Dir. 2006:33

Översyn av den eftergymnasiala

Kommittédirektiv

Översyn av den eftergymnasiala

Dir.

2006:33

yrkesutbildningen

Beslut vid regeringssammanträde den 23 mars 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn och en djupare analys

av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan.

Översynen och analysen skall syfta till att identifiera eventuella

luckor och överlappningar mellan alla olika utbildningsformer

som erbjuds för att finna möjligheter till tydligare gräns-

dragning, effektivisering och andra förbättringar av systemet.

Utredaren skall bl.a.

• föreslå åtgärder som syftar till att förtydliga strukturen och

ansvarsfördelningen inom utbildningssystemet och för-

hållandet till arbetsmarknadsutbildningen,

• överväga och lämna förslag på en ändamålsenlig fördelning

av uppgifter och ansvar inom staten samt mellan staten,

kommunerna, arbetslivet, privata utbildningsanordnare och

den enskilde,

• belysa frågan hur utbildning inom olika utbildningsformer

kan byggas på och hur studier samt reell kompetens kan

tillgodoräknas den enskilde i olika utbildningar i skilda ut-

bildningsformer, och

• analysera formerna för finansiering och vid behov föreslå

förändringar i regelverken.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni 2007.

2

Bakgrund

Riksdagens tillkännagivande

Riksdagen gav med anledning av utbildningsutskottets be-

tänkande 2003/04:UbU8 till känna att en översyn av den efter-

gymnasiala yrkesutbildningen var nödvändig (rskr.

2003/04:184). Utskottet ansåg att bilden av den eftergymnasiala

yrkesutbildningen var svåröverskådlig. I juni 2004 förordnades

inom dåvarande Utbildningsdepartementet en arbetsgrupp med

uppgift att analysera utbudet av eftergymnasial utbildning.

Arbetsgruppens kartläggning publicerades i Utbildnings- och

kulturdepartementets skriftserie år 2005.

Ansvarsfördelningen

Gymnasieskolan erbjuder grundläggande utbildning av både

studieförberedande och yrkesförberedande karaktär. I de flesta

fall krävs fortsatt lärande för den enskilde efter gymnasieskolan,

i arbete eller i formell eftergymnasial utbildning. Arbetslivets

pågående förändring förstärker denna utveckling. Korta yrkes-

utbildningar som bygger vidare på en gymnasial utbildning var i

början av 1990-talet ett ansvar för kommunernas vuxen-

utbildning. Genom senare förändringar har staten övertagit fi-

nansieringsansvaret för vissa påbyggnadsutbildningar.

Utvecklingen inom utbildningssystemet

Den mest genomgripande reformen av eftergymnasial ut-

bildning genomfördes med 1977 års högskolereform (prop.

1975:9 och 1976/77:59). Denna innebar i princip att all efter-

gymnasial utbildning kom att samlas i högskolan. Syftet med

reformen var att höja utbildningens kvalitet och få bort åter-

vändsgränder i utbildningssystemet. Genom denna reform ska-

pades gemensamma regler genom att lag och förordning som

reglerade sektorn omfattade hela högskolan.

I samband med införande av försöksverksamhet med efter-

gymnasial kvalificerad yrkesutbildning infördes återigen ett

system med eftergymnasial yrkesutbildning utanför högskolan.

3

Begreppet eftergymnasial har genom senare reformer av dels de

kompletterande utbildningarna och påbyggnadsutbildningarna

inom den kommunala vuxenutbildningen kommit att få en del-

vis ny innebörd, nämligen alla utbildningar som för tillträde

kräver avslutad gymnasieskola oavsett utbildningarnas karaktär

i övrigt.

Vad som idag skiljer högskolan från annan eftergymnasial

utbildning är framför allt de tydliga krav på utbildningens

kvalitet och nivå som regleras i högskolelagen och högskole-

förordningen. Detta gäller t.ex kraven på att lärare i högskolan

skall ha forskarutbildning samt vissa kvalitetsmål som skall

gälla för all högskoleutbildning som regleras såväl i lagen som i

en bilaga till förordningen (examensordningen).

Behovet av en utredning

Demografin

De demografiska förändringarna påverkar behovet av efter-

gymnasial utbildning på olika nivåer. Antalet 20-åringar i be-

folkningen kommer att öka från nuvarande 100 000 för att år

2010 uppgå till 130 000. Under de närmaste tio åren kommer

1940-talets stora barnkullar att uppnå pensionsålder. Samtidigt

som fler ungdomar kommer att efterfråga någon form av efter-

gymnasial utbildning lämnar stora grupper arbetsmarknaden.

För att ersätta bortfallet av kompetens kommer ökade behov av

kompetensutveckling för redan yrkesverksamma att behöva till-

godoses. Därmed kommer även behovet av eftergymnasial

yrkesutbildning att öka.

Det är i grunden människors kunskaper och kompetens som

skapar förutsättningar för tillväxt och hållbar utveckling. Ar-

betsmarknaden kräver att människor fortlöpande kan förnya

kunskaper och kompetens. Det kräver i sin tur att utbildnings-

systemet fungerar så flexibelt att det kan tillgodose detta behov

av livslångt lärande.

4

Traditionella gränser i utbildningssystemet överskrids

Kunskapsinnehållet i de eftergymnasiala yrkesutbildningarna

utanför högskolan överlappar och överskrider allt oftare tradi-

tionella gränser mellan olika nivåer i utbildningssystemet.

Den

kvalificerade yrkesutbildningen bygger på ett sådant synsätt.

Detta gränsöverskridande kan vara av stort värde för att hålla en

utbildning aktuell och innehållsmässigt relevant, men kan också

försvåra för såväl den enskilde som en arbetsgivare att värdera

och jämföra snarlika utbildningar i olika utbildningsformer. Det

skapar också osäkerhet om i vilken utsträckning genomförda

moment kan tillgodoräknas inom annan eftergymnasial ut-

bildning.

Överlappningar mellan utbildningsformer

Den tidigare nämnda kartläggningen visade bl.a. att utbild-

ningsområden som liknar varandra förekommer inom olika ut-

bildningsformer. Det gäller t.ex utbildningar inom turism,

service, ekonomi, konst, design, informations- och kommunika-

tionsteknologi. Vissa utbildningar av förberedande karaktär ger

avsevärt mer djupgående och avancerade kunskaper inom ett

visst ämnesområde än vad som är möjligt att erbjuda inom

ramen för en gymnasial utbildning. Andra utbildningar är

direkta yrkesutbildningar, men med olika längd, profil och spe-

cialiseringsgrad beroende på utvecklingen av och inom olika

yrken eller branscher samt uppkommande behov.

Diversifierat system men oklarheter runt utbildningarnas mål

Det finns en mångfald aktörer som erbjuder olika former av

yrkesinriktad utbildning på eftergymnasial nivå utanför hög-

skolan. Ett diversifierat yrkesutbildningssystem innebär många

valmöjligheter för såväl den enskilde som för olika aktörer och

kan bidra till att utbildningsbehov i samhället kan tillgodoses på

ett flexibelt sätt. Även uppbyggnaden av lärcentrum som pågått

under flera år har bidragit till att yrkesutbildningar blivit till-

gängliga för alltfler, bl.a. genom distansutbildning.

5

Förekomsten av alternativa vägar och utbildningsformer inom

den eftergymnasiala yrkesutbildningen ställer stora krav på tyd-

lighet för att det skall vara möjligt för den enskilde att förstå

vad som skiljer dem från varandra. Det är ofta svårt att bedöma

vilket värde en utbildning har i förhållande till andra ut-

bildningar och till arbetslivets behov. Det gäller särskilt när det

förekommer yrkesutbildningar med likartad inriktning i olika

utbildningsformer. Utbildningarna kan vara inriktade mot

samma arbetsmarknadssegment men ändå leda till olika

kvalifikationsnivåer utan att skillnaderna klart framgår. För den

enskilde framstår det inte alltid klart på vilket sätt målen för

yrkesutbildningarna i de olika utbildningsformerna skiljer sig

åt, eller vad denna skillnad har för betydelse. Sådana oklarheter

kan bidra till att den enskilde i efterhand uppfattar en utbildning

som en återvändsgränd.

Olika finansiering och olika krav

Utbildningsformerna styrs av olika regelverk och utbild-

ningarna finansieras på olika sätt beroende på det regelverk som

är tillämpligt. Utbildningar som bedrivs som s.k. komplette-

rande utbildningar finansieras t.ex. helt eller delvis av elev-

avgifter. Vissa berättigar till studiestöd och för andra ut-

bildningar kan statsbidrag lämnas.

Systemet kan uppfattas som oklart och svåröverskådligt både

av den enskilde och av en utbildningsanordnare. Det faktum att

en viss utbildning står under statlig tillsyn, får statsbidrag för

verksamheten och berättigar till studiestöd för den studerande

kan ge intryck av att staten också tar ansvar för utbildningens

innehåll och kvalitet.

Vad gäller vissa utbildningsformer föreskrivs att anordnaren

är ansvarig för att säkerställa att det finns förutsättningar för

effektivitet och kvalitet. Sådana krav kan utgöra villkor för att

anordnaren skall få statliga anslag eller statsbidrag.

Resursfördelningen

En svåröverskådlig utbildningsstruktur minskar möjligheterna

att fatta väl avvägda beslut om inriktning och dimensionering

6

av den eftergymnasiala yrkesutbildningen. En sådan struktur

kan också leda till längre utbildningstider för den enskilde än

nödvändigt. Systemet kan också göra det svårt att på ett

effektivt sätt överblicka vilka resurser som avsätts för

eftergymnasial yrkesutbildning. En mer påtaglig samverkan

mellan regionala och nationella nivåer när det gäller

planeringen av verksamheterna saknas ofta.

Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Regler om hur tillsyn skall utövas och uppföljning göras och

vilka krav som skall ställas på anordnare av utbildningar är

olika i olika regelverk. I vissa fall läggs stor vikt vid att

tillämpade kvalitetssystem och formerna för kvalitetskontroller

redovisas noga inför ett godkännande av en viss utbildning.

Regelbunden tillsyn utövas i en del fall. I andra fall görs i

huvudsak en uppföljning i efterhand för att kontrollera

verksamheten. Det finns också olikheter i fråga om finansiella

villkor och hur de medel man får skall redovisas. Olikheterna

beror på utbildningsformernas förutsättningar. När det gäller

t.ex. kompletterande utbildningar görs som regel inte någon

kontinuerlig uppföljning eller kontroll efter det att beslut om

statligt stöd har fattats, med undantag för då beslut omprövas

med regelbundna intervall. Ett särfall är yrkesutbildningen inom

folkhögskolan som i formellt avseende inte i något skede

granskas av någon utanför folkbildningen. Någon oberoende

utvärdering av verksamheterna görs inte kontinuerligt. Ansvaret

för att detta sker är idag otydligt.

Processer inom Europeiska gemenskapen (EG)

Yrkesutbildningen i Sverige påverkas också av processer som

pågår inom EG. Den s.k. Köpenhamnsprocessen utgör yrkesut-

bildningens bidrag till förverkligandet av Lissabonmålen, på så

sätt att den syftar till höjd kvalitet i yrkesutbildningen och ökad

rörlighet över nationsgränserna. Under år 2004 antog minister-

rådet bl.a. gemensamma principer för kvalitetssäkringen i

yrkesutbildningen och för validering av informellt lärande. För

närvarande pågår en konsultationsprocess om Europeiska

7

kommissionens förslag till europeisk referensram för

kvalifikationer för livslångt lärande (EQF), vilken är avsedd att

komplettera de direktiv för ömsesidigt erkännande och

godkännande av yrkeskvalifikationer för s.k. reglerade yrken

som finns sedan tidigare. I dessa sammanhang kan brist på

tydlighet i fråga om en utbildnings nivå och innehåll försvåra

för enskilda med svensk utbildning att bli korrekt bedömda.

Sammanfattning

De nämnda förhållandena ger sammanfattningsvis upphov till

frågor om hur gränserna skall dras mellan det offentliga utbild-

ningsväsendet och enskilda utbildningsanordnare, mellan hög-

skoleutbildning, kvalificerad yrkesutbildning, kommunal på-

byggnadsutbildning, folkbildning och arbetsmarknads-ut-

bildning. De ger även upphov till frågor om samhällets, arbets-

livets och den enskildes ansvar för utbildning och kompetens-

utveckling. Såväl utbildningspolitiska som kulturpolitiska och

arbetsmarknadspolitiska mål tillgodoses med utbildnings-

systemet som redskap. Statens ansvar för utbildningar i sådana

fall där samhället har intresse av att utbildningarna bedrivs, vare

sig de anordnas av offentliga eller privata aktörer, bör klar-

läggas.

Uppdraget

Översyn och analys

En särskild utredare skall göra en översyn och en djupare analys

av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan.

Översynen och analysen skall syfta till att identifiera eventuella

luckor och överlappningar mellan alla olika utbildningsformer

som erbjuds idag inom ett och samma ämnesområde för att

finna möjligheter till tydligare gränsdragning, effektivisering

och andra förbättringar av systemet.

8

Struktur och ansvarsfördelning

Eftergymnasiala yrkesutbildningar förekommer i olika former

inom utbildningssystemet. Oklarheter kring vilka likheter och

skillnader som finns och de bakomliggande orsakerna till detta

bidrar till en osäkerhet om olika yrkesutbildningars mål,

innehåll, nivå och värde på arbetsmarknaden. Den främsta

uppgiften för utredaren är att föreslå åtgärder som syftar till att

förtydliga strukturen och ansvarsfördelningen vad gäller den

eftergymnasiala yrkesutbildningen, inom utbildningssystemet

och i förhållande till arbetsmarknadsutbildningen. Utredaren

skall överväga och lämna förslag på en ändamålsenlig

fördelning av uppgifter och ansvar inom staten samt mellan

staten, kommunerna, arbetslivet, privata utbildningsanordnare

och den enskilde.

Utredaren skall analysera och värdera de väsentliga

skillnader och likheter som finns mellan yrkesutbildningarna i

det eftergymnasiala utbildningssystemet.

Utredaren skall lämna de förslag som analysen kan föranleda

och vid behov föreslå förändringar i regelverken.

Säkerställa att utbildningsbehov kan tillgodoses

I utredarens uppdrag ingår att analysera vilka strukturer inom

utbildningssektorn som behöver förändras eller skapas för att

säkerställa att samhällets och särskilt arbetsmarknadens behov

av eftergymnasial yrkesutbildning kan identifieras och

tillgodoses. Ambitionen skall vara att utbildningssystemet

anpassas bättre till det växande behovet av flexibla former för

livslångt lärande.

Behovet av samverkan på nationell och regional nivå

Utredaren skall undersöka behovet av en stärkt samverkan på

regional nivå vid planeringen av den eftergymnasiala

yrkesutbildning som berörs av utredarens uppdrag. Utredaren

skall bedöma på vilket sätt en sådan samverkan skulle påverka

förutsättningarna för prioriteringar på nationell och regional

nivå. Om utredaren kommer fram till att det finns ett behov av

9

en sådan stärkt samverkan skall utredaren lämna förslag på hur

denna skulle kunna åstadkommas.

Möjligheter att bygga på och tillgodoräkna utbildning

Utredaren skall belysa frågan hur utbildning inom olika

utbildningsformer kan byggas på, värderas och tillgodoräknas

om den studerande senare vill läsa vidare samt hur reell

kompetens kan tillgodoräknas i olika utbildningar i skilda

utbildningsformer.

Finansiering av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna

De eftergymnasiala yrkesutbildningarna finansieras på olika sätt

beroende på vilka verksamhetsformer de tillhör och enligt

bestämmelser i olika författningar. Utredaren skall analysera

och värdera de olika tillämpade formerna för finansiering och

vid behov föreslå förändringar i regelverken.

Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Utredaren skall överväga vilka krav som kan ställas på kvali-

tetssäkringen av utbildningar för vilka enskilda utbildnings-

anordnare får statligt stöd, samt analysera förutsättningarna och

villkoren för att sådant stöd skall kunna lämnas. I detta sam-

manhang skall även kompletterande utbildningar, som står

under statlig tillsyn och åtnjuter stöd i form av momsbefrielse

ingå.

Utredaren skall föreslå hur tillsyn, uppföljning och hur obe-

roende utvärdering bör utformas för att säkerställa effektivitet

och kvalitet i verksamheterna.

EU-direktiv m.m.

EU-direktiv, konventioner eller överenskommelser som är

relevanta i sammanhanget och vilka Sverige har genomfört eller

på annat sätt åtagit sig att följa skall beaktas i utredarens arbete.

Särskilt skall direktiv 92/51/EG beaktas.

10

Utredaren skall också beakta utvecklingen inom

Köpenhamnsprocessen och de verktyg som tas fram där, t.ex en

referensram för kvalifikationer inom det livslånga lärandet.

Samråd

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter,

arbetsmarknadens parter och företrädare för de

utbildningsformer som är berörda av uppdraget. Samråd skall

ske med Sveriges Kommuner och Landsting. Samråd skall även

ske med de utredningar vars uppdrag kan komma att beröra

frågeställningar som utredaren behandlar.

Samråd skall även ske med en referensgrupp som utsetts

inom Regeringskansliet och som består av företrädare för de

departement som närmast berörs av de frågor utredaren skall

behandla.

Övrigt

I övrigt står det utredaren fritt att under utredningens gång

undersöka för utredningsuppdraget närliggande områden om

utredaren bedömer att detta kan vara till gagn för utredningen.

Utredaren har möjlighet att lämna förslag på dessa områden.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni 2007.

(Utbildnings- och kulturdepartementet)