Dir. 2009:67

Översyn av utrikesförvaltningen

Kommittédirektiv

Översyn av utrikesförvaltningen

Dir.

2009:67

Beslut vid regeringssammanträde den 23 juli 2009

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av utrikesförvalt-

ningens struktur och kompetensförsörjning samt dess organisa-

toriska samband med intressenter inom och utanför Regerings-

kansliet. Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar

som blivit följden av EU-medlemskapet och globaliseringen, av

det övriga Regeringskansliets växande internationella roll samt

av omvärldsförändringar som berör migrationsområdet, konsu-

lärt bistånd, utvecklingssamarbetet och näringslivsfrämjande

m.m. Utgångspunkten ska vara en mer flexibel samt mer

kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nu-

varande resursram, som har förbättrade möjligheter att genom

omprioriteringar möta snabba omvärldsförändringar. Utredaren

ska därför göra en bedömning av nuvarande organisation,

effektivitet och resursutnyttjande i förhållande till de av stats-

makterna beslutade huvuduppgifterna.

Utredaren ska lämna förslag till förbättringar i fråga om bl.a.

• utrikesförvaltningens organisation, effektivitet och flexi-

bilitet,

• utrikesrepresentationens samarbete med dels Utrikes-

departementet och övriga Regeringskansliet, dels övriga

berörda myndigheter inom Utrikesdepartementets verksam-

hetsområde, dels övriga myndigheter och andra aktörer

utanför Regeringskansliet,

2

• samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvalt-

ningen och övriga Regeringskansliet vad gäller styrning och

uppföljning av utlandsmyndigheternas verksamhet,

• utlandsmyndigheternas geografiska placering, möjligheter-

na till arbetsfördelning inom Norden och/eller EU samt

möjligheterna till ökad flexibilitet vid val av represen-

tationsform, och

• instrument för en adekvat och långsiktig kompetensförsörj-

ning.

Utredaren ska vidare se över vilka möjligheter det finns att,

med ökad kostnads- och verksamhetseffektivitet, överföra vissa

arbetsuppgifter till andra myndigheter.

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms

främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för

utrikesförvaltningen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2010.

Bakgrund

Den pågående globaliseringen förändrar Sveriges situation. Den

ställer nya krav på en modern och effektiv utrikesförvaltning,

som bevakar utvecklingen i världen och agerar, främjar och

försvarar svenska värderingar och intressen. Med det överflöd

av lätt tillgänglig information och analys som nu finns att tillgå,

måste utrikesförvaltningen inrikta sig på att tillföra ett mervärde

som är av särskild relevans för svensk del.

EU-medlemskapet har inneburit nya förutsättningar och

uppgifter för utrikesförvaltningen. Hela Regeringskansliet är

engagerat i EU-frågorna och samordningen av EU-politiken

ligger numera på Statsrådsberedningen. Utrikesförvaltningens

roll inom utrikes-, handels- och utvecklingspolitik samt dess

uppgift som förmedlande länk har kompletterats med och i viss

mån ersatts av mer direkta kontakter mellan ansvariga

departement och motsvarande institutioner i bl. a. EU-länderna.

Direkta kontakter mellan utlandsmyndigheterna och övriga

Regeringskansliet är frekventa. EU:s roll som internationell

aktör skärper kraven även på vår egen utrikesförvaltning. Allt

3

detta medför att ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet

bör övervägas. Att vissa förhandlingar med tredje land sköts av

EU hindrar inte att dessa frågor ofta kommer att engagera

utrikesförvaltningen och/eller Regeringskansliet.

Utrikesrepresentationens hantering av enskilda förvaltnings-

ärenden, främst migrationsfrågor, passärenden och konsulärt

bistånd åt enskilda, har under senare år tagit i anspråk en allt

större del av resurserna. Utlandsmyndigheterna ställs inför

svåra avvägningar när det gäller att prioritera mellan de olika

uppgifter som åligger dem. De många förvaltningsärendena

ställer särskilda krav med hänsyn till skyndsamhets- och

rättssäkerhetsaspekter, vilka måste hanteras jämsides med

traditionell utrikespolitisk bevakning, utvecklingssamarbete,

näringslivsfrämjande och kraven på allmänt stöd och hjälp till

svenska medborgare i verksamhetslandet. Den ökade svenska

turismen till avlägsna resmål har gjort konsulärt bistånd till en

större och svårare uppgift. Flodvågskatastrofen 2004 och

evakueringen av svenskar från Libanonkriget 2006 föranledde

ändringar i organisation och planering. Regeringskansliets

hantering av flodvågskatastrofen togs upp av 2005 års

katastrofkommission (SOU 2005:104). En parlamentarisk

kommitté med uppgift att utreda statens ansvar för att bistå

svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands redo-

visade sitt arbete 2008 (SOU 2008:23).

Även inom andra ansvarsområden har förändringar inträtt.

Den globala konkurrensen om marknadsandelar och investe-

ringar hårdnar. Enligt Exportutredningens betänkande (SOU

2008:90) har främjande av svenska näringslivsintressen utom-

lands blivit viktigare mot bakgrund av den ökade internatio-

naliseringen. Vad gäller främjande av export till offentlig kund

har frågan om försvarsmateriel behandlats inom ramen för en

översyn av stödet till Försvarsmakten som redovisas i rapporten

Ett användbart och tillgängligt försvar – stödet till Försvars-

makten (FÖ 2009:A).

Regeringens politik för global utveckling medför åtaganden

såväl för utvecklingssamarbetet som för andra politikområden.

Fokuseringen av biståndet till färre länder förändrar behovet av

4

representation i länder med vilka Sverige bedriver utvecklings-

samarbete.

Möjligheterna att hantera de nya förutsättningarna och

kraven är avhängiga av en effektiv personal- och kompetens-

försörjning som svarar mot verksamhetens behov, och av att

utrikesförvaltningen och Regeringskansliet kan anpassas efter

de förändrade behoven. Utrikesförvaltningen ska vara, och

uppfattas som, en attraktiv arbetsplats som lockar kompetenta

medarbetare. De säkerhetsrisker som följer med terrorism och

etablering i högriskländer bör ägnas uppmärksamhet i detta

sammanhang.

Utrikesutskottet konstaterar i sitt yttrande (2008/09:UU1y)

till konstitutionsutskottet med anledning av budgetpropo-

sitionen 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 1) att förändringar i

omvärlden och kraven på effektiv resursanvändning föranleder

anpassningar av den svenska utrikesrepresentationen. Utskottet

noterar att den inledda landfokuseringen av bilateralt bistånd

kommer att medföra förändringar i utrikesrepresentationen samt

att den framväxande europeiska utrikestjänsten är en faktor som

måste beaktas. Den pågående globaliseringen gör att det enligt

utskottet är av avgörande vikt att på ett högkvalitativt sätt hävda

svenska värderingar, Sveriges utrikes- och biståndspolitiska

ställningstaganden samt våra kommersiella intressen. Utskottet

påpekar att utrikesförvaltningen inte enbart företräder staten

utan är ett instrument även för näringslivet och andra

samhällssektorer samt för att tillvarata enskilda medborgares

intressen. Mot denna bakgrund anser utskottet att ”en bred

översyn nu bör ske avseende Sveriges diplomatiska närvaro i

världen samt utrikesförvaltningens funktion, kompetens och

personalförsörjning”.

Globaliseringsrådet föreslår i sin rapport Ds 2008:82

– att regering och riksdag utarbetar en långsiktig plan för att

öka den svenska utrikesförvaltningens kapacitet sedan pågående

effektivisering har fullföljts, och

– att Utrikesdepartementets arbete reformeras i syfte att

förbättra anpassningsförmågan, uppnå ökad samverkan inter-

nationellt samt skapa en bättre och mer utnyttjad informa-

tionsteknologi.

5

Uppdraget

Med utgångspunkt i de svenska intressen och värderingar som

riksdag och regering har fastlagt ska utredaren kortfattat belysa

utrikesförvaltningens olika roller och föreslå förbättringar.

Utredaren ska lämna förslag avseende utrikesförvaltningens

organisation, effektivitet och flexibilitet i ljuset av de nya och

skiftande arbetsuppgifter som tillförts utlandsmyndigheterna

och det behov av fortlöpande omprövningar i verksamheten

som föranleds av snabba förändringar i omvärlden. Utredaren

ska föreslå en lämplig rollfördelning inom Regeringskansliet,

mellan utlands- och hemmamyndigheterna samt i förhållande

till aktörer utanför Regeringskansliet. I detta ingår att undersöka

om det finns arbetsuppgifter som till följd av förändrade

förutsättningar numera skulle kunna utföras mer kostnads-

effektivt från Stockholm än vid utlandsmyndigheterna.

Utredaren ska vidare lämna förslag i fråga om dels

utrikesrepresentationens framtida struktur, dels utrikesförvalt-

ningens långsiktiga kompetensförsörjning, inklusive hur

kompetensen inom hela Regeringskansliet bättre kan tas till

vara samt hur kompetens hos personal med erfarenhet från

utrikesförvaltningen bättre kan tas till vara inom övriga delar av

Regeringskansliet.

Utredaren ska lämna förslag till vilka verksamhetsmål som

bör gälla för utlandsmyndigheterna för att dessa på ett

kostnadseffektivt och flexibelt sätt och med effektivt resurs-

utnyttjande ska kunna bidra till att de av riksdag och regering

antagna mål som har bäring på utrikesrepresentationen uppfylls.

Utredaren ska lämna förslag på en avgränsning mellan vilka

mål för den svenska politiken som bör drivas genom nationellt

agerande och vilka som därutöver bör, eller måste, drivas inom

ramen för EU eller andra internationella organisationer. Ett

huvudsyfte ska vara att öka gehöret för svenska synpunkter

inom EU-samarbetet samt inför EU:s förhandlingar med

omvärlden. Frågan om diplomati genom officiella uttalanden

och främjande av svenska intressen genom deltagande i den

offentliga debatten – ”public diplomacy” ska behandlas.

6

Förslagen ska rymmas inom nuvarande resursram och ge

möjligheter till effektivare utnyttjande av befintliga resurser. En

annan utgångspunkt för förslagen ska vara att de olika

verksamheterna ska kunna styras på ett flexibelt och effektivt

sätt med inriktning av resurserna till områden där behoven är

störst. En kontinuerlig omprövning av verksamheten mot bak-

grund av snabba omvärldsförändringar är viktig. Effektivitet

bör ses ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv och

utifrån de grundläggande kvalitetskrav som ställs på svensk

statsförvaltning.

Utredaren ska lämna förslag som kan bidra till en effektivare

hantering av förvaltningsärenden och kan härvid överväga om

en möjlig lösning är att inom utrikesförvaltningens ram inrätta

en särskild organisation eller struktur för hantering av förvalt-

ningsärenden (bl.a. konsulära ärenden), som i så fall kan

bedrivas inom en avgränsad budgetram. Detta förutsätter att

förslag till en tydlig gränsdragning mellan förvaltningsärenden

och annan verksamhet lämnas. Förslag som avser hanteringen

av enskilda förvaltningsärenden ska ha utgångspunkten att

hanteringen ska vara kostnads- och verksamhetseffektiv samt

rättssäker.

En kartläggning ska göras av utlandsmyndigheternas sam-

arbete med olika delar av Regeringskansliet och andra myndig-

heter, och med andra aktörer.

Följande områden ska särskilt analyseras och förslag till

åtgärder lämnas.

1.

Samverkan mellan utrikesrepresentationen och

Regeringskansliet

– Roll- och ansvarsfördelning mellan utlandsmyndigheterna

och Regeringskansliet. Frågan om vilka arbetsuppgifter som bör

hanteras av utrikesrepresentationen respektive Regeringskans-

liet. Rationella former för samverkan mellan hemma- och

utlandsorganisationerna vid utarbetande av svenska positioner

och dokument. Även förutsättningarna för effektiviseringar

genom användning av ny teknik, i synnerhet inom informations-

och kommunikationsområdet, ska ingå.

– Ansvarsfördelning och samråd mellan Utrikesdeparte-

mentet, övriga Regeringskansliet och andra intressenter vid

7

beslut om prioritering mellan de olika anspråk som ställs på

utlandsmyndigheterna och i övrigt vid styrning och uppföljning

av utlandsmyndigheterna och deras verksamhet.

2. Utrikesrepresentationens struktur

Utredaren ska granska utrikesrepresentationens nuvarande

struktur och föreslå sådana förändringar som kan medföra ökad

kostnadseffektivitet och flexibilitet, i följande avseenden.

– Kriterier för val av länder och internationella organisa-

tioner där Sverige bör vara representerat på plats för att ge

förutsättningar att lösa de av statsmakterna beslutade huvud-

uppgifterna.

– Hur en ökad flexibilitet kan åstadkommas i fråga om

utlandsmyndigheternas uppdrag och bemanning inom ramen för

förpliktelserna enligt 1961 års Wienkonvention om diploma-

tiska förbindelser.

– Sidoackreditering alternativt Stockholmsbasering av

ambassadörer.

– Regionambassader eller ambassader med vissa regionala

^{uppgifter samt} ambassader med begränsat verksamhets-

uppdrag

.

– Honorärkonsulatens framtida roll och arbetsvillkor.

– Vilka möjligheter till samordningsvinster och renodling av

uppgifter i utrikesförvaltningen som bedöms uppstå som en

följd av ett ökande internationellt samarbete inom EU och/eller

Norden inom bland annat omvärldsbevakning, juridisk expertis,

biståndsförvaltning, konsulär administration och olika former

av gemensam utrikesrepresentation. Utredaren ska i arbetet

särskilt beakta den planerade etableringen av en europeisk

utrikestjänst (EAS).

– Vilka möjligheter till samordning av administration och

logistik etc. det finns mellan närliggande ambassader, konsulat

och delegationer.

– Vilka möjligheter det finns att med ökad kostnads- och

verksamhetseffektivitet överföra vissa arbetsuppgifter till andra

myndigheter.

3. Utrikesförvaltningens samarbete med berörda myndig-

heter inom Utrikesdepartementets verksamhetsområde och

andra aktörer

8

– Formerna för Utrikesdepartementets styrning och/eller

samordning av utlandsmyndigheterna i förhållande till andra

aktörer inom utvecklingssamarbete, handels- och exportfräm-

jande, investeringsfrämjande, främjande av svenska intressen,

migrationsverksamhet och försvarsrelaterade uppgifter m.m.

– Gränsdragningen och samarbetet mellan utrikesförvalt-

ningen och Sida mot bakgrund av den nära kopplingen mellan

biståndspolitik och utrikespolitik. Utredaren ska redovisa hur

motsvarande gränsdragning och samarbete har förändrats i

jämförbara europeiska länder, däribland Danmark, Norge och

Nederländerna.

– Samarbete och rollfördelning mellan utrikesförvaltningen

och Exportrådet i Sverige och utomlands. Handelssekreterarnas

roll och mandat i ljuset av Wienkonventionen. Jämförelse med

hur andra europeiska länder, såsom Danmark, Irland och

Österrike, hanterar dessa frågor.

– Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och Migrations-

verket. Jämförelse med hur andra europeiska länder med lik-

nande migrationsströmmar organiserat sin verksamhet. Möjlig-

heter till samordning med andra EU-länder ska undersökas.

4. Utrikesförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning

– Långsiktigt behov av kompetensväxling inom olika

områden mot bakgrund av uppgifternas karaktär och volym.

– Åtgärder för att utifrån behovet av kompetens kunna

rekrytera kvalificerade kvinnliga och manliga medarbetare och

bemanna besvärliga utlandsposter i ljuset av karriärmöjligheter,

familjesituation, utlandsvillkor, säkerhet m.m.

– Åtgärder för att möjliggöra mer flexibla anställnings-

former.

– Åtgärder för att genom ökad rörlighet mellan utrikes-

förvaltningen och övriga delar av Regeringskansliet förbättra

utnyttjandet av hela Regeringskansliets personal.

– Beskriva förutsättningarna att för i vissa funktioner ersätta

utsänd personal med lokalt anställda.

Inom de områden där utredaren identifierar möjligheter till

verksamhets- och kostnadseffektiviseringar ska förslag lämnas

om hur dessa kan realiseras.

9

Avgränsning

Utrikesdepartementets organisation ska inte utredas utöver vad

som kan bli nödvändigt för att fullgöra de olika delarna av

utredningsuppdraget. Om emellertid utredaren skulle finna att

någon annan aspekt av departementets sätt att arbeta kan anses

försvåra rationella lösningar av utrikesförvaltningens uppgifter,

bör detta lyftas fram.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren bör studera erfarenheter från jämförbara länder. De

synpunkter på utrikesförvaltningen som 2008 och 2009 kom in

från utlandsmyndigheter samt enheter inom Utrikesdeparte-

mentet ska studeras av utredaren, som också ska beakta redan

genomförda utredningar samt hålla kontakt med pågående

utredningar och förändringsarbeten. Utlandsmyndigheterna bör

inte belastas med alltför omfattande uppdrag, särskilt inte under

Sveriges ordförandeskap i EU. Utredaren ska samråda med

intressenter inom och utom Regeringskansliet som berörs av de

förslag som utredaren kan komma att lägga fram. Samverkan

ska ske med Arbetsgivarverket.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisa-

tioner informerade om arbetet samt ge dem tillfälle att framföra

sina synpunkter.

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms

främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för ut-

rikesförvaltningen.

Utredaren ska redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga

och personella konsekvenserna av sina förslag. Om förslagen

innebär kostnadsökningar och/eller intäktsminskningar för

staten ska utredaren föreslå finansiering.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2010.

(Utrikesdepartementet)