HFD 2011:18
Fråga om godkännande av utländsk utbildning som grund för läkarlegitimation.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen beslutade den 18 januari 2006 att avslå X.H:s ansökan om prövning av utländsk utbildning som grund för läkarlegitimation. Som skäl för beslutet angavs i huvudsak följande. Skillnaderna mellan X.H:s utbildning i Kina och svensk läkarutbildning i fråga om inriktning och innehåll var alltför stora för att kunna kompenseras av Socialstyrelsens kompletteringsprogram för utländska läkare och hennes utbildning uppfyllde inte de minimikrav på läkarutbildning som fastställts inom EU. För att X.H. skulle kunna erhålla legitimation som läkare var det därför nödvändigt att hon genomgick medicinsk grundutbildning vid något av de medicinska fakulteterna i Stockholm, Göteborg, Lund, Umeå eller Linköping.
Länsrätten i Stockholms län
X.H. överklagade Socialstyrelsens beslut hos länsrätten. Hon anförde bl.a. följande. Hon ansåg att det inte var så stor skillnad mellan hennes läkarutbildning i Kina jämfört med kurserna på läkarutbildningen vid Umeå universitet. Hon hade studerat merparten av kurserna i den svenska läkarutbildningen. Självklart fanns det skillnader, men dessa var mycket små. Därför ansåg hon att hon var tillräckligt kvalificerad för att genomgå Socialstyrelsens kompletteringsprogram. Hennes universitetsutbildning var inte längre än sex år men däremot omfattade den mer än 5 500 timmar. Hon studerade sex dagar per vecka, åtta timmar per dag, 42 veckor per år i tre år. Detta innebar att hennes utbildning innefattat totalt 6 048 timmar. Hon hade arbetat tre år som legitimerad läkare i Kina, varav ett år motsvarande den svenska allmäntjänstgöringen.
Socialstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. I ansökan framkommer att X.H:s grundläggande utbildning endast omfattar tre år. Det är helt otillräckligt i jämförelse med svensk utbildning. X.H. har en medicine doktorsexamen från Umeå universitet. Denna examen grundar sig på teoretisk forskarutbildning som inte på något sätt påverkar bedömningen av hennes kliniska grundutbildning från Kina.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2007-05-03, ordförande Boman Lindberg) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser, bl.a. följande. - - - Det finns i svensk rätt inga bestämmelser som reglerar vilka krav som kan ställas på läkarexamina från länder utanför EES och Schweiz för att dessa skall kunna ligga till grund för komplettering i syfte att erhålla svensk läkarlegitimation. De ovan återgivna bestämmelserna tar istället uteslutande sikte på vad som krävs utöver en utländsk läkarexamen för att erhålla svensk läkarlegitimation. - Det är ostridigt i målet att X.H. har genomgått en kinesisk läkarutbildning och innehar kinesisk läkarlegitimation. Länsrätten finner därför att Socialstyrelsen inte lagligen kunnat avslå X.H:s framställan om prövning av utländsk utbildning som grund för läkarlegitimation på den grunden att skillnaderna mellan hennes utbildning och svensk läkarutbildning är alltför stora. Socialstyrelsens beslut skall därför undanröjas. - Med bifall till överklagandet undanröjer länsrätten Socialstyrelsens beslut.
Kammarrätten i Stockholm
Socialstyrelsen överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att X.H:s ansökan skulle avslås. Till stöd för sitt yrkande anförde Socialstyrelsen i huvudsak följande. X.H. har genomgått en treårig läkarutbildning i Kina vilket inte kan anses motsvara de svenska kraven på utbildning (8 kap. 1 § punkten 1, förordningen [1998:1513] om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område). X.H. kan därmed inte komma i fråga för kompletteringsprogrammet för utländska läkare innan hon kompletterat sin utbildning på sådant sätt att den kan anses motsvara den svenska. Skillnaden mellan X.H:s utbildning och svensk läkarutbildning är alltför stor för att hon ska kunna betraktas som läkare och därmed antas till Socialstyrelsens kompletteringsprogram för utländska läkare.
X.H. bereddes tillfälle att svara på överklagandet men inkom inte med något svar inom förelagd tid.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2009-08-31, Svensson, Ihrfelt, referent, Krüll) yttrade: Frågan i målet är om X.H. haft rätt att få sin kinesiska läkarutbildning prövad som grund för svensk läkarlegitimation inom ramen för Socialstyrelsens kompletteringsprogram för utländska läkare. Det saknas vägledande avgöranden i fråga om tillämpningen av de regler som gäller läkarlegitimation för utlandsutbildade. - Det är ostridigt i målet att X.H. har genomgått en kinesisk läkarutbildning och innehar kinesisk läkarlegitimation. Kammarrätten delar mot denna bakgrund länsrättens bedömning om att Socialstyrelsen inte lagligen kan avslå X.H:s framställan om prövning av utländsk utbildning som grund för läkarlegitimation på den grunden att skillnaderna mellan hennes utbildning och svensk läkarutbildning är alltför stora. Överklagandet skall därför lämnas utan bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Socialstyrelsen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva underinstansernas domar och fastställa Socialstyrelsens beslut. Socialstyrelsen anförde i huvudsak följande. Socialstyrelsen har sedan länge tillämpat en praxis som innebär att en första förutsättning för att en sökande, inom ramen för den utredning som görs vid en prövning av ansökan om kompetensbevis, ska få sin utländska hälso- och sjukvårdsutbildning bedömd som grund för dess svenska motsvarighet är att utbildningen till nivå och längd kan anses överensstämma med de krav som gäller för den svenska. Hänsyn har i detta sammanhang även tagits till de minimiregler som gäller enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet, enligt vilket en medicinsk grundutbildning sammanlagt ska omfatta minst sex års studier eller 5 500 timmar. - Om Socialstyrelsen bedömer att en åberopad utbildning till nivå och längd kan anses överensstämma med den svenska motsvarigheten görs en utredning av vilket behov av komplettering som i det enskilda fallet är nödvändig utifrån bestämmelserna i 8 kap. 1 § förordningen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Om den åberopade hälso- och sjukvårdsutbildningen inte kan anses överensstämma med dess svenska motsvarighet till nivå och längd får den sökande avslag på sin ansökan och hänvisas till en reguljär utbildning vid ett universitet eller en högskola. I dessa fall blir prövningen enligt 8 kap. 1 § i förordningen således endast summarisk. - Socialstyrelsen har inte ifrågasatt X.H:s uppgifter om att hon genomgått en treårig kinesisk läkarutbildning och att hon innehar en kinesisk läkarlegitimation. Socialstyrelsen bedömer dock att hennes utbildning till nivå och längd inte kan anses motsvara en svensk läkarutbildning eller de minimikrav som ställs enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Socialstyrelsens prövning av X.H:s ansökan begränsas således till en bedömning av hennes utbildning till nivå och längd. - Enligt Socialstyrelsens uppfattning ankommer det inte på myndigheten att värdera en utländsk hälso- och sjukvårdsutbildning på annat sätt än vad som sker enligt den praxis som redovisats. Socialstyrelsen har inte något sådant uppdrag. Av samma skäl ankommer det inte heller på Socialstyrelsen att fatta beslut om en sådan komplettering som behövs för att uppnå en kompetens motsvarande en svensk läkarexamensnivå.
X.H. yttrade sig inte i målet.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-03-24, Billum, Eliason, Kindlund, Jermsten, Nymansson) yttrade: Skälen för avgörandet. Den 1 januari 2011 ersattes lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och förordningen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område av patientsäkerhetslagen (2010:659) och patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). Såvitt avser den nu aktuella frågan saknas övergångsbestämmelser. De äldre bestämmelserna var i sak likalydande med de nya.
Bestämmelser om behörighet finns i 4 kap.patientsäkerhetslagen. Av 1 § framgår att den som avlagt läkarexamen och fullgjort praktisk tjänstgöring efter ansökan ska få legitimation för läkaryrket. Enligt 2 § får den som på annat sätt än genom sådan utbildning eller praktisk tjänstgöring som avses i 1 § har förvärvat motsvarande kompetens efter ansökan ges legitimation för yrket. Ansökan om legitimation prövas enligt 10 § av Socialstyrelsen. Enligt 11 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om legitimation och annan behörighet för hälso- och sjukvårdspersonal.
Enligt 5 kap. 3 § patientsäkerhetsförordningen ska en läkare, som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige eller från Schweiz, efter ansökan få legitimation som läkare i Sverige om han eller hon har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för läkare som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen.
Enligt 6 kap. 1 § patientsäkerhetsförordningen ska den som har genomgått någon annan utbildning utomlands än som avses i bl.a. 5 kap. 3 § efter ansökan få behörighetsbevis för ett yrke inom hälso- och sjukvården för vilket det finns bestämmelser om legitimation eller annan behörighet i Sverige, om han eller hon
1. har genomgått den kompletterande utbildning och fullgjort den praktiska tjänstgöring som behövs för att kunskaperna och färdigheterna ska motsvara de svenska kraven,
2. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska författningar, och
3. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska språket.
Enligt 6 kap. 4 § patientsäkerhetsförordningen får Socialstyrelsen meddela ytterligare föreskrifter om kraven på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i svenska författningar och språkkunskaper för dem som har genomgått sådan utländsk utbildning som avses i 1 §. Några föreskrifter avseende prövningen enligt 6 kap. 1 § har inte meddelats.
Enligt 8 kap. 2 § patientsäkerhetsförordningen ska ett beslut av Socialstyrelsen att avslå en ansökan om behörighetsbevis innehålla uppgift om i vilka avseenden kompetensen har ansetts otillräcklig.
Frågan i målet är om X.H. haft rätt att få sin kinesiska läkarutbildning prövad som grund för svensk läkarlegitimation inom ramen för Socialstyrelsens kompletteringsprogram för utländska läkare.
Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsen i 6 kap. 1 § patientsäkerhetsförordningen kan den bestämmelsen inte anses hindra att Socialstyrelsen - innan den hänvisar någon till kompletteringsprogrammet - prövar om den utbildning som den sökande åberopar är av sådan omfattning att den är jämförbar med de krav som ställs på läkarexamen inom EES-området eller i Schweiz. Tvärtom framstår detta som rimligt liksom att Socialstyrelsen, om den finner att utbildningen är otillräcklig, hänvisar den sökande att komplettera utbildningen inom ramen för grundutbildningen vid de medicinska fakulteterna. Något formellt hinder för Socialstyrelsen att avslå en ansökan om kompetensbevis på den grunden att skillnaden mellan en sökandes läkarutbildning och den svenska läkarutbildningen är alltför stor föreligger således inte. I sak gör Högsta förvaltningsdomstolen samma bedömning som Socialstyrelsen. Länsrättens och kammarrättens domar ska därför upphävas och Socialstyrelsens beslut fastställas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och länsrättens domar och fastställer Socialstyrelsens beslut.