och garantier lämpliga

instrument för finansiering av sådana investeringar.

Behovet av en översyn

Regeringen betonade i propositionen Gemensamt ansvar –

Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet.

2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) att ett effektivt utnyttjande av

resurser kräver avbindning av allt internationellt utvecklings-

samarbete. Upphandling av varor och tjänster i utvecklings-

samarbetet bör ske i fri konkurrens. Samtidigt påpekas i propo-

sitionen att genomförandet av avbindningen skall ske genom

gemensamma steg inom EU och OECD. En ensidig avbindning

riskerar att leda till snedvriden konkurrens, vilket inte är syftet

med avbindning. Sverige arbetar inom främst EU och DAC

(OECD:s biståndskommitté) för gemensamma steg mot utökad

avbindning av biståndet. Inom DAC fortsätter diskussionen om

förutsättningar för avbindning av biståndet till andra ut-

vecklingsländer än de fattigaste respektive om att utvidga re-

kommendationen till att omfatta fler former av bistånd.

Vidare framhålls i propositionen att erfarenheter och kun-

skaper inom svenskt näringsliv och fackföreningsrörelse bör tas

tillvara i utvecklingssamarbetet, och att formerna för samverkan

bör utvecklas. I propositionen konstateras också att använd-

ningen av u-kreditverktyget förändrats genom OECD/DAC:s

5

rekommendation om avbindning av biståndet till de minst ut-

vecklade länderna, vilken Sverige ställt sig bakom, och att u-

kreditförordningen mot bakgrund av detta behöver ses över.

Propositionen förordar vidare att garanti- och kreditinstru-

ment bör vidareutvecklas i syfte att främja inhemsk resursmo-

bilisering i de minst utvecklade länderna. Kredit- och garanti-

givning bör ske så att en uppbyggnad av ohållbara skulder und-

viks.

Uppdraget

Utredaren skall analysera om de motiv som anges för använd-

ning av krediter och garantier som effektiva biståndsinstrument

är fortsatt giltiga utifrån såväl låg- som medelinkomstländernas

behov och förutsättningar. Kredit- och garantiinstrumentens roll

för att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt i samarbets-

länderna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom

skall stå i centrum för analysen. Analysen skall utgå från den

politik och de målsättningar som regeringen angett och riks-

dagen beslutat om i propositionen om en politik för global ut-

veckling. Utredaren skall utgå ifrån att krediter och garantier

även framdeles skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets

arsenal av biståndsinstrument.

Utredaren skall se över bindningsaspekter respektive upp-

handling i internationell konkurrens och bedöma konsekven-

serna för kreditinstrumentet av regeringens ställningstagande

till och ambitioner om fortsatt avbindning av biståndet.

Utredaren skall redovisa Sidas nuvarande kredit- och

garantiverksamhet med fokus på u-krediter, biståndskrediter

och fristående garantier. Utredaren skall även kortfattat redovisa

och bedöma erfarenheterna av andra låneformer såsom ram-

krediter och villkorslån.

Utredaren skall analysera och bedöma relevansen av nuva-

rande kredit- och garantiverksamhet i relation till angivna mo-

tiv. Analysen skall även omfatta närliggande verksamhet i Ex-

portkreditnämnden, AB Svensk Exportkredit och Swedfund

International i de avseenden som är relevanta för bedömning av

kredit- och garantiverksamhet från ett utvecklingsperspektiv.

6

Utredaren skall analysera hur den svenska resursbasen ut-

nyttjats inom ramen för nuvarande kredit- och garantiformer,

respektive förutsättningar för att framdeles främja det svenska

näringslivets deltagande i leveranser av varor och tjänster

respektive överföring av kunnande i en framtida kredit- och

garantiverksamhet.

Utredaren skall pröva om nuvarande arbetsfördelning mellan

de svenska aktörerna är ändamålsenlig och överväga alternativa

modeller för hantering av existerande respektive framtida kre-

dit- och garantiinstrument. Syftet med arbetsfördelningen skall

vara att ta tillvara komparativa fördelar och att olika system

skall komplettera men inte konkurrera med varandra. Syftet

med arbetsfördelningen skall vidare vara dels att främja kon-

centration och effektivitet i utvecklingssamarbetet, dels att

främja möjligheter till samverkan med näringslivet i enlighet

med regeringens ambition att stärka och utveckla formerna för

detta, vilket betonas i den ovan nämnda propositionen.

Utredaren skall se över nuvarande organisation och arbets-

fördelning för beredning av och beslut om olika typer av kredi-

ter och garantier och lämna förslag om organisatorisk hemvist,

hantering, beredning och reglering av kredit- och garantiinstru-

ment, inklusive ansvarsfördelning mellan de svenska aktörerna.

Utredaren skall inte föreslå inrättande av en ny myndighet eller

institution.

Utredaren skall överväga möjligheter till samverkan med

främst nordiska biståndsaktörer liksom samfinansiering med

multilaterala aktörer, främst de multilaterala utvecklingsban-

kerna.

Utredaren skall lämna förslag om principer, inriktning och

former för kredit- och garantiverksamheten, inklusive urval av

länder och sektorer med hänsyn till regeringens strävan mot

ökad fokusering och koncentration i utvecklingssamarbetet. Ut-

redaren skall se över möjligheten att bredda kretsen av samar-

betspartners för krediter i samarbetsländerna till att också

omfatta kommuner, myndigheter och privata aktörer. I

uppdraget ingår att överväga behov av utveckling av kredit- och

garantiinstrumenten och att lämna förslag om detta.

7

Möjligheten till uppföljning av resultaten av beviljade krediter

och garantier skall beaktas.

Utredarens redovisning skall innehålla förslag till de författ-

ningar för beviljande av krediter och garantier som uppdraget

kan ge anledning till.

Uppdragets genomförande och redovisning

Utredaren skall samråda med Sida, Exportkreditnämnden,

Exportrådet, Svensk Projektexport, AB Svensk Exportkredit

och Swedfund International samt i den utsträckning det behövs

med andra berörda myndigheter och organisationer liksom med

representanter för svenskt näringsliv och relevanta näringslivs-

organisationer. Utredaren skall beakta relevanta utredningar.

Utredaren bör vidare ta tillvara erfarenheter från andra länders, i

första hand de nordiska ländernas, kredit- och garanti-

instrument. Myndigheterna skall lämna utredaren det underlag

som utredaren begär.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 15 augusti

2006.

(Utrikesdepartementet)