Dir. 2006:60

Flygplatsöversyn

Kommittédirektiv

Flygplatsöversyn

Dir.

2006:60

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juni 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av det

samlade svenska flygplatssystemet. Syftet med översynen är att

med utgångspunkt i de transportpolitiska målen lämna förslag

till inriktning och prioritering av det långsiktliga statliga ansva-

ret för flygplatser. Uppdraget skall redovisas till regeringen

senast den 31 december 2007.

Bakgrund

Flygplatsinfrastrukturen

De första svenska trafikflygplatserna tillkom under senare delen

av 1920-talet och framåt, då bl.a. Bulltofta, Torslanda, Bromma

och Kungsängen byggdes, alla i kommunal regi. Under andra

världskriget tillkom militära flygplatser som tidigt också fick

civil trafik. SAS ursprungliga bolag, Aktiebolaget Aerotrans-

port (ABA) och Svensk Interkontinental Lufttrafik AB (SILA),

startade trafiken inom landet och framför allt utrikes. Den stora

utvecklingen av inrikes linjetrafik kom med bildandet av Linje-

flyg 1957. Successivt började befintliga flygplatser användas,

civila och civil-militära, samtidigt som ett antal nya flygplats-

projekt startade. Byggandet av flygplatser pågick som mest

intensivt under 1960-talet och pågick fram till 1980-talets mitt.

Den senast uppförda flygplatsen där det i dag bedrivs linjetrafik

är Pajala som invigdes 1999.

2

Den historiska utvecklingen har lett fram till att den befint-

liga flygplatsinfrastrukturen i Sverige i dag är omfattande och

täcker stora delar av landet. Reguljär linjetrafik bedrivs vid 42

flygplatser. Staten äger 17 av dessa flygplatser. De är Kiruna,

Luleå, Skellefteå, Umeå, Örnsköldsvik, Östersund, Sundsvall,

Arlanda, Bromma, Karlstad, Landvetter, Jönköping, Visby,

Kalmar, Ängelholm, Ronneby och Sturup. Av dessa är Luleå

och Ronneby militära flygplatser som är upplåtna för civil tra-

fik.

Därutöver finns 25 trafikflygplatser med annan huvudägare

än staten (kommunala eller privata) där det bedrivs linjetrafik.

Dessa flygplatser är Pajala, Gällivare, Arvidsjaur, Hemavan,

Storuman, Vilhelmina, Lycksele, Kramfors, Sveg, Mora,

Borlänge, Torsby, Hagfors, Västerås, Örebro, Skavsta,

Norrköping, Linköping, Trollhättan, Göteborg City Airport,

Hultsfred, Oskarshamn, Växjö, Halmstad och Kristianstad.

Staten är genom Luftfartsverket delägare av Västerås flygplats

och Göteborg City Airport (40 procent i båda fallen).

Ett avtal har ingåtts mellan Luftfartsverket och Halmstad

kommun om överlåtelse av driftverksamheten vid Halmstad

flygplats till kommunen fr.o.m. den 1 januari 2006.

Flygplatsen i Norrköping (Kungsängen) övergår den 1 juli

2006 i kommunal ägo efter en överenskommelse mellan Luft-

fartsverket och Norrköpings kommun. Regeringen godkände

överenskommelsen i beslut den 23 mars 2006.

Finansiering av och bidrag till flygplatser

Från början var flertalet flygplatser kommunalt ägda. När den

statliga flygplatsmyndigheten Luftfartsverket bildades 1947

övergick emellertid flera flygplatser från kommunalt huvud-

mannaskap till att bli en del av det statliga flygplatssystemet.

Ett antal utredningar under de tidigare åren studerade huvud-

mannaskap och ekonomiskt ansvar och vissa flygplatser flytta-

des mellan statligt och kommunalt ansvar. Genom det luftfarts-

politiska beslutet 1967 lades nya ekonomiska förutsättningar till

grund för det nuvarande statliga flygplatssystemet, juridiskt och

ekonomiskt skiljt från de övriga, icke-statliga trafikflygplat-

3

serna. Tillskapandet av det statliga flygplatssystemet innebar att

Luftfartsverket ekonomiskt garanterade investeringar och drift

på de statliga trafikflygplatserna. För de icke-statliga flygplat-

serna ansvarade kommunerna.

Det senaste luftfartspolitiska riksdagsbeslutet som behand-

lade flygplatsinfrastrukturen i vid bemärkelse fattades av riks-

dagen 1982 (prop. 1981/82:98, bet. TU 1981/82:28, rskr.

1981/82:339). Då konstaterades bl.a. att ett antal nya flygplatser

med reguljär trafik hade tillkommit. Det statliga flygplatssyste-

met som grundkonstruktion stod dock i princip fast.

Statliga ekonomiska bidrag till kommunala och privata tra-

fikflygplatser har förekommit i olika former och utgjorts av stöd

både till investeringar och till drift. Under 1980- och 1990-talen

förekom två typer av riktat driftstöd till vissa icke-statliga flyg-

platser. För det första fanns det s.k. skogslänsbidraget som i

princip var ett stöd som motiverades av regionalpolitiska skäl

och fördelades till flygplatser i skogslänen, företrädesvis inre

Norrland. För det andra förekom ett s.k. resultatutjämningsbi-

drag som utgjorde en form av ”prestationsersättning” till vissa

icke-statliga flygplatser för att dessa bidrog med trafik och

intäkter till flygtransportsystemet som helhet. År 1998 var sista

året som dessa stöd fördelades och då uppgick skogslänsbidra-

get till 15 miljoner kronor och resultatutjämningsbidraget till 10

miljoner kronor. Skogslänsbidraget utgjorde ett anslag på stats-

budgeten medan resultatutjämningsbidraget finansierades av

Luftfartsverket.

Genom 1998 års transportpolitiska riksdagsbeslut (prop.

1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) infördes det

nuvarande statliga stödet till de icke-statliga flygplatserna, det

s.k. driftbidraget, som ersatte de tidigare stöden. Detta stöd har

sedan 1999 årligen fördelats till samtliga kommunala och pri-

vata trafikflygplatser där det bedrivs reguljär passagerartrafik.

Undantagen har varit när en flygplats nått en sådan trafikvolym

att den kan anses ha goda förutsättningar att bedriva en lönsam

verksamhet. Med de förutsättningarna fördelades inget bidrag

till Stockholm-Skavsta fr.o.m. 2005 och Göteborg City Airport

(Säve) fr.o.m. 2006. Det totala driftbidraget 2006 uppgick till

närmare 103 miljoner kronor, varav 81 miljoner kronor från

4

statsbudgeten och 22 miljoner kronor från Luftfartsverket, och

fördelades till 21 flygplatser.

Tillgången till transportalternativ

Byggandet av enskilda flygplatser och de olika skälen härtill har

lett fram till ett flygplatsnät som i mångt och mycket levt sitt

eget liv. Ett enskilt trafikslag bör emellertid inte ses isolerat från

andra. Flygtransportsystemet och flygplatserna måste i stället i

högre grad betraktas som en del av det övergripande transport-

systemet. Utvecklingen av de andra trafikslagen, både den

pågående men också den förväntade genom t.ex. infrastruktur-

planeringen, måste tas i större beaktande när strategiska beslut

fattas om flygets roll och uppgifter. Staten fördelar exempelvis

stora resurser till utbyggnad och drift av väg- och järnvägsinfra-

struktur i hela landet. Detta innebär att tillgängligheten till och

från landets olika delar successivt förbättras. Avstånden i fak-

tisk restid minskar. Staten har att säkerställa ett effektivt trans-

portsystem som helhet. För stort fokus på enskilda trafikslag

kan riskera suboptimering och dåligt resursutnyttjande.

I den transportpolitiska propositionen Moderna transporter

(prop. 2005/06:160) lyfter regeringen fram ett tydligare trafik-

slagsövergripande perspektiv när det gäller förutsättningarna för

ett statligt ansvar för flygplatser. I linje med detta anges att ett

statligt engagemang i en regional flygplats, oberoende av dess

ägarform, skall ges en koppling till utbudet av kollektiva trans-

portalternativ för den enskilda flygplatsen. I propositionen anför

regeringen att närheten till Stockholm är av avgörande bety-

delse från ett interregionalt perspektiv. En inriktning är att till-

gången till kollektiva transportalternativ som medger en restid

till centrala Stockholm inom 2 timmar utgör ett rimligt gräns-

värde.

Inriktningen för med sig att de kommunala och privata tra-

fikflygplatserna i regioner där sådana kollektiva transportalter-

nativ finns (2 timmar till Stockholm), fr.o.m. 2007 inte skall ges

statligt driftstöd. Det bidrag som frigörs skall fördelas till flyg-

platser på orter där det inte finns motsvarande transportalterna-

tiv och där stödet därför ger mest nytta. Samma principer skall

5

även vara vägledande vid bedömningar av statens engagemang i

de flygplatser som administreras av Luftfartsverket. Det var

bl.a. i linje med detta resonemang som regeringen godkände

överenskommelsen mellan Luftfartsverket och Norrköpings

kommun om en överlåtelse av flygplatsen till kommunen.

Flygtrafikupphandlingar–- Rikstrafiken

Ett annat viktigt redskap för staten att verka för en god interre-

gional tillgänglighet är upphandling av trafik. Följande flyglin-

jer är genom regeringsbeslut belagda med allmän trafikplikt och

trafik upphandlas av Rikstrafiken:

Arvidsjaur – Stockholm/Arlanda,

Hagfors – Stockholm/Arlanda,

Hemavan – Stockholm/Arlanda,

Gällivare – Stockholm/Arlanda,

Lycksele – Stockholm/Arlanda,

Storuman – Stockholm/Arlanda,

Sveg – Stockholm/Arlanda,

Torsby – Stockholm/Arlanda,

Vilhelmina – Stockholm/Arlanda,

Pajala – Luleå/Kallax samt

Östersund – Umeå.

Kostnaden för den upphandlade trafiken uppgick 2005 till ca

126 miljoner kronor och beräknas för 2006 bli ca 68 miljoner

kronor. Den kraftigt sänkta trafikkostnaden är en följd av den

senaste flygtrafikupphandlingsomgången med trafikstart i okto-

ber 2005.

Behovet av en utredning

Regeringen redovisade i propositionen om vissa luftfartspoli-

tiska frågor (prop. 1981/82:98) sin syn på inriktningen av den

svenska luftfartspolitiken. I det följande luftfartspolitiska

beslutet (prop. 1981/82:98, bet. TU 1981/82:28, rskr.

1981/82:339) sades bl.a. att staten har ett huvudansvar för de

från rikssynpunkt mest betydelsefulla flygplatserna. Det kon-

6

staterades emellertid också att ett kommunalt engagemang är

angeläget för att flygtrafiken skall kunna utvecklas på ett sätt

som tillgodoser kraven på en tillfredsställande transportförsörj-

ning. Om en flygplats inte längre fyller en interregional trans-

portfunktion bör förhandlingar tas upp med berörda lokala och

regionala intressenter för att undersöka deras intresse av att

svara för drift- och kapitalkostnader för flygplatsen. Om

intresse saknas bör flygplatsen i fråga läggas ned.

Förordningen (2004:1120) med instruktion för Luftfartsver-

ket anger att verket är central förvaltningsmyndighet som på ett

företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällseko-

nomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning

skall bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. En av

Luftfartsverkets huvuduppgifter är att ansvara för drift och

utveckling av statens flygplatser för civil luftfart.

Luftfartsverket har på eget initiativ genomfört en struktur-

översyn av de statliga flygplatserna. Resultatet av översynen

lämnades den 3 december 2004 till regeringen för ställningsta-

gande. Luftfartsverket begär regeringens bemyndigande för att

få uppta förhandlingar om en överföring av ansvaret för flyg-

platserna i Norrköping och Jönköping till lokal eller regional

organisation. Om förhandlingarna inte leder till föreslagna änd-

ringar begär Luftfartsverket bemyndigande för att få pröva frå-

gan huruvida fortsatt drift av flygplatserna är möjlig. I novem-

ber 2005 inkom Luftfartsverket till regeringen med ytterligare

en skrivelse i frågan där man begär regeringens ställningsta-

gande till en överenskommelse mellan verket och Norrköpings

kommun om en överlåtelse av Norrköpings flygplats till kom-

munen. Regeringen godkände överenskommelsen i beslut den

23 mars 2006, bl.a. med utgångspunkt i de resonemang som

regeringen för i propositionen Moderna transporter (prop.

2005/06:160). Frågan om Jönköpings flygplats hänförs till den

nu aktuella översynen.

Mot bakgrund av den beskrivna utvecklingen, både inom

transportsystemet som helhet och inom luftfartssektorn, finns

skäl att på nytt pröva och tydliggöra statens ansvar för den

nationella flygplatsinfrastrukturen. De principer som regeringen

redovisat i den transportpolitiska propositionen skall ses som ett

7

första steg i detta arbete. Perspektivet måste emellertid vidgas

till att omfatta flygplatssystemet över hela landet, inte bara de

flygplatser som geografiskt är belägna i Stockholms närhet.

Det finns till exempel regioner i landet med hög flygplatstät-

het där staten äger flygplatser och/eller fördelar stöd av olika

slag. Därutöver tillkommer flygtrafikupphandlingar i flera

regioner. Om en och samma region har flera alternativa flyg-

platser bör det rimligen övervägas om resurserna skall priorite-

ras till ett färre antal flygplatser under förutsättning att regio-

nens flygtransportbehov som helhet kan säkerställas för både

näringsliv och medborgare.

Alternativ till dagens utformning av flygtransportsystemet

bör därför studeras som tar hänsyn till både de transportpoli-

tiska målen och kravet på kostnadseffektivitet. De intermodala

trafiklösningarna är i detta sammanhang viktiga. Bland annat

bör det studeras på vilket sätt de olika alternativen kan bidra till

bättre förutsättningar för ett trafiksystem som är effektivare och

mer samverkande som helhet och som dessutom skulle främja

kvaliteten i resorna för den enskilda konsumenten.

Frågan om vilka redskap staten skall använda och hur dessa

skall utnyttjas effektivt och samordnat är betydelsefull i sam-

manhanget.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av det samlade

svenska flygplatssystemet. Syftet med översynen är att med

utgångspunkt i de transportpolitiska målen lämna förslag till

inriktning och prioritering av det långsiktliga statliga ansvaret

för flygplatser.

Översynen skall omfatta flygplatsinfrastrukturen över hela

landet, oavsett ägarform, och bygga vidare på de principer och

resonemang som regeringen redovisat i den nyligen presente-

rade transportpolitiska propositionen. I propositionen anges att

tillgången till alternativa transportmöjligheter skall utgöra ett

kriterium för överväganden kring det statliga engagemanget i

flygplatser. Regeringen anger att en restid till och från centrala

Stockholm inom två timmar utgör en tillfredsställande resmöj-

8

lighet. Utredaren bör i detta sammanhang analysera förutsätt-

ningarna för och konsekvenserna av att tillämpa längre restider.

Utredaren skall analysera och ge förslag till vilka alternativa

möjligheter som finns att säkerställa en god interregional till-

gänglighet med beaktande av de transportpolitiska målen och

kravet på kostnadseffektivitet. Potentialen till samverkan med

andra trafikslag skall belysas, vilket kan utgöra kombinationer

med flyg och markbunden kollektivtrafik i anslutning till regio-

nala flygplatser.

Flygplatsernas roll och betydelse för den internationella till-

gängligheten skall värderas, särskilt i fråga om direktlinjer till

större europeiska nav. I detta sammanhang bör även utländska

flygplatsers roll för den svenska transportförsörjningen belysas.

Effekter av förslagen skall belysas och analyseras, som t.ex.

kostnader, såväl samhällsekonomiska som statsfinansiella, till-

gänglighetsförändringar, miljöeffekter och resande. Även kon-

sekvenser för den regionala konkurrenskraften, näringslivet och

den enskilda konsumenten är centrala i sammanhanget. Utreda-

ren bör därutöver ge förslag till möjlig trafikering utgående från

en anpassad infrastruktur.

Utredaren skall belysa Luftfartsverkets roll som statlig infra-

strukturhållare för flygplatser i förhållande till dels det trans-

portpolitiska uppdraget, dels de företagsekonomiska kraven på

verket. Förutsättningarna för och effekterna av en eventuell

omfördelning av ansvaret för statliga och kommunala flygplat-

ser skall analyseras. Häri skall ingå att föreslå en robust och

långsiktig finansieringsmodell för flygplatserna. I det samman-

hanget bör även de kommunalekonomiska konsekvenserna

belysas.

I fråga om militära flygplatser skall utredaren samråda med

Försvarsmakten. På motsvarande sätt skall utredaren samråda

med huvudmannen/ägaren av övriga flygplatser. Samråd skall

också ske med lokala och regionala företrädare, t.ex. länsstyrel-

serna, liksom med representanter för näringslivet och övriga

berörda myndigheter.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31

december 2007.

Näringsdepartementet)