Dir. 2007:64

Förutsättningar för att ombilda vissa

Kommittédirektiv

Förutsättningar för att ombilda vissa

verksamheter vid Vägverket och Banverket

Dir.

2007:64

till aktiebolagsform

Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att om-

bilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till

aktiebolagsform (bolagisering) samt bedöma lämpligheten i

detta. Uppdraget skall redovisas senast den 26 oktober 2007.

Bakgrund

Vägverket

Vägverket är central förvaltningsmyndighet med sektorsansvar

för hela vägtransportsystemet. Vägverket skall verka för att de

transportpolitiska målen uppnås. Vägverket ansvarar bl.a. för

planering, byggande och drift av de statliga vägarna. Vägverket

får enligt instruktionen bedriva uppdrags-, uthyrnings- och för-

säljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i

övrigt.

Verksamheten finansierades år 2006 av anslag med 17,7

miljarder kronor. Dessutom finansierades viss verksamhet

direkt genom avgifter och genom intäkter från uppdragsverk-

samhet. En del vägprojekt och andra investeringar finansierades

genom lån och bidrag.

2

Antalet anställda vid Vägverket uppgick till 6 445 personer

den 31 december 2006.

Vägverket har organiserat sin verksamhet i beställar-

respektive utförarenheter (den s.k. BU-modellen). Syftet har

bl.a. varit att effektivisera utförarenheternas verksamhet genom

att de konkurrensutsätts av beställarenheterna genom ett

anbudsförfarande.

Frågan om bolagisering av del av Vägverket har varit aktuell

tidigare. Riksdagen beslutade den 2

juni 1994 (prop.

Vägverkets produktionsdivision skulle ombildas till ett av staten

helägt aktiebolag den 1 januari 1996. Beslutet upphävdes senare

av riksdagen den 19 december 1995 (prop. 1995/96:91, bet.

1995/96:TU11, rskr. 1995/96:130).

Regeringen fattade därefter, den 18 januari 1996, ett särskilt

beslut om i vilka former produktionsverksamheten skulle be-

drivas, bl.a. att det skulle ske utan subventioner från verket i

övrigt. I samma beslut uppdrog regeringen åt Vägverket att om-

vandla sin beställarfunktion för att på sikt kunna upphandla

huvuddelen av produktionsverksamheten i konkurrens.

Vägverkets affärsenheter har successivt konkurrensutsatts

och skall nu vara intäktsfinansierade och deras förutsättningar

och villkor skall vara marknadsmässiga. De skall enligt

regeringens regleringsbrev ha en lönsamhet i nivå med

branschgenomsnittet.

Affärsenheten Vägverket Produktion (VVP) bedriver kon-

kurrensutsatt byggnads-, drift- och underhållsverksamhet inom

väg- och anläggningsområdet. Nettoomsättningen var 6 679

miljoner kronor år 2006 och rörelsemarginalen 4,2 procent.

Resultatet uppgick till 225 miljoner kronor. Andel extern för-

säljning av den totala försäljningen var 36 procent. Antalet

anställda var 2 347 vid utgången av år 2006.

Affärsenheten Vägverket Konsult (VVK) utför konsulttjänster

inom trafik-, mark- och anläggningsområdet för vägar, broar,

järnvägar och andra markanläggningar på en konkurrensutsatt

marknad. Verksamheten omfattar trafikanalyser, planering,

projektering, konstruktion samt byggledning och kontroll.

Nettoomsättningen var 447 miljoner kronor år 2006 och rörel-

3

semarginalen uppgick till 0,8 procent. Resultatet var 2,5

miljoner kronor. Andelen extern försäljning av den totala för-

säljningen var 30 procent. Antalet anställda var 522 vid slutet

av år 2006.

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet med sektorsansvar

för hela järnvägstransportsystemet. Sektorsansvaret omfattar

även tunnelbane- och spårvägssystem. Banverket skall verka för

att de transportpolitiska målen uppnås. Banverket skall bl.a.

verka för att järnvägstransportsystemet är tillgängligt, tra-

fiksäkert, framkomligt, effektivt och miljöanpassat. Banverket

skall också, om inte annat beslutats, vara infrastrukturförvaltare

enligt järnvägslagen (2004:519) för de järnvägsnät som tillhör

staten. Uppgiften innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldel-

ning och trafikledning.

Banverkets anslag år 2006 var 11,8 miljarder kronor. Verk-

samheten finansieras även genom lån, banavgifter och bidrag

samt intäkter från extern uppdragsverksamhet.

Även Banverket har organiserat sin verksamhet i beställar-

respektive utförarenheter (den s.k. BU-modellen). Syftet har

även för Banverkets del bl.a. varit att effektivisera ut-

förarenheternas verksamhet genom att de konkurrensutsatts av

beställarenheterna genom ett anbudsförfarande.

Banverket fick tidigare av regeringen i uppdrag att redovisa

förutsättningar för och konsekvenser av att konkurrensutsätta

hela eller delar av produktionsverksamheten senast den

1

oktober 2000. Efter genomförd utredning beslutade

Banverkets styrelse den 7 september 2000 att Banverket Pro-

jektering skulle bli utsatt för konkurrens i samtliga upphand-

lingar fr.o.m. den 1 juli 2001. Vidare skulle alla ny- och om-

byggnadsentreprenader avseende järnvägsspecifika delar fullt ut

konkurrensutsättas från samma datum. Dessutom beslutades att

det förebyggande underhållet skulle upphandlas produktvis eller

i lämpliga produktkombinationer med start senast den 1 juli

2001. Därutöver skulle driften och det avhjälpande underhållet

4

börja upphandlas i konkurrens bandelsvis, på prov, med start

senast den 1 januari 2002.

Sammantaget innebär styrelsens beslut att 80 procent av

Banverkets verksamhet upphandlas i konkurrens fr.o.m. den

1 juli 2001. I detta ingår upphandling av materiel och icke järn-

vägsspecifika entreprenader.

Resultatenheten Banverket Produktion (BVP) har fyra

affärsområden. Service, som är den största, svarar för drift och

underhåll av järnvägsanläggningar, Entreprenad utför större och

mindre järnvägsentreprenader, Maskin säljer maskintjänster och

hyr ut maskiner samt Tele erbjuder installations- och under-

hållstjänster för tele- och datakommunikation som framför allt

är anpassade till järnvägssektorn.

Nettoomsättningen var 2 970 miljoner kronor år 2006 och

rörelsemarginalen 2,8 procent. Rörelseresultatet uppgick till 85

miljoner kronor. Av nettoomsättningen var andelen extern för-

säljning av den totala 15 procent, andelen internt i konkurrens

46 procent och internt ej i konkurrens 39 procent. Antalet an-

ställda var 2 846 vid utgången av år 2006.

Verksamheten vid Resultatenheten Banverket Industridivi-

sionen (BVI) omfattar järnvägstekniska entreprenader inom om-

rådena nybyggnation och järnvägsförnyelse samt komplette-

rande tillverkning. Nettoomsättningen var 995 miljoner kronor

år 2006. Rörelseresultatet uppgick till -38,7 miljoner kronor.

Omsättningen utanför Banverket uppgick till 22 procent eller

219 miljoner kronor. Antalet anställda var 367 vid utgången av

år 2006.

BVP och BVI är sedan mars 2007 sammanslagna till den

nya resultatenheten Banverket Produktion (BVP). Enheten har

resurser enbart för järnvägsspecifik underhålls- och byggpro-

duktion och bedriver ingen verksamhet inom den allmänna

bygg- och anläggningsmarknaden.

Banverket Projektering (BVA) bedriver konsultverksamhet

med inriktning på järnvägsanläggningar. Specialkompetens

finns inom affärsområdena Utredningar, Projektering samt

Projekt- och byggledning. Verksamheten spänner över samtliga

steg i byggandet av järnväg från tidiga skeden till förvaltning.

5

Omsättningen var 420 miljoner kronor år 2006 och rörelse-

marginalen 8,2 procent. Resultatet uppgick till 36 miljoner

kronor år 2006. Banverket är den största kunden och svarar för

83 procent av intäkterna. Antalet anställda var 474 vid utgången

av år 2006.

De ovan redovisade resultatenheterna bedriver merparten av

sin verksamhet på en konkurrensutsatt marknad.

Behov av översyn

Vägverket Produktion och Vägverket Konsult är affärsenheter

inom Vägverket som har en kommersiell inriktning. De bedri-

ver sin verksamhet på företagsekonomisk grund och i bolags-

liknande former med förutsättningar och villkor som skall vara

marknadsmässiga. De skall verka skilda från Vägverkets övriga

delar och utan subventioner från dessa.

Banverket Produktion och Banverket Projektering är resul-

tatenheter inom Banverket som bedrivs under företagsliknande

former. De finansierar sin verksamhet dels genom intäkter från

uppdrag som beställs av de förvaltande enheterna i myndig-

heten dels genom extern uppdragsverksamhet. Verksamheten

vid BVA är fullt konkurrensutsatt medan verksamheten vid

BVP till största delen är konkurrensutsatt.

Banverket och Vägverket har framhållit att nuvarande rela-

tioner mellan verkens olika delar har varit positiva ur effektivi-

tetssynpunkt och bidragit till att förbättra den transportpolitiska

måluppfyllelsen.

Det är olämpligt att myndigheter bedriver affärsverksamhet i

konkurrens med privata aktörer på en öppen marknad. Det finns

risk för korssubventioner av uppdragsverksamhet vilket kan

leda till konkurrenssnedvridande effekter på marknaden. Att

vara myndighet och verksam på en konkurrensutsatt marknad

försvåras bl.a. genom begränsningar när det gäller att balansera

vinstmedel, finansiera anläggningstillgångar och sätta avgifter.

Detta skapar problem för en myndighet på en öppen marknad.

Konkurrensverket har vid olika tillfällen framfört att det be-

höver skapas bättre garantier för konkurrensneutralitet och att

BU-modellen är förenad med flera problem som innebär att det

6

finns risker för att konkurrensen begränsas till nackdel för det

allmänna, medborgare och konsumenter. Även Statskontoret

har framfört liknande kritik och föreslagit bolagisering av bl.a.

Vägverket Produktion. Kritik om bristande konkurrens har även

framförts från aktörer på marknaden. Svenskt Näringsliv före-

slår i en rapport från oktober 2006 att staten bör särskilja myn-

digheters näringsverksamhet från övriga myndighetsuppgifter.

Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilken

associationsform som är den mest lämpliga för de verksamheter

som bedrivs.

Uppdraget

Utredaren skall utreda förutsättningarna för att överföra verk-

samheter vid Vägverket Produktion och Vägverket Konsult

samt verksamheter vid Banverket Produktion och Banverket

Projektering till aktiebolagsform. Om utredaren finner att det

finns förutsättningar att bolagisera verksamheten skall utredaren

föreslå bolagsstruktur och på vilket sätt överförandet av verk-

samheterna till bolag skall ske. Utredaren skall analysera och

föreslå en bolagisering av de verksamheter som lämpar sig för

att drivas i bolagsform.

Utredaren skall

• Lämna förslag på vilken eller vilka av de angivna verk-

samheterna som eventuellt lämpar sig för bolagisering i

form av ett eller flera bolag innebärande att de bolagise-

rade verksamheterna kan klara sig utan framtida

kopplingar till tidigare moderverksamheter.

• Analysera en bolagisering av verksamheterna med nu-

varande ekonomiska förutsättningar samt föreslå lämp-

lig framtida kapitalstruktur och föreslå eventuellt lämp-

lig finansiering och tidsplan för kapitaliseringspro-

cessen.

7

• Bedöma hur de kvarvarande verksamheterna påverkas,

exempelvis ekonomiskt och när det gäller transport-

politisk måluppfyllelse.

• Genomföra en omvärldsanalys för den marknad som

bolaget (bolagen) kommer att verka på. Omvärldsana-

lysen bör omfatta identifiering av konkurrenter, mark-

nadsandelar, ägande samt nuvarande och bedömd efter-

frågan från olika kundsegment.

• Utifrån omvärldsanalysen undersöka hur marknaden

fungerar och fastställa eventuella behov av ett fortsatt

statligt åtagande av särskilda verksamheter. Vid ut-

vecklingen av analysen skall utredaren beakta fördelar

och nackdelar med ett statligt åtagande på marknaden

och redovisa en långsiktigt hållbar lösning för staten.

• Analysera historiskt uppnådda resultat och tillsammans

med respektive myndighet ta fram en konsoliderad

affärsplan för bolaget (bolagen) för de närmaste tre åren

och kritiskt granska den utifrån såväl ett finansiellt

perspektiv som ett marknadsperspektiv.

• Redovisa organisatoriska, personalmässiga (t.ex. arbets-

rättsliga frågor) och ekonomiska konsekvenser av en

eventuell bolagisering.

• Bedöma huruvida pensionsskulden skall tas över eller

ej. Beräkna storleken på pensionsskulden vid över-

tagandetidpunkten och hur den skall finansieras.

• Analysera verksamhetens rörelserisk och värdera verk-

samheten som utredaren föreslår skall bolagiseras.

• Föreslå bolagets uppdragsbeskrivning som kan ligga till

grund för bolagsordningen och ge förslag på ekono-

miska mål.

• Analysera eventuella miljöansvar och övriga

ansvarsförbindelser för de bolagiserade verksam-

heterna.

• Identifiera eventuella legala hinder eller restriktioner,

t.ex. inom EU:s statsstödsregler och eventuella kon-

kurrensrättsliga aspekter.

8

• I den mån anslagsbehov finns vid en initial kapitalise-

ring särskilt belysa konsekvenser kring EU:s statsstöds-

regler och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

• Ta fram en handlingsplan för bolagiseringsprocessen.

• Beskriva och analysera marknadskonsekvenser ur ett

transport- och regionalt utvecklingspolitiskt perspektiv

av en eventuell bolagisering.

Uppdragets genomförande

Förslagets konsekvenser skall redovisas i relevanta delar enligt

vad som anges i 14 och 15

(1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas på statens kostna-

der och intäkter samt samhällsekonomiska konsekvenser i öv-

rigt.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samarbete med

Vägverket och Banverket. Utredaren skall beakta synpunkter

från länsstyrelserna när det gäller eventuella konsekvenser för

dem.

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisa-

tioner informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra

sina synpunkter.

Utredaren skall ha kontakt med utredningen om en översyn

av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir.

2006:123), utredningen om flygplatsöversyn (dir. 2006:60, dir.

2006:104, dir. 2007:1) och utredningen om förutsättningar för

att ombilda Statens väg- och transportforskningsinstitut samt

vissa funktioner av Statens institut för kommunikationsanalys

till aktiebolagsform (dir. 2007:36).

Utredaren skall utnyttja tillgängliga statliga stödresurser,

t.ex. Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket och Statens

Pensionsverk samt tillgodogöra sig erfarenheter från Riksrevi-

sionen.

Utredaren skall löpande stämma av med och informera

Regeringskansliet.

9

Redovisning av uppdraget

Den särskilde utredaren skall redovisa sitt uppdrag i betänkande

senast den 26 oktober 2007.

Regeringen avser att senare besluta om tilläggsdirektiv när

det gäller förberedelser för att genomföra en eventuell bolagise-

ring.

(Näringsdepartementet)