HFD 2011:44
Missförhållanden som medfört återkallelse enligt alkohollagen av serveringstillstånd för ett serveringsställe kan läggas till grund för bedömningen av om senare återkallelse ska ske av ett serveringstillstånd för ett annat serveringsställe med samma ägare.
Länsrätten i Göteborg
Sociala resursnämnden i Göteborgs stad beslutade den 5 november 2008 med stöd av 7 kap. 19 § alkohollagen (1994:1738) att återkalla Fortress Restaurang AB:s (bolaget) tillstånd att servera alkohol till allmänheten i Restaurang Ruckman’s, Byggnad 29, Nya Varvet i Västra Frölunda. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. Alkohollagen ställer mycket höga krav på tillståndshavarens lämplighet. En förutsättning för att kunna behålla ett serveringstillstånd är att tillståndshavaren uppfyller kraven i 7 kap. 7 § alkohollagen gällande lämplighet. Tillståndsenheten har konstaterat brister avseende bolagets hantering av bland annat kassahantering och inkomstredovisning. Länsrätten har i dom den 29 april 2008, mål nr 9261-07, avslagit bolagets överklagande av resursnämndens beslut avseende återkallelse av serveringstillstånd för M/S S:t Erik på grund av bolagets bristande lämplighet. Verksamheten på M/S S:t Erik och i Restaurang Ruckman’s bedrevs vid tiden för återkallelsen av serveringstillstånd för M/S S:t Erik som två olika verksamheter. Dock bedrevs de av samma bolag. Hänsyn kan därför inte tas till att det handlar om olika verksamhetsgrenar inom samma bolag. Eftersom det är bolagets lämplighet som är ifrågasatt och bolaget har konstaterats olämpligt i ovan nämnda dom föreligger grund för att också återkalla bolagets serveringstillstånd i Restaurang Ruckman’s. Några särskilda skäl att meddela bolaget varning föreligger inte.
Bolaget överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att resursnämndens beslut om återkallelse av bolagets serveringstillstånd skulle upphävas. I andra hand yrkades att beslutet upphävdes och att bolaget i stället meddelades varning. Därutöver yrkade bolaget att länsrätten skulle besluta att resursnämndens beslut tills vidare inte skulle gälla (inhibition) samt att muntlig förhandling skulle hållas. Bolaget anförde bl.a. följande. Bolagsmännen har ett helt oklanderligt förflutet. Det finns inte några brister av sådan karaktär som kan betraktas som misskötsamhet, ge upphov till misstankar om ekonomiska oegentligheter eller ovilja att fullgöra förpliktelser gentemot det allmänna. Bolaget brister inte i fråga om bokföring, årsredovisning eller skatteinbetalningar. Det finns inga anmärkningar mot verksamheten från någon myndighet. Det har inte förekommit några tillsynsbesök eller genomförts någon utredning överhuvudtaget gentemot verksamheten i Restaurang Ruckman’s. Tillståndsenheten har inte heller ifrågasatt att verksamheten i Restaurang Ruckman’s uppfyller det regelverk som gäller för att få bedriva tillståndspliktig verksamhet.
Sociala resursnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Återkallelsen av serveringstillståndet för M/S S:t Erik grundas på att bolaget inte längre anses lämpligt att inneha serveringstillstånd. Grund för att bolaget ska behålla serveringstillståndet för Restaurang Ruckman’s finns därför inte, eftersom bolaget är en och samma person. Bolaget ska bedömas utifrån hela den verksamhet som bolaget bedriver och hänsyn kan inte tas till att det är två verksamhetsgrenar eller den skötsamhet som bolaget gör gällande avseende bolagets bedrivande av Restaurang Ruckman’s. Hänsyn kan inte heller tas till att verksamheten vid M/S S:t Erik bedrevs säsongsvis, där endast serveringsansvarig fanns på plats, jämfört med verksamheten i Restaurang Ruckman’s, där den dagliga verksamheten drivs av ägarna. Karenstiden enligt 7 kap. 7 § alkohollagen vid återkallelse av serveringstillstånd är tre år, varför tiden om ett och ett halvt år sedan av nämnden gjord utredning måste anses falla inom ramen för hur ett ärende ska behandlas. Det vitsordas att någon utredning av Restaurang Ruckman’s inte har skett, eftersom sakfrågan gällande bolagets lämplighet redan utretts i ärendet M/S S:t Erik.
Länsrätten förordnade den 13 november 2008, på bolagets begäran, att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla.
Domskäl
Länsrätten i Göteborg (2009-02-03, ordförande Dahlström) yttrade: Kommunen ska enligt 7 kap. 19 § tredje och fjärde punkten alkohollagen återkalla serveringstillstånd om tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 och 8 §§ inte längre föreligger. I stället för återkallelse kan enligt 20 § samma kapitel varning meddelas, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. - Av 7 kap. 7 § alkohollagen framgår att serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid tillståndsprövningen ska särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. - Länsrätten gör följande bedömning. - Till stöd för återkallelse av bolagets serveringstillstånd för M/S S:t Erik den 12 december 2007 låg enbart förhållanden under servering på M/S S:t Erik. Länsrätten konstaterade i dom den 29 april 2008 att det förelegat påtagliga brister i bolagets bokföring, kassa- och kvittohanteringen såvitt avser verksamheten på båten M/S S:t Erik, att bolaget inte följt de för serveringstillstånd gällande bestämmelserna och att det därför fanns fog för återkallelse av serveringstillståndet. - Resursnämnden har därefter, i det nu aktuella beslutet, återkallat också bolagets serveringstillstånd för Restaurang Ruckman’s och härvid åberopat endast vad länsrätten angivit i domen den 29 april 2008. Någon ytterligare utredning av bolagets företrädare eller av bolagets verksamhet till följd av förhållandena inom bolaget och i Restaurang Ruckman’s har inte varit påkallat enligt resursnämnden. Som skäl härför anger nämnden att bolaget ska bedömas utifrån hela den verksamhet som bolaget bedriver och att hänsyn inte kan tas till att det är två verksamhetsgrenar. - Att behandla bolagets verksamhet som skilda verksamhetsgrenar är emellertid precis vad resursnämnden har gjort när den inledningsvis återkallade bolagets tillstånd endast avseende båten M/S S:t Erik, vilket förhållande länsrätten nu har att hålla sig till. - Såvitt framgår av utredningen i målet finns inga omständigheter som talar för att misskötsamhet föreligger i något avseende vad gäller bolagets verksamhet i Restaurang Ruckman’s. Resursnämnden har inte heller funnit anledning att genomföra ytterligare tillsyn eller åtgärder mot bolaget sedan nämndens beslut den 12 december 2007 om återkallelse av serveringstillstånd för M/S S:t Erik. Med hänsyn härtill, och då resursnämnden redan vid denna tidpunkt kände till samtliga de omständigheter som nu anförs, har resursnämnden saknat fog för att återkalla bolagets serveringstillstånd för Restaurang Ruckman’s. Överklagandet bör därför bifallas. - Vid denna utgång i målet saknas skäl att hålla muntlig förhandling. - Med bifall till överklagandet upphäver länsrätten Sociala resursnämndens beslut att återkalla Fortress Restaurang AB:s tillstånd att servera alkohol i Restaurang Ruckman’s.
Kammarrätten i Göteborg
Sociala resursnämnden överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa nämndens beslut att återkalla bolagets serveringstillstånd avseende Restaurang Ruckman´s. Nämnden anförde bl.a. följande. Bolaget har bl.a. gjort sig skyldigt till ekonomisk misskötsamhet i form av grovt åsidosättande av grundläggande bokföringsmässiga krav. Bokföringen ligger till grund för bl.a. inkomsttaxering och redovisning av mervärdesskatt och är en förutsättning för att en rörelse ska kunna skötas på ett seriöst sätt. Därutöver har bolaget även brustit i kassahanteringen vid servering av alkohol på M/S S:t Erik. De konstaterade bristerna har betydelse för bolagets verksamhet som helhet även om de härrör från en av verksamhetsgrenarna. En annan bedömning än denna skulle i praktiken innebära ett kringgående av lämplighetskravet i 7 kap. 7 § alkohollagen. Bolaget har i länsrätten anfört att verksamheterna är helt skilda samt att verksamheten vid M/S S:t Erik drevs som en säsongverksamhet av en anställd serveringsansvarig. Eftersom de två olika verksamheterna tillhör samma bolag och det är bolaget som är det huvudsakliga objektet för lämplighetsbedömningen, kan hänsyn inte tas till att det handlar om olika verksamhetsgrenar. Vad gäller invändningen att verksamheten vid M/S S:t Erik bedrevs av en serveringsansvarig vill nämnden poängtera att det är tillståndshavaren, dvs. bolaget, som ansvarar för att utse en serveringsansvarig person och att denne är lämplig. Att servering sker enligt alkohollagens regler är alltid i grunden tillståndshavarens ansvar. Av Statens folkhälsoinstituts allmänna råd (Handbok Alkohollagen) till 7 kap. 7 § alkohollagen följer att en karenstid om tre år bör förflyta innan ett nytt tillstånd kan komma ifråga efter det att ett serveringstillstånd återkallats. Handläggningstiden för det aktuella ärendet får därför anses falla inom vad som är skäligt. Att, som länsrätten gjort i sin bedömning, hävda att nämnden behandlat bolagets verksamhet som skilda verksamhetsgrenar med hänsyn till att endast ett tillstånd återkallats inledningsvis, är felaktigt. Orsaken till förfarandet är administrativa skäl snarare än något annat. Bolaget brister i sin lämplighet som tillståndshavare och tillståndet för Restaurang Ruckman´s ska därför återkallas. Särskilda skäl för att meddela varning har inte framkommit.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (2009-04-16, Grankvist, Cedhagen, Edström, referent) yttrade: Kammarrätten gör samma bedömning som länsrätten. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Sociala resursnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen med ändring av domen skulle fastställa nämndens beslut att återkalla bolagets serveringstillstånd avseende Restaurang Ruckman’s. Nämnden anförde bl.a. följande. Det är bolaget och dess företrädare som är föremål för lämplighetsprövning enligt alkohollagen. Om brister i lämpligheten konstateras föreligger inte längre förutsättningar för tillstånd och det ska återkallas. Att bolaget inte uppfyller lämplighetskravet har slagits fast genom Länsrätten i Göteborgs dom den 29 april 2008 (mål nr 9261-07) och ska påverka bolagets samtliga serveringstillstånd. Det saknar betydelse att det var en anställd som var ansvarig för verksamheten vid M/S S:t Erik. Den bristande lämpligheten är inte knuten till en specifik serveringsrörelse utan till bolagets verksamhet som sådan. Orsaken till att nämnden initialt endast återkallat tillståndet för M/S S:t Erik var att det var en alltför ingripande åtgärd att redan vid detta tillfälle återkalla alla bolagets tillstånd. Ett krav på samtidig återkallelse av ett bolags samtliga serveringstillstånd skulle leda till att tillståndshavare som har sin verksamhet förlagd till olika kommuner skulle gynnas.
Bolaget bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Nämnden har aldrig riktat någon anmärkning mot verksamheten vid Restaurang Ruckman’s. Alla omständigheter som lagts till grund för beslutet om återkallelse är hänförliga till verksamheten på M/S S:t Erik. De utgör därför inte grund för att återkalla serveringstillståndet för Restaurang Ruckman’s. Eftersom samma bolag kan inneha tillstånd för olika serveringsställen måste lämplighetsprövningen göras för varje tillstånd för sig. Om kommunen har möjlighet att när som helst lägga samma omständigheter till grund för återkallelse av andra tillstånd, blir tillståndshavaren beroende av om kommunen väljer att göra detta. Tillståndshavaren skulle inte våga göra investeringar eller anställa personal. Att lägga samma omständigheter till grund för två olika beslut torde stå i strid med förbudet mot dubbelbestraffning. De omständigheter som åberopas till stöd för beslutet hänför sig till maj och juni 2007. Sedan bolagets tillstånd för M/S S:t Erik återkallades har tre år passerat. Varning är under alla omständigheter en tillräckligt ingripande åtgärd eftersom bolaget har vidtagit verkningsfulla åtgärder för att komma till rätta med påstådda brister.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-06-22, Melin, Almgren, Dexe, Brickman, Jäderblom) yttrade: Skälen för avgörandet
Lagtext och förarbeten
Alkohollagen (1994:1738) har upphävts och en ny alkohollag (2010:1622) har trätt i kraft den 1 januari 2011. Den nya alkohollagen är tillämplig vid Högsta förvaltningsdomstolens prövning av målet.
Förutsättningarna för att bevilja serveringstillstånd är desamma i den nya och den tidigare lagen. I 8 kap. 12 § första stycket i den nya alkohollagen stadgas följande. Serveringstillstånd får endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.
Regler om ingripande mot tillståndshavare finns i 9 kap.alkohollagen. I 17 § föreskrivs följande. En kommun får meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran, eller i allvarligare fall eller vid upprepade överträdelser, en varning om denne inte
1. uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, eller
2. följer de bestämmelser som gäller för servering enligt denna lag eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Enligt 9 kap. 18 § första stycket alkohollagen ska en kommun återkalla ett serveringstillstånd bl.a. om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
I förarbetena till den tidigare alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 102) uttalas bl.a. följande angående tillståndshavares lämplighet. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämpligheten även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstateras föreligger inte längre de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd, vilket i princip innebär att tillståndet ska återkallas. Ekonomisk misskötsamhet, även sådan som inte är brottslig, är exempel på sådan personlig olämplighet som ska föranleda omprövning av tillståndet.
Utgångspunkten vid tillämpningen av de tidigare bestämmelserna om påföljder vid överträdelser och brister var att serveringstillståndet skulle återkallas. Om tillståndshavaren vidtog erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena så att det kunde antas att verksamheten i fortsättningen skulle komma att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och meddelade villkor kunde dock ingripandet begränsas till en varning. Detta har ändrats i den nya lagen. I förarbetena (prop. 2009/10:125 s. 116 ff.) uttalas bl.a. följande angående påföljder vid överträdelse av bestämmelserna i lagen. En återkallelse är en synnerligen ingripande åtgärd och bör förekomma endast i de allvarligaste fallen. Erinran och varning ska vara ett förstahandsalternativ vid överträdelser av lagen. De allmänna kriterier som i dag gäller för påföljd bör i huvudsak bibehållas. Erinran ska kunna användas vid lindriga förseelser. Varning bör ifrågakomma vid överträdelser som är allvarliga, dock inte i sådan grad att återkallelse ter sig nödvändig. Det kan röra sig om brister i ekonomiskt hänseende eller personlig lämplighet. Genom erinran eller varning ger man tillståndshavaren möjlighet att rätta till påtalade missförhållanden för att undgå återkallelse.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Frågan i målet är om förhållanden på ett serveringsställe som medfört återkallelse av serveringstillståndet senare kan åberopas för att återkalla serveringstillståndet för ett annat serveringsställe som har samma ägare.
Återkallelse av serveringstillstånd är inte en form av bestraffning utan en administrativ åtgärd med sociala motiv. Nämndens beslut står därför inte i strid med förbudet mot dubbelbestraffning. Inte heller finns det något hinder mot att återkalla serveringstillståndet för ett serveringsställe på grundval av samma omständigheter som tidigare föranlett återkallelse för ett annat serveringsställe. Det är tillståndshavaren, i detta fall bolaget, som ska uppfylla lämplighetskraven i 8 kap. 12 § alkohollagen. Detta innebär att missförhållanden som förekommit på ett av tillståndshavarens serveringsställen kan läggas till grund för prövning av andra serveringstillstånd som innehas av tillståndshavaren. Frågan om tillståndet ska återkallas eller andra åtgärder vidtas ska avgöras efter en helhetsbedömning av hur missförhållandena påverkar tillståndshavarens lämplighet.
I verksamheten på M/S S:t Erik har förekommit misskötsamhet i ekonomiskt hänseende. Denna misskötsamhet är av sådan karaktär att den ska läggas bolaget till last. Vid bedömningen av om tillståndet ska återkallas även för Restaurang Ruckman’s ska denna omständighet därför vägas samman med övriga förhållanden i bolagets verksamhet.
I målet har inte framkommit eller gjorts gällande att någon misskötsamhet skulle ha förekommit vid Restaurang Ruckman’s. Verksamheten på M/S S:t Erik har utgjort en mindre och säsongsbetonad del av bolagets totala verksamhet. Det har inte efter det att missförhållandena uppdagades där 2007 påståtts att missförhållanden av något slag förekommit i bolagets verksamhet, varken vid M/S S:t Erik eller Restaurang Ruckman’s. En återkallelse av serveringstillståndet skulle därför enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening vara en alltför ingripande åtgärd. Nämndens överklagande ska således avslås.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.