Dir. 2018:64

Näringslivets roll inom totalförsvaret samt

1

Kommittédirektiv

Näringslivets roll inom totalförsvaret samt

försörjningstrygghet i fråga om försvars-

materiel

2018:64

Beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ges i uppdrag att föreslå åtgärder för

näringslivets roll inom totalförsvaret. Utredaren ska vidare

föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmateriel-

försörjningen. Utredaren ska utgå från det befintliga regelverket

och identifiera eventuella behov av att se över detta. Om

utredaren identifierar uppenbara behov av att göra begränsade

författningsändringar, står det utredaren fritt att föreslå sådana.

Utredaren ska bl.a. göra följande:

• Lämna förslag på åtgärder för samverkansformer och

effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i

syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i

händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig.

Förslagen bör inkludera möjligheter för staten att såväl

ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att

beakta totalförsvarets behov i verksamheten.

• Lämna förslag på åtgärder för att stärka den

försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten, även

över en längre tid och under olika förhållanden.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2019.

2

Totalförsvarets uppbyggnad

I försvarsbeslutet 2015 konstaterades att ”det enskilt viktigaste

under försvarsinriktningsperioden 2016 t.o.m. 2020 är att höja

den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den

samlade förmågan i totalförsvaret” (prop. 2014/15:109, s. 7). Av

beslutet framgår vidare att målet för det civila försvaret är att

värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhälls-

funktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett

väpnat angrepp eller krig. Planeringen för det civila försvaret ska

samordnas såväl med Försvarsmaktens försvarsplanering som

med beredskapsplaneringen för fredstida krissituationer.

Planeringsarbetet bör utgå från att förmågan att hantera kriser i

samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att

hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används

inom krisberedskapen bör så långt möjligt även användas i

planeringen av det civila försvaret. Regeringen bedömer dock att

det civila försvaret kräver ytterligare åtgärder som det inte har

ansetts finnas behov av inom krisberedskapen.

I regeringens nationella säkerhetsstrategi från 2017 poängteras

att förmågan att leda och styra Sverige även under omfattande

påfrestningar som kan följa av kris eller krig är ett nationellt

intresse. Samverkan mellan myndigheter, näringsliv och

civilsamhälle är av avgörande betydelse.

Regeringen har under de senaste tre åren fattat beslut om ett

flertal inriktningar och planeringsanvisningar till ansvariga

myndigheter för att återuppta totalförsvarsplaneringen. I maj

2017 gav regeringen Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap och Försvarsmakten i uppdrag att verka för att de

bevakningsansvariga myndigheterna samt prioriterade landsting

och kommuner senast den 31 december 2018 har stärkt förmågan

att bl.a. planera för stöd till Försvarsmakten under höjd

beredskap avseende försörjning av kritiska förnödenheter,

egendom och tjänster genom exempelvis avtal, lager, förfogande

och ransonering.

3

Säkerställande av försörjningstrygghet inom totalförsvaret

Den 20 december 2017 redovisade Försvarsberedningen

delrapporten Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och

utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I

delrapporten lämnar beredningen i bred partipolitisk enighet en

rad förslag om hur totalförsvaret skulle kunna utvecklas

framöver. En utökad roll för näringslivet i totalförsvaret utgör en

del av dessa förslag.

Försvarsberedningen konstaterar att som en följd av försvars-

besluten 1999–2001 och 2004 upphörde i allt väsentligt

planeringen för höjd beredskap och krig, dvs. totalförsvars-

planeringen. Samhället har därefter genomgått stora

förändringar. Det globala säkerhetspolitiska läget präglas av

instabilitet och oförutsägbarhet. Utvecklingen är svårbedömd

och stundtals snabb. Globaliseringen har inneburit att infra-

struktursystem och försörjningsflöden av varor och tjänster har

sammankopplats med andra länder i en högre utsträckning än

tidigare. Inom samhället finns i sin tur ett ökat ömsesidigt

beroende mellan olika sektorer. De flesta områden är beroende

av tillgång till el, it och elektronisk kommunikation, transport-

infrastruktur, drivmedel, förnödenheter, finansiella tjänster m.m.

Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det även

andra sektorer. Flertalet av dessa områden har inte någon

omfattande redundans utan förutsätter ostörda flöden för att

verksamheten ska fungera. Ett ostört flöde av varor och tjänster

såväl inom landet som från andra länder kommer dock troligen

inte att kunna upprätthållas under krig eller krigsfara. En störning

eller ett avbrott i försörjningsflöden kan således komma att

påverka stora delar av samhället.

Försvarsberedningen föreslår att totalförsvarsplaneringen ska

dimensioneras så att Sverige ska kunna möta och hantera en

säkerhetspolitisk kris i Europa och vårt närområde som leder till

allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet under minst

tre månader. Under del av tiden och inom ramen för de tre

månaderna ska Sverige planera för att riket är i krig och att krigs-

handlingar pågår på svenskt territorium. Försvarsberedningen tar

dessutom upp den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan

4

fred och krig (gråzonsproblematik) och som ställer stora krav på

beslutsfattande och agerande. Det kan bl.a. handla om att en

angripare orsakar störningar i viktiga samhällsfunktioner och

varuflöden. Kännedom om de befintliga regelverken måste

spridas, roller och uppgifter i den fredstida krisberedskapen och

i totalförsvaret måste förtydligas och övas, försvarsviljan stärkas

och krismedvetenhet kompletteras med krigsmedvetenhet.

Näringslivets roll inom totalförsvaret

I Försvarsberedningens delrapport föreslås bl.a. att formerna för

hur krigsviktiga företag i krig ska kunna leverera varor och

tjänster enligt olika avtalsformer med staten ska utredas. Vid

utformningen av samverkansformer och avtal mellan staten och

krigsviktiga företag behöver hänsyn tas till EU:s regelverk för

den inre marknaden. Begreppet krigsviktiga företag har använts

tidigare. Ett företag eller en organisation utsågs som krigsviktig

om dess produktion av varor eller tjänster var av stor vikt för

totalförsvaret. Krigsviktiga företag var vid höjd beredskap

skyldiga att fortsätta sin verksamhet, ibland med ändrad

inriktning, för att säkra produktionen även vid krig. Krigsviktiga

företag som tillhandhöll krigsviktig produktion i fredstid skulle

fortsätta sin produktion, ofta med utökad kapacitet, även under

krigsförhållanden.

Försvarsberedningen föreslår också att ett nationellt

näringslivsråd inrättas. Syftet är att etablera en långsiktig sam-

verkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala,

regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av

näringslivets resurser för totalförsvarets behov. Försvars-

beredningen konstaterar att ett arbete har påbörjats hos flera

myndigheter på central nivå för att utreda hur näringslivet på

olika sätt kan bidra med resurser för att stärka förmågan inom

olika sektorer. Det finns även befintliga forum för privat-

offentlig samverkan kring krisberedskap och totalförsvar inom

bl.a. prioriterade försörjningsområden såsom energiförsörjning,

livsmedelsförsörjning, transporter och den finansiella sektorn.

5

Det föreslagna nationella näringslivsrådet ska utgöra ett

komplement till befintliga forum.

Försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel

Försörjningstrygghet är ett omfattande begrepp, som ofta

används på olika sätt, såväl nationellt som internationellt. I

ramavtalet om åtgärder för att underlätta omstrukturering och

drift av den europeiska försvarsindustrin mellan Frankrike,

Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland (det så

kallade sexnationssamarbetet) definieras det som ”en stats

förmåga att garantera och erhålla garanti för tillförsel av

försvarsmateriel och försvarsmaterieltjänster som är tillräcklig

för att uppfylla statens åtaganden i enlighet med dess utrikes- och

säkerhetspolitiska krav…”. Denna definition utgör utgångs-

punkten för försvarsmaterielrelaterad försörjningstrygghet i

utredningen.

Den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten kan

omfatta ett antal olika åtgärder, från säkerhets- och

handelspolitik till konkreta åtgärder för att stärka uthållighet för

enskilda produkter, t.ex. lagring. Åtgärderna ska syfta till

försörjningstrygghet på både kort och lång sikt.

Den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten är i dag

en viktig fråga för Försvarsmakten och Försvarets materielverk

(FMV). I Försvarsmaktens regleringsbrev anges att

myndigheten, med stöd av Försvarets materielverk, ska redovisa

resultatet av myndigheternas fortsatta arbete med att ta fram ett

försvarsförsörjningskoncept. Redovisningen ska särskilt belysa

hur myndigheterna planerar för tillämpning av förfogandelagen

(1978:262),

förfogandeförordningen

(1978:558)

samt

förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för

totalförsvarets behov.

Därutöver har FMV som uppgift i sitt regleringsbrev att

redovisa hur myndigheten använder sig av upphandlingsrättsliga

möjligheter för att ställa krav på försörjningstrygghet i fråga om

anskaffning av materiel och tjänster till Försvarsmakten.

6

Rättsliga förhållanden mellan stat och näringsliv

Sverige har en omfattande rättslig reglering för hur samhället ska

fungera under höjd beredskap och då ytterst krig samt hur

samhället ska planera och förbereda sig för sådana situationer.

Statlig verksamhet ska som huvudregel bedrivas i myndighets-

form. Den reglering som finns omfattar även näringslivet. För att

gynna de samlade försvarsansträngningarna under höjd

beredskap ger den svenska lagstiftningen t.ex. staten rätt att under

vissa förutsättningar styra över resurser som finns i näringslivet.

Förutsättningarna anges bl.a. i förfogandelagen där staten ges

möjlighet att förfoga över privat egendom och tjänster i syfte att

tillgodose totalförsvarets behov av exempelvis försörjning.

Staten kan även, enligt lagen (1976:295) om skyldighet för

näringsidkare att medverka vid lagring för försörjnings-

beredskap, begära att näringslivet upplåter lagringsutrymme för

varor av vikt för totalförsvaret. Ransoneringslagen (1978:268)

ger regeringen möjlighet att vidta åtgärder för att genomföra en

fördelning av förnödenheter samt begränsa handel med en viss

vara om den bedöms vara av vikt för totalförsvaret eller

folkförsörjningen. Näringslivet har även en skyldighet att delta i

planeringen av totalförsvaret enligt lagen (1982:1004) om

skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl.

att delta i totalförsvarsplaneringen.

När det gäller näringslivets roll inom totalförsvaret bedömer

Försvarsberedningen att befintligt regelverk bör utgöra utgångs-

punkt för dialogen mellan offentliga och privata aktörer i den

beredskapsplanering som nu ska genomföras. Försvars-

beredningen utesluter dock inte att regelverket kan behöva ses

över för att staten i större omfattning ska kunna ställa krav på

privata aktörer att upprätthålla en viss funktionalitet i verksam-

heten även i krig eller vid krigsfara. Staten kan bl.a. behöva ställa

krav på att privata aktörer i större utsträckning bidrar till total-

försvarets behov. Det bör enligt Försvarsberedningen övervägas

att genom lagstiftning ge ansvariga myndigheter inom de

viktigaste sektorerna ett bemyndigande att föreskriva att privata

aktörer måste ha en viss beredskap eller förmåga att hantera

7

störningar inom den egna verksamheten. I detta arbete ska

befintlig reglering i relevant sektorslagstiftning beaktas.

Uppdraget

Samhällsviktig verksamhet som tidigare drevs i offentlig regi

utförs i dag i stor utsträckning av företag med olika typer av

ägarförhållanden, exempelvis offentligt eller privat ägande och

nationellt eller utländskt ägande. Detta ställer delvis andra krav

på totalförsvarsplaneringen eftersom staten inte har möjlighet att

styra och inrikta näringslivet, till skillnad mot vad som gäller för

offentlig verksamhet. För att möjliggöra kostnadseffektivitet

verkar delar av näringslivet enligt principen att resurser levereras

vid behov snarare än hålls i lager. Detta medför samtidigt ökad

sårbarhet om störningar eller avbrott i försörjningsflöden skulle

uppkomma. Därutöver har de rättsliga förutsättningarna, bl.a.

som en följd av Sveriges inträde i EU, och näringslivsstrukturen

förändrats sedan Sverige bedrev en totalförsvarsplanering. Sedan

kalla krigets slut har även Försvarsmakten och aktörerna inom

det civila försvaret genomgått genomgripande förändringar.

Försvarsmaktens beroende av civila resurser har ökat avsevärt

samtidigt som nyckelaktörer i det övriga samhället har en

beredskap som är dimensionerad för fredstida kriser och i

väsentlig utsträckning bedöms sakna förmåga att möta de krav

som höjd beredskap och då ytterst krig skulle medföra. Få företag

tar med risken för höjd beredskap och då ytterst krig i sin interna

kontinuitetsplanering eller beredskapsplanering. Detta perspektiv

har även i endast begränsad omfattning beaktats av myndigheter

i samband med offentliga upphandlingar.

Privata företags kontinuitetsplanering utgår från ekonomisk

lönsamhet, hållbarhet och effektivitet utifrån marknadens

dynamik och krav och inte utifrån riskbedömningar som

inkluderar störningar till följd av krig eller krigsfara. Statliga

myndigheter inkluderande länsstyrelser och kommuner ska

enligt gällande regelverk i samverkan med privata aktörer

planera för hur företag ska kunna bidra och leverera varor och

tjänster vid allvarligare störningar i fredstid eller i krig. Detta

sker dock i alldeles för begränsad omfattning och det finns

8

osäkerheter kring hur formerna för samverkan och avtals-

förhållanden bör utformas. En utvecklad beredskapsplanering

kommer också stärka företagens och därmed samhällets fredstida

krisberedskap då totalförsvaret och krisberedskapen bör ses som

förmågor som är ömsesidigt förstärkande.

En särskild utredare ska därför utreda näringslivets roll inom

totalförsvaret och lämna förslag på åtgärder för samverkans-

former och effektiv planering mellan offentliga och privata

aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån i syfte att

säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd

beredskap och då ytterst i krig.

Utredningen ska utgå från avsnitten om näringslivets roll i

totalförsvaret, säkerställandet av en nödvändig försörjning och

andra relevanta avsnitt i Försvarsberedningens delrapport.

Befintliga samverkansformer inom olika sektorer ska beaktas.

Utredaren ska utgå från befintligt regelverk samt identifiera

eventuella behov av att se över detta. Om utredaren identifierar

uppenbara behov av att göra begränsade författningsändringar,

står det utredaren fritt att föreslå sådana.

Utredaren ska vidare beakta behoven av en robust försörjnings-

trygghet för att hantera fredstida kriser när så är relevant för att

säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd

beredskap eller annan utomordentlig händelse som hotar

folkförsörjningen. Utredaren ska även beakta relevanta erfaren-

heter från privat-offentlig samverkan kring krisberedskap och

totalförsvar inom bl.a. prioriterade försörjningsområden såsom

försvarsmateriel, energiförsörjning, drivmedelsförsörjning,

livsmedelsförsörjning, hälso- och sjukvård, transporter, den

finansiella sektorn samt information och kommunikation.

Utredaren ska göra följande:

• Lämna förslag på möjligheter för staten att såväl ställa krav

på näringslivet som att öka dess incitament att beakta

totalförsvarets behov i verksamheten. Förslagen ska ta

ställning till vad som är en rimlig balanspunkt mellan

näringslivets åtaganden, affärs- och avtalsmodeller och det

offentligas ansvar för att säkerställa samhällets

funktionalitet. Detta ska inkludera en analys av förut-

9

sättningarna för näringslivet att ta fram kontinuitetsplanering

och beredskapsplaner för höjd beredskap.

• Lämna förslag på hur totalförsvarsviktiga företag vid höjd

beredskap och då ytterst i krig ska kunna leverera varor och

tjänster enligt olika avtalsformer med staten och andra

offentliga aktörer.

• Lämna förslag på åtgärder för att stärka försörjnings-

tryggheten i försvarsmaterielförsörjningen, inklusive både

materiel och kompetens.

• Lämna förslag på åtgärder för att stärka den försvarsmateriel-

relaterade försörjningstryggheten över en längre tid och

under olika internationella och nationella förhållanden, t.ex.

internationella kriser och handelsstörningar. Förslagen ska

omfatta sådana system, delsystem, insatsvaror och

reservmateriel som krävs för att säkerställa nödvändig

förmåga vid höjd beredskap och då ytterst i krig. Åtgärderna

ska bl.a. beakta produktions- och lagringsförutsättningar för

materielen.

• Belysa konsekvenser av Sverige medlemskap i EU inklusive

EU-rätten.

• Analysera hur försörjningstrygghet för totalförsvaret kan

säkerställas vid offentliga upphandlingar.

• Analysera konsekvenser av utländskt ägande och inflytande

över privata företag och belysa konsekvenser av

internationella mellanstatliga avtal.

• Analysera hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om

egendomsskydd och näringsfrihet i 2 kap. 15 och 17 §§

regeringsformen.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med

kommittéförordningen (1998:1474) och i det sammanhanget

särskilt bedöma konsekvenserna för berörda aktörer inklusive

ekonomiska konsekvenser. Utredaren ska för de förslag som

lämnas redovisa konsekvenser och kostnader för stat, landsting

och kommuner och föreslå hur dessa ska finansieras. Om

10

förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt,

ska dessa redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

En viktig del av uppdraget består av dialog med företrädare för

relevanta myndigheter inklusive länsstyrelser, kommuner,

landsting och näringsliv (inklusive branschorganisationer).

Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta

relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, bl.a.

beslutade regleringsbrevsuppdrag om totalförsvaret samt arbetet

inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut, utrednings-

väsendet och hos relevanta myndigheter och andra aktörer.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2019.

(Försvarsdepartementet)