Dir. 2009:67
Översyn av utrikesförvaltningen
Kommittédirektiv
Översyn av utrikesförvaltningen
Dir.
2009:67
Beslut vid regeringssammanträde den 23 juli 2009
Sammanfattning
En särskild utredare ska göra en översyn av utrikesförvalt-
ningens struktur och kompetensförsörjning samt dess organisa-
toriska samband med intressenter inom och utanför Regerings-
kansliet. Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar
som blivit följden av EU-medlemskapet och globaliseringen, av
det övriga Regeringskansliets växande internationella roll samt
av omvärldsförändringar som berör migrationsområdet, konsu-
lärt bistånd, utvecklingssamarbetet och näringslivsfrämjande
m.m. Utgångspunkten ska vara en mer flexibel samt mer
kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nu-
varande resursram, som har förbättrade möjligheter att genom
omprioriteringar möta snabba omvärldsförändringar. Utredaren
ska därför göra en bedömning av nuvarande organisation,
effektivitet och resursutnyttjande i förhållande till de av stats-
makterna beslutade huvuduppgifterna.
Utredaren ska lämna förslag till förbättringar i fråga om bl.a.
• utrikesförvaltningens organisation, effektivitet och flexi-
bilitet,
• utrikesrepresentationens samarbete med dels Utrikes-
departementet och övriga Regeringskansliet, dels övriga
berörda myndigheter inom Utrikesdepartementets verksam-
hetsområde, dels övriga myndigheter och andra aktörer
utanför Regeringskansliet,
2
• samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvalt-
ningen och övriga Regeringskansliet vad gäller styrning och
uppföljning av utlandsmyndigheternas verksamhet,
• utlandsmyndigheternas geografiska placering, möjligheter-
na till arbetsfördelning inom Norden och/eller EU samt
möjligheterna till ökad flexibilitet vid val av represen-
tationsform, och
• instrument för en adekvat och långsiktig kompetensförsörj-
ning.
Utredaren ska vidare se över vilka möjligheter det finns att,
med ökad kostnads- och verksamhetseffektivitet, överföra vissa
arbetsuppgifter till andra myndigheter.
Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms
främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för
utrikesförvaltningen.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2010.
Bakgrund
Den pågående globaliseringen förändrar Sveriges situation. Den
ställer nya krav på en modern och effektiv utrikesförvaltning,
som bevakar utvecklingen i världen och agerar, främjar och
försvarar svenska värderingar och intressen. Med det överflöd
av lätt tillgänglig information och analys som nu finns att tillgå,
måste utrikesförvaltningen inrikta sig på att tillföra ett mervärde
som är av särskild relevans för svensk del.
EU-medlemskapet har inneburit nya förutsättningar och
uppgifter för utrikesförvaltningen. Hela Regeringskansliet är
engagerat i EU-frågorna och samordningen av EU-politiken
ligger numera på Statsrådsberedningen. Utrikesförvaltningens
roll inom utrikes-, handels- och utvecklingspolitik samt dess
uppgift som förmedlande länk har kompletterats med och i viss
mån ersatts av mer direkta kontakter mellan ansvariga
departement och motsvarande institutioner i bl. a. EU-länderna.
Direkta kontakter mellan utlandsmyndigheterna och övriga
Regeringskansliet är frekventa. EU:s roll som internationell
aktör skärper kraven även på vår egen utrikesförvaltning. Allt
3
detta medför att ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet
bör övervägas. Att vissa förhandlingar med tredje land sköts av
EU hindrar inte att dessa frågor ofta kommer att engagera
utrikesförvaltningen och/eller Regeringskansliet.
Utrikesrepresentationens hantering av enskilda förvaltnings-
ärenden, främst migrationsfrågor, passärenden och konsulärt
bistånd åt enskilda, har under senare år tagit i anspråk en allt
större del av resurserna. Utlandsmyndigheterna ställs inför
svåra avvägningar när det gäller att prioritera mellan de olika
uppgifter som åligger dem. De många förvaltningsärendena
ställer särskilda krav med hänsyn till skyndsamhets- och
rättssäkerhetsaspekter, vilka måste hanteras jämsides med
traditionell utrikespolitisk bevakning, utvecklingssamarbete,
näringslivsfrämjande och kraven på allmänt stöd och hjälp till
svenska medborgare i verksamhetslandet. Den ökade svenska
turismen till avlägsna resmål har gjort konsulärt bistånd till en
större och svårare uppgift. Flodvågskatastrofen 2004 och
evakueringen av svenskar från Libanonkriget 2006 föranledde
ändringar i organisation och planering. Regeringskansliets
hantering av flodvågskatastrofen togs upp av 2005 års
katastrofkommission (SOU 2005:104). En parlamentarisk
kommitté med uppgift att utreda statens ansvar för att bistå
svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands redo-
visade sitt arbete 2008 (SOU 2008:23).
Även inom andra ansvarsområden har förändringar inträtt.
Den globala konkurrensen om marknadsandelar och investe-
ringar hårdnar. Enligt Exportutredningens betänkande (SOU
2008:90) har främjande av svenska näringslivsintressen utom-
lands blivit viktigare mot bakgrund av den ökade internatio-
naliseringen. Vad gäller främjande av export till offentlig kund
har frågan om försvarsmateriel behandlats inom ramen för en
översyn av stödet till Försvarsmakten som redovisas i rapporten
Ett användbart och tillgängligt försvar – stödet till Försvars-
makten (FÖ 2009:A).
Regeringens politik för global utveckling medför åtaganden
såväl för utvecklingssamarbetet som för andra politikområden.
Fokuseringen av biståndet till färre länder förändrar behovet av
4
representation i länder med vilka Sverige bedriver utvecklings-
samarbete.
Möjligheterna att hantera de nya förutsättningarna och
kraven är avhängiga av en effektiv personal- och kompetens-
försörjning som svarar mot verksamhetens behov, och av att
utrikesförvaltningen och Regeringskansliet kan anpassas efter
de förändrade behoven. Utrikesförvaltningen ska vara, och
uppfattas som, en attraktiv arbetsplats som lockar kompetenta
medarbetare. De säkerhetsrisker som följer med terrorism och
etablering i högriskländer bör ägnas uppmärksamhet i detta
sammanhang.
Utrikesutskottet konstaterar i sitt yttrande (2008/09:UU1y)
till konstitutionsutskottet med anledning av budgetpropo-
sitionen 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 1) att förändringar i
omvärlden och kraven på effektiv resursanvändning föranleder
anpassningar av den svenska utrikesrepresentationen. Utskottet
noterar att den inledda landfokuseringen av bilateralt bistånd
kommer att medföra förändringar i utrikesrepresentationen samt
att den framväxande europeiska utrikestjänsten är en faktor som
måste beaktas. Den pågående globaliseringen gör att det enligt
utskottet är av avgörande vikt att på ett högkvalitativt sätt hävda
svenska värderingar, Sveriges utrikes- och biståndspolitiska
ställningstaganden samt våra kommersiella intressen. Utskottet
påpekar att utrikesförvaltningen inte enbart företräder staten
utan är ett instrument även för näringslivet och andra
samhällssektorer samt för att tillvarata enskilda medborgares
intressen. Mot denna bakgrund anser utskottet att ”en bred
översyn nu bör ske avseende Sveriges diplomatiska närvaro i
världen samt utrikesförvaltningens funktion, kompetens och
personalförsörjning”.
Globaliseringsrådet föreslår i sin rapport Ds 2008:82
– att regering och riksdag utarbetar en långsiktig plan för att
öka den svenska utrikesförvaltningens kapacitet sedan pågående
effektivisering har fullföljts, och
– att Utrikesdepartementets arbete reformeras i syfte att
förbättra anpassningsförmågan, uppnå ökad samverkan inter-
nationellt samt skapa en bättre och mer utnyttjad informa-
tionsteknologi.
5
Uppdraget
Med utgångspunkt i de svenska intressen och värderingar som
riksdag och regering har fastlagt ska utredaren kortfattat belysa
utrikesförvaltningens olika roller och föreslå förbättringar.
Utredaren ska lämna förslag avseende utrikesförvaltningens
organisation, effektivitet och flexibilitet i ljuset av de nya och
skiftande arbetsuppgifter som tillförts utlandsmyndigheterna
och det behov av fortlöpande omprövningar i verksamheten
som föranleds av snabba förändringar i omvärlden. Utredaren
ska föreslå en lämplig rollfördelning inom Regeringskansliet,
mellan utlands- och hemmamyndigheterna samt i förhållande
till aktörer utanför Regeringskansliet. I detta ingår att undersöka
om det finns arbetsuppgifter som till följd av förändrade
förutsättningar numera skulle kunna utföras mer kostnads-
effektivt från Stockholm än vid utlandsmyndigheterna.
Utredaren ska vidare lämna förslag i fråga om dels
utrikesrepresentationens framtida struktur, dels utrikesförvalt-
ningens långsiktiga kompetensförsörjning, inklusive hur
kompetensen inom hela Regeringskansliet bättre kan tas till
vara samt hur kompetens hos personal med erfarenhet från
utrikesförvaltningen bättre kan tas till vara inom övriga delar av
Regeringskansliet.
Utredaren ska lämna förslag till vilka verksamhetsmål som
bör gälla för utlandsmyndigheterna för att dessa på ett
kostnadseffektivt och flexibelt sätt och med effektivt resurs-
utnyttjande ska kunna bidra till att de av riksdag och regering
antagna mål som har bäring på utrikesrepresentationen uppfylls.
Utredaren ska lämna förslag på en avgränsning mellan vilka
mål för den svenska politiken som bör drivas genom nationellt
agerande och vilka som därutöver bör, eller måste, drivas inom
ramen för EU eller andra internationella organisationer. Ett
huvudsyfte ska vara att öka gehöret för svenska synpunkter
inom EU-samarbetet samt inför EU:s förhandlingar med
omvärlden. Frågan om diplomati genom officiella uttalanden
och främjande av svenska intressen genom deltagande i den
offentliga debatten – ”public diplomacy” ska behandlas.
6
Förslagen ska rymmas inom nuvarande resursram och ge
möjligheter till effektivare utnyttjande av befintliga resurser. En
annan utgångspunkt för förslagen ska vara att de olika
verksamheterna ska kunna styras på ett flexibelt och effektivt
sätt med inriktning av resurserna till områden där behoven är
störst. En kontinuerlig omprövning av verksamheten mot bak-
grund av snabba omvärldsförändringar är viktig. Effektivitet
bör ses ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv och
utifrån de grundläggande kvalitetskrav som ställs på svensk
statsförvaltning.
Utredaren ska lämna förslag som kan bidra till en effektivare
hantering av förvaltningsärenden och kan härvid överväga om
en möjlig lösning är att inom utrikesförvaltningens ram inrätta
en särskild organisation eller struktur för hantering av förvalt-
ningsärenden (bl.a. konsulära ärenden), som i så fall kan
bedrivas inom en avgränsad budgetram. Detta förutsätter att
förslag till en tydlig gränsdragning mellan förvaltningsärenden
och annan verksamhet lämnas. Förslag som avser hanteringen
av enskilda förvaltningsärenden ska ha utgångspunkten att
hanteringen ska vara kostnads- och verksamhetseffektiv samt
rättssäker.
En kartläggning ska göras av utlandsmyndigheternas sam-
arbete med olika delar av Regeringskansliet och andra myndig-
heter, och med andra aktörer.
Följande områden ska särskilt analyseras och förslag till
åtgärder lämnas.
1.
Samverkan mellan utrikesrepresentationen och
Regeringskansliet
– Roll- och ansvarsfördelning mellan utlandsmyndigheterna
och Regeringskansliet. Frågan om vilka arbetsuppgifter som bör
hanteras av utrikesrepresentationen respektive Regeringskans-
liet. Rationella former för samverkan mellan hemma- och
utlandsorganisationerna vid utarbetande av svenska positioner
och dokument. Även förutsättningarna för effektiviseringar
genom användning av ny teknik, i synnerhet inom informations-
och kommunikationsområdet, ska ingå.
– Ansvarsfördelning och samråd mellan Utrikesdeparte-
mentet, övriga Regeringskansliet och andra intressenter vid
7
beslut om prioritering mellan de olika anspråk som ställs på
utlandsmyndigheterna och i övrigt vid styrning och uppföljning
av utlandsmyndigheterna och deras verksamhet.
2. Utrikesrepresentationens struktur
Utredaren ska granska utrikesrepresentationens nuvarande
struktur och föreslå sådana förändringar som kan medföra ökad
kostnadseffektivitet och flexibilitet, i följande avseenden.
– Kriterier för val av länder och internationella organisa-
tioner där Sverige bör vara representerat på plats för att ge
förutsättningar att lösa de av statsmakterna beslutade huvud-
uppgifterna.
– Hur en ökad flexibilitet kan åstadkommas i fråga om
utlandsmyndigheternas uppdrag och bemanning inom ramen för
förpliktelserna enligt 1961 års Wienkonvention om diploma-
tiska förbindelser.
– Sidoackreditering alternativt Stockholmsbasering av
ambassadörer.
– Regionambassader eller ambassader med vissa regionala
uppgifter samt ambassader med begränsat verksamhets-
uppdrag
.
– Honorärkonsulatens framtida roll och arbetsvillkor.
– Vilka möjligheter till samordningsvinster och renodling av
uppgifter i utrikesförvaltningen som bedöms uppstå som en
följd av ett ökande internationellt samarbete inom EU och/eller
Norden inom bland annat omvärldsbevakning, juridisk expertis,
biståndsförvaltning, konsulär administration och olika former
av gemensam utrikesrepresentation. Utredaren ska i arbetet
särskilt beakta den planerade etableringen av en europeisk
utrikestjänst (EAS).
– Vilka möjligheter till samordning av administration och
logistik etc. det finns mellan närliggande ambassader, konsulat
och delegationer.
– Vilka möjligheter det finns att med ökad kostnads- och
verksamhetseffektivitet överföra vissa arbetsuppgifter till andra
myndigheter.
3. Utrikesförvaltningens samarbete med berörda myndig-
heter inom Utrikesdepartementets verksamhetsområde och
andra aktörer
8
– Formerna för Utrikesdepartementets styrning och/eller
samordning av utlandsmyndigheterna i förhållande till andra
aktörer inom utvecklingssamarbete, handels- och exportfräm-
jande, investeringsfrämjande, främjande av svenska intressen,
migrationsverksamhet och försvarsrelaterade uppgifter m.m.
– Gränsdragningen och samarbetet mellan utrikesförvalt-
ningen och Sida mot bakgrund av den nära kopplingen mellan
biståndspolitik och utrikespolitik. Utredaren ska redovisa hur
motsvarande gränsdragning och samarbete har förändrats i
jämförbara europeiska länder, däribland Danmark, Norge och
Nederländerna.
– Samarbete och rollfördelning mellan utrikesförvaltningen
och Exportrådet i Sverige och utomlands. Handelssekreterarnas
roll och mandat i ljuset av Wienkonventionen. Jämförelse med
hur andra europeiska länder, såsom Danmark, Irland och
Österrike, hanterar dessa frågor.
– Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och Migrations-
verket. Jämförelse med hur andra europeiska länder med lik-
nande migrationsströmmar organiserat sin verksamhet. Möjlig-
heter till samordning med andra EU-länder ska undersökas.
4. Utrikesförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning
– Långsiktigt behov av kompetensväxling inom olika
områden mot bakgrund av uppgifternas karaktär och volym.
– Åtgärder för att utifrån behovet av kompetens kunna
rekrytera kvalificerade kvinnliga och manliga medarbetare och
bemanna besvärliga utlandsposter i ljuset av karriärmöjligheter,
familjesituation, utlandsvillkor, säkerhet m.m.
– Åtgärder för att möjliggöra mer flexibla anställnings-
former.
– Åtgärder för att genom ökad rörlighet mellan utrikes-
förvaltningen och övriga delar av Regeringskansliet förbättra
utnyttjandet av hela Regeringskansliets personal.
– Beskriva förutsättningarna att för i vissa funktioner ersätta
utsänd personal med lokalt anställda.
Inom de områden där utredaren identifierar möjligheter till
verksamhets- och kostnadseffektiviseringar ska förslag lämnas
om hur dessa kan realiseras.
9
Avgränsning
Utrikesdepartementets organisation ska inte utredas utöver vad
som kan bli nödvändigt för att fullgöra de olika delarna av
utredningsuppdraget. Om emellertid utredaren skulle finna att
någon annan aspekt av departementets sätt att arbeta kan anses
försvåra rationella lösningar av utrikesförvaltningens uppgifter,
bör detta lyftas fram.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren bör studera erfarenheter från jämförbara länder. De
synpunkter på utrikesförvaltningen som 2008 och 2009 kom in
från utlandsmyndigheter samt enheter inom Utrikesdeparte-
mentet ska studeras av utredaren, som också ska beakta redan
genomförda utredningar samt hålla kontakt med pågående
utredningar och förändringsarbeten. Utlandsmyndigheterna bör
inte belastas med alltför omfattande uppdrag, särskilt inte under
Sveriges ordförandeskap i EU. Utredaren ska samråda med
intressenter inom och utom Regeringskansliet som berörs av de
förslag som utredaren kan komma att lägga fram. Samverkan
ska ske med Arbetsgivarverket.
Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisa-
tioner informerade om arbetet samt ge dem tillfälle att framföra
sina synpunkter.
Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms
främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för ut-
rikesförvaltningen.
Utredaren ska redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga
och personella konsekvenserna av sina förslag. Om förslagen
innebär kostnadsökningar och/eller intäktsminskningar för
staten ska utredaren föreslå finansiering.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2010.
(Utrikesdepartementet)