MIG 2014:27

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2014-11-10, Jagander, Edwardsson och Kärnell, referent), yttrade:

1. Tillämpliga bestämmelser m.m.

Den huvudsakliga frågan i målet är om Migrationsverket, efter att ha beviljat en ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen och därefter kommit fram till att uppehålls- och arbetstillstånd inte ska meddelas, kan föreskriva att ett sedan tidigare befintligt och lagakraftvunnet beslut om utvisning ska verkställas till ett annat land än vad som framgår av det beslutet.

Att ett beslut om utvisning ska innehålla ett besked om till vilket land eller, undantagsvis, vilka länder verkställigheten av beslutet ska ske framgår numera av 8 kap. 20 § utlänningslagen. Verkställigheten ska följaktligen ske till det land eller något av de länder som anges i beslutet (12 kap. 4 § första stycket samma lag). Utvisningsbeslutet upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen).

Utlänningslagen innehåller också bestämmelser som handlar om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Av 12 kap. 19 § utlänningslagen följer att om en utlänning, i ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning som vunnit laga kraft, åberopar nya omständigheter ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. En positiv utgång för utlänningen av en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är en utgång som resulterar i att frågan om uppehållstillstånd tas upp på nytt. Om uppehållstillstånd beviljas eller inte är en senare fråga och beror på den bedömning som görs inom ramen för den nya prövningen. Det finns vidare flera avgöranden där Migrationsöverdomstolen redan tagit ställning i närliggande frågor.

I ett fall, MIG 2007 not. 2, hade Migrationsverket avslagit en utlännings ansökan om uppehållstillstånd och beslutat att hon skulle avvisas till f.d. statsförbundet Serbien och Montenegro. Migrationsverket beslutade därefter, med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen, att inte bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd men att beslutet om avvisning i stället skulle verkställas till Bosnien-Hercegovina. Migrationsöverdomstolen konstaterade att uttalandena i lagens förarbeten i och för sig gav vid handen att lagstiftarens avsikt varit att en ny asylprövning i förhållande till ett annat land skulle vara möjlig när det land dit verkställighet skulle ske enligt det lagakraftvunna beslutet vägrade att ta emot utlänningen, men att denna avsikt emellertid inte kommit till uttryck i lagtexten. Migrationsöverdomstolen fann mot den bakgrunden att Migrationsverkets beslut att inom ramen för en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ändra det lagakraftvunna beslutet på det sättet att verkställighet skulle ske till ett annat land inte var förenligt med den lydelse som bestämmelserna i 12 kap.4 och 19 §§utlänningslagen erhållit. I en sådan situation ansåg Migrationsöverdomstolen att Migrationsverket i stället hade att inleda en ny utredning om uppehållstillstånd och att prövningen då fick göras mot det land som i efterhand utpekats som utlänningens hemland.

Migrationsöverdomstolen kom till en liknande slutsats i MIG 2007 not. 19. Målet gällde en utlänning som hade meddelats ett avvisningsbeslut för verkställighet till Iran. Sedan Utlänningsnämnden avslagit hans överklagande lämnade han in ett irakiskt hemlandspass till Migrationsverket och begärde att han skulle betraktas som irakisk medborgare. Migrationsverket beslutade, med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen, att inte bevilja någon ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Beslutet överklagades och migrationsdomstolen återförvisade målet till Migrationsverket för en ny bedömning av om det fanns förutsättningar att bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen av tillståndsfrågan. Enligt migrationsdomstolen hade verket inte beaktat vad klaganden hade anfört om sitt skyddsbehov gentemot Irak. Migrationsverket överklagade återförvisningsbeslutet till Migrationsöverdomstolen, som bl.a. uttalade att det följde av bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen att verkställande myndighet i ett ärende om verkställighet var förhindrad att pröva frågan om avvisning till ett land som inte omfattades av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet. Till stöd för detta ställningstagande hänvisade Migrationsöverdomstolen bl.a. till ett uttalande i utlänningslagens förarbeten (prop. 2003/04:50 s. 29 f.) där det angavs att myndigheten aldrig skulle kunna fatta beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings behov av skydd inte hade prövats.

I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2013:4 var frågan om det, sedan en ny prövning beviljats i enlighet med 12 kap. 19 § utlänningslagen, var möjligt att pröva skyddsskäl som åberopades i förhållande till ett annat land än det som det befintliga avlägsnandebeslutet rörde. Migrationsöverdomstolen konstaterade att det, efter ansökan, gick att bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd och att inom ramen för det förfarandet bedöma skyddsskäl mot ett annat land än det som varit aktuellt i grundärendet. Enligt Migrationsöverdomstolen fanns det inte heller någon annan bestämmelse i utlänningslagen än 12 kap. 19 § som gjorde det möjligt att ta upp nya skyddsskäl till bedömning. Migrationsöverdomstolen slog också fast att det saknades bestämmelser i utlänningslagen som medgav att det, sedan den nya prövningen av frågan om uppehållstillstånd gjorts, fattades ett nytt beslut om att avvisa eller utvisa utlänningen under den tid som det befintliga lagakraftvunna avlägsnandebeslutet gällde.

Vad Migrationsöverdomstolen däremot inte hade anledning att ta ställning till i MIG 2013:4 var om Migrationsverket, inom ramen för det förfarande som en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd utgör, även kan föreskriva att ett redan befintligt avlägsnandebeslut ska verkställas genom att utlänningen reser till ett annat land än det som angetts i beslutet i grundärendet. Denna frågeställning behandlas i det följande (se avsnitt 2.3. nedan).

2. Migrationsöverdomstolens bedömning

2.1. Migrationsverkets handläggning

På samma sätt som det förehåller sig i dag var ett beslut fattat med stöd av 1989 års utlänningslag om att avlägsna en utländsk person från Sverige giltigt under fyra år. Om beslutet verkställdes förlorade det emellertid i normalfallet sin rättskraft. Till skillnad mot vad som gällde enligt den tidigare utlänningslagen är ett avlägsnandebeslut enligt 2005 års utlänningslag giltigt under fyra år oavsett om det verkställs eller inte. Ett beslut som fattats med stöd av den nu gällande lagen kan alltså verkställas flera gånger under en fyraårsperiod. Med hänsyn till utlänningslagens nuvarande utformning i detta avseende finns det inte utrymme för att se ett befintligt lagakraftvunnet utvisningsbeslut som en nullitet och påbörja ett nytt grundärende beträffande samma person, så länge som det befintliga avlägsnandebeslutet fortfarande gäller. För att få till stånd en ny prövning av en utländsk medborgares skyddsbehov ska i en sådan situation i stället de regler som införts genom bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen användas.

I det nu aktuella fallet har Migrationsverket beviljat A en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd och kommit fram till att uppehållstillstånd inte kan beviljas. I sitt beslut har verket hänvisat till MIG 2013:4 och angett att det av det avgörandet framgår att en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen av frågan om uppehållstillstånd kan omfatta skyddsskäl som hänför sig till ett annat land än det som förekommer i det lagakraftvunna utvisningsbeslutet. Mot bakgrund av Migrationsverkets hänvisning - och vad som också uttalas i MIG 2013:4 om att det inte finns någon annan bestämmelse än den i 12 kap. 19 § utlänningslagen som ger möjlighet att ta upp nya skyddsskäl till prövning - drar Migrationsöverdomstolen slutsatsen att Migrationsverket har fattat ett beslut om ny prövning med stöd av den bestämmelsen, och detta trots att verket inte meddelat något formellt beslut med den innebörden. Det är emellertid inte beslutet att bevilja en ny prövning utan resultatet av själva den nya prövningen när det gäller bl.a. frågan om uppehållstillstånd som nu är föremål för Migrationsöverdomstolens egen prövning.

2.2. Uppehållstillstånd m.m.

När det gäller själva sakfrågan, nämligen A:s behov av internationellt skydd, delar Migrationsöverdomstolen migrationsdomstolens uppfattning att A inte gjort sannolikt att han är skyddsbehövande i förhållande till Pakistan. Vad denne framfört i Migrationsöverdomstolen medför alltså inte att det finns skäl att göra någon annan bedömning. Migrationsdomstolens beslut att inte ändra Migrationsverkets beslut att avslå A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd är därför riktigt. Hans överklagande till Migrationsöverdomstolen ska följaktligen avslås.

2.3. Ny verkställighetsföreskrift

Migrationsöverdomstolen har slutligen att ta ställning till om Migrationsverket under de nu aktuella förhållandena kan föreskriva att utvisningen av A ska ske till Pakistan, trots att detta land inte omfattas av det lagakraftvunna beslutet från den 25 juli 2010.

Av förarbetena till den bestämmelse som numera återfinns i 8 kap. 20 § utlänningslagen, vilken innebär att det vid beslut om avvisning eller utvisning måste klargöras till vilket eller vilka länder verkställigheten av beslutet ska ske, framgår att de tidigare gällande reglerna gav upphov till tillämpningssvårigheter för migrationsmyndigheterna. Svårigheterna aktualiserades bl.a. i situationer när det under verkställighetsarbetets gång kommit fram att det land eller de länder som den beslutande myndighetens prövning skett gentemot visat sig vara fel. Regeringen uttalade i propositionen bl.a. följande (prop. 2003/04:50 s. 29 f.). Svårigheterna har främst uppkommit när utlänningens identitet inte har kunnat klarläggas vid prövningen av asylansökan. Om utlänningens identitet har varit oklar eller om utlänningen har haft alternativa identiteter samt falska passhandlingar har den beslutande myndigheten efter utredning beslutat om avvisning till det land som utlänningen sannolikt kommer ifrån. I beslutet har därvid regelmässigt angetts att verkställighet ska ske till hemlandet, om inte utlänningen visar att mottagande kan ske i annat land. Begreppet hemland kan uppfattas som det land som är utlänningens egentliga hemland och detta land skulle i så fall kunna komma att ändras i samband med att nya uppgifter om utlänningens identitet kommer fram under verkställighetsstadiet. Enligt regeringens uppfattning bör den verkställande myndigheten aldrig kunna fatta egna beslut om verkställighet till annat land än vad som anges i exempelvis Utlänningsnämndens och Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning. Den verkställande myndigheten ska nämligen aldrig kunna fatta ett beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte har prövats.

I en senare proposition, som bl.a. innehåller förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen, anges vidare ett flertal situationer då en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan aktualiseras (prop. 2004/05:170 s. 227 f.). Som exempel anges bl.a. situationen när utlänningen i verkställighetsärendet presenterar nya dokument eller liknande som visar att han eller hon kommer från ett annat land än han eller hon tidigare uppgett och att det av den anledningen blir aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning.

Av de nu redovisade förarbetena drar Migrationsöverdomstolen slutsatsen att det varit lagstiftarens avsikt, genom införandet i 1989 års utlänningslag av en skyldighet att i avlägsnandebeslut ange till vilket specifikt land ett sådant beslut ska genomföras, att förhindra att en utlänning avvisas eller utvisas till ett land utan att han eller hon fått någon egentlig prövning av sitt skyddsbehov i förhållande till det landet. En annan konklusion är att, genom införandet av det extraordinära prövningsförfarandet i 12 kap. 19 § utlänningslagen, har lagstiftaren tillhandahållit en möjlighet att få till stånd en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd, även i ett fall där skyddsbehovet gäller ett annat land än det som angetts i det beslut som prövningen i grundärendet resulterat i. Att en ny prövning av det slaget är möjlig har också slagits fast i MIG 2013:4.

I grundärendet fick A sina då uppgivna skyddsskäl mot Afghanistan prövade. Genom den nya prövningen har han nu fått sitt påstådda skyddsbehov prövat mot Pakistan, det land han numera säger sig komma från. En i förhållande till beslutet i grundärendet ny verkställighetsföreskrift av det innehåll Migrationsverket förordnat om i sitt beslut den 6 augusti 2013 skulle följaktligen inte stå i strid mot tankarna bakom införandet i 1989 års utlänningslag av skyldigheten att ange verkställighetsland. Genom det extraordinära prövningsförfarande som bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen innefattar har lagstiftaren tvärtom öppnat en möjlighet för den enskilde att få till stånd en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd när han eller hon gör gällande att det finns ett skyddsbehov mot ett annat land.

Den nya prövningen av frågan om uppehållstillstånd har för A:s del utfallit negativt på det viset att han inte heller anses ha skyddsbehov i förhållande till Pakistan. Det framgår inte av lagtextens ordalydelse att Migrationsverket kan ändra verkställighetsland efter att ha vidtagit en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen med ett negativt resultat för den enskilde. Inte heller kan det ur utlänningslagen utläsas något förbud mot att ändra verkställighetsland i den här situationen.

Det kan i det här sammanhanget konstateras att det är avlägsnandebeslutet, dvs. beslutet att avvisa eller utvisa en person ur Sverige, som i normalfallet har en giltighetstid på fyra år. Avlägsnandebeslutets verkställighetsföreskrift, som är sekundär och förutsätter att det finns ett gällande avlägsnandebeslut, har inte en lagstadgad livslängd på motsvarande sätt. Det följer emellertid av de ovan redovisade bestämmelserna (8 kap. 20 § och 12 kap. 4 § första stycketutlänningslagen) att ett avlägsnandebeslut ska åtföljas av ett besked om till vilket land eller vilka länder verkställighet ska ske och att verkställigheten också rent faktiskt ska ske dit. Att tolka detta som att verkställighetsföreskriften inte skulle kunna justeras under den tid som avlägsnandebeslutet gäller leder, enligt Migrationsöverdomstolen, för långt. En sådan tolkning skulle medföra att utländska medborgare i praktiken fick uppehålla sig i Sverige utan tillstånd att bo och arbeta här och utan att myndigheterna hade möjlighet att, vid behov, tvångvis avlägsna dem från landet.

Som framgår av den praxis som redovisats ovan har Migrationsöverdomstolen i avgörandena MIG 2007 not. 2 och MIG 2007 not. 19 ansett att meddelandet av en ny verkställighetsföreskrift inte är förenligt med utlänningslagens lydelse, när det varit fråga om verkställighet till ett land som inte omfattats av det lagakraftvunna utvisningsbeslutet. Båda dessa avgöranden avser emellertid situationer där Migrationsverket beslutat att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. I ett sådant fall ska det givetvis inte ske någon ändring av verkställighetsland, eftersom utlänningen då inte fått sina skyddsskäl prövade i förhållande till det nya landet. Som framgått tidigare har Migrationsverket i A:s fall vidtagit en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd och först därefter beslutat att utvisningen av honom ska ske till Pakistan. Det har alltså inte beslutats om verkställighet till ett land gentemot vilket A:s behov av skydd inte har prövats. Något hinder för att i denna situation besluta om nytt verkställighetsland kan följaktligen inte heller utläsas av praxis.

Mot denna bakgrund gör Migrationsöverdomstolen bedömningen att det går att besluta om en ny verkställighetsföreskrift, som avspeglar resultatet av en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i enlighet med 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsverket har alltså haft fog för sitt beslut att utvisningsbeslutet den 25 juli 2010 ska verkställas till Pakistan i stället för till Afghanistan. Migrationsverkets överklagande ska därför bifallas.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår A:s överklagande. Migrationsöverdomstolen bifaller Migrationsverkets överklagande och upphäver migrationsdomstolens dom i den del den avser upphävande av verkställighetsföreskriften i verkets beslut den 6 augusti 2013. Migrationsöverdomstolen fastställer migrationsdomstolens dom i övrigt.