Dir. 2008:104
Regelförändringar till följd av en EU-
Kommittédirektiv
Regelförändringar till följd av en EU-
gemensam viseringskodex m.m.
Dir.
2008:104
Beslut vid regeringssammanträde den 2 oktober 2008
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska lämna förslag till de
författningsändringar som behöver göras när
Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en
gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och
förordning om ändring av de gemensamma konsulära
anvisningarna (CCI) antas. Utredaren ska också lämna förslag
till de författningsändringar som behöver göras med anledning
av förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning
av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare.
EG-förordningarna är till alla delar bindande och direkt
tillämpliga och får inte införlivas i svensk rätt. De kan
emellertid behöva kompletteras på nationell nivå för att
undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår
vid deras ikraftträdande. Utredaren ska vidare lämna en
redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som
förordningarna och föreslagna författningsbestämmelser
medför. Om förordningarna medför ökade kostnader ska förslag
till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas.
Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om
viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna
ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 juni 2009.
Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 oktober 2009.
2
Bakgrund
Den svenska regleringen
Bestämmelser om visering finns i 3 kap.utlänningslagen
(2005:716), UtlL, och i 3 kap. utlänningsförordningen
(2006:97). Reglerna i utlänningslagen om visering innehåller
ingen bestämmelse som ger rätt att överklaga ett avslag på en
ansökan om visering med undantag för vad som följer av 14
kap. 3 § UtlL. Där framgår att Migrationsverkets beslut får
överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering
för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare,
utan att själv vara EES-medborgare. Bestämmelser som reglerar
handläggningen av viseringsärenden finns i utlännings-
förordningen. I utlänningsförordningen samt förordningen
(1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna regleras de
avgifter som viseringsmyndigheterna får ta ut för viserings-
ansökningar.
Schengenregelverket
I dag är de gemensamma reglerna för visering spridda i ett antal
EG-förordningar och andra rättsakter. Dessa brukar ofta
refereras till som ”Schengenregelverket” på viseringsområdet.
Bestämmelser om visering finns först och främst i
Schengenkonventionen (konventionen om tillämpning av
Schengenavtalet av den 14 juni 1985) artikel 1 och artiklarna 9-
18, samt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars
2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars
medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de
yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars
medborgare är undantagna från detta krav. Bestämmelser om
handläggning av viseringsärenden finns i de s.k. Gemensamma
konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska
beskickningar och karriärkonsulat (CCI). Europaparlamentets
3
och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006
om en gemenskapskodex om gränspassage för personer
innehåller även bestämmelser som rör viseringsärenden.
Förordningen om införande av en gemenskapskodex om
viseringar
Kommissionen presenterade år 2006 ett förslag om införande av
en gemenskapskodex om viseringar för kortare vistelse (KOM
2006(403)). Syftet med förslaget till viseringskodex är att samla
de bestämmelser som avser utfärdande av viseringar i en och
samma förordning samt harmonisera de arbetsmetoder som
medlemsstaternas beskickningar ska följa när de handlägger
viseringsansökningar. Viseringskodexen föreslås enbart omfatta
bestämmelser om utfärdande av viseringar för kortare vistelse,
transitviseringar och viseringar för flygplatstransitering. Det
nuvarande gemensamma viseringsregelverket måste uppdateras
på grund av införandet av rådets förordning (EG) nr 767/2008
av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar
(VIS) som bl.a. kräver regler för hur biometri (ansiktsbild,
fingeravtryck) ska upptas i viseringsansökningar och hur
medlemsstaterna ska kunna representeras av varandra, regler
gällande gemensamma ansökningskontor och möjligheter till
samarbete med s.k. externa tjänsteutövare för mottagande av
viseringsansökningar. En rätt att överklaga ett avslag på en
ansökan om visering föreslås också i viseringskodexen.
Förordningsförslaget omfattar fem avdelningar. I den första
avdelningen anges förordningens allmänna bestämmelser, syfte,
tillämpningsområde och definitioner. Den andra avdelningen
behandlar
mottagande och handläggning av
viseringsansökningar och preciserar behörighetskrav för de
myndigheter som medverkar vid handläggningen av
viseringsansökningar. Denna avdelning innehåller också regler
om tidsfrister för samråd,
avtal om representation,
bestämmelser om ingivande av ansökan samt krav på
upptagande av biometri. Den andra avdelningen innehåller
dessutom regler för prövning av ansökan, avvisning av
4
ansökan, meddelande av beslut i viseringsärenden och avslag i
sådana ärenden samt bestämmelser om visering med begränsad
territoriell giltighet, visering för flygplatstransitering, visering
som utfärdas vid gräns samt regler för förlängning,
återkallande och upphävande. Sökande som nekas visering ska,
enligt kommissionens förslag, ha rätt att överklaga. Formerna
för överklagandet ska regleras i nationell rätt. I förslagets tredje
avdelning regleras förutsättningar för förvaltning och
organisation. Avsikten är att införa en rättslig ram som ger
medlemsstaterna möjlighet att välja bland ett antal sätt att
organisera
insamlingen av biometriska uppgifter från
viseringssökande. Särskilda bestämmelser ska följas om
medlemsstaterna beslutar att samarbeta med externa
tjänsteleverantörer. Dessutom definieras de arbetsuppgifter
som kommersiella mellanhänder får utföra. I förslagets fjärde
avdelning anges bestämmelser för lokalt konsulärt samarbete
vid medlemsstaternas diplomatiska och konsulära
beskickningar. Förslagets femte avdelning innehåller
slutbestämmelser, inklusive undantagsordningar,
kommittéförfarande, rättsakter som upphävs samt en
standardbestämmelse om ikraftträdande och direkt
tillämplighet. Till förordningsförslaget finns fjorton bilagor.
Beslut om förordningen fattas med kvalificerad majoritet i rådet
efter medbeslutandeförfarande. Förordningen kommer sannolikt
att antas av rådet och parlamentet tidigast hösten 2008.
Förordningen ska börja tillämpas sex månader efter dess
ikraftträdande, dvs. sex månader efter publicering i Europeiska
unionens officiella tidning.
Förordningen om ändring av de gemensamma konsulära
anvisningarna angående visering (CCI)
Parallellt med förhandlingarna i rådet om en gemensam
viseringskodex pågår förhandlingar med anledning av
kommissionens förslag (KOM (2006) 269) om förordning om
ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående
viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i
samband med införandet av biometri samt bestämmelser om
5
organiseringen av mottagandet och behandlingen av
viseringsansökningar. Syftet med förordningsförslaget är att
skapa en rättslig grund för insamlandet av biometriska uppgifter
i samband med viseringsansökningar som följer av
förordningen om informationssystemet för viseringar (VIS).
Förslaget ger även en rättslig ram för hur medlemsstaternas
diplomatiska och konsulära beskickningar ska organiseras med
avseende på genomförande av VIS. Förordningen förväntas
antas under hösten 2008. Förordningens bestämmelser kommer
sedan att inkorporeras i viseringskodexen.
Förordning om ändring i förordning( EG) nr 1030/2002 av den
13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd
för tredjelandsmedborgare
Den 18 april 2008 antogs förordningen om ändring i förordning
EG 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd
för tredjelandsmedborgare (EUT L 115, 29.4.2008, s. 1-7).
Denna förordning syftar till att införa ny biometrisk teknik
(ansiktsfotografi och fingeravtryck av två fingrar) i
tredjelandsmedborgares uppehållstillståndskort. Genom
förordningen blir uppehållstillståndskorten som ska innehålla
biometriska säkringar obligatoriska för dem som har
uppehållstillstånd inom EU. Efter det att de tekniska
specifikationerna fastställts under sommaren 2008 har
medlemsstaterna två år på sig att införa foto i
uppehållstillståndskorten respektive tre år för att införa
fingeravtryck av två fingrar.
Uppdraget
De aktuella EG-förordningarna är bindande och direkt
tillämpliga och ska inte införlivas i svensk rätt. Kompletteringar
kan emellertid behövas på nationell nivå för att säkerställa en
ändamålsenlig tillämpning av förordningarna. Det kan också
finnas skäl att undanröja eventuella motstridigheter i
regelverket som uppstår vid förordningarnas ikraftträdande.
Förordningsförslagen innehåller således bestämmelser som
6
innebär att nationella författningar måste ses över. Detta gäller
framförallt bestämmelsen om att en sökande som nekas visering
ska ha rätt att överklaga beslutet. Någon möjlighet att överklaga
finns inte för närvarande i svensk rätt i detta hänseende.
Processuella frågor behöver analyseras, särskilt avseende
instansordning. Utgångspunkten ska vara att en
överklagandemöjlighet införs.
Förordningsförslagen innehåller även bestämmelser som berör
skydd för personuppgifter och lagring av dessa, sekretess,
handläggning av viseringsansökningar samt upptagande av
biometriska uppgifter. Det svenska regelverket behöver
anpassas för att överensstämma med de bestämmelser som
fastställs i förordningarna.
I förordningsförslagen preciseras vidare olika former för
samarbete i samband med mottagandet och handläggningen av
viseringsansökningar. I Sverige finns i dag inga motsvarande
bestämmelser. Det kan finnas skäl att överväga användningen
av dessa möjliga samarbetsformer i framtiden.
Organisatoriska förändringar som ska vara kostnadseffektiva
samt dessas påverkan på myndigheterna ska redovisas.
Eventuella ökade kostnader ska finansieras inom berörda
utgiftsområden. Utredaren ska även bedöma de totala utgifterna
för viseringsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och
Migrationsverket. Utredaren ska vidare redovisa regleringen om
överklagande av viseringsbeslut i några med Sverige jämförbara
EU-medlemsstater. Utredaren ska lämna en redogörelse för
ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och
föreslagna författningsbestämmelser medför.
Utredaren ska göra beräkningar av de budgetära
konsekvenserna för domstolarna, Migrationsverket,
utlandsmyndigheterna och Polisen. Om förordningarna medför
ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda
utgiftsområden redovisas.
7
Samråd
Utredaren ska samråda med utredningen om försörjningskrav
vid anhöriginvandring (Ju 2008:12) och utredningen om
utvärdering av instans och processordningen i utlännings- och
medborgarskapsärenden (Ju 2007:119).
Redovisning av uppdraget
Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om
viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna
ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 juni 2009.
Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 oktober 2009.
(Justitiedepartementet)