Grundsärskolans timplan kan behöva ändras

Syftet med utbildningen i grundsärskolan är i det närmaste identiskt med syftet i grundskolan. Utbildningen i de båda skolformerna ska ge eleverna kunskaper och värden och utveckla elevernas förmåga att tillägna sig dessa. Utbildningen ska vidare bl.a. bidra till personlig utveckling, ligga till grund för fortsatt utbildning och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Den enda skillnaden i syfte mellan skolformerna är att utbildningen i grundsärskolan ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning (11 kap. 2 § skollagen [2010:800]). Tanken är att grundsärskolan ska vara en flexibel skolform för eleverna. Ett skäl för de snarlika formuleringarna mellan skolformerna är att samverkan mellan skolformerna ska kunna utvecklas (prop. 2009/10:165 s. 385).

Elever i grundsärskolan kan i dag läsa ämnen, ämnesområden eller ämnen i grundskolan utifrån individuella förutsättningar och behov. Inom grundsärskolan finns en inriktning som benämns träningsskolan för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen. Dessa elever kan i stället läsa fem ämnesområden (estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighetsuppfattning). Även elever i träningsskolan ska kunna studera ämnen om de bedöms ha förutsättningar för det. Elever i grundsärskolan som bedöms kunna uppnå kunskapskraven i ett ämne i grundskolan ska ha möjlighet att bedömas och få betyg enligt de regler som gäller för grundskolan.

Trots att utbildningen i grundsärskolan så långt som möjligt ska motsvara den i grundskolan och att det finns möjlighet till flexibilitet mellan skolformerna finns det i dag strukturella problem i timplanerna. I grundskolan och grundsärskolan uppgår den totala garanterade undervisningstiden till 6 890 timmar. I grundsärskolans timplan för elever som läser ämnesområden uppgår den totala undervisningstiden till 6 665 timmar. Antalet undervisningstimmar i grundskolan har utökats successivt i matematik sedan 2010. Den 1 juli 2019 utökas antalet timmar i ämnet ytterligare samtidigt som undervisningstiden i idrott och hälsa ökas. Vid samma tidpunkt kommer antalet undervisningstimmar i matematik öka för grundsärskolan. Efter

• Sida 3
•  Original

3 (12)

ändringen kommer elever i grundskolan läsa 1 230 timmar matematik och elever i grundsärskolan 1 110 timmar. Även i andra ämnen skiljer sig antalet timmar åt i de två skolformerna. I grundskolan uppgår t.ex. antalet undervisningstimmar i engelska till 480 medan motsvarande antal undervisningstimmar i grundsärskolan är 180. I hem- och konsumentkunskap och slöjd är förhållandet tvärtom. Här uppgår antalet undervisningstimmar till 525 respektive 730 timmar i grundsärskolan och i grundskolan 118 respektive 330 timmar. Timplanen för träningsskolan är däremot oförändrad sedan 2010 då skollagen infördes. Den garanterade undervisningstiden och förhållandet mellan ämnen skiljer sig således åt både mellan skolformerna och inom skolformen grundsärskola. Det medför svårigheter för huvudmän och rektorer när det gäller att planera undervisningen för elever, såväl flickor som pojkar, som har möjlighet att läsa ämnen enligt grundskolans och grundsärskolans läroplan, men även för elever som vill läsa en kombination av ämnen och ämnesområden enligt grundsärskolans och grundskolans läroplan. Givet syftet att utbildningen i grundsärskolan så långt som möjligt ska motsvara utbildningen i grundskolan kan detta förhållande innebära att huvudmän och rektorer har svårt att erbjuda eleverna en flexibel utbildning.

Utredaren ska därför

• analysera om timplanerna för grundsärskolan bör förändras för att

bättre möta elevernas behov och öka flexibiliteten för eleverna att läsa utifrån olika timplaner och i så fall lämna ett förslag, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Undervisningen i grund- och gymnasiesärskolan behöver stärkas

Av förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) framgår att för att vara behörig att undervisa i grundsärskolans årskurs 1–6 krävs en speciallärarexamen med inriktning mot utvecklingsstörning. Därutöver krävs en grundläggande lärarexamen. Vilken lärarexamen som krävs beror på i vilka årskurser som läraren ska undervisa. För årskurs 1–6 krävs i huvudsak en lärarexamen med inriktning mot årskurs 1–3. I vissa ämnen, främst de praktiska och estetiska, kan också en ämneslärarexamen ge behörighet. I inriktningen träningsskola är även förskollärare behöriga. Den som är behörig att undervisa i ämnen i grundsärskolan är även behörig att undervisa i motsvarande ämnen i gymnasiesärskolan samt i andra ämnen där lärarens kompetens är relevant. Den som är behörig att undervisa i yrkesämnen i gymnasieskolan är behörig att

• Sida 4
•  Original

4 (12)

undervisa i yrkesämnen i gymnasiesärskolan där lärarens yrkeskunskaper är relevanta.

För den lärare som enbart har en grundläggande lärarexamen krävs således ytterligare studier som omfattar 90 högskolepoäng för att få en speciallärarexamen och därmed ha behörighet att undervisa i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan.

I grundsärskolan uppgår andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen till 83 procent läsåret 2018/19. För inriktningen träningsskola uppgår andelen lärare som är legitimerade och med behörighet i minst ett ämne till 38 procent. Motsvarande andel för övriga lärare i grundsärskolan uppgår till 14 procent. När det gäller gymnasiesärskolan läsåret 2018/19 uppgår andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen till 81 procent. Andelen lärare med legitimation och behörighet i minst ett ämne uppgår till 19 procent. I grundskolan har 81 procent av lärarna en pedagogisk högskoleexamen och 70,5 procent har en legitimation och behörighet i minst ett ämne.

Andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen är således jämförbar i de tre skolformerna. Det finns däremot en stor skillnad mellan skolformerna när det gäller andelen legitimerade och behöriga lärare. Det undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i bl.a. grundsärskolan och gymnasiesärskolan som gäller enligt 33 § lagen (2010:801) om införande av skollagen (införandelagen), har förlängts till utgången av juni 2021 (prop. 2017/18:182, bet. 2017/18:UbU27, rskr. 2017/18:310). Som skäl angavs att en förlängning skulle ge huvudmännen ytterligare tid att säkerställa att lärare uppnår behörighet och legitimation i de skolformer som de undervisar i.

Regeringen har genom uppdraget Lärarlyftet II som Skolverket ansvarar för även vidtagit åtgärder i syfte att öka behörigheten i alla ämnen och årskurser i bl.a. grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Inom ramen för uppdraget har under 2018 totalt 1139 lärare påbörjat en behörighetsgivande ämneskurs, och 155 påbörjat speciallärarutbildningen.

Kraven för att undervisa i skolväsendet är högt ställda och ska så vara. Utgångspunkten är därför att endast den som har legitimation får anställas som lärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § skollagen). Huvudregeln är att den som inte får anställas utan tidsbegränsning endast får

• Sida 5
•  Original

5 (12)

anställas för ett år i taget (2 kap. 21 §). I införandelagen finns det dock övergångsbestämmelser som innebär undantag från krav på legitimation och behörighet för lärare som har ingått avtal om anställning före den 1 juli 2011. Sådana lärare är undantagna från annars gällande krav på legitimation och behörighet för att få undervisa och besluta om betyg i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna (33 § första och andra styckena). Det finns även undantag från legitimationsreglerna i behörighetsförordningen. Undantagen i införandelagen gäller dock endast till utgången av juni 2021.

Bristen på behöriga lärare i grundsärskolan och gymnasiesärskolan är omfattande. Det är en utmaning att på kort tid uppväga skillnaderna mellan skolformerna när det gäller andelen legitimerade och behöriga lärare samtidigt som kvaliteten i undervisningen ska upprätthållas. Svårigheterna att rekrytera och anställa personal kan leda till en situation som innebär en hög personalomsättning vilket ökar riskerna för att eleverna inte får en sammanhållen undervisning, vilket bl.a. kan leda till att elever inte får kontinuitet i lektionsplanering, bedömning av sina kunskaper och relationer till lärare. Det bör därför övervägas om undantagen från krav på legitimation bör förlängas för att främja kontinuitet och stabilitet i organisation och undervisning.

I grundsärskolan och gymnasiesärskolan finns utöver undervisande lärare ofta även annan personal, bl.a. elevassistenter vars uppgift är att arbeta med en elev eller som en resurs i gruppen. Dessa personalkategorier spelar en viktig roll för eleverna i dessa skolformer. Att de har rätt kompetens är angeläget för att ytterligare öka elevernas möjligheter att nå målen. Huvudmännen har ansvaret att kompetensutveckla personalen i sina verksamheter. Det är huvudmannen som har bäst kännedom om vilka behov som den egna personalen har och kan därför enklast se till att de anställda ges den kompetensutveckling som krävs för uppgiften. I vissa fall kan det dock finnas effektivitetsvinster i att det på nationell nivå erbjuds kompetensutveckling genom framtagandet av exempelvis utbildningsinsatser, webbkurser och stödmaterial.

Utredaren ska därför

• analysera om reglerna om undantag från krav på legitimation och

behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i

• Sida 6
•  Original

6 (12)

grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas, och vid behov lämna ett sådant förslag,

• överväga om det finns ett behov av kompetensutveckling för lärare eller

annan personal som arbetar i undervisningen i syfte att öka elevernas möjlighet att nå målen och i sådana fall ge förslag på sådana insatser, som inte på ett effektivt sätt kan genomföras av huvudmännen själva, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

De insatser som föreslås ska utgå från redan befintliga satsningar.

Lärare behöver få bättre möjligheter att följa elevernas kunskapsutveckling

I och med införandet av skollagen fick det svenska skolsystemet en tydligare mål- och resultatstyrning. Tanken var att fler elever skulle kunna nå kunskapskraven och i övrigt målen för utbildningen om målstrukturen gjordes tydligare och elevernas kunskaper följdes upp och utvärderades. Denna förändring medförde även ett stärkt fokus på elevernas kunskapsutveckling. Som nämnts tidigare ska utbildningen i grundsärskolan så långt det är möjligt motsvara den som ges i grundskolan och ligga till grund för fortsatt utbildning. För att nå den målsättningen är en förstärkt kunskapssyn viktig men även lärarnas förmåga och möjlighet att bedöma hur väl eleverna, såväl flickor som pojkar, utvecklas mot både kunskapskraven och målen för utbildningen i övrigt.

I grundskolan har lärarna flera verktyg för att följa och bedöma elevernas kunskapsutveckling. I årskurs 1 finns nationella bedömningsstöd i matematik, svenska och svenska som andraspråk som är obligatoriska att använda. I samtliga övriga ämnen i grundskolan finns det bedömningsstöd som riktar sig mot olika årskurser och stadier. Dessa bedömningsstöd är dock frivilliga att använda. Därtill genomförs nationella prov i årskurs 3, 6 och 9. Beroende på årskurs genomförs de nationella proven i ämnena matematik, svenska eller svenska som andraspråk, engelska samt i något av de samhälls- eller naturorienterande ämnena.

I grundsärskolan finns nationella bedömningsstöd för årskurs 1–6 i matematik som är obligatoriska att genomföra i årskurs 1. I svenska och svenska som andraspråk finns det dels ett bedömningsstöd för årskurs 1–3 som är obligatoriskt att genomföra i årskurs 1, dels ett bedömningsstöd för årskurs 1–6 som är helt frivilligt att genomföra. Det saknas således bedömningsstöd för högstadiet i dessa ämnen och i övriga ämnen saknas bedömningsstöd

• Sida 7
•  Original

7 (12)

helt. När det gäller stöd för lärare att bedöma elevernas kunskapsutveckling i ämnesområden saknas nationellt framtagna bedömningsstöd helt. I grundsärskolan skrivs heller inte några nationella prov.

Lärare i grundsärskolan har således sämre tillgång till likvärdiga stödmaterial vid bedömning av elevernas kunskaper i förhållande till kunskapskraven. Mot bakgrund av detta finns det anledning att se över hur elevernas kunskapsutveckling i grundsärskolan tydligare ska kunna följas utan att den administrativa bördan för lärarna ökar.

Utredaren ska därför

• analysera lärares behov när det gäller bedömning och uppföljning av

elevers kunskapsutveckling i ämnen och ämnesområden,

• ge förslag på verktyg som lärare kan behöva i arbetet med att bedöma

elevernas kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven, och

• vid behov föreslå författningsändringar.

I arbetet med uppdraget om att stärka särskolan i ovanstående delar ska utredaren förhålla sig till de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat i sin granskning av grundsärskolans kunskapsuppdrag (RiR 2019:13).

Föråldrade benämningar bör ersättas

Sverige har gjort åtaganden genom bl.a. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet enligt artikel 3 i barnkonventionen.

Enligt artikel 8 i FN-konventionen för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ska stereotypa uppfattningar och fördomar avseende personer med funktionsnedsättning bekämpas inom livets alla områden och åtgärder ska vidtas för att på alla nivåer i undervisningssystemet, däribland att hos barn från tidig ålder, uppmuntra en inställning präglad av respekt för rättigheterna för personer med funktionsnedsättning.

Begreppet utvecklingsstörning används i skollagen och övriga författningar när det refereras till elever som läser enligt bl.a. grundsärskolans kursplaner och gymnasiesärskolans ämnesplaner samt inom särskild utbildning för vuxna. Ordet utvecklingsstörning har funnits i skollagen sedan den infördes

• Sida 8
•  Original

8 (12)

2010 och fanns även i den tidigare skollagen (1985:1100). Vid fastställandet av diagnoser inom psykiatrin och psykologin användes tidigare termen utvecklingsstörning. Sedan 2013, i samband med en uppdatering av den diagnostikmanual som används har detta ord, internationellt och i Sverige, ersatts av uttrycket intellektuell funktionsnedsättning.

Då ordet utvecklingsstörning inte längre används inom psykiatrin och psykologin finns det skäl att överväga om det i skollagen och anslutande författningar ska ersättas av ett mer tidsenligt uttryck. Ett eventuellt nytt uttryck ska dock omfatta samma målgrupp som omfattas av nuvarande bestämmelser.

Utredaren ska därför

• överväga om ordet utvecklingsstörning i benämningar på målgruppen

för grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna i skollagen och anslutande författningar bör ersättas med en mer tidsenlig benämning och, i så fall föreslå en sådan benämning, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget om hur elever bättre kan få stödinsatser kopplat till lärmiljö och grupptillhörighet

Dessa direktiv bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna om bl.a. att inkluderingstanken har gått för långt, att det ska bli lättare att få särskilt stöd i mindre undervisningsgrupper och att resursskolor ska utvecklas.

Inom utbildningsvetenskaperna pågår forskning om inkluderande utbildning som en del av skolans mål och som ett verktyg för att främja en effektiv undervisning (Nilholm Göransson, FoU skriftserie nr 3, SPSM 2014). Begreppet mindre undervisningsgrupp finns inte i skolförfattningarna men olika former av organisatoriska lösningar förekommer och ibland används begreppet i praktiken i stället för det i skollagen reglerade begreppet särskild undervisningsgrupp (3 kap 11 §).

Inte heller begreppet resursskolor finns i skolförfattningarna, men används ändå relativt frekvent i praktiken, t.ex. av huvudmän som anordnar utbildning i skolor där utbildningen riktar sig till elever som är i behov av särskilt stöd. Utbildningen i fristående grundskolor får enligt skollagen begränsas till

• Sida 9
•  Original

9 (12)

att avse elever som är i behov av särskilt stöd (10 kap. 35 §). Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2017 ref. 50 slagit fast att det inte strider mot skollagen att även kommunala huvudmän organiserar resursskolor. Domen kan leda till att fler kommunala huvudmän etablerar resursskolor.

Enligt skollagen ska elever ges stöd och stimulans så att de har möjlighet att utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning (3 kap. 7 §). För en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 10 §). Om det finns särskilda skäl, får en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan ges särskilt stöd enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 §). När det i fortsättningen talas om särskild undervisningsgrupp avses även enskild undervisning. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det är elevens behov som ska vara styrande för vilken typ av stödinsatser som ska ges. Om det finns särskilda skäl ska stödet kunna ges i en annan form där det finns bättre förutsättningar för eleven att kunna tillgodogöra sig det (prop. 2009/10:165 s. 292).

Elevers lärande främjas av att undervisningen organiseras utifrån deras individuella behov. Ibland kan detta innebära organisatoriska lösningar utanför den ordinarie undervisningsgruppen. En del elevers lärande kan främjas i ett mindre sammanhang och de kan också ha önskemål om och må bra av att helt eller i viss utsträckning få möjlighet att vistas i ett mindre sammanhang. Det kan handla om ett behov i vissa moment och/eller delar av undervisningen. Det bör därför vid behov finnas flexibilitet för en elev att kunna ingå i både ordinarie undervisningsgrupp och i mindre sammanhang samt röra sig däremellan. Särskilda undervisningsgrupper ska på så sätt inte ersätta, utan ska istället vara en central del av, arbetet för att skapa en tillgänglig lärmiljö för alla elever.

Olika former av tillfälliga gruppindelningar, beslut om särskild undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola är förekommande exempel på åtgärder som alla kräver flexibilitet i skolans organisation. För att möta

• Sida 10
•  Original

10 (12)

elevers stödbehov, såväl flickor som pojkars, kan en särskild undervisningsgrupp vara det bästa alternativet. Regleringen om särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning bygger på synsättet att åtgärder som innebär att eleven ges stöd utanför den ordinarie undervisningsgruppen är ingripande för den enskilda eleven. Det är bl.a. av detta skäl viktigt med tydlighet i gränsdragningen mellan tillfälliga flexibla organisatoriska lösningar och beslut om stöd i särskild undervisningsgrupp. Det finns dock inte några bestämmelser i skolförfattningarna som reglerar hur eleverna ska fördelas på klasser eller grupper som ska vara deras ordinarie undervisningsgrupp. Det har vidare förekommit att det i beslut om åtgärdsprogram angetts att eleven ska ges särskilt stöd i mindre grupp utan att bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp har tillämpats, och att Skolväsendets överklagandenämnd efter överklagande har ansett att åtgärden innebär placering av eleven i särskild undervisningsgrupp (se t.ex. överklagandenämndens beslut den 9 februari 2017, dnr 2016:622). Det finns alltså tecken på att gränsdragningen kan uppfattas som oklar av skolans personal.

Av Statens skolinspektions årsrapport för 2016 framgår att det finns brister i arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd. Bristerna består vanligtvis i att elevernas stödbehov inte utreds eller att de inte får det stöd de behöver. Skolinspektionens regelbundna tillsyn visar att det också förekommer att skolor inte följer upp och utvärderar om de vidtagna åtgärderna varit effektiva. Exempelvis har elever placerats i en särskild undervisningsgrupp utan att en analys har gjorts om placeringen är nödvändig. Vidare framgår av Skolinspektionens kvalitetsgranskningsrapport (2014:06) att elever i vissa fall måste ”stå i kö” för att få sitt särskilda stöd i form av placering i särskild undervisningsgrupp. Det innebär att det stöd som skolan erbjuder inom ramen för den ordinarie undervisningsgruppen inte motsvarar elevens behov. Trots det kan eleven få gå kvar i upp till två år i den ordinarie undervisningsgruppen i väntan på plats till den särskilda undervisningsgrupp de blivit hänvisade till.

Av betänkandet Saknad (SOU 2016:94) framgår vidare att det finns brister i skolans arbete med att förebygga frånvaro. Arbetet inriktas främst på åtgärder när frånvaron väl är ett faktum. Tidiga och adekvata stödinsatser samt ett förbättrat arbete för en tillgänglig lärmiljö kan motverka problematik med s.k. hemmasittare.

• Sida 11
•  Original

11 (12)

Vidare framgår av Skolverkets utvärdering av betyg i årskurs 6 att införandet av sådana betyg inte har lett till någon betydande förändring av andelen elever som ges särskilt stöd. Skolverket anser att de förutsättningar som behöver finnas för att ge stöd inte förändrats i och med att betygen införts utan kräver att huvudmän och rektorer aktivt arbetar med kvalitetsutveckling och med att fördela resurser efter behov (Rapport 451, Skolverket 2017).

Utredaren ska därför

• redovisa vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det

gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och hur dessa används i grundskolan,

• kartlägga och analysera i vilken utsträckning rektorer och huvudmännen

använder särskild undervisningsgrupp som stödåtgärd och vilka överväganden som de gör i fråga om elevers deltagande i sådan grupp,

• analysera vilka förändringar av bestämmelserna för särskild undervis-

ningsgrupp som bör göras för att det ska bli lättare för elever att få stöd utanför den ordinarie undervisningsgruppen,

• analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild

undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola avseende bl.a. förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor,

• kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens s.k. resursskolor

möter de behov som finns samt redovisa åtgärder som kan stärka dagens s.k. resursskolor, och

• lämna nödvändiga och för eleven rättssäkra författningsförslag, som

stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevens grupptillhörighet.

Konsekvensbeskrivningar

Det som anges i utredarens ursprungliga direktiv om konsekvensbeskrivningar gäller även vid genomförande av uppdraget enligt dessa tilläggsdirektiv. Utredaren ska vidare, när det gäller hela uppdraget, redovisa förslagens administrativa och organisatoriska konsekvenser samt konsekvenserna för behovet av lärarresurser.

• Sida 12
•  Original

12 (12)

Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Om utredaren finner att förslagen även kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är utredaren oförhindrad att analysera och lämna förslag även för dessa skolformer.

(Utbildningsdepartementet)