Dir. 2007:64
Förutsättningar för att ombilda vissa
Kommittédirektiv
Förutsättningar för att ombilda vissa
verksamheter vid Vägverket och Banverket
Dir.
2007:64
till aktiebolagsform
Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att om-
bilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till
aktiebolagsform (bolagisering) samt bedöma lämpligheten i
detta. Uppdraget skall redovisas senast den 26 oktober 2007.
Bakgrund
Vägverket
Vägverket är central förvaltningsmyndighet med sektorsansvar
för hela vägtransportsystemet. Vägverket skall verka för att de
transportpolitiska målen uppnås. Vägverket ansvarar bl.a. för
planering, byggande och drift av de statliga vägarna. Vägverket
får enligt instruktionen bedriva uppdrags-, uthyrnings- och för-
säljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i
övrigt.
Verksamheten finansierades år 2006 av anslag med 17,7
miljarder kronor. Dessutom finansierades viss verksamhet
direkt genom avgifter och genom intäkter från uppdragsverk-
samhet. En del vägprojekt och andra investeringar finansierades
genom lån och bidrag.
2
Antalet anställda vid Vägverket uppgick till 6 445 personer
den 31 december 2006.
Vägverket har organiserat sin verksamhet i beställar-
respektive utförarenheter (den s.k. BU-modellen). Syftet har
bl.a. varit att effektivisera utförarenheternas verksamhet genom
att de konkurrensutsätts av beställarenheterna genom ett
anbudsförfarande.
Frågan om bolagisering av del av Vägverket har varit aktuell
tidigare. Riksdagen beslutade den 2
juni 1994 (prop.
1993/94:180, bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att
Vägverkets produktionsdivision skulle ombildas till ett av staten
helägt aktiebolag den 1 januari 1996. Beslutet upphävdes senare
av riksdagen den 19 december 1995 (prop. 1995/96:91, bet.
1995/96:TU11, rskr. 1995/96:130).
Regeringen fattade därefter, den 18 januari 1996, ett särskilt
beslut om i vilka former produktionsverksamheten skulle be-
drivas, bl.a. att det skulle ske utan subventioner från verket i
övrigt. I samma beslut uppdrog regeringen åt Vägverket att om-
vandla sin beställarfunktion för att på sikt kunna upphandla
huvuddelen av produktionsverksamheten i konkurrens.
Vägverkets affärsenheter har successivt konkurrensutsatts
och skall nu vara intäktsfinansierade och deras förutsättningar
och villkor skall vara marknadsmässiga. De skall enligt
regeringens regleringsbrev ha en lönsamhet i nivå med
branschgenomsnittet.
Affärsenheten Vägverket Produktion (VVP) bedriver kon-
kurrensutsatt byggnads-, drift- och underhållsverksamhet inom
väg- och anläggningsområdet. Nettoomsättningen var 6 679
miljoner kronor år 2006 och rörelsemarginalen 4,2 procent.
Resultatet uppgick till 225 miljoner kronor. Andel extern för-
säljning av den totala försäljningen var 36 procent. Antalet
anställda var 2 347 vid utgången av år 2006.
Affärsenheten Vägverket Konsult (VVK) utför konsulttjänster
inom trafik-, mark- och anläggningsområdet för vägar, broar,
järnvägar och andra markanläggningar på en konkurrensutsatt
marknad. Verksamheten omfattar trafikanalyser, planering,
projektering, konstruktion samt byggledning och kontroll.
Nettoomsättningen var 447 miljoner kronor år 2006 och rörel-
3
semarginalen uppgick till 0,8 procent. Resultatet var 2,5
miljoner kronor. Andelen extern försäljning av den totala för-
säljningen var 30 procent. Antalet anställda var 522 vid slutet
av år 2006.
Banverket
Banverket är central förvaltningsmyndighet med sektorsansvar
för hela järnvägstransportsystemet. Sektorsansvaret omfattar
även tunnelbane- och spårvägssystem. Banverket skall verka för
att de transportpolitiska målen uppnås. Banverket skall bl.a.
verka för att järnvägstransportsystemet är tillgängligt, tra-
fiksäkert, framkomligt, effektivt och miljöanpassat. Banverket
skall också, om inte annat beslutats, vara infrastrukturförvaltare
enligt järnvägslagen (2004:519) för de järnvägsnät som tillhör
staten. Uppgiften innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldel-
ning och trafikledning.
Banverkets anslag år 2006 var 11,8 miljarder kronor. Verk-
samheten finansieras även genom lån, banavgifter och bidrag
samt intäkter från extern uppdragsverksamhet.
Även Banverket har organiserat sin verksamhet i beställar-
respektive utförarenheter (den s.k. BU-modellen). Syftet har
även för Banverkets del bl.a. varit att effektivisera ut-
förarenheternas verksamhet genom att de konkurrensutsatts av
beställarenheterna genom ett anbudsförfarande.
Banverket fick tidigare av regeringen i uppdrag att redovisa
förutsättningar för och konsekvenser av att konkurrensutsätta
hela eller delar av produktionsverksamheten senast den
1
oktober 2000. Efter genomförd utredning beslutade
Banverkets styrelse den 7 september 2000 att Banverket Pro-
jektering skulle bli utsatt för konkurrens i samtliga upphand-
lingar fr.o.m. den 1 juli 2001. Vidare skulle alla ny- och om-
byggnadsentreprenader avseende järnvägsspecifika delar fullt ut
konkurrensutsättas från samma datum. Dessutom beslutades att
det förebyggande underhållet skulle upphandlas produktvis eller
i lämpliga produktkombinationer med start senast den 1 juli
2001. Därutöver skulle driften och det avhjälpande underhållet
4
börja upphandlas i konkurrens bandelsvis, på prov, med start
senast den 1 januari 2002.
Sammantaget innebär styrelsens beslut att 80 procent av
Banverkets verksamhet upphandlas i konkurrens fr.o.m. den
1 juli 2001. I detta ingår upphandling av materiel och icke järn-
vägsspecifika entreprenader.
Resultatenheten Banverket Produktion (BVP) har fyra
affärsområden. Service, som är den största, svarar för drift och
underhåll av järnvägsanläggningar, Entreprenad utför större och
mindre järnvägsentreprenader, Maskin säljer maskintjänster och
hyr ut maskiner samt Tele erbjuder installations- och under-
hållstjänster för tele- och datakommunikation som framför allt
är anpassade till järnvägssektorn.
Nettoomsättningen var 2 970 miljoner kronor år 2006 och
rörelsemarginalen 2,8 procent. Rörelseresultatet uppgick till 85
miljoner kronor. Av nettoomsättningen var andelen extern för-
säljning av den totala 15 procent, andelen internt i konkurrens
46 procent och internt ej i konkurrens 39 procent. Antalet an-
ställda var 2 846 vid utgången av år 2006.
Verksamheten vid Resultatenheten Banverket Industridivi-
sionen (BVI) omfattar järnvägstekniska entreprenader inom om-
rådena nybyggnation och järnvägsförnyelse samt komplette-
rande tillverkning. Nettoomsättningen var 995 miljoner kronor
år 2006. Rörelseresultatet uppgick till -38,7 miljoner kronor.
Omsättningen utanför Banverket uppgick till 22 procent eller
219 miljoner kronor. Antalet anställda var 367 vid utgången av
år 2006.
BVP och BVI är sedan mars 2007 sammanslagna till den
nya resultatenheten Banverket Produktion (BVP). Enheten har
resurser enbart för järnvägsspecifik underhålls- och byggpro-
duktion och bedriver ingen verksamhet inom den allmänna
bygg- och anläggningsmarknaden.
Banverket Projektering (BVA) bedriver konsultverksamhet
med inriktning på järnvägsanläggningar. Specialkompetens
finns inom affärsområdena Utredningar, Projektering samt
Projekt- och byggledning. Verksamheten spänner över samtliga
steg i byggandet av järnväg från tidiga skeden till förvaltning.
5
Omsättningen var 420 miljoner kronor år 2006 och rörelse-
marginalen 8,2 procent. Resultatet uppgick till 36 miljoner
kronor år 2006. Banverket är den största kunden och svarar för
83 procent av intäkterna. Antalet anställda var 474 vid utgången
av år 2006.
De ovan redovisade resultatenheterna bedriver merparten av
sin verksamhet på en konkurrensutsatt marknad.
Behov av översyn
Vägverket Produktion och Vägverket Konsult är affärsenheter
inom Vägverket som har en kommersiell inriktning. De bedri-
ver sin verksamhet på företagsekonomisk grund och i bolags-
liknande former med förutsättningar och villkor som skall vara
marknadsmässiga. De skall verka skilda från Vägverkets övriga
delar och utan subventioner från dessa.
Banverket Produktion och Banverket Projektering är resul-
tatenheter inom Banverket som bedrivs under företagsliknande
former. De finansierar sin verksamhet dels genom intäkter från
uppdrag som beställs av de förvaltande enheterna i myndig-
heten dels genom extern uppdragsverksamhet. Verksamheten
vid BVA är fullt konkurrensutsatt medan verksamheten vid
BVP till största delen är konkurrensutsatt.
Banverket och Vägverket har framhållit att nuvarande rela-
tioner mellan verkens olika delar har varit positiva ur effektivi-
tetssynpunkt och bidragit till att förbättra den transportpolitiska
måluppfyllelsen.
Det är olämpligt att myndigheter bedriver affärsverksamhet i
konkurrens med privata aktörer på en öppen marknad. Det finns
risk för korssubventioner av uppdragsverksamhet vilket kan
leda till konkurrenssnedvridande effekter på marknaden. Att
vara myndighet och verksam på en konkurrensutsatt marknad
försvåras bl.a. genom begränsningar när det gäller att balansera
vinstmedel, finansiera anläggningstillgångar och sätta avgifter.
Detta skapar problem för en myndighet på en öppen marknad.
Konkurrensverket har vid olika tillfällen framfört att det be-
höver skapas bättre garantier för konkurrensneutralitet och att
BU-modellen är förenad med flera problem som innebär att det
6
finns risker för att konkurrensen begränsas till nackdel för det
allmänna, medborgare och konsumenter. Även Statskontoret
har framfört liknande kritik och föreslagit bolagisering av bl.a.
Vägverket Produktion. Kritik om bristande konkurrens har även
framförts från aktörer på marknaden. Svenskt Näringsliv före-
slår i en rapport från oktober 2006 att staten bör särskilja myn-
digheters näringsverksamhet från övriga myndighetsuppgifter.
Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilken
associationsform som är den mest lämpliga för de verksamheter
som bedrivs.
Uppdraget
Utredaren skall utreda förutsättningarna för att överföra verk-
samheter vid Vägverket Produktion och Vägverket Konsult
samt verksamheter vid Banverket Produktion och Banverket
Projektering till aktiebolagsform. Om utredaren finner att det
finns förutsättningar att bolagisera verksamheten skall utredaren
föreslå bolagsstruktur och på vilket sätt överförandet av verk-
samheterna till bolag skall ske. Utredaren skall analysera och
föreslå en bolagisering av de verksamheter som lämpar sig för
att drivas i bolagsform.
Utredaren skall
• Lämna förslag på vilken eller vilka av de angivna verk-
samheterna som eventuellt lämpar sig för bolagisering i
form av ett eller flera bolag innebärande att de bolagise-
rade verksamheterna kan klara sig utan framtida
kopplingar till tidigare moderverksamheter.
• Analysera en bolagisering av verksamheterna med nu-
varande ekonomiska förutsättningar samt föreslå lämp-
lig framtida kapitalstruktur och föreslå eventuellt lämp-
lig finansiering och tidsplan för kapitaliseringspro-
cessen.
7
• Bedöma hur de kvarvarande verksamheterna påverkas,
exempelvis ekonomiskt och när det gäller transport-
politisk måluppfyllelse.
• Genomföra en omvärldsanalys för den marknad som
bolaget (bolagen) kommer att verka på. Omvärldsana-
lysen bör omfatta identifiering av konkurrenter, mark-
nadsandelar, ägande samt nuvarande och bedömd efter-
frågan från olika kundsegment.
• Utifrån omvärldsanalysen undersöka hur marknaden
fungerar och fastställa eventuella behov av ett fortsatt
statligt åtagande av särskilda verksamheter. Vid ut-
vecklingen av analysen skall utredaren beakta fördelar
och nackdelar med ett statligt åtagande på marknaden
och redovisa en långsiktigt hållbar lösning för staten.
• Analysera historiskt uppnådda resultat och tillsammans
med respektive myndighet ta fram en konsoliderad
affärsplan för bolaget (bolagen) för de närmaste tre åren
och kritiskt granska den utifrån såväl ett finansiellt
perspektiv som ett marknadsperspektiv.
• Redovisa organisatoriska, personalmässiga (t.ex. arbets-
rättsliga frågor) och ekonomiska konsekvenser av en
eventuell bolagisering.
• Bedöma huruvida pensionsskulden skall tas över eller
ej. Beräkna storleken på pensionsskulden vid över-
tagandetidpunkten och hur den skall finansieras.
• Analysera verksamhetens rörelserisk och värdera verk-
samheten som utredaren föreslår skall bolagiseras.
• Föreslå bolagets uppdragsbeskrivning som kan ligga till
grund för bolagsordningen och ge förslag på ekono-
miska mål.
• Analysera eventuella miljöansvar och övriga
ansvarsförbindelser för de bolagiserade verksam-
heterna.
• Identifiera eventuella legala hinder eller restriktioner,
t.ex. inom EU:s statsstödsregler och eventuella kon-
kurrensrättsliga aspekter.
8
• I den mån anslagsbehov finns vid en initial kapitalise-
ring särskilt belysa konsekvenser kring EU:s statsstöds-
regler och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
• Ta fram en handlingsplan för bolagiseringsprocessen.
• Beskriva och analysera marknadskonsekvenser ur ett
transport- och regionalt utvecklingspolitiskt perspektiv
av en eventuell bolagisering.
Uppdragets genomförande
Förslagets konsekvenser skall redovisas i relevanta delar enligt
vad som anges i 14 och 15
(1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas på statens kostna-
der och intäkter samt samhällsekonomiska konsekvenser i öv-
rigt.
Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samarbete med
Vägverket och Banverket. Utredaren skall beakta synpunkter
från länsstyrelserna när det gäller eventuella konsekvenser för
dem.
Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisa-
tioner informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra
sina synpunkter.
Utredaren skall ha kontakt med utredningen om en översyn
av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir.
2006:123), utredningen om flygplatsöversyn (dir. 2006:60, dir.
2006:104, dir. 2007:1) och utredningen om förutsättningar för
att ombilda Statens väg- och transportforskningsinstitut samt
vissa funktioner av Statens institut för kommunikationsanalys
till aktiebolagsform (dir. 2007:36).
Utredaren skall utnyttja tillgängliga statliga stödresurser,
t.ex. Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket och Statens
Pensionsverk samt tillgodogöra sig erfarenheter från Riksrevi-
sionen.
Utredaren skall löpande stämma av med och informera
Regeringskansliet.
9
Redovisning av uppdraget
Den särskilde utredaren skall redovisa sitt uppdrag i betänkande
senast den 26 oktober 2007.
Regeringen avser att senare besluta om tilläggsdirektiv när
det gäller förberedelser för att genomföra en eventuell bolagise-
ring.
(Näringsdepartementet)