Dir. 2007:29

Samordnat insolvensförfarande

Kommittédirektiv

Samordnat insolvensförfarande

Dir.

2007:29

Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2007

Sammanfattning av uppdraget

En utredare skall överväga hur förfarandet för företagsrekon-

struktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet.

I uppdraget ligger att utreda om det är lämpligt att införa ett

samlat förfarande för företagsrekonstruktion och konkurs.

Vidare skall utredaren lämna förslag om skuldnedsättning

för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företa-

gets skulder. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det av be-

tydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter

en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till fram-

gång.

Utredaren skall också undersöka varför privatpersoner som

är så skuldsatta att de inom överskådlig framtid inte kan betala

sina skulder inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering. Utre-

daren skall, beroende på vad undersökningen visar, föreslå åt-

gärder som underlättar för dessa gäldenärer att ta sig ur över-

skuldsättningen.

Utredaren skall slutligen lämna förslag till lagändringar som

innebär att förbudet mot att i konkurs återvinna skatter och av-

gifter avskaffas.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 september 2008.

2

Behovet av en utredning

En väl fungerande insolvensrätt är en förutsättning för entrepre-

nörskap, företagande och tillväxt. Insolvenslagstiftningen behö-

ver förbättras i ett företagar- och tillväxtperspektiv, särskilt med

avseende på små och medelstora företag. Lagstiftningen bör

tillhandahålla de verktyg som erfordras för en effektiv hantering

av företag i ekonomisk kris. Företagande är ett risktagande och

det måste finnas en balans mellan å ena sidan att främja riskta-

gande och acceptera misslyckanden och å andra sidan att mot-

verka en snedvriden konkurrens och illojala beteenden. Insol-

vensrätten påverkar också privatpersoners ekonomiska och so-

ciala förhållanden. Långvarig överskuldsättning skapar sociala

problem och utanförskap vilket i sin tur leder till kostnader för

samhället. Det är alltså angeläget att lagstiftningen har den

samhällsekonomiskt mest effektiva utformningen.

Konkurslagen (1987:672) utgör grunden i den svenska in-

solvensrätten. Konkurs innebär att en gäldenärs samlade till-

gångar tvångsvis tas i anspråk för att betala borgenärernas ford-

ringar. Enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion kan

en näringsidkare som har betalningssvårigheter få till stånd en

rekonstruktion av företaget i ett särskilt förfarande utan kon-

kurs. Enligt skuldsaneringslagen (2006:548) kan fysiska perso-

ner som är så skuldsatta att de inte kan antas ha förmåga att be-

tala sina skulder inom en överskådlig framtid helt eller delvis

befrias från ansvar för betalningen av sina skulder.

I vissa avseenden har det riktats kritik mot den nuvarande

lagstiftningen.

Förfarandet vid företagsrekonstruktion anses vara tidsödande

och kostsamt. Regleringen anses inte vara anpassad för betal-

ningssvårigheter i mindre företag. En annan sida av problemet

är att företag genom att rekonstruktionsförfarandet inleds kan

undvika konkurs under en i sammanhanget lång tid. Kraven för

att en ansökan skall beviljas är i huvudsak formella. Misslyckas

rekonstruktionen, vilket inte är ovanligt, har ytterligare tid och

resurser gått åt utan någon nytta för företaget, borgenärerna och

samhällsekonomin. När sedan företaget försätts i konkurs, åter-

står ofta inte någon egendom alls som kan täcka fordringarna.

3

En väsentlig del av kritiken gäller brister i samordningen

mellan lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen.

Båda lagarna ger möjlighet till rekonstruktion av företag som

har drivits såsom juridiska personer. Rekonstruktion enligt la-

gen om företagsrekonstruktion innebär att den juridiska perso-

nen rekonstrueras (företagsrekonstruktion). Rekonstruktion ge-

nom konkurs innebär däremot typiskt att den juridiska personen

avvecklas men att verksamheten eller delar av den säljs till en

annan fysisk eller juridisk person (verksamhetsrekonstruktion).

Antalet företagsrekonstruktioner är mycket litet i förhållande till

antalet verksamhetsrekonstruktioner genom konkurs. Kritiken

mot den nuvarande lagstiftningen gäller både den bristande

samordningen mellan de två förfarandena och de skilda materi-

ella regleringarna.

Det finns i och för sig goda skäl till att de materiella reglerna

kring konkurs respektive företagsrekonstruktion skiljer sig åt.

Skillnaderna kan dock få till följd att särintressen styr valet av

förfarande på bekostnad av allmänintresset. Ett exempel är att

gäldenärens avtal behandlas olika. I en företagsrekonstruktion

är huvudregeln att avtal fortsätter att gälla, medan en verksam-

hetsrekonstruktion genom konkurs innebär att avtal upphör.

Viljan att komma ur ett avtal kan då komma att styra valet av

insolvensförfarande. Ägare och borgenärer med säkerhet kan

gynnas av att en verksamhet rekonstrueras genom konkurs. Om

verksamheten flyttas över till en ny juridisk person, tyngs den

inte längre av gamla skulder till oprioriterade borgenärer.

För leverantörer och andra oprioriterade fordringsägare in-

nebär en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs i regel

större förluster än en lyckad företagsrekonstruktion. Detta gäller

även om borgenärerna inom ramen för företagsrekonstruktionen

tvingas att genom ett fastställt ackord avstå en del av sina ford-

ringar. En verksamhetsrekonstruktion genom konkurs har också

andra nackdelar. Genom att delar av skuldbördan kan lyftas bort

från en verksamhet uppnår denna en obefogad konkurrensför-

del. Detta kan i sin tur medföra att verksamheten kan drivas

vidare trots att den ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte är

lönsam. Dessa förhållanden torde också vara en förklaring till

den negativa attityd som finns hos näringsidkare till andra när-

4

ingsidkare som gått i konkurs. Leverantörer och konkurrenter

ser att verksamheten fortsätter med samma ägare och i samma

lokaler men utan ansvar för de skulder som den numera upplös-

ta juridiska personen har.

Mot denna bakgrund bör det utredas om insolvenshantering-

en kan förbättras genom att lagstiftningen görs mera samord-

nad.

Vidare behöver en möjlighet till skuldnedsättning för när-

ingsidkare utredas. Många företagare har ett obegränsat person-

ligt ansvar för skulder i verksamheten. En del av dem har drivit

verksamheten under enskild firma och har därmed direkt kom-

mit att ansvara för alla skulder i verksamheten. Andra har drivit

den som en juridisk person men har på grund av borgensåta-

ganden eller andra skäl blivit solidariskt ansvariga för den juri-

diska personens skulder. Fysiska personer behåller ansvaret för

kvarvarande obetalda skulder efter en konkurs. Privatpersoner

kan få skuldsanering under vissa förutsättningar, men närings-

idkare är i praktiken utestängda från den möjligheten trots att

just de löper stor risk att drabbas av överskuldsättning. Den som

fortfarande bedriver näringsverksamhet får beviljas skuldsane-

ring endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till närings-

verksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. För

många företagare leder verksamhetens misslyckande till en pri-

vatekonomisk katastrof och en skuldbörda som under lång tid

omöjliggör alla försök att starta företag på nytt. Redan sociala

skäl talar alltså för att det bör finnas en möjlighet till skuldned-

sättning även för näringsidkare. Dessutom är det – ur ett sam-

hällsekonomiskt perspektiv – viktigt att en seriös företagare

snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren

och med större utsikter till framgång. Samtidigt är det viktigt att

respekten för ingångna avtal inte urholkas. Frågan om skuld-

nedsättning för näringsidkare har sådant samband med ett sam-

ordnat insolvensförfarande att de båda frågorna bör utredas

samtidigt.

En näraliggande fråga som också behöver utredas är de s.k.

evighetsgäldenärernas situation. Det rör sig om privatpersoner

som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan

betala sina skulder. Orsakerna till varför de inte söker, eller inte

5

beviljas, skuldsanering torde variera. Från flera håll har det

framförts att det finns ett behov av åtgärder för att underlätta för

dem att ta sig ur överskuldsättningen. En anpassning av skuld-

bördan skulle underlätta för den enskilde att själv påverka sin

situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenä-

rerna och för samhället. I denna del behöver analyseras dels

varför det fortfarande, mer än tio år efter tillkomsten av skuld-

saneringsinstitutet, förekommer evighetsgäldenärer, dels vad

som kan göras för att minska problemen.

Slutligen finns det behov av att ta fram ett underlag för att

avskaffa förbudet mot att i konkurs återvinna betalda skatter

och avgifter till konkursboet. Förmånsrätten för skatter och av-

gifter avskaffades den 1 januari 2004 på förslag av Förmåns-

rättskommittén i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU

1999:1). Kommittén föreslog också att förbudet mot återvinning

av inbetalda skatter och avgifter skulle avskaffas. Den dåvaran-

de regeringen valde att inte genomföra detta förslag. Riksdagen

uttalade dock att även återvinningsförbudet borde avskaffas och

uppdrog åt regeringen att ta fram ett förslag om detta (bet.

2002/03:LU17 och rskr. 2002/03:22). Ett avskaffande av åter-

vinningsförbudet ger upphov till en del följdfrågor, bl.a. när det

gäller konsekvenserna för en företrädares ansvar enligt skatte-

lagstiftningen. Också dessa behöver utredas. Det finns visst be-

redningsunderlag i Förmånsrättskommitténs överväganden, men

det behöver kompletteras.

En särskild utredare bör utses och ges följande uppdrag.

Uppdraget

Ett samordnat förfarande

En av utredarens uppgifter är att överväga hur ett förfarande för

företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med kon-

kursförfarandet.

Det övergripande syftet med ett samordnat insolvensförfa-

rande skall vara att ta till vara borgenärernas intressen. En ut-

gångspunkt är att förfarandet skall vara tillämpligt på alla slags

gäldenärer men så flexibelt att varje gäldenär kan hanteras på

6

det sätt som lämpar sig bäst i det enskilda fallet, samtidigt som

samhällets och borgenärernas kostnader minimeras. Det är sär-

skilt viktigt att små och medelstora företag ges möjlighet till ett

effektivt förfarande för ackord eller företagsrekonstruktion. En

annan utgångspunkt är att både företagsrekonstruktion och

verksamhetsrekonstruktion skall vara möjliga i det samordnade

förfarandet. Vidare skall parterna ha stor frihet att i mån av

enighet och överenskommelser disponera över processen och

utfallet. Lagstiftningen skall också leda till förutsebara resultat

så att frivilliga uppgörelser underlättas. Ekonomisk brottslighet

skall motverkas och missbruk av lagstiftningen förhindras.

Utredaren skall sträva efter en ordning där företag som be-

döms ha förutsättningar att bli lönsamma rekonstrueras, där o-

lönsamma avvecklas och där hänsyn tas till alla berördas intres-

sen.

I arbetet med att samordna förfarandena behöver utredaren

ta ställning till en rad frågor, formella och materiella, där det i

dag finns skillnader mellan de olika förfarandena.

I ett samordnat förfarande skulle inriktningen i det enskilda

fallet kunna bestämmas först efter det att gäldenärens ekono-

miska situation har utretts. Utredaren skall överväga för- och

nackdelarna med en sådan lösning, liksom i vad mån det bör

vara möjligt för en gäldenär eller en borgenär att välja inrikt-

ning på förfarandet redan från början. Det finns skäl som talar

för att en ansökan i vissa fall bör kunna begränsas till att avse

enbart företagsrekonstruktion eller konkurs. Det skall utredas

vilka allmänna förutsättningar som bör gälla för att en ansökan i

ett samordnat förfarande skall tas upp och om det bör finnas

särskilda kriterier, beroende på vilket förfarande ansökan avser

eller på vem som tar initiativ till det.

I och med ett konkursbeslut förlorar gäldenären möjligheten

att bestämma över sin egendom och får inte åta sig förpliktelser

som kan göras gällande i konkursen. En förvaltare utses av

domstolen att företräda konkursboet och ta hand om egendo-

men. Under en företagsrekonstruktion behåller gäldenären där-

emot rådigheten över sina tillgångar. Utredaren skall ta ställning

till under vilka förutsättningar gäldenären i ett samordnat förfa-

rande helt eller delvis bör förlora rådigheten över tillgångarna,

7

när detta bör ske och när en rekonstruktör eller förvaltare bör

utses. Utredaren skall också uppmärksamma andra rättsverk-

ningar av att ett förfarande inleds, t.ex. i fråga om anstånd med

betalning och om förbud mot försäljning av tillgångar.

Utredaren skall uppmärksamma vilka uppgifter, befogenhe-

ter och ansvar som bör läggas på en rekonstruktör eller motsva-

rande person i ett samordnat förfarande. Det gäller också frågan

om vilka krav som bör ställas på denne.

Vid en företagsrekonstruktion upprättas en s.k. rekonstruk-

tionsplan. En rekonstruktör skall undersöka om verksamheten

kan drivas vidare, hur detta kan ske och om det finns förutsätt-

ningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med

borgenärerna. Utredaren skall överväga vad som skall vara styr-

ande i valet mellan företagsrekonstruktion, verksamhetsrekon-

struktion genom konkurs eller nedläggning av verksamheten i

ett samordnat förfarande. Utredaren skall särskilt uppmärk-

samma vilket inflytande enskilda borgenärer och borgenärskol-

lektivet bör ha och vilka tidsfrister som skall gälla. Ackordsbe-

stämmelserna spelar stor roll för möjligheten att rekonstruera ett

företag. Ackordet innebär att gäldenären så långt möjligt betalar

sina borgenärer. En ökad användning av ackordsinstitutet kan

leda till en mindre negativ syn på den insolvente gäldenären och

insolvenshanteringen bland näringsidkare i allmänhet. Det skall

utredas vilka ändringar som bör göras i förutsättningarna för

ackord, såväl i fråga om vilka som skall delta som i fråga om

inflytandet på beslutet. Det skall eftersträvas att det samlade

borgenärsintresset kan samverka med det samhällsekonomiska

intresset av att företag som kan bedömas bli lönsamma drivs

vidare och olönsamma företag avvecklas.

Under insolvenshanteringen kan gäldenärens situation för-

ändras så att den valda inriktningen framstår som mindre lämp-

lig. Utredaren skall överväga vad som bör krävas för att inrikt-

ningen skall ändras och hur detta skall kunna ske på ett så smi-

digt sätt som möjligt.

I händelse av en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs

upphör naturligen alla gamla avtal att gälla medan motsatsen

gäller vid företagsrekonstruktion. Skillnader i hur gäldenärens

avtal behandlas i dagens olika förfaranden kan leda till att sam-

8

hällsekonomiskt sett fel förfarande väljs. Med utgångspunkt i

Förmånsrättskommitténs förslag i slutbetänkandet Gäldenärens

avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80) och med beak-

tande av de synpunkter som har lämnats av remissinstanserna

skall utredaren ta ställning till vad som bör gälla för en gälde-

närs avtal under och efter ett samordnat förfarande.

Bara om det bedöms nödvändigt med hänsyn till utredarens

förslag i övrigt, skall utredaren ta upp andra materiella frågor

som kan ha betydelse i en insolvenssituation, t.ex. kvittning,

förmånsrätt och sakrättsligt skydd. Detsamma gäller konkurs-

kostnader och andra skulder som boet har ådragit sig (s.k. mas-

saskulder), liksom lönegaranti och annan arbetsrätt. Utredaren

skall inte heller behandla tillsynsfrågor eller domstolens uppgif-

ter, annat än i den mån det föranleds av övriga ställningstagan-

den. Utredaren skall följa och anpassa sina förslag till Reger-

ingskansliets beredning av frågan om en ny konkurstillsyn.

Lagen om företagsrekonstruktion är inte tillämplig på banker

och vissa andra finansiella företag. Utgångspunkten bör vara att

även dessa företag skall omfattas av ett samordnat förfarande. I

Regeringskansliet pågår ett lagstiftningsarbete med avseende på

insolvenshantering av större banker, dvs. banker med central

betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. Utredaren

skall följa beredningen av frågan och anpassa sina förslag däref-

ter.

Ett samordnat förfarande kan lagtekniskt åstadkommas på

olika sätt. I första hand skall utredaren pröva om nya regler om

företagsrekonstruktion bör arbetas in i konkurslagen. Ett alter-

nativ kan vara att samla alla regler i en ny insolvensrättslig lag.

Ett annat sätt kan vara att behålla lagen om företagsrekonstruk-

tion, men bättre samordna denna lag med konkurslagen. Utreda-

ren skall välja den lösning som bedöms vara mest ändamålsen-

lig. Vid sitt val av lösning skall utredaren fästa vikt vid intresset

av klarhet, enkelhet och lättillgänglighet.

Utredaren skall beakta de grundläggande syftena bakom

Förmånsrättskommitténs förslag och direktiven till Utredningen

om en starkare företagsinteckning (Ju 2007:02).

Det har ifrågasatts om företagare och andra berörda har till-

räcklig kännedom om insolvensregleringen och vart de kan

9

vända sig om de har betalningssvårigheter. Utredaren skall ana-

lysera i vad mån det finns behov av informationsåtgärder eller

andra åtgärder och hur detta i så fall lämpligen kan ordnas.

Skuldnedsättning

Utredaren skall lämna förslag om skuldnedsättning för över-

skuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skul-

der.

En utgångspunkt är att näringsidkaren skall betala så stor del

av sina skulder som möjligt utan att förmågan och intresset av

att driva verksamhet spolieras. En betungande skuldbörda kan

leda till att nyföretagande omöjliggörs och gäldenärens betal-

ningsförmåga omintetgörs, vilket i förlängningen drabbar även

borgenärerna. Utredaren skall också beakta att en generös

skuldnedsättning riskerar att leda till alltför stort risktagande,

större förluster för borgenärerna, en försämrad betalningsmoral

och en förstärkning av den negativa attityden till företagare som

gått i konkurs. En annan utgångspunkt är att skuldnedsättning

alltid skall övervägas i anslutning till en konkurs. Utredaren

skall dock överväga om en skuldnedsättning också bör kunna

beslutas i ett fristående förfarande.

Utredaren skall överväga vilka förutsättningar som bör gälla

för att en näringsidkare skall få skuldnedsättning och vad som i

övrigt bör gälla för förfarandet. Har näringsidkaren drivit verk-

samheten på ett oseriöst sätt, bör detta tala mot skuldnedsätt-

ning. Utredaren skall uppmärksamma vilken inverkan en skuld-

nedsättning som är tvingande mot borgenärerna kan få på förfa-

randena för företagsrekonstruktion och ackord enligt kon-

kurslagen.

När det gäller den lagtekniska lösningen skall utredaren prö-

va om skuldsaneringslagen kan göras tillämplig på näringsidka-

re eller om ett särskilt regelverk bör skapas.

Utredaren skall också undersöka hur många evighetsgälde-

närer det kan antas finnas, liksom anledningen till att de inte

söker eller beviljas skuldsanering. Beroende på vad undersök-

ningen utvisar, skall utredaren föreslå åtgärder för att underlätta

för evighetsgäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. Ut-

10

gångspunkten är att överskuldsättningen helst skall hanteras

med tillämpning av insolvensrättsliga regler och principen om

likabehandling av borgenärerna. En lösning som utredaren sär-

skilt skall pröva är om de förslag som lämnas i fråga om skuld-

nedsättning för näringsidkare kan gälla generellt för fysiska

personer. I denna del av uppdraget ligger också att föreslå de

andra åtgärder än lagstiftning som kan vara motiverade för att

komma till rätta med problemet. De olika förslag som Konsu-

mentverket och Skatteverket har lämnat skall beaktas (se Kon-

sumentverkets rapport 2003:4 och Skatteverkets redovisning

den 27 december 2004).

Avskaffande av återvinningsförbudet

Utredaren skall lämna ett förslag som går ut på att återvinnings-

förbudet för betalda skatter och avgifter avskaffas. Företrädare

för en juridisk person kan enligt 12 kap. 6 § skattebetalningsla-

gen (1997:483) åläggas ett personligt betalningsansvar för inbe-

talning av den juridiska personens obetalda skatter och avgifter.

Ett avskaffande av återvinningsförbudet kan innebära att före-

trädaransvaret aktualiseras i högre grad än nu. Beroende på

rättstillämpning kan det också innebära att företrädaransvaret

delvis sätts ur spel som medel att komma till rätta med illojala

förfaranden. Utredaren skall analysera konsekvenserna av att

återvinningsförbudet avskaffas och föreslå de följdändringar

som är motiverade.

Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget

Utredaren skall beakta nationalekonomisk forskning om insol-

vensrättens effekter på entreprenörsklimatet.

Utredaren skall uppmärksamma gällande rätt och pågående

lagstiftningsarbete i de länder som utredaren bedömer vara av

intresse, särskilt andra nordiska länder.

Samråd skall ske med Utredningen om en starkare företags-

inteckning.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar som behövs.

11

De ekonomiska konsekvenserna för borgenärer, gäldenärer

och det allmänna av de förslag som lämnas skall redovisas. I

den mån förslagen innebär ökade kostnader för det allmänna

skall förslag till finansiering lämnas.

Vid den konsekvensanalys av små företags villkor som skall

göras enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utre-

daren ha kontakt med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 september 2008.

(Justitiedepartementet)