Prop. 2004/05:170
Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 26 maj 2005
Göran Persson
Barbro Holmberg
(Utrikesdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en ny utlänningslag skall ersätta 1989 års utlänningslag. Det föreslås att det införs en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Utlänningsnämnden skall upphöra och överprövningen av Migrationsverkets beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall i stället ske i migrationsdomstolar och i en migrationsöverdomstol. Migrationsdomstolar skall vara vissa av regeringen utsedda länsrätter och Kammarrätten i Stockholm skall vara migrationsöverdomstol.
Ändringar föreslås också i lagen om svenskt medborgarskap och lagen om särskild utlänningskontroll. Därutöver föreslås följdändringar i annan lagstiftning.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 31 mars 2006.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. utlänningslag,
2. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap,
4. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 5. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
6. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,
7. lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård,
8. lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,
9. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 10. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,
11. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,
12. lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner,
13. lag om ändring i lagen (1998:544) om vårdregister, 14. lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension, 15. lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister,
16. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799), 17. lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
2. Författningsförslag
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till utlänningslag
Härigenom föreskrivs1 följande.
1 kap. Lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser Lagens innehåll
1 § I denna lag finns föreskrifter om
– lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser (1 kap.),
– villkor för att en utlänning skall få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige (2 kap.),
– visering (3 kap.), – flyktingar och skyddsbehövande i övrigt (4 kap.), – uppehållstillstånd (5 kap.), – arbetstillstånd (6 kap.), – återkallelse av tillstånd (7 kap.), – avvisning och utvisning (8 kap.), – kontroll- och tvångsåtgärder (9 kap.), – förvar och uppsikt avseende utlänningar (10 kap.), – hur en utlänning som hålls i förvar skall behandlas (11 kap.), – verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (12 kap.), – handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna m.m. (13 kap.),
– överklagande av förvaltningsmyndighets beslut (14 kap.), – nöjdförklaring (15 kap.), – migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen (16 kap.),
1 Jfr rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT P 056, 4.4.1964, s. 850, Celex 364L0221), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77, Celex 32004L0038), rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj 2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EGT L 149, 2.6.2001, s. 34, Celex 32001L0040), rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (EGT L 187, 10.7.2001, s. 45, Celex 32001L0051), rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s. 12, Celex 32001L0055), rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002, s. 17, Celex 32002L0090), rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 6.2.2003, s. 18, Celex
32003L0009 ).
– skyldighet att lämna uppgifter (17 kap.), – offentligt biträde (18 kap.), – kostnadsansvar (19 kap.), – bestämmelser om straff m.m. (20 kap.), – tillfälligt skydd (21 kap.), och – särskilda bemyndiganden (22 kap.).
Vissa definitioner
Barn
2 § Med barn avses i denna lag en person som är under 18 år.
Asyl
3 § Med asyl avses i denna lag ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting.
Schengenkonventionen och Schengenstat
4 § Med Schengenkonventionen avses i denna lag konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.
Med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna.
Inresa
5 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt territorium.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vad som anges i första stycket.
Utresa
6 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt territorium.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vad som anges i första stycket.
Säkerhetsärenden
7 § Säkerhetsärenden enligt denna lag är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar
– att en utlänning skall avvisas eller utvisas, – att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd skall avslås, eller – att en utlännings uppehållstillstånd skall återkallas.
Allmänna bestämmelser
8 § Lagen skall tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
9 § Vad som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag gäller i tillämpliga delar också för beslut om överföring enligt rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat2 (Dublinförordningen).
10 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
11 § När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras.
Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.
12 § En ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som anges i 4 kap. 2 § skall handläggas som en ansökan om asyl.
13 § Säkerhetsärenden skall handläggas skyndsamt.
2 kap. Villkor för att en utlänning skall få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige Pass
1 § En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass.
2 § Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.
Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Migrationsverket får meddela föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass.
Visering
3 § Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under en viss kortare tid. En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd
4 § Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent
2 EUT L 50, 25.2.2003, s. 1 (Celex 32003R0343).
uppehållstillstånd). Den som har uppehållstillstånd får, om villkoret i 1 § är uppfyllt, resa in i Sverige.
5 § En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats för längre tid.
6 § Regeringen får meddela föreskrifter om att utlänningar skall ha uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.
Arbetstillstånd
7 § Arbetstillstånd är ett tillstånd att arbeta i Sverige. En utlänning som skall arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands skall ha arbetstillstånd.
Undantag från kraven på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd
8 § Kraven på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 1, 3, 5 och 7 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i
Danmark, Finland, Island eller Norge. Kravet på arbetstillstånd gäller inte för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd.
Undantaget från kravet på pass för inresa gäller dock endast för en sådan medborgare som avses i första stycket som reser eller har rest in i Sverige direkt från en Schengenstat.
9 § Regeringen får meddela föreskrifter om att andra utlänningar än medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge får resa in i Sverige samt vistas och arbeta här utan pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd.
10 § Bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd tillämpas inte för
1. diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i Sverige av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och
2. främmande staters kurirer. Regeringen får meddela föreskrifter om att bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd gäller i viss utsträckning för de personer som anges i första stycket.
I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen.
3 kap. Visering
1 § En utlänning får beviljas visering om han eller hon
1. har ett gällande pass eller annan handling som skall godtas som pass,
2. på begäran kan visa upp dokument, av vilka framgår syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i landet,
3. har en medicinsk reseförsäkring för vistelsen,
4. har tillräckliga medel för sitt uppehälle såväl under vistelsen som för återresa till utreselandet eller transitresa till ett sådant tredje land som medger inresa, eller på laglig väg kan skaffa sig sådana medel,
5. inte har meddelats inreseförbud, samt
6. inte anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser.
2 § En visering för inresa och vistelse i högst tre månader som beviljas med stöd av 1 § skall utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i Schengenkonventionen. En enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på sätt som framgår av viseringen.
Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna Sverige eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får en enhetlig visering inte beviljas.
3 § En enhetlig visering enligt Schengenkonventionen som har utfärdats av en behörig myndighet i någon Schengenstat gäller i Sverige.
4 § Om villkoren för visering i 1 § och 2 § andra stycket inte är uppfyllda får en nationell visering beviljas om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av Sveriges internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja visering. En sådan visering ger endast tillstånd att resa in och vistas i Sverige. Vid bedömningen av om en nationell visering skall beviljas skall en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas viseringen inte kommer att lämna Sverige efter viseringstidens utgång.
En nationell visering får, när det finns särskilda skäl, beviljas för längre tid än tre månader, dock högst ett år. Den får beviljas för längre tid än utlänningens pass gäller endast när det finns särskilda skäl.
Om en nationell visering utfärdas, skall övriga Schengenstater underrättas.
Beslutande myndigheter
5 § Beslut om visering meddelas av Migrationsverket. Beslut om visering får också meddelas av Regeringskansliet.
Bemyndiganden
6 § Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Migrationsverket får meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om visering.
Regeringen får meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till Sveriges exportråd har rätt att besluta om visering.
Regeringen får ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om enhetlig visering.
7 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om visering.
4 kap. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Definitioner
1 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som
– befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av religiös eller politisk uppfattning, och
– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.
Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.
Som flykting skall även anses en utlänning som är statslös och som – av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och
– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.
2 § Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon
1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,
2. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp,
3. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller
4. känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller sin homosexualitet.
Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Flyktingförklaring
3 § Om en flykting begär det, skall det antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklaras att utlänningen är flykting (flyktingförklaring).
En flyktingförklaring skall återkallas, om det kommer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.
Resedokument
4 § För en flykting eller statslös får utfärdas en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument). Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument.
När flyktingskap upphör
5 § En flykting upphör att vara flykting om han eller hon
1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare,
2. av fri vilja på nytt förvärvar det medborgarskap som han eller hon tidigare har förlorat,
3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,
4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort, eller
5. inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort.
Beslutande myndighet
6 § Beslut enligt detta kapitel meddelas av Migrationsverket.
Tillfälligt skydd
7 § Särskilda bestämmelser om tillfälligt skydd i en massflyktssituation finns i 21 kap.
5 kap. Uppehållstillstånd Vem som har rätt till uppehållstillstånd
1 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd får dock vägras
1. en flykting enligt 4 kap. 1 § och en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 4, om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,
2. en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3, om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja utlänningen uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,
3. en asylsökande som har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,
4. en asylsökande som i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd,
5. en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4, eller
6. en asylsökande som kan sändas till Danmark enligt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna (Dublinkonventionen) och där är skyddad på det sätt som anges i 4.
I Dublinförordningen finns bestämmelser som tillämpas gentemot Europeiska unionens medlemsstater samt Island och Norge.
2 § Uppehållstillstånd skall ges till en utlänning som tagits emot i
Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning).
Uppehållstillstånd på grund av anknytning
3 § Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,
2. ett utländskt barn som är ogift samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
3. ett utländskt barn som är ogift och som adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och som fortfarande är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet
– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol, – gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller
– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
4. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1–3 är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet,
5. en utlänning som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,
6. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,
7. en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn, och
8. en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd.
När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första stycket beviljas en utlänning som
1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,
2. är anhörig till en utlänning, som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt, eller
3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, skall den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd på grund av Sveriges internationella åtaganden
4 § Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande, skall uppehållstillstånd ges till den som omfattas av beslutet, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges.
Uppehållstillstånd på grund av arbete eller försörjning på annat sätt
5 § Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har erbjudits en tillsvidareanställning i landet, om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz.
Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning.
Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter
6 § Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.
Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd skall beviljas vuxna personer.
Tidsbegränsat uppehållstillstånd
7 § Ett uppehållstillstånd skall tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas.
8 § Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3 § första stycket 5 eller 6 skall vid första beslutstillfället vara tidsbegränsat. Detsamma gäller när uppehållstillstånd i ett sådant fall beviljas utlänningens barn.
9 § Ett uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 6 § på grund av sjukdom skall vara tidsbegränsat om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.
10 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, studier eller besök.
11 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs.
12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.
14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats ett barn enligt 12 eller 13 §, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas också barnets vårdnadshavare.
15 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får på ansökan av förundersökningsledaren beviljas en utlänning som vistas här, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras.
Fortsatt uppehållstillstånd
16 § En utlänning som med stöd av 8 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får beviljas ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.
En utlänning som har familjeanknytning enligt 3 § första stycket 5 eller 6 och som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.
Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om
1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.
Särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd
17 § Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2 eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 § första stycket 5 och 6 skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas.
När ansökan om uppehållstillstånd skall vara gjord
18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 5 eller 6,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–7 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, eller
6. det annars finns synnerliga skäl. I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§.
19 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett pågående besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet får bifallas trots att utlänningen vistas i Sverige, om det finns vägande skäl för förlängning av vistelsetiden.
Beslutande myndigheter
20 § Beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket.
Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet.
21 § Av 8 kap. 14 och 21 §§ och 12 kap. 20 § följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.
Bemyndiganden
22 § Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Migrationsverket får meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om uppehållstillstånd.
23 § Regeringen får meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat.
24 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 eller 3.
25 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 eller 3, om det behövs därför att Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade.
Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.
26 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 1 § andra stycket 4, om en utlännings anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.
6 kap. Arbetstillstånd
1 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.
Att en utlänning som har permanent uppehållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd framgår av 2 kap. 8 § första stycket.
2 § Arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits säsongsarbete, en anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i ett internationellt utbyte. Tillstånd får även ges om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land.
3 § Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot.
Att permanent uppehållstillstånd får meddelas för vissa arbetstagare framgår av 5 kap. 5 §.
När ansökan om arbetstillstånd skall vara gjord
4 § En utlänning som vill ha arbetstillstånd i Sverige skall ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om arbetstillstånd får inte bifallas efter inresan utom i fall som avses i 5 kap. 18 § andra stycket och 19 §, vilka bestämmelser tillämpas på motsvarande sätt i fråga om arbetstillstånd.
Beslutande myndigheter
5 § Beslut om arbetstillstånd meddelas av Migrationsverket.
Beslut om arbetstillstånd i vissa fall
6 § Av 8 kap. 14 och 21 §§ och 12 kap. 20 § följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.
Bemyndiganden
7 § Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Migrationsverket får meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om arbetstillstånd.
8 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.
7 kap. Återkallelse av tillstånd
1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet.
Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast om det finns synnerliga skäl för det.
2 § Utöver vad som sägs i 1 § får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas, om det finns särskilda skäl för det.
Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för en utlänning som ännu inte har rest in i Sverige.
3 § Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som rest in i landet om
1. utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, eller
2. det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.
Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd
när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.
4 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas.
Vid en sådan bedömning skall särskilt beaktas
1. utlänningens levnadsomständigheter,
2. om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningens uppehållstillstånd återkallas,
3. utlänningens övriga familjeförhållanden, och
4. hur länge utlänningen har vistats i Sverige.
5 § Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har registrerats på den spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse.
6 § Uppehållstillstånd får återkallas för den som inte är medborgare i en stat tillhörande Europeiska unionen även i andra fall än som avses i 2 §, om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats i en stat tillhörande Europeiska unionen eller i Island eller Norge och beslutet är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att
1. utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år, eller
2. utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott.
Första stycket gäller inte en familjemedlem till en medborgare i en stat tillhörande Europeiska unionen eller till en medborgare i Island eller Norge som har utövat sin rätt till fri rörlighet enligt de regler som gäller inom Europeiska unionen. Med familjemedlem avses
– make, maka eller sambo, – barn under 21 år som är beroende av föräldern för sin försörjning, och
– förälder som är beroende av barnet för sin försörjning. Ett uppehållstillstånd får inte återkallas enligt första stycket innan samråd har skett med den stat som har beslutat om avvisning eller utvisning.
7 § Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige.
För en utlänning som har vistats här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får dock uppehållstillståndet återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon tidigare har varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.
Beslutande myndigheter
8 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av
Migrationsverket. Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Migrationsverket.
Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Regeringskansliet får återkallas endast av Regeringskansliet.
Bemyndigande
9 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får återkallas i andra fall än som anges i detta kapitel för de utlänningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer.
8 kap. Avvisning och utvisning Avvisning
1 § En utlänning får avvisas
1. om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sverige,
2. om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,
3. om det vid utlänningens ankomst till Sverige kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där,
4. om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten,
5. om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen, eller
6. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen eller från Island eller Norge och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten.
2 § En utlänning får avvisas
1. om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som han eller hon tänker besöka eller för hemresan,
2. om det kan antas att han eller hon under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att han eller hon har ett sådant tillstånd,
3. om han eller hon på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,
4. om han eller hon på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller
5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att han eller hon får avvisas.
En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han eller hon annars beger sig till det landet.
3 § En utlänning får inte avvisas, om han eller hon vid ankomsten till
Sverige hade eller under en tid därefter har haft uppehållstillstånd som har upphört att gälla.
4 § Migrationsverket skall pröva frågan om avvisning om
1. utlänningen söker asyl här,
2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller
3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 1 § första stycket 6 eller 2 § andra stycket.
I andra fall får såväl Migrationsverket som polismyndigheten pröva frågan om avvisning.
Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, skall ärendet lämnas över till Migrationsverket.
5 § Beslut om avvisning i första instans får inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige.
6 § Migrationsverket får förordna att verkets beslut om avvisning enligt 4 § första stycket får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.
I 12 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet.
Utvisning när en utlänning saknar pass eller tillstånd
7 § En utlänning som inte avvisas enligt 1 § 1 eller 2 får utvisas ur
Sverige om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet. Migrationsverket prövar sådana ärenden om utvisning.
Utvisning på grund av brott
8 § En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas, om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd.
En utlänning får dock utvisas endast om han eller hon döms till svårare påföljd än böter och
1. om gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller
2. om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar.
9 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.
10 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.
11 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 8 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta
1. utlänningens levnadsomständigheter,
2. om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas,
3. utlänningens övriga familjeförhållanden, och
4. hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta sådan verksamhet här.
En utlänning som har en flyktingförklaring skall anses som flykting med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att han eller hon inte längre är flykting med ett sådant behov.
12 § En utlänning får utvisas enligt 8 § endast när det finns synnerliga skäl, om han eller hon hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om han eller hon då varit bosatt i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som hade varit bosatt här sedan minst två år när åtalet väcktes.
En utlänning får inte utvisas, om utlänningen kom till Sverige innan han eller hon fyllt 15 år och vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes.
13 § En allmän domstols dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I en dom eller ett beslut med tidsbegränsning skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller beslutet skall utlänningen också upplysas om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 20 kap.
14 § Om regeringen finner att en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis. Därvid får regeringen fatta beslut också i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.
Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.
Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av befarad brottslighet
15 § Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet enligt lagen (2003:148) om straff för t erroristbrott finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.
Bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning
16 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.
17 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.
18 § I beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av regeringen,
Migrationsöverdomstolen, en migrationsdomstol eller Migrationsverket skall anges till vilket land utlänningen skall avvisas eller utvisas.
Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Ett beslut av en sådan myndighet som avses i första stycket och som rör avvisning eller utvisning skall innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till.
19 § När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan att ha tillstånd av Migrationsverket eller, i ett säkerhetsärende, regeringen.
20 § En utlänning som med stöd av 13, 19 eller 21 § har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning får ges särskilt tillstånd av Migrationsverket att göra ett kort besök här, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen.
Om en utlänning har förbjudits att återvända till Sverige i ett säkerhetsärende ges ett sådant tillstånd som avses i första stycket i stället av regeringen.
Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning
21 § När ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning avgörs, får också beslut fattas i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Detta gäller även om dessa frågor inte har tagits upp av utlänningen.
Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen besluta att utlänningen för viss tid skall förbjudas att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud.
När Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen prövar ett beslut om avvisning eller utvisning, får samtidigt sådant beslut meddelas angående den som är under 16 år och som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen samt i ärenden hos regeringen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 4 kap. 1 och 2 §§, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för uppehållstillstånd enligt dessa bestämmelser.
9 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder Kontroll i samband med inresa och utresa
1 § Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten. En utlänning skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i Sverige.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att visa upp sitt pass.
Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt denna lag. Migrationsverket får efter överenskommelse med polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken.
När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall pass och andra handlingar visas upp för dem. Om Migrationsverket medverkar i kontroll vid inresa, skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Migrationsverket.
2 § En polisman får i samband med inresekontroll kroppsvisitera en utlänning och därvid undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för
att ta reda på utlänningens identitet. Sådana undersökningar får också göras för att ta reda på en utlännings resväg till Sverige, om den är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att en utlänning reser in i Sverige i strid med bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.
När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen har de samma befogenheter som en polisman har enligt första stycket.
Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.
En kvinna får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitationen dock genomföras och bevittnas av en man.
Protokoll skall föras över en kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.
Transportörers kontrollskyldighet
3 § En transportör skall kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av
Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i landet.
Transportören skall, om det inte är obehövligt på grund av resultatet av kontroll som utförs enligt första stycket, även kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa.
Omhändertagande av pass
4 § Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till Sverige eller därefter, får Migrationsverket eller polismyndigheten ta hand om hans eller hennes pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det.
5 § När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar till dess beslutet kan verkställas.
Omhändertagande av biljetter
6 § En utlännings biljett för resan från Sverige får tas om hand av
Migrationsverket eller polismyndigheten i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Detta gäller om
1. utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller
2. utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får tas om hand endast om – det framstår som sannolikt att utlänningen inte kommer att få tillstånd att vistas här, och
– det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.
7 § Migrationsverket eller polismyndigheten får lösa in en biljett som tagits om hand enligt 6 §, om den annars skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i stället de pengar som då betalas ut tas om hand.
Fotografi och fingeravtryck
8 § Migrationsverket eller polismyndigheten får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck om
1. utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige,
2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och anger skäl som avses i 4 kap. 1 eller 2 §, eller
3. det finns grund för att besluta om förvar.
Kontroll under vistelsen i Sverige
9 § En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av Migrationsverket eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse.
Kustbevakningen skall medverka i polisens kontrollverksamhet som sägs i första stycket genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Om kontrollen utövas av Kustbevakningen, skall pass eller andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Kustbevakningen.
Kontroll enligt första och andra styckena får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.
10 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Migrationsverket har fattat med stöd av 4, 5, 6, 8 eller 9 §, får verket begära hjälp av polismyndigheten för att verkställa beslutet.
Skyldighet att stanna kvar för utredning
11 § En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 9 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Detta gäller inte om ett beslut har meddelats om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 §.
En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning.
10 kap. Förvar och uppsikt avseende utlänningar Förvar
1 § En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om
1. utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig, och
2. utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå.
En utlänning som har fyllt 18 år får också tas i förvar om
1. det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras,
2. det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 §, eller
3. det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 eller 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.
2 § Ett barn får tas i förvar, om
1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet,
2. risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och
3. det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 7 §.
Ett barn får också tas i förvar, om
1. det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 8 §, och
2. det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 7 § andra stycket.
3 § Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon
vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.
4 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 1 § andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.
I övrigt får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.
5 § Ett barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.
Uppsikt
6 § En utlänning som har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 1 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt.
7 § Ett barn får, under de förutsättningar som anges i 2 § första stycket 1 och 2, ställas under uppsikt.
Ett barn får dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall än som avses i 2 § första stycket eller när beslut har meddelats om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 8 §.
8 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos Migrationsverket. I ett beslut om uppsikt får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.
Ny prövning av förvar och uppsikt
9 § Ett beslut om förvar enligt 4 § andra stycket skall prövas på nytt inom två veckor från den dag då det började verkställas. I de fall det finns beslut om avvisning eller utvisning skall beslutet om förvar prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas.
Ett beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.
Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall ny prövning fortlöpande ske inom samma tider.
Ett beslut om förvar eller uppsikt skall omedelbart upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet.
10 § Beslut om förvar eller uppsikt som inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör att gälla.
11 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.
Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i 13 kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i 16 kap.
I ärenden om förvar som handläggs av regeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrationsdomstol att hålla den. Bestämmelserna i 13 kap. gäller i tillämpliga delar vid förhandlingen. Vid den muntliga förhandlingen skall en representant från Regeringskansliet närvara. Regeringskansliet får besluta att även andra personer än utlänningen skall höras vid förhandlingen. I säkerhetsärenden gäller i stället att uppdrag att hålla muntlig förhandling får lämnas till Migrationsöverdomstolen.
Beslutande myndigheter
12 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet.
Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.
13 § Polismyndigheten är handläggande myndighet
1. från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som skall prövas av Migrationsverket tas emot av verket eller utlänningen har lämnat landet, och
2. från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18–20 §§, dock inte under den tid då beslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition.
14 § Migrationsverket är handläggande myndighet
1. från det att verket tar emot ett ärende som verket skall pröva och till dess verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller polismyndigheten har tagit emot ärendet, eller om ärendet överklagas, till dess ärendet tas emot av migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen, och
2. från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten.
I fråga om beslut som gäller omedelbart är, även om beslutet överklagas, Migrationsverket handläggande myndighet till dess domstolen meddelar beslut om inhibition.
15 § Regeringen är handläggande myndighet när ärendet har tagits emot av det departement som har till uppgift att bereda ärendet.
Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller om att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt.
I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket, 12 och 20 §§ skall regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition har meddelats.
16 § I säkerhetsärenden är Migrationsöverdomstolen handläggande myndighet från det att domstolen tar emot ett ärende till dess det departement som har till uppgift att bereda ärendet tar emot det.
17 § En polismyndighet får, även om den inte är handläggande myndighet, fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.
Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).
Om kontroll av en utlänning sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten samma rätt att omhänderta utlänningen som en polisman har enligt andra stycket. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.
Allmänt om verkställighet av beslut om förvar
18 § Migrationsverket ansvarar för att beslut om förvar verkställs.
19 § På begäran av den myndighet eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa beslutet.
Om Migrationsverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar.
20 § Migrationsverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om
1. utlänningen enligt 8 kap. 8 § har utvisats på grund av brott,
2. utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket, eller
3. det annars finns synnerliga skäl. Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.
11 kap. Hur en utlänning som hålls i förvar skall behandlas
1 § En utlänning som hålls i förvar skall behandlas humant och hans eller hennes värdighet skall respekteras.
Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter.
2 § En utlänning som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler.
Migrationsverket har ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar.
För behandlingen av en utlänning som enligt 10 kap. 20 § placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningen skall, utöver vad som följer av nämnda lag, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.
3 § En utlänning som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus.
4 § En utlänning som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret.
Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.
5 § En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 4 kap. 1 eller 2 § även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd.
Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, skall han eller hon ges tillfälle till sådan vård.
Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas skall se till att Migrationsverket eller den som förestår den lokal där utlänningen skall vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.
6 § En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där han eller hon vistas, och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar skall tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen.
En utlännings rörelsefrihet får också begränsas, om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.
7 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.
Beslut om att hålla någon avskild fattas av Migrationsverket. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.
En utlänning som hålls avskild därför att han eller hon utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart som möjligt.
8 § En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.
9 § Om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta.
Vid kroppsvisitation gäller vad som föreskrivs i 9 kap. 2 § tredje och fjärde styckena.
10 § En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den innehåller sådant som inte får innehas enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).
Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas.
En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, Förenta nationernas flyktingkommissarie eller internationella organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda får aldrig undersökas.
11 § Om det inom en lokal där en utlänning hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar påträffas egendom som inte får innehas enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand.
Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen.
I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.
12 § Egendom som har tagits om hand enligt 10 § andra stycket eller 11 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när beslutet om att hålla utlänningen i förvar har upphört att gälla.
13 § En utlänning som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
12 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning
1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att
– utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller
– utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.
2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land
– om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet, eller – om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.
En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.
Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.
3 § Avvisning och utvisning av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 får inte verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det inte finns synnerliga skäl för detta.
Vart avvisning eller utvisning får verkställas
4 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av regeringen,
Migrationsöverdomstolen, en migrationsdomstol eller Migrationsverket skall verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet.
Ett beslut om avvisning som meddelas av en polismyndighet samt allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige. Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får en utlänning i stället sändas till ett land som utlänningen har anknytning till.
En utlänning som skall avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i.
5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och som avvisats därför att han eller hon saknar pass eller de
tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på annat sådant med samma ägare eller brukare (transportören). Om det är nödvändigt att bevakningspersonal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget.
Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhavaren vite.
Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget kommit till Sverige direkt från en Schengenstat eller skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1, 2 eller 3 §.
Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft
6 § En polismyndighets beslut om avvisning får verkställas även om det har överklagats. Detsamma gäller för Migrationsverkets beslut enligt 8 kap. 4 § andra stycket.
7 § Migrationsverkets beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft, om
1. utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet (nöjdförklaring), eller
2. Migrationsverket enligt 8 kap. 6 § har förordnat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft.
8 § En allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott får verkställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger att domen eller beslutet får verkställas.
Avvisning och utvisning av utlänning som dömts till fängelse m.m.
9 § Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.
Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.
Att avbryta verkställighet (inhibition)
10 § Har en utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § skall Migrationsverket pröva, om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition).
Även i andra fall när Migrationsverket omprövar ett avvisningsbeslut, skall verket pröva frågan om inhibition.
11 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, får regeringen besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.
När ett ärende enligt denna lag skall prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, det statsråd som har till uppgift att föredra ärendena besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.
12 § Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.
13 § Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket besluta om inhibition.
Bestämmelser om inhibition finns också i 18–20 §§.
Verkställande myndighet
14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av
Migrationsverket, om inte annat sägs i andra, tredje eller fjärde stycket.
Säkerhetspolisen skall verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Regeringen eller Migrationsverket får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten.
Polismyndigheten skall verkställa
1. en polismyndighets beslut om avvisning,
2. en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 8 kap. 8 §.
Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.
När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas
15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Migrationsverkets beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § andra stycket, Migrationsverkets beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en allmän domstols lagakraftvunna dom eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas snarast möjligt.
I andra fall skall en utlänning som avvisas lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet.
Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som enligt 13 § är ansvarig för verkställigheten.
Upphävande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall
16 § Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning. Om Migrationsverket meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas medan tillståndet gäller.
Motsvarande gäller om en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen i ett överklagat eller överlämnat ärende beviljar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning.
Migrationsverket får dock inte upphäva en allmän domstols dom eller beslut om utvisning enligt 8 kap. 8 § eller meddela uppehållstillstånd för den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant beslut.
Åtgärder vid hinder mot verkställighet
17 § Om en annan myndighet än Migrationsverket skall verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, skall myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.
Migrationsverket skall i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.
18 § Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att
1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller
3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas,
får Migrationsverket, om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd.
Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Migrationsverket får också besluta om inhibition.
19 § Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter
1. som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och
2. dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare,
skall Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, skall Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
20 § Om det i ett ärende som avser en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, skall Migrationsverket inte fatta eget beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 §.
Om det vid verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende kommer fram uppgifter om att verkställigheten inte kan genomföras, skall Migrationsverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning enligt 18 §. Regeringen skall vid denna prövning inhämta yttrande från Migrationsöverdomstolen. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §. Finner domstolen att sådant hinder mot verkställighet föreligger, får regeringen vid prövningen inte avvika från domstolens bedömning.
Regeringen får vid prövning enligt andra stycket besluta om inhibition, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt upphäva beslutet om avvisning eller utvisning.
När ett beslut skall anses verkställt
21 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet.
När ett beslut upphör att gälla
22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut.
Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut.
Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning att gälla.
Ny verkställighet av beslut som inte har upphört att gälla
23 § Har ett beslut om avvisning eller utvisning verkställts, och anträffas utlänningen därefter här i landet, skall beslutet verkställas på nytt, om det har vunnit laga kraft eller enligt 7 eller 8 § ändå får verkställas och om det inte har upphört att gälla enligt 22 §.
Beslut om avvisning eller utvisning får dock inte verkställas om utlänningen
1. återvänt med uppehållstillstånd eller visering,
2. återvänt efter att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här i landet enligt 8 kap. 20 §, eller
3. efter återkomsten beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vad som sägs i andra stycket första meningen gäller under giltighetstiden för tillståndet eller viseringen.
Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är förenat med något gällande förbud att återvända får inte heller verkställas, om utlänningen är undantagen från krav på visering eller uppehållstillstånd enligt 2 kap. 8 § eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 9 §.
13 kap. Handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna m.m. Muntlig handläggning
1 § Migrationsverket får inte besluta om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl i Sverige utan att det förekommit muntlig handläggning hos Migrationsverket. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet.
Handläggningen kan ske i form av en muntlig förhandling eller i annan form.
2 § Muntlig handläggning i ett ärende om förvar eller uppsikt skall genomföras av den myndighet som beslutar om åtgärden.
3 § Vid den muntliga handläggningen skall de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.
4 § Vid muntlig förhandling skall utlänningen höras. Myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid förhandlingen.
I 10 kap. 11 § finns särskilda bestämmelser om när muntlig förhandling skall hållas i vissa fall.
5 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till den muntliga förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet som genomför den muntliga förhandlingen besluta om utlänningens inställelse.
Om den som skall höras i ett ärende om förvar eller uppsikt har delgetts kallelsen minst fyra dagar före den muntliga förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han eller hon skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Andra personer än utlänningen får dock hämtas endast om det finns synnerliga skäl.
6 § En utlänning som inställer sig vid en muntlig förhandling som rör frågan om han eller hon skall hållas i förvar eller stå under uppsikt har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle,
om det bedöms skäligt med hänsyn till utlänningens ekonomiska förhållanden, den tid han eller hon har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.
Andra personer som på kallelse har inställt sig vid en muntlig förhandling för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader för sin inställelse. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.
7 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som genomför den muntliga förhandlingen.
8 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om ersättning och förskott.
Parts rätt att få del av uppgifter i vissa fall
9 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.
Motivering av beslut i fråga om uppehållstillstånd samt i fråga om visering eller arbetstillstånd
10 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.
Vid beslut i fråga om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i ett EESland eller i Schweiz.
Tolkersättning
11 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en myndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten.
Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om ersättning.
Rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift
12 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut, om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlänningens identitet skall kunna fastställas, och den oriktiga uppgiften har tagits in i myndighetens beslut.
Omprövning av Migrationsverkets beslut
13 § Finner Migrationsverket att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall verket ändra beslutet, om det inte blir till nackdel för utlänningen.
Skyldigheten gäller inte, om Migrationsverket har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol.
I säkerhetsärenden gäller 27 § förvaltningslagen (1986:223) i stället för vad som föreskrivs i första och andra styckena.
Inhämtande av yttrande i ärenden om arbetstillstånd
14 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.
14 kap. Överklagande av förvaltningsmyndighets beslut Allmänt om överklagande
1 § En förvaltningsmyndighets beslut enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i detta kapitel.
Avvisning och utvisning samt uppehållstillstånd och arbetstillstånd
Polismyndighetens beslut
2 § En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till
Migrationsverket.
Migrationsverkets beslut
3 § Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, eller – återkallelse av ett uppehållstillstånd. Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
4 § Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § får överklagas av förundersökningsledaren till en migrationsdomstol.
Migrationsverkets beslut om avslag på en sådan ansökan får inte överklagas av utlänningen.
5 § Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § får överklagas till en migrationsdomstol.
Flyktingförklaring och resedokument
6 § Migrationsverkets beslut enligt 4 kap. 3 och 4 §§ i fråga om flyktingförklaring eller resedokument eller om återkallelse av flyktingförklaring får överklagas till en migrationsdomstol.
Omhändertagande av biljetter
7 § En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut enligt 9 kap. 6 § att ta hand om biljetter får överklagas till en migrationsdomstol.
Offentligt biträde, ersättning, ombud och jäv
8 § Beslut av en polismyndighet eller Migrationsverket enligt denna lag får överklagas särskilt, och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, när myndighetens beslut avser
1. fråga om offentligt biträde, eller
2. ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag. Bestämmelserna i 9 och 12 §§förvaltningslagen (1986:223) gäller i fråga om överklagande av en polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om avvisande av ombud eller biträde eller om jäv.
Beslut av Regeringskansliet i frågor enligt första och andra styckena får överklagas till en migrationsdomstol.
Förvar
9 § Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar får överklagas till en migrationsdomstol.
Beslut om förvar får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.
Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.
10 § Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av utlänningar som hålls i förvar enligt 10 kap. 20 § eller 11 kap. 3–13 §§ får överklagas till en migrationsdomstol.
Säkerhetsärenden
11 § I ett säkerhetsärende gäller i stället för det som sägs i 3 § att ett beslut av Migrationsverket i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd får överklagas till regeringen.
Beslut i fråga om arbetstillstånd får dock överklagas endast i de fall frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
Migrationsverkets beslut enligt första stycket får överklagas även av Säkerhetspolisen.
12 § Ett överklagande i ett säkerhetsärende enligt 11 § skall skyndsamt överlämnas från Migrationsverket till Migrationsöverdomstolen, som skall hålla muntlig förhandling i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Migrationsöverdomstolen skall därefter med eget yttrande lämna ärendet vidare till regeringen för prövning. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 §.
Finner domstolen att sådant hinder föreligger, får regeringen vid prövningen inte avvika från domstolens bedömning.
13 § En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden i frågor som avses i 6–10 §§ överklagas till
Migrationsöverdomstolen. Detsamma gäller för beslut av Regeringskansliet i säkerhetsärenden enligt 8 § första och andra styckena.
Vad som är föreskrivet om förvar i 9 § andra och tredje styckena gäller även i säkerhetsärenden.
Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden i fråga om förvar får överklagas även av Säkerhetspolisen.
Kostnadsansvar för transportörer
14 § En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 20 kap. 15 § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
15 kap. Nöjdförklaring
1 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning kan förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).
2 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet eller domstol som har meddelat beslutet eller domen.
Nöjdförklaring får också avges inför
1. en polismyndighet som inte har meddelat det avgörande som förklaringen gäller, eller
2. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.
Om nöjdförklaringen avges inför en annan myndighet eller domstol än den som har meddelat beslutet eller domen, krävs ett vittnes närvaro. Vidare krävs att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.
3 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av beslutet om avvisning eller utvisning. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.
16 kap. Migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen Domstolarna
1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara migrationsdomstolar.
Migrationsöverdomstol är Kammarrätten i Stockholm. Om migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen och förfarandet i dessa gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av denna lag.
2 § Nämndeman i en migrationsdomstol skall vara nämndeman i den länsrätt som är migrationsdomstol.
Förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen
3 § Om rätten vid handläggningen av ett mål i Migrationsöverdomstolen finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse får målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet avgöras av Migrationsöverdomstolen med sju lagfarna ledamöter.
Handläggningen
4 § Mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skall handläggas skyndsamt.
Muntlig förhandling
5 § Förfarandet är skriftligt.
I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.
I migrationsdomstol skall muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Muntlig förhandling skall vidare hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits skall muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.
Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
Motparter i vissa fall
6 § I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen.
När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen.
Återförvisning
7 § Finner domstolen att ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 §, som grundar sig på 5 kap. 1 § andra stycket 3–6, inte borde ha fattats, skall domstolen, om den inte bifaller överklagandet, undanröja beslutet och visa målet åter till
Migrationsverket för fortsatt handläggning.
8 § Om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende, skall domstolen undanröja det överklagade beslutet och visa målet åter till
Migrationsverket för fortsatt handläggning.
Om det under handläggningen i Migrationsöverdomstolen av ett mål som överklagats från en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende, skall Migrationsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens beslut. Om utredningen i målet behöver kompletteras, får domstolen undanröja Migrationsverkets beslut och visa målet åter till Migrationsverket för fortsatt handläggning.
Överklagande
9 § En migrationsdomstols beslut överklagas till
Migrationsöverdomstolen. En migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av en polismyndighet får dock inte överklagas.
En migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter överklagande i förvarsfrågan, får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.
10 § Ett överklagande av en migrationsdomstols beslut skall ha kommit in inom tre veckor från den dag beslutet meddelades. Om beslutet inte har meddelats vid muntlig förhandling och det inte heller vid en sådan förhandling har tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas, skall dock överklagandetiden för utlänningen räknas från den dag då han eller hon fick del av beslutet.
En migrationsdomstols beslut om förvar får överklagas utan begränsning till viss tid.
11 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.
Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd.
12 § Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om
1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller
2. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
17 kap. Skyldighet att lämna uppgifter
1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen,
Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.
2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall en hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget.
18 kap. Offentligt biträde
1 § Offentligt biträde skall förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om
1. avvisning, dock inte hos polismyndighet om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,
2. utvisning enligt 8 kap. 7 §,
3. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats,
4. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast såvitt avser fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och
5. hemsändande enligt 22 kap. 2 §. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.
2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offentligt biträde av Regeringskansliet.
3 § Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. Detta gäller dock inte om det finns en god man för barnet enligt lagen (2005:000) om god man för ensamkommande barn.
4 § Den som är förordnad som god man för ett barn enligt lagen (2005:000) om god man för ensamkommande barn skall ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. Om en sådan god man inte är förordnad, gäller vad som nu sagts i stället den som är förordnad som offentligt biträde för barnet.
19 kap. Kostnadsansvar Utlänningens ansvar för resekostnader
1 § En utlänning som avvisas eller utvisas är skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han eller hon sänds eller åläggs att resa genom en myndighets försorg.
Transportörens ersättningsskyldighet
2 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan, är transportören skyldig att ersätta staten för
1. kostnaden för utlänningens resa från Sverige,
2. resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med, och
3. kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören.
Transportören (fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare) skall helt eller delvis befrias från denna skyldighet, om
1. transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller
2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut ersättning för kostnaden.
3 § Om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige och avvisas, är transportören skyldig att
– ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige, och
– svara för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de närmaste tre månaderna efter inresan.
Det som sägs om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller luftfartyg gäller också i fråga om en utlänning som utan tillåtelse har följt med ett sådant fartyg.
Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar svara för kostnaderna enligt första stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.
4 § Beslut om ersättningsskyldighet meddelas av den myndighet som verkställer avvisningen.
Särskild avgift
5 § En transportör som inte fullgjort sin kontrollskyldighet enligt 9 kap. 3 § skall betala en särskild avgift, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet vunnit laga kraft eller verkställts trots att det inte vunnit laga kraft.
Transportören skall dock inte betala någon särskild avgift, om
1. transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller
2. det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.
6 § Den särskilda avgiften skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
7 § Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 § prövas av den myndighet som skall verkställa avvisningen.
Avgiften skall betalas till Migrationsverket och tillfaller staten. Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
20 kap. Bestämmelser om straff m.m.
1 § Till böter döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att utlänningen har ansökt om ett sådant tillstånd eller en förundersökningsledare har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd för utlänningen med stöd av 5 kap. 15 §.
I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.
2 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppsåtligen uppehåller sig i Sverige fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 8 kap. 8 § inte har haft rätt att återvända hit.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte om utlänningen har flytt hit av skäl som avses i 4 kap. 1 eller 2 §.
I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.
3 § Till böter döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.
4 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms en utlänning som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt
Schengenkonventionen.
5 § Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 12–14 §§.
6 § Till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms
1. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör anmälan som föreskrivs i en förordning som har utfärdats med stöd av denna lag,
2. den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en förordning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.
7 § Till fängelse i högst två år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd uppsåtligen hjälper utlänningen att olovligen uppehålla sig i Sverige, medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller
Norge, om detta görs i vinstsyfte.
För försök till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
8 § Den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera genom Sverige, medlemsstat i Europeiska unionen eller
Island eller Norge döms för människosmuggling till fängelse i högst två år.
Är brottet att anse som grovt döms för grov människosmuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen
1. utförts mot ersättning,
2. utgjort ett led i en verksamhet som avsett ett stort antal personer, eller
3. utförts under former som innebär livsfara för utlänningen eller annars utförts under hänsynslösa former.
Är brottet att anse som ringa döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
9 § Den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för organiserande av människosmuggling till fängelse i högst två år.
Är brottet grovt döms för grovt organiserande av människosmuggling till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen innefattar ett systematiskt utnyttjande av utlänningars utsatta situation, eller innefattar livsfara eller annan hänsynslöshet gentemot utlänningarna.
Är brottet att anse som ringa döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt första–tredje styckena. Detta gäller om medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.
Förverkande
10 § Ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 7, 8 eller 9 § skall förklaras förverkad. Detsamma gäller annat utbyte av sådant brott. Även vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett sådant brott eller värdet av det mottagna skall, om mottagandet utgör brott enligt denna lag och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år, förklaras förverkat.
Transportmedel som har använts eller varit avsett att användas vid brott som avses i 7, 8 eller 9 § får, om brottet har fullbordats eller om förfarandet utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse, förklaras förverkat, om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl.
Utöver vad som sägs i andra stycket får egendom som har använts som hjälpmedel vid brott som avses i 7, 8 eller 9 § förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller om egendomen har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådant brott och brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse.
Förverkande enligt första, andra eller tredje stycket får inte ske om det är uppenbart oskäligt.
11 § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 10 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige, får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget.
Avgifter
12 § En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har arbetstillstånd skall betala en särskild avgift oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §. Avgiften tillfaller staten.
För varje utlänning utgör avgiften hälften av det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela prisbasbeloppet. Avgiften får sättas ned eller efterges helt, om särskilda skäl talar för det.
13 § Allmän domstol prövar, efter ansökan, om särskild avgift skall tas ut enligt 12 §. Ansökan skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål.
Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.
14 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att domstolens beslut vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.
Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning.
Regeringen får meddela föreskrifter om att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Avgiften får inte drivas in när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.
21 kap. Tillfälligt skydd
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om tillfälligt skydd enligt rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta3.
2 § En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt direktiv 2001/55/EG och som i enlighet med direktivet överförs till eller tas emot i Sverige skall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, uppehållstillstånd med tillfälligt skydd.
Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får vägras utlänningen endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting får vägras uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §.
3 § Regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, om dessa personer har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion.
Föreskrifter som meddelats med stöd av första stycket skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.
3 EGT L 212, 7.8.2001, s. 12 (Celex 32001L0055).
4 § Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har getts till en person, får ett sådant tillstånd också ges till den som är gift eller sambo med den person som beviljats tillstånd samt till en utlänning som är ogift och som är barn antingen till den som beviljats tillstånd eller till den person som den som beviljats tillstånd är gift eller sambo med.
Annan nära anhörig till den som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd under de förutsättningar som anges i 5 kap. 3 § första stycket 4 och andra stycket trots att den person som först beviljats tillstånd varken är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här.
Uppehållstillstånd enligt denna paragraf får vägras en utlänning endast om det finns synnerliga skäl med hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av utlänningens brottslighet.
5 § Att en utlänning har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd hindrar inte att en ansökan om asyl enligt 4 kap. 1 § prövas. Detsamma gäller för ansökan om flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § och en ansökan om resedokument enligt 4 kap. 4 §.
Prövningen av en ansökan enligt första stycket får skjutas upp endast om det finns särskilda skäl för det. Om ansökan inte har prövats innan det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, skall den prövas så snart det kan ske efter denna tidpunkt.
6 § Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla under längre tid än den tid som beslutats av Europeiska unionens råd.
Om ett program för att förbereda att utlänningen återvänder självmant har inletts när ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd upphör, får tillståndet förlängas högst två år för en person som deltar i programmet. Detta tillstånd skall kallas uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd.
7 § En utlänning som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall också ges arbetstillstånd för den tid som uppehållstillståndet gäller.
8 § En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får överföras till en annan medlemsstat, om utlänningen samtycker till det. När överföringen sker skall tillståndet i Sverige återkallas.
9 § En utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får utvisas på grund av brott endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting får utvisas enligt 8 kap. 11 § andra stycket.
10 § Beslut enligt detta kapitel meddelas av Migrationsverket.
22 kap. Särskilda bemyndiganden
1 § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela föreskrifter om
1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,
2. sådana inskränkningar i utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet.
2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
Regeringen får, efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare, meddela föreskrifter om avvikelser från bestämmelserna i denna lag och föreskrifter om vad som i övrigt behövs för tillämpningen av avtalet. Sådana föreskrifter får inte avse förfarandet i domstol.
3 § Regeringen får meddela föreskrifter om vad som skall gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i.
Föreskrifterna får gälla utlänningars
1. inresa och vistelse i landet,
2. utresa ur landet,
3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här i landet,
4. avlägsnande från landet, och
5. omhändertagande i anstalt eller förläggning.
4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då
Sverige är i krig skall underställas riksdagen för prövning inom en månad från ikraftträdandet.
Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställts riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då underställningen skedde.
1. Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006. Utlänningslagen (1989:529) skall samtidigt upphöra att gälla.
2. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till föreskrifter som har ersatts genom föreskrifter i denna lag, skall i stället de nya föreskrifterna tillämpas.
3. Ärenden som rör överklaganden och som har kommit in till Utlänningsnämnden men inte avgjorts före den 31 mars 2006, skall överlämnas till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats. Ärenden som rör ansökningar enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529) som har kommit in till Utlänningsnämnden men inte avgjorts före den 31 mars 2006, skall överlämnas till Migrationsverket. Ansökningarna skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Vid prövningen skall 12 kap. 18 § denna lag tillämpas utöver de äldre föreskrifterna. Migrationsverkets beslut får inte överklagas.
4. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 1, 3 eller 4 utlänningslagen (1989:529) men inte avgjorts före den 31 mars 2006 skall överlämnas till Migrationsverket, om en myndighet inte har fattat beslut i ärendet, och i annat fall till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats.
5. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529) men inte avgjorts före den 31 mars 2006 handläggs enligt äldre föreskrifter. 6. Mål som överklagats till allmän förvaltningsdomstol enligt utlänningslagen (1989:529) men inte avgjorts före den 31 mars 2006 handläggs enligt äldre föreskrifter.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
dels att 26 § skall upphöra att gälla
dels att i 14, 16 och 19–22 §§ ordet ”rikspolisstyrelsen” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ordet ”Säkerhetspolisen” i motsvarande form,
dels att 1–3, 5–13, 18, 24, 25, 27 och 28 §§ samt rubriken närmast före 6 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 a och 8 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det
En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (2005:000), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det
1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller
2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.
2 §2
Beslut om utvisning meddelas av regeringen. Frågan tas upp på ansökan av rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.
Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Migrationsverket finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till rikspolisstyrelsen.
Beslut om utvisning enligt denna lag meddelas av Migrationsverket. Frågan tas upp på ansökan av
Säkerhetspolisen.
Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Migrationsverket finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Säkerhetspolisen.
2 a §
Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning får överklagas till regeringen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt denna lag överklagas endast i de fall som det anges i denna lag.
1 Senaste lydelse 2003:154. 2 Senaste lydelse 2000:295.
Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut enligt denna lag, om det kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot.
När ett beslut enligt denna lag överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen utlänningens motparter vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen.
3 §3
Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas från Migrationsverket och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning.
Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen.
Beslut om förhandling och om yttrande får fattas av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer.
När Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning överklagas, skall verket skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen skall med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen.
I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:000) mot att beslutet verkställs. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns sådant hinder mot verkställighet och regeringen beslutar om utvisning, skall regeringen, i enlighet med 10 § första stycket, förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas.
5 §
I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap. 5 §, 6 kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 6–11 §§, 7 kap. 7 §, 8 kap.1–6, 14 och 16 §§, 9 kap.1–3 §§ samt 11 kap.5 och 6 §§utlänningslagen (1989:529).
I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:000) i tillämpliga delar:
1 kap. 13 § om skyndsam handläggning,
8 kap. 20 § om tillstånd till kort besök,
9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck,
10 kap. 4 § andra stycket, 5 §, 7 § första stycket, 8–17 §§ om förvar och uppsikt,
3 Senaste lydelse 2000:295.
12 kap. 1–5 och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvisning,
13 kap. 2–7 §§ om muntlig handläggning i ärenden om förvar eller uppsikt,
13 kap. 11 § om tolkersättning, 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift,
14 kap. 13 § om överklagande, 16 kap. 1 § andra och tredje styckena om Migrationsöverdomstolen,
17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter, samt
19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar.
Förhandling Muntlig förhandling
6 §
Förhandling enligt 3 § och 6 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt.
Migrationsöverdomstolen skall innan den yttrar sig enligt 3 § hålla muntlig förhandling.
Vid förhandlingen skall utlänningen höras.
Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.
Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken.
I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 6 kap. 13 § utlänningslagen .
Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen.
7 §
Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort.
Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till
Vid den muntliga förhandlingen skall Säkerhetspolisen och Migrationsverket redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i
utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.
ärendet.
Säkerhetspolisen och
Migrationsverket skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen.
Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.
Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.
Vid förhandlingen tillämpas 6 kap. 14 § andra stycket och 15 § utlänningslagen (1989:529) .
Rättens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100) inte får lämnas ut till parter.
8 §
En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans identitet är oklar. Om utlänningen är under sexton år, får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera.
En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans eller hennes identitet är oklar. Om utlänningen är under 18 år, får han eller hon inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera.
Under de förutsättningar som anges i första stycket kan utlänningen ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
8 a §
Säkerhetspolisen svarar för att ett beslut om förvar verkställs.
En utlänning som hålls i förvar enligt denna lag skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Den som är under 18 år får dock inte utan synnerliga skäl placeras i sådana lokaler.
För behandlingen av en
utlänning som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen ( 1976:371 ) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningen skall, utöver vad som följer av nämnda lag, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.
9 §
Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspolisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till regeringen. Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.
Om frågan om utvisning ännu inte har förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till
Migrationsverket, som snarast skall pröva om åtgärden skall bestå.
10 §4
Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men hinder som anges i 8 kap. 1, 2 eller 4 § utlänningslagen (1989:529) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall
Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.
Om utvisning har beslutats enligt denna lag men hinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:000) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall den beslutande myndigheten förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall
Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos den beslutande myndigheten huruvida det finns skäl för
4 Senaste lydelse 1996:1382.
prövning av beslutet.
Om regeringen vid prövningen enligt andra stycket överväger att häva ett förordnande om inhibition, skall yttrande inhämtas från Migrationsöverdomstolen. Regeringen får häva förordnandet om inhibition endast om Migrationsöverdomstolen funnit att det inte finns sådant hinder mot verkställighet som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:000) .
Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition får överklagas till regeringen. Därvid tillämpas 3 §. Om det inte är uppenbart obehövligt, skall även 6 och 7 §§ tillämpas.
11 §
Regeringen får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får regeringen också besluta att 19–22 §§ skall tillämpas på utlänningen.
Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen(1989:529) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2. Innan beslutet meddelas skall förhandling hållas.
Om det finns skäl för det, skall även yttrande inhämtas enligt 3 §. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.
Den myndighet som har beslutat om utvisning får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § 2, får myndigheten också besluta att 19–22 §§ skall tillämpas på utlänningen.
Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen(2005:000) inte kan verkställas och
Säkerhetspolisen anmält att det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § 1 eller 2.
Ett beslut av Migrationsverket i en fråga som avses i första stycket får överklagas till regeringen. Därvid tillämpas 3 §. Om det inte är uppenbart obehövligt, skall även 6 och 7 §§ tillämpas.
12 §
Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst tre år räknat
Ett beslut av Migrationsverket eller regeringen enligt 11 § gäller i
från dagen för beslutet om avlägsnande.
längst tre år räknat från dagen för beslutet om avvisning eller utvisning.
13 §
Om regeringen inte har förordnat om inhibition, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske.
Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten. Regeringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av ett beslut om utvisning skall regeringen meddela sådana anvisningar som avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen (1989:529).
Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta regeringen om detta.
Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.
Om inhibition inte har meddelats, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske.
Säkerhetspolisen skall svara för verkställigheten. Den beslutande myndigheten får dock bestämma att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av ett beslut om utvisning skall meddelas sådana anvisningar som avses i 8 kap. 18 § tredje stycket utlänningslagen (2005:000).
Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta den beslutande myndigheten om detta. Innan regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag besluta att verkställighet inte skall ske.
18 §
Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag.
Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån Migrationsverket, regeringen eller en domstol har bestämt det enligt denna lag.
24 §
Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § utlänningslagen
Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen
I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.
25 §
Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt denna lag, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan regeringen avgjort ärendet.
Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag pågår, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande innan ärendet avgjorts.
27 §5
I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos Migrationsverket eller regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
28 §6
I ärende hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av departementstjänsteman som regeringen utser.
Beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde överklagas till Utlänningsnämnden.
Utlänningsnämndens beslut i frågor om offentligt biträde får inte överklagas.
I ärende hos regeringen fattas beslut i fråga om offentligt biträde av Regeringskansliet.
1. Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2. Ärenden som har kommit in till eller väckts hos regeringen före den 31 mars 2006 skall handläggas enligt äldre föreskrifter, utom i fråga om förvar eller uppsikt.
3. Ärenden som överklagats till Utlänningsnämnden enligt 28 § men inte avgjorts före den 31 mars 2006 skall överlämnas till Migrationsöverdomstolen.
5 Senaste lydelse 1996:1649. 6 Senaste lydelse 1996:1649.
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap
dels att 25 § skall upphöra att gälla,
dels att i 27 § ordet ”Rikspolisstyrelsen” skall bytas ut mot ordet ”Säkerhetspolisen”,
dels att 11, 22, 26 och 28 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §
En utlänning kan efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras), om han eller hon har
1. styrkt sin identitet,
2. fyllt arton år,
3. permanent uppehållstillstånd i Sverige,
4. hemvist här i landet
a) sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare,
b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529),
b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:000),
c) sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och
5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.
22 §
Migrationsverket prövar ärenden enligt denna lag, om inte annat framgår av andra och tredje styckena.
Migrationsverket prövar ärenden enligt denna lag, om inte annat framgår av andra stycket.
Anmälningar enligt 7–9, 18 eller 19 § som gäller en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge prövas av länsstyrelsen i det län där den som anmälan gäller är folkbokförd.
Utlänningsnämnden prövar ärenden om förklaring enligt 21 §.
26 §
Migrationsverkets beslut enligt denna lag får överklagas till
Utlänningsnämnden utom i fall som avses i andra stycket och i 27 §.
Ett beslut av en länsstyrelse eller Migrationsverket enligt 5–9 §§, av en länsstyrelse enligt 18 eller 19 § eller av Utlänningsnämnden enligt 21 § får överklagas till allmän
Migrationsverkets eller en länsstyrelses beslut enligt denna lag får överklagas till en migrationsdomstol utom i fall som avses i 27 §.
En migrationsdomstols beslut överklagas hos Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen (2005:000) . Bestämmelserna i detta kapitel
förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Utlänningsnämndens beslut får inte överklagas i andra fall än som avses i andra stycket.
gäller även i övrigt i tillämpliga delar i mål enligt denna lag.
28 §
En socialnämnd skall på begäran av regeringen, Migrationsverket,
Utlänningsnämnden eller Rikspolisstyrelsen lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.
En socialnämnd skall på begäran av regeringen, Migrationsverket, en migrationsdomstol,
Migrationsöverdomstolen eller Säkerhetspolisen lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.
_________
1. Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2. Mål eller ärenden som har kommit in till en domstol före den 31 mars 2006 skall handläggas enligt äldre föreskrifter.
3. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 25 § men inte avgjorts före den 31 mars 2006 skall överlämnas till Migrationsverket, om en myndighet inte har fattat beslut i ärendet, och i annat fall till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats.
4. Ärenden som har kommit in till Utlänningsnämnden och som inte har avgjorts före den 31 mars 2006 skall överlämnas till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats. Om ärendet gäller förklaring enligt 21 §, överlämnas ärendet till Migrationsverket.
2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § lagen (1962:381)1 om allmän försäkring skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
4 §2
Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med tillämpning av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som faktisk försäkringstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den försäkrade har varit bosatt i Sverige, inräknad den tid som avses i 3 § 2, från den första ankomsten till landet till och med året före försäkringsfallet och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med året före försäkringsfallet. Vid beräkning enligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till sådan ersättning från det andra landet och som inte enligt 11 § andra stycket skall ligga till grund för beräkning av garantiersättning.
Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med tillämpning av 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:000) skall som faktisk försäkringstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den försäkrade har varit bosatt i Sverige, inräknad den tid som avses i 3 § 2, från den första ankomsten till landet till och med året före försäkringsfallet och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med året före försäkringsfallet. Vid beräkning enligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till sådan ersättning från det andra landet och som inte enligt 11 § andra stycket skall ligga till grund för beräkning av garantiersättning.
Med tid för bosättning i hemlandet likställs tid under vilken den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han eller hon beretts en tillfällig fristad.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Lagen omtryckt 1982:120. 2 Senaste lydelse 2002:309.
2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 2 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Regeringsrätten prövar
1. överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),
2. överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.
Regeringsrätten prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 7 kap. 7 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.
Regeringsrätten prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 14 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen (2005:000) finns vidare bestämmelser om att Regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.
18 §2
Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam
1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,
2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt,
3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,
4. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.
Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid länsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som länsrätten. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.
Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av
1. mål av enkel beskaffenhet,
2. mål enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att
1 Senaste lydelse 1995:21. 2 Senaste lydelse 2004:630.
lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna,
3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (1989:529), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:000), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
4. mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna,
5. mål enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling,
6. mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,
7. mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 a §1
Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529),
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:000),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,
4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2003:1162.
2.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
29 §1
Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529),
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:000),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,
4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder,
får utan hinder av tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.
I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen.
I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 22 kap. 2 § utlänningslagen.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2003:1163.
2.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård
Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §1
I fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med avvisning, utvisning, överlämnande och utlämning gäller bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.
I fråga om en patient som är utlänning upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen (1989:529).
I fråga om en patient som är utlänning upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 22 kap. 2 § utlänningslagen (2005:000).
Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2003:1164.
2.9. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs att 4 § folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs.
En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (1989:529) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 3 kap. 7 § utlänningslageneller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbokföring.
En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:000) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § utlänningslageneller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbokföring.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2002:1115.
2.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Introduktionsersättning får beviljas
1. utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt regeringsbeslut,
2. utlänningar som har fått uppehållstillstånd efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande,
3. andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tillämpning av 2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 5 utlänningslagen (1989:529) eller motsvarande äldre bestämmelser,
3. andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tillämpning av 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen (2005:000) eller motsvarande äldre bestämmelser,
4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en utlänning som avses under 1–3.
Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 1996:1383.
2.11. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529)(asylsökande),
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:000)(asylsökande),
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller
3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.
Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.
Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2004:1377.
2.12. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner
Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (1989:529), om
För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (2005:000), om
1. utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och
2. utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Europeiska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2.13. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:544) om vårdregister
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1998:544) om vårdregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
Personuppgifter som avses i 13 eller 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte användas som sökbegrepp i ett vårdregister. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (1989:529)användas som sökbegrepp.
Personuppgifter som avses i 13 eller 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte användas som sökbegrepp i ett vårdregister. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2005:000)användas som sökbegrepp.
Det är trots förbudet i första stycket tillåtet att som sökbegrepp använda uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd samt uppgifter om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2.14. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 § lagen (1998:702) om garantipension skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
3 §1
Den som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäkringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensionssökande har varit bosatt i Sverige, inräknad den tid som avses i 2 §, från den första ankomsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkningen skall bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.
Den som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:000) skall som försäkringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensionssökande har varit bosatt i Sverige, inräknad den tid som avses i 2 §, från den första ankomsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkningen skall bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.
Med tid i hemlandet skall likställas tid då den pensionssökande före den första ankomsten till Sverige har befunnit sig i ett annat land där han eller hon har beretts en tillfällig fristad.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
1 Senaste lydelse 2002:318.
2.15. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
För varje person får det registreras sådana uppgifter ur domen som avser
1. utgången i ansvarsdelen,
2. utdömd påföljd eller meddelad påföljdseftergift, samt 3. beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529).
3. beslut om utvisning enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (2005:000).
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2.16. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)
Härigenom föreskrivs att 3 kap.3 och 11 §§socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
3 §
Till den som enligt utlänningslagen (1989:529)behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får förmåner enligt 1 och 2 §§ utges tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner utges även om uppehållstillstånd inte har beviljats.
Till den som enligt utlänningslagen (2005:000)behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får förmåner enligt 1 och 2 §§ utges tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner utges även om uppehållstillstånd inte har beviljats.
Förmåner enligt första stycket betalas inte ut för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har lämnats till den försäkrade om förmånerna är av motsvarande karaktär.
11 §
Den som enligt utlänningslagen (1989:529) behöver ha arbetstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan har inte rätt till förmåner enligt 4 och 5 §§ förrän ett sådant tillstånd har beviljats. Ersättning får därvid utges tidigast från och med den dag då tillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades.
Den som enligt utlänningslagen (2005:000) behöver ha arbetstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan har inte rätt till förmåner enligt 4 och 5 §§ förrän ett sådant tillstånd har beviljats. Ersättning får därvid utges tidigast från och med den dag då tillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades.
Begränsningarna i första stycket gäller inte arbetsskadeersättning enligt 5 § 1.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
2.17. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) samt uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (1989:529) får inte behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas.
Sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) samt uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2005:000) får inte behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas.
Denna lag träder i kraft den 31 mars 2006.
3. Ärendet och dess beredning
Efter bemyndigande av regeringen förordnade dåvarande statsrådet Pierre Schori i februari 1997 ordförande och ledamöter i en parlamentarisk kommitté med uppdrag bl.a. att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt att göra viss översyn av utlänningslagen. Kommittén antog namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU (UD 1997:04). NIPU lade i februari 1999 fram slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). En sammanfattning av NIPU:s betänkande och lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD1999/310/MAP).
Efter bemyndigande av regeringen förordnade dåvarande statsrådet Maj-Inger Klingvall i januari 2000 ledamöter i en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medborgarskapsrättens område, främst avseende instansordningen. Arbetsgruppen redovisade i juni 2000 sitt uppdrag i departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45). En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 4 och 5. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD1999/1549/MAP).
I riksdagsbeslut den 30 november 2001 har riksdagen tillkännagivit för regeringen som sin mening vad socialförsäkringsutskottet anförde om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ny instans- och processordning i utlänningsärenden (bet. 2001/02:SfU2, rskr. 2001/02:69–70).
En lagrådsremiss om Ny instans- och processordning i utlänningsärenden överlämnades till Lagrådet den 6 juni 2002. Lagrådet avlämnade sitt yttrande den 9 oktober 2002.
Genom beslut i april 2002 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Jan O. Karlsson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor beträffande verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, särskilt när det gäller ärenden där utlänningens identitet är oklar. Utredningen antog namnet Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, Verkställighetsutredningen (UD 2002:02). Utredningen överlämnade betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) i mars 2003. Vissa delar av betänkandet behandlas i detta lagstiftningsärende. En sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag i aktuella delar finns i bilagorna 7 och 8. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD2003/16392/MAP).
Den 6 mars 2003 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté (UD 2003:02) som med utgångspunkt i 2002 års lagrådsremiss samt Lagrådets yttrande bl.a. skulle göra en genomgång av
utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till ett nytt system där överprövningen sker i domstol. Kommittén antog namnet Kommittén för översyn av utlänningslagstiftningen. Den kommittén kallas i fortsättningen Översynsutredningen.
Översynsutredningen lade i juni 2004 fram betänkandet Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv (SOU 2004:74). En sammanfattning av Översynsutredningens betänkande och lagförslag finns i bilagorna 10 och 11. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser finns i bilaga 12. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD2004/34368/MAP).
Med utgångspunkt från 2002 års lagrådsremiss och Lagrådets yttrande, upprättades inom Utrikesdepartementet under våren 2003 promemorian Ny prövning av beslut om avvisning och utvisning som vunnit laga kraft (UD2003/14872/MAP). Regeringen överlämnade den på promemorian grundade propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden (prop. 2003/04:59) till riksdagen den 15 januari 2004. Riksdagen beslutade den 8 december 2004 att avslå propositionen.
Hösten 2004 upprättades inom departementet promemorian Verkställighetsärenden och muntlig förhandling i en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD2004/51921/MAP). En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 13 och 14. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 15. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD2004/51921/MAP).
Efter en överenskommelse om budgeten för år 2005 om att lägga ned Utlänningsnämnden den 31 december 2005 och att överprövningen av utlännings- och medborgarskapsärenden därefter skall ske i allmänna förvaltningsdomstolar har de lagförslag som läggs fram i detta ärende beretts vid överläggningar mellan regeringen, Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Regeringen, Miljöpartiet och Vänsterpartiet har skilda uppfattningar i en rad frågor på det migrationspolitiska området, vilket exempelvis framgår av olika reservationer till ovan nämnda utredningar och betänkanden. Det förhållandet kvarstår även om man i detta ärende lyckats nå en överenskommelse. De förslag som överenskommits utgår från betänkandena av de parlamentariska kommittéerna NIPU och Översynsutredningen. Därutöver vägs in innehållet i 2002 års lagrådsremiss och Lagrådets synpunkter på denna samt övriga nämnda utredningar och promemorior jämte vad som kommit fram under remissbehandlingen av dessa.
De lagändringar som genomförts efter NIPU:s förslag beaktas i detta lagstiftningsärende. 1989 års utlänningslag (1989:529) kallas fortsättningsvis UtlL och förslaget till ny utlänningslag NUtlL. Utlänningsförordningen (1989:547) kallas fortsättningsvis UtlF.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 17 mars 2005 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 16.
Lagrådet har på anförda skäl framhållit att det inte kan tillstyrka det remitterade förslaget. Om förslaget skulle läggas till grund för lagstiftning har Lagrådet lämnat synpunkter på de föreslagna bestämmelserna. Regeringen har på de flesta punkter följt Lagrådets förslag såvitt gäller de enskilda bestämmelserna. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 6, 7.2.2, 7.2.6, 7.2.7, 7.3.3, 11.3.2, 11.3.3, 11.4.6, 12.2.2, 13.2, 15.2, 19.2.1 och 23.2.1 samt i författningskommentaren. Lagrådets yttrande finns i bilaga 17.
4. Gällande ordning
4.1. Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet
Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden regleras i första hand i förvaltningslagen (1986:223, FL). Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller inte om en annan lag eller en förordning innehåller en avvikande bestämmelse.
De bestämmelser i förvaltningslagen som närmast är av intresse i detta sammanhang är de som gäller muntlig handläggning, motivering av beslut och omprövning av beslut.
Om muntlig handläggning (14 § FL) gäller att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall få tillfälle till det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra.
Med muntlig handläggning i förvaltningslagens mening avses inte bara en formell förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med den som är beslutsfattare i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för beredningen av ärendet tar hand om kontakterna med parten.
Om beslutsmotivering (20 § FL) gäller att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa fall får dock skälen utelämnas helt eller delvis, bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Andra anledningar att utelämna skälen kan vara att det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.
Om omprövning av beslut (27 § FL) gäller att myndigheten skall ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ompröva gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.
4.2. Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden
Ärenden som rör visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § UtlL av Migrationsverket. Ärenden kan också i vissa fall prövas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) eller av andra myndigheter. Även frågor om avvisning och om utvisning prövas enligt huvudregeln av Migrationsverket (4 kap. 4 och 5 §§ UtlL). Här bortses från frågor om utvisning som särskild rättsverkan vid brott, där beslut fattas av den domstol som handlägger brottmålet, och från frågor om avvisning utan anknytning till asylfrågor, då frågan prövas av polismyndigheten. Verket beslutar vidare i ärenden om flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Vissa beslut fattas också av verket under ett ärendes gång. Det gäller exempelvis beslut om förvar och om offentligt biträde.
Den 1 oktober 1997 flyttades hela utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd samt ärenden om svenskt medborgarskap över från polismyndigheterna till Migrationsverket. Samtidigt fick verket ansvaret för förvarsverksamheten.
Migrationsverket har från den 1 januari 1999 också fått huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.
Migrationsverkets beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Sedan den 1 januari 1997 kan också beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas, även om de inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. Till Utlänningsnämnden överklagas vidare verkets beslut i ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt i medborgarskapsärenden. Vissa andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Regeringen, som innan Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992 prövade samtliga överklaganden av Migrationsverkets beslut, prövar alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden och medborgarskapsärenden. En förutsättning för att ett enskilt ärende enligt utlänningslagen eller medborgarskapslagen skall komma under regeringens prövning är att ärendet lämnas över dit från Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. I medborgarskapsärenden där Rikspolisstyrelsen hos Migrationsverket har föreslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet, får dock Migrationsverkets beslut överklagas till regeringen.
Hänvisningar till S4-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 4.3.2
4.2.1. Ansvariga myndigheter Migrationsverket
Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om Migrationsverket finns främst i utlänningslagen och i förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsverket. Den centrala utlänningsmyndigheten hette tidigare Statens invandrarverk men namnet ändrades den 1 juli 2000 till Migrationsverket. I fortsättningen används för enkelhetens skull namnet Migrationsverket genomgående.
En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till Migrationsverket. Det är också verket som gör utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvisning. I 11 kap. 1 § UtlL föreskrivs att en utlänning som ansöker om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning ingått i Migrationsverkets handläggning av ärendet. Det är dock inte säkert att den handläggare hos Migrationsverket som gjort utredningen också kommer att delta i beslutet i ärendet.
Vid överklagande skall Migrationsverket pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid och om det finns skäl att ompröva beslutet enligt bestämmelserna i 27 § FL.
Utlänningsnämnden
Utlänningsnämnden är en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter. Den handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap som överklagas till nämnden från Migrationsverket eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. Nämnden handlägger också nya ansökningar (s.k. NUTärenden) om uppehållstillstånd som görs efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelser om Utlänningsnämnden finns främst i 7 kap. UtlL och i förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden.
Utlänningsnämnden består enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL av ordförande, varav en är generaldirektör och myndighetens chef, och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Det skall också finnas ersättare för ordförande. Utöver generaldirektören skall det enligt nämndens instruktion finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter.
Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet (7 kap. 3 § andra stycket UtlL). I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 40 och 53, bet. 1991/92:SfU4 s. 9) diskuterades frågan om det borde krävas att ordförandena var eller hade varit ordinarie domare. Därvid uttalades att ett sådant kvalifikationskrav syntes onödigt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot borde det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet. Kvalifikationskravet formulerades efter
huvudsakligt mönster av vad som gäller i andra liknande sammanhang. Med likvärdig erfarenhet avses exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Vidare avses kvalificerade jurister som har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte genomgått domarutbildning.
De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av de politiska partierna.
Utlänningsnämnden är beslutsför i olika sammansättningar. Huvudregeln är att nämnden är beslutsför med en ordförande och två andra ledamöter (5 § instruktionen). Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören normalt delta i avgörandet. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansökan och ”andra frågor, om prövningen är av enkelt slag” (7 § instruktionen).
Ordföranden beslutar i ärendet eller avgör om det skall föredras även för lekmannaledamöter. I vissa fall kallas utlänningen och även andra personer till muntlig handläggning.
Sedan år 1998 gäller också att nämnden får lämna över avgörandet i vissa ärenden till andra än en ordförande (7 § andra stycket instruktionen). Det gäller ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd i anknytningsfall, om prövningen är av enkelt slag och ansökan görs från annat land och inte omfattas av EES-avtalet. En förutsättning är vidare att den tjänsteman som får avgöra ärendet är jurist och har särskild erfarenhet av verksamheten.
Om muntlig handläggning gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att sådan skall ingå, om det kan anses vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Beträffande utlänningar som omfattas av EES-avtalet skall muntlig handläggning hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd samt som huvudregel, om utlänningen begär det, i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd.
Utlänningsnämnden har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. I förarbetena till regelns nuvarande lydelse påpekar dock regeringen (prop. 1996/97:25 s. 201 f.) att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Sedan bestämmelserna om muntlig handläggning i asylärenden ändrades den 1 januari 1997 har antalet muntliga handläggningar i sammansättning med ordförande och andra ledamöter ökat.
I fråga om beslutsmotiveringar gäller samma regler som vid Migrationsverket, dvs. i huvudsak förvaltningslagens regler.
Regeringen
Ett mindre antal utlänningsärenden prövas alltjämt av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit
från Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. Förutsättningarna för ett sådant överlämnande beskrivs närmare i avsnitt 4.3.2.
Såväl Migrationsverket som Utlänningsnämnden kan lämna över ett ärende rörande svenskt medborgarskap till regeringen, om det bedöms vara av särskild vikt för tillämpningen av lagen om svenskt medborgarskap. Migrationsverkets beslut i ett säkerhetsärende överklagas vidare enligt lagen om svenskt medborgarskap direkt till regeringen.
Hänvisningar till S4-2-1
4.2.2. Beslut som kan verkställas omedelbart
I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Migrationsverket kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas, fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet).
Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Migrationsverket får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet, om inte synnerliga skäl talar för detta. Även beslut om avvisning som fattas efter tillämpning av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s.1, Celex 32003R0343, Dublinförordningen) är omedelbart verkställbara.
Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande innebär dock inte att verkställigheten avbryts. Migrationsverket skall dock, enligt 8 kap. 9 § UtlL, vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). Utlänningsnämnden kan vid överklagandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också ex officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL.
4.2.3. Ny prövning av beslut som vunnit laga kraft
Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet (2 kap. 5 b § UtlL). Institutet infördes genom 1989 års utlänningslag. Samtidigt avskaffades möjligheten att överklaga beslut i ett verkställighetsärende.
Möjligheten att få en ny ansökan prövad innebär ett avsteg från huvudregeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En
ansökan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Förutsättningen för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.
Nya ansökningar prövas sedan den 1 juli 1994 av Utlänningsnämnden.
4.2.4. Medborgarskapsärenden
En ny lag (2001:82) om svenskt medborgarskap trädde i kraft den 1 juli 2001. Enligt den lagen gäller följande.
Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av Migrationsverket. Detsamma gäller frågor om bibehållande av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. Förklaring att någon är svensk medborgare meddelas av Utlänningsnämnden.
Migrationsverket får, liksom Utlänningsnämnden, lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen.
Om Migrationsverket har lämnat över ett ärende, skall regeringen höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.
Migrationsverkets beslut i ansökningsärenden får normalt överklagas till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut får inte överklagas. Om Migrationsverkets beslut rör ett säkerhetsärende, får beslutet överklagas till regeringen. Med säkerhetsärende avses ett ärende där Rikspolisstyrelsen hos Migrationsverket har föreslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. Migrationsverkets beslut i ett sådant ärende får överklagas även av Rikspolisstyrelsen.
Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos Migrationsverket. För den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen.
Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av Migrationsverket, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs. länsrätten). Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i förklaringsärenden. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
4.2.5. Särskild utlänningskontroll
En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt 1 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om det
1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller
2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att
begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.
Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans (2 §). Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen) eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller Migrationsverket skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.
Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från Migrationsverket och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen (3 §). Förhandling skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart (6 §).
4.2.6. Officialprincipen
I förvaltningsärenden gäller allmänt vad som brukar kallas official- eller undersökningsprincipen. Det innebär att myndigheten har ett ansvar för att se till att ett ärende blir så utrett som krävs för att det skall finnas ett tillräckligt beslutsunderlag. Förvaltningsrättsutredningen föreslog att denna regel skulle lagfästas i den nya förvaltningslagen (SOU 1983:73, s. 20 och s. 80). Så blev emellertid inte fallet. I 4 § FL återfinns dock ett visst uttryck för principen. Där sägs bl.a. att ”varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet”. Hur långt myndighetens utredningsansvar sträcker sig varierar starkt mellan olika kategorier av ärenden.
Ett uttryck för officialprincipen är också 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Där sägs bl.a. att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Förvaltningsprocesslagen gäller dock endast rättegången i förvaltningsdomstolarna.
Även i utlänningsärenden gäller officialprincipen, men man kan allmänt säga att den som exempelvis ansöker om uppehållstillstånd också har att lägga fram de omständigheter som talar för att han eller hon är berättigad att få ett sådant tillstånd. Om sökanden åberopar någon form av släktanknytning till landet, är det naturligt att det i första hand ankommer på sökanden att visa att det uppgivna släktskapet föreligger, t.ex. genom att ge in en ett personbevis. Samma resonemang gäller asylärenden. I praktiken är det i fråga om många omständigheter sällsynt att sökanden kan styrka sin berättelse med handlingar eller vittnesmål. I första hand är det myndigheten som har att bedöma hur trovärdig sökandens egen berättelse är. Däri ingår att bedöma hur sannolikt det är att sådana händelser som sökanden berättar om kan ha inträffat i det land som sökanden kommer från – mot bakgrund av vad som är känt om förhållandena i det landet. Ibland måste myndigheten komplettera
ärendet med ytterligare utredning. Om de av sökanden lämnade uppgifterna framstår som trovärdiga och alltså inte motsägs av andra uppgifter som myndigheten har, kan de i allmänhet godtas. I internationella flyktingrättsliga sammanhang säger man att sökanden i sådana fall skall ges ”the benefit of the doubt” (principen om tvivelsmålets fördel). Den principen slås fast i UNHCR:s ”Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning”.
4.3. Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter och vägledande beslut
Regeringen kan påverka rättstillämpningen i utlänningsärenden genom i allt väsentligt två metoder; genom föreskrifter i en förordning (förordningsmetoden) eller genom vägledande beslut i enskilda ärenden (ärendemetoden). Möjligheterna för regeringen att fatta vägledande beslut genom avgöranden i enskilda fall har minskats och möjligheterna att meddela föreskrifter med stöd av regeringens förordningsmakt har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997. När det gäller medborgarskapsärenden har regeringen möjlighet att meddela vägledande beslut.
4.3.1. Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter
I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av bestämmelsen är ”utlänningars vistelse i riket”. Den delegeringsmöjligheten har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.
Bemyndigandena är till stor del generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Mera specificerade bemyndiganden infördes som nämnts ovan genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1997.
I propositionen Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 158, också kallad den migrationspolitiska propositionen) konstaterades att de möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det konstitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste dock enligt propositionen göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades i propositionen (s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst utrymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg
dock att det fanns betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem.
Regeringen har efter de ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft år 1997 möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Vidare har regeringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. De mera specialiserade bemyndigandena för regeringen att utfärda föreskrifter finns i 2 kap. 14 § och 3 kap. 8 § UtlL.
Enligt 2 kap. 14 § får regeringen meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Vidare får regeringen enligt samma paragraf meddela föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av EES-avtalet.
Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp av utlänningar meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof. Regeringen får vidare, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om undantag från första asyllandsprincipen för de fall då en utlännings anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här.
Som exempel på en förordning, som meddelats enligt den ordning som gäller sedan år 1997, kan nämnas förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förordningen, som utfärdades den 19 mars 1998 och var tidsbegränsad till den 1 januari 1999, gällde medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och innebar att uppehållstillstånd fick beviljas av humanitära skäl, om utlänningen befann sig i landet och hade vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning under denna tid hade upphört eller skulle komma att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av år 1998.
4.3.2. Överlämnande av ärenden till regeringen Utlänningsärenden
Sedan år 1997 (prop. 1996/97:25) får såväl Migrationsverket som Utlänningsnämnden med eget yttrande överlämna utlänningsärenden till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Förutom då ärendet på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har samband med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande
till främmande makt eller mellanfolklig organisation gäller att regeringen bör pröva ärendet,
om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd, eller
om det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende.
S.k. nya ansökningar får inte överlämnas till regeringen.
Medborgarskapsärenden
Som framgått av inledningen till avsnitt 4.2 kan Migrationsverket och Utlänningsnämnden överlämna ärenden om svenskt medborgarskap till regeringen om det bedöms vara av särskild vikt för tillämpningen av lagen om svenskt medborgarskap.
Hänvisningar till S4-3-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 4.2.1
5. Internationella förpliktelser
En rad internationella rättsakter har betydelse vid prövningen av asylärenden och andra utlänningsärenden.
5.1. Förenta nationerna (FN)
5.1.1 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning
Den viktigaste internationella överenskommelsen inom flyktingområdet, 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention eller Genèvekonventionen) med 1967 års tilläggsprotokoll (New York-protokollet), innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Den frågan lämnas i konventionen över till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Slutsatser (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s (FN:s flyktingkommissarie) exekutivkommitté.
5.1.2. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, antagen den 16 december 1966, innehåller bl.a. förbud mot att avlägsna en utlänning, som lagligen uppehåller sig i ett land, annat än efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen skall ha rätt att få sin sak omprövad, såvida inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar emot det. I konventionen finns också ett absolut förbud mot tortyr, grym, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning. Sverige har anslutit sig till konventionens fakultativa protokoll som ger enskilda möjlighet att rikta klagomål mot staten.
5.1.3. FN:s tortyrkonvention
FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den 10 december 1984, innehåller bl.a. förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. För övervakning av konventionen har en särskild kommitté upprättats. En konventionsstat kan avge en förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansökningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränkning av konventionens bestämmelser. Sverige har, i likhet med ett 50-tal andra länder, avgivit en sådan förklaring.
Hänvisningar till S5-1-3
- Ds 2009:39: Avsnitt 5.2.3
5.1.4. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor
År 1980 ratificerade Sverige konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Det genomgående temat i konventionen är diskrimineringsförbudet och att kvinnor och män skall ha samma rättigheter och möjligheter. Under år 2003 ratificerade Sverige även ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggsprotokollet ger enskilda som anser att staten brutit mot konventionen rätt att vända sig till en kommitté som övervakar att konventionsstaterna följer konventionens krav.
5.1.5. FN:s barnkonvention
FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade. Sverige var ett av de första länderna att ratificera konventionen. Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990.
5.1.6. UNHCR:s slutsatser
Som nämnts innehåller Genèvekonventionen inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillåtas att lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför en behörig myndighet eller någon som har utsetts av en behörig myndighet.
Slutsatser om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till har som nämnts antagits av UNHCR:s exekutivkommitté.
Den tidigaste av de mer centrala slutsatserna från UNHCR:s exekutivkommitté om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus. I den förordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att lämna över ärenden som aktualiserar den s.k. non refoulement-principen (dvs. principen att ingen får sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse och inte heller till ett land där vederbörande riskerar att sändas vidare till ett land där han eller hon riskerar förföljelse) samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han eller hon skall kunna lägga fram sin begäran. Det skall finnas en klart bestämd myndighet – om möjligt en enda central myndighet – som har ansvar för att utreda asylansökningar och besluta i första instans. Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut av denna myndighet, såvida inte den har fastställt att ansökan är klart ogrundad. Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller klaga till domstol. Han eller hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett.
En senare slutsats, nr 30 från år 1983, rör behandlingen av uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Rekommendationen innehåller till att börja med en bestämning av begreppet uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansökningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till bestämningen av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen eller till andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig personlig intervju under ledning av en för ändamålet utbildad tjänsteman, som om möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat (”reviewed”) innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet.
UNHCR:s senaste rekommendation av intresse i detta sammanhang är slutsats nr 85 från år 1998 om internationellt skydd. I rekommendationen betonas i fråga om återsändande av en asylsökande till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella normer, garantera effektivt skydd mot refoulement (återsändande) och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl. Enligt denna kan om- eller överprövningsmöjligheten i dessa ärenden vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet.
5.2. Europarådet
5.2.1. Europakonventionen
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Några artiklar måste dock beaktas. Det är främst artikel 3 (skyddet mot tortyr och omänsklig behandling m.m.), artikel 5 (rätten till frihet och personlig säkerhet), artikel 8 (skyddet för privat- och familjelivet) samt artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsmedel) som är av betydelse vid prövningen av utlänningsärenden. Under särskilda förhållanden kan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut stå i strid med artikel 3, nämligen om ett avvisningsbeslut meddelas trots att det finns grundad anledning anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan vidare bli tillämplig när en avvisning eller utvisning gäller en utlänning som är mycket svårt sjuk. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan också innebära ett brott mot skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8.
Artikel 13 innehåller bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. I artikeln anges att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Detta gäller även om kränkningen förövats under utövning av offentlig myndighet. I artikel 13 ställs inga krav på domstolsprövning. Det som krävs är att det rättighetskränkande avgörandet kan ändras eller upphävas. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en person kan tänkas komma i konflikt med artikel 13, om inte staten tillhandahåller ett sådant rättsmedel som där krävs när artikel 3 eller 8 berörs i ett avvisnings- eller utvisningsärende. Varje påstående om att ett brott mot konventionen skall ha begåtts medför inte automatiskt att tillgång behöver ges till ett effektivt rättsmedel. Enligt Europadomstolens praxis har endast den som på rimliga grunder kan påstå sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott rätt till ett rättsmedel.
Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr Europadomstolens dom i målet Maaouia mot Frankrike den 5 oktober 2000).
Det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller i artikel 4 ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar. Kollektiv utvisning har aldrig varit möjlig enligt svensk utlänningslagstiftning.
Det sjätte tilläggsprotokollet till Europakonventionen förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Förbudet mot dödsstraff torde även innebära ett förbud mot utvisning eller avvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att tro att personen i fråga riskerar dödsstraff, på motsvarande sätt som gäller förbudet mot tortyr m.m. enligt artikel 3.
Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel om utlänningsrätt. Enligt artikel 1 i protokollet får en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad (”reviewed”) och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet.
Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet som fattat det första beslutet om avlägsnande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. Formerna för detta är helt en sak för respektive lands rättsordning att reglera. Ett muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. En rent skriftlig procedur kan inte anses stå i strid med bestämmelsen (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., Stockholm 2002, s. 418.).
Huvudregeln enligt protokollet får sägas vara att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han eller hon har utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.
Protokollet är tillämpligt enbart på dem som är lagligt bosatta på en stats territorium. Ordet ”resident” är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till en flygplats eller en gränsstation och som vägras inresa i landet, liksom dem som tillåtits resa in på vissa villkor (t.ex. för genomresa på väg till annat land eller för en begränsad tid av andra skäl än för bosättning eller för en tid i väntan på beslut om en ansökan om bosättningstillstånd).
5.2.2. Europeisk tortyrkonvention
Europarådet har utarbetat en konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Syftet med konventionen är att komplettera Europadomstolens funktioner med ett system av mer preventiv karaktär, utan judiciella funktioner men med uppgift att undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. I enlighet med konventionen har en särskild kommitté upprättats som har till uppgift att besöka de platser där personer som på ett eller annat sätt är frihetsberövade befinner sig. Sverige har ratificerat konventionen. Den trädde i kraft den 1 februari 1989. Ett motsvarande system har inrättats i ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot tortyr. Regeringen har i en proposition den 3 mars 2005, prop. 2004/05:107, föreslagit att protokollet ratificeras av Sverige.
5.2.3. Europarådets rekommendationer
Europarådet utfärdade år 1981 en rekommendation angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16. Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den
asylsökande skall också ha rätt att stanna kvar i landet under det att hans eller hennes sak prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR.
Vidare finns en rekommendation med riktlinjer för begreppet säkert tredje land, R (97) 22 från november 1997. I rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda såväl ett effektivt skydd mot återsändande (”refoulement”) som möjlighet att söka och erhålla asyl.
Europarådet antog den 18 september 1998 en rekommendation om asylsökandes rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning som rör Europakonventionens artikel 3, R (98) 13. Enligt rekommendationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimliga grunder (”an arguable claim”) anser sig riskera tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
5.2.4. Sociala stadgan
Europarådets sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 ett förbud för de fördragsslutande staterna att utvisa en utlänning som är lagligen bosatt inom staten annat än om han eller hon utgör en fara för den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral.
Europarådets ministerkommitté har gett artikel 19:8 i stadgan den tolkningen att utlänningar skall ha rätt till någon form av överklagande av ett beslut om utvisning till ett oberoende organ. Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt. Utvisningen kan, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten eller om utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning, verkställas utan hinder av att överprövning inte skett. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång återvända. Sverige har inom ramen för stadgan kritiserats för att lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en oberoende instans.
5.3. Europeiska unionen (EU)
Den fria rörligheten för personer regleras i Romfördraget, i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 19.10.1968, s. 2, Celex 368R1612) och i direktiven 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares
rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT P 056, 4.4.1964, s. 850, Celex 364L0221), 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, 19.10.1968 s. 13, Celex 368L0360), 72/194/EEG av den 18 maj 1972 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten (EGT L 121, 26.5.1972, s. 32, Celex 372L0194), 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, 28.6.1973, s. 14, Celex 373L0148), 75/34/EEG av den 17 december 1974 om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse (EGT L 14, 20.1.1975, s. 10, Celex 375L0034), 75/35/EEG av den 17 december 1974 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv nr 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verket där som egna företagare (EGT L 14, 20.1.1975, s. 14, Celex 375L0035), 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, 13.7.1990, s. 26, Celex 390L0364), 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, 13.7.1990, s. 28, Celex 390L0365) och 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 och rätt till uppehållstillstånd för studenter (EGT L 317, 18.12.1993, s. 59, Celex 393L0096).
Regeringen får meddela föreskrifter i vissa hänseenden vad gäller utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Bemyndigandet finns i 2 kap. 14 § andra stycket UtlL. Bestämmelserna finns huvudsakligen i 3 kap. 5 a–5 b §§ UtlF.
5.3.1. Direktiv 64/221/EEG
Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT P 056, 4.4.1964, s. 850, Celex 364L0221) gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Direktivet skall tillämpas beträffande såväl EU-medborgare som medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet anger förutsättningar för hur rätten till inresa och vistelse i landet kan begränsas. Avvikelse från bestämmelsen
om fri rörlighet får göras endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I direktivet ges också regler om den proceduren vid beslut om utvisning. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72/194/EEG (EGT L 121, 26.5.1972, s. 32, Celex 372L0194) och 75/35/EEG (EGT L 14, 20.1.1975, s. 14, Celex 375L0035).
Av artikel 8 i direktivet framgår att de personer som omfattas av direktivet skall, när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, kunna anlita samma rättsmedel (”samma juridiska bistånd”) som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.
När en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten (”ett upphävande”), får enligt artikel 9.1 ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, på begäran av denne skall underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77, Celex 32004L0038). Direktivet skall vara införlivat senast den 30 april 2006. Syftet med detta nya direktiv om fri rörlighet är att förenkla regelverket genom att slå samman direktivet 64/221/EEG och andra direktiv som rör fri rörlighet för person till en rättsakt. Genom detta direktiv upphävs bl.a. direktivet 64/221/EEG. En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå hur direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:127). Uppdraget skall redovisas senast den 31 maj 2005.
5.3.2. Resolution om minimigarantier för asylförfaranden
Rådet antog den 20 juni 1995 en resolution om minimigarantier för asylförfaranden (EGT C 274, 19.9.1996, s. 13). Resolutionen innebär för normala, dvs. inte uppenbart ogrundade, asylansökningar följande.
Sökanden måste få tillfälle att höras personligen av en tjänsteman som är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt beslut
fattas om asylansökningen. I enlighet med medlemsstatens lagar skall en sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till hjälp under förfarandet.
Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. Överklagandet skall prövas av en domstol eller en prövningsmyndighet som fattar ett oberoende beslut efter individuell prövning.
Beslutet i ärendet skall lämnas sökanden skriftligt. Om beslutet innebär att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och om möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister i god tid.
Den allmänna princip skall tillämpas som innebär att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande.
Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar. För sådana gäller vissa undantag från procedurgarantierna för ”vanliga” ansökningar. Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i London den 30 november–1 december 1992. I den resolutionen anges bl.a. att medlemsländerna skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar så snart som möjligt och senast inom en månad samt nå beslut efter överklagande så snart som möjligt. Överklagnings-/omprövningsprocedurer kan vara mera förenklade än de som normalt tillämpas vid avslag på asylansökningar. Om en ansökan är uppenbart ogrundad, får vidare undantag göras från principen om rätt för en asylsökande att stanna på statens område till dess att ett överklagande prövats.
I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996.
5.3.3. Skyddsgrundsdirektivet
Den Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 ett direktiv (2004/83/EG) om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Det s.k. skyddsgrundsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana endast motiveras av rättsliga skillnader, något som tillnärmning av reglerna om erkännande och innebörd av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande bidrar till. Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i
direktivets mening innebär flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Direktivets definition av flykting utgår från den definition som återfinns i Genèvekonventionen, vilken alla medlemsstater är bundna av. Med alternativt skyddsbehövande menas i korthet den som vid ett återsändande till hemlandet skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada i form av bl.a. dödsstraff, tortyr eller allvarligt hot mot liv eller lem vid en internationell eller nationell väpnad konflikt. Direktivet behandlar vidare förutsättningarna för att betraktas som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Direktivets andra del reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. vilka rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen. I dessa bestämmelser behandlas rätten till uppehållstillstånd och resedokument.
Regeringen tillkallade den 16 september 2004 en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i Sverige (dir. 2004:114). Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Härutöver skall utredaren göra en jämförelse av hur andelen personer som beviljas flyktingstatus eller status som skyddsbehövande i övrigt i Sverige förhåller sig till motsvarande andel i vissa utvalda länder och redovisa en analys av vad eventuella skillnader beror på. Uppdraget skall redovisas senast den 16 september 2005.
5.3.4. Asylprocedurdirektivet
I juni 2002 presenterade kommissionen ett reviderat förslag till asylprocedurdirektiv (KOM [2002] 326 slutlig; EGT C 291 E, 26.11.2002).
Syftet med förslaget är att fastställa miniminormer för förfarandet när det gäller att bevilja eller återkalla flyktingstatus, från det att en asylansökan lämnats in till det att beslut fattats. Direktivet lägger fast rättigheter och garantier i samband med handläggningen av asylansökningar. Bland annat regleras rätten till rättshjälp och rätten till en personlig intervju. Förslaget innehåller bestämmelser om att tolkning och översättning skall ske som huvudregel. Bestämmelserna om beslutets utformning innebär bland annat att varje vuxen asylsökande skall få ett personligt beslut och att avslag skall motiveras. En särskild bestämmelse behandlar handläggningen av ansökningar från ensamkommande barn. I direktivet finns dessutom bestämmelser om rätten till överklagande och handläggning av ansökningar för personer som kommer från ett säkert tredje land respektive från s.k. säkra ursprungsländer.
En politisk överenskommelse om direktivet nåddes vid rådets möte den 29 april 2004.
Förslaget till direktiv måste underställas Europaparlamentet för yttrande innan rådet kan anta direktivet. Vid rådsmötet den 19 november 2004 fastställdes den slutliga versionen av direktivförslaget, inför överlämnandet till parlamentet.
5.3.5. Andra relevanta EU-bestämmelser
I rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EGT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex 32003L0086) fastställs villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier. Enligt artikel 18 skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten, om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller om uppehållstillståndet återkallas eller inte förnyas.
Enligt artikel 10.2 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EGT L 16, 23.1.2004, s. 44, Celex 32003L0109) skall, om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, eller om denna ställning återkallas eller förloras eller uppehållstillståndet inte förnyas, den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Dessutom skall den varaktigt bosatta ha möjlighet att överklaga ett beslut om utvisning enligt artikel 12.4.
En särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur de två nyssnämnda direktiven skall genomföras i svensk rätt (dir. 2003:181, tilläggsdir. 2004:9). Ett delbetänkande, Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15), presenterades i mars 2005.
6. Ny utlänningslag
Regeringens förslag: En ny utlänningslag skall ersätta 1989 års utlänningslag. Lagen skall vara tydlig och överskådlig med fokus på skyddsbestämmelserna.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga instämmer i NIPU:s förslag. Det gäller bl.a. Göteborgs tingsrätt,
Migrationsverket, Utlänningsnämnden och Sveriges advokatsamfund.
Göteborgs tingsrätt framhåller att den stora mängden tidigare ändringar har gjort utlänningslagen svåröverskådlig.
Kammarrätten i Stockholm har inte uttalat sig om behovet av en ny utlänningslag men anför att lagtexten är skriven ur ett myndighetsperspektiv och kräver en genomarbetning.
Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:86, bet. 1988/89:SfU19, bet. 1988/89:SfU22, rskr. 1988/89:325). Den har sedan dess ändrats ett flertal gånger. Särskilt genomgripande ändringar trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). De ändringarna avsåg bl.a. rätten till uppehållstillstånd för olika kategorier skyddsbehövande och för anhöriga. Större ändringar har därefter gjorts dels den 1 juli 2000 när det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159), dels den 25 mars 2001 med anledning av Sveriges
anslutning till Schengenavtalet (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). Den 15 januari 2003 infördes ett nytt kapitel, 2 a kap., om tillfälligt skydd (prop. 2001/02:185, bet. 2002/03:SfU4, rskr. 2002/03:47). Bestämmelserna om straffansvar har ändrats den 1 oktober 2004 som ett led i genomförandet av rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut av den 28 november 2002 om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). Slutligen bör ändringarna beträffande ansvaret för transportörer av utlänningar nämnas, vilka bl.a. innebär att transportörsansvaret utvidgats (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214).
De ändringar som gjorts har medfört att lagen kan uppfattas som svårtillgänglig. Så har exempelvis flera paragrafer i den ursprungliga lagen utgått medan det på andra ställen varit nödvändigt att införa paragrafer med bokstavsbeteckningar. Det har också varit nödvändigt att placera vissa nya bestämmelser i kapitel i lagen där de passar in mindre väl för att undvika ändringar i den ursprungliga kapitelindelningen.
De ändringar som nu föreslås när det gäller instans- och processordningen innebär ytterligare omfattande förändringar i utlänningslagen. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in alla dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.
I samband med den översyn av hela utlänningslagen som således är nödvändig har regeringen i likhet med NIPU uppmärksammat några frågor där ändringar framstår som angelägna utan att det är fråga om en följd av förslaget om instans- och processordningen. Några frågor av det slaget har också uppmärksammats efter NIPU:s betänkande. Utkastet till denna remiss har beretts under hand med berörda myndigheter Vidare har regeringen sett det som angeläget att ge lagen en god struktur. Därvid har bl.a. tagits i beaktande Lagrådets allmänna kritik mot lagtextens utformning i 2002 års lagrådsremiss. Som ett led i den nya strukturen har lagtexten gjorts tydligare och fokus har riktats mot skyddsbestämmelserna genom deras mer framskjutna placering och utformning så att i princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd förts samman. Lagtexten har moderniserats och gjorts könsneutral.
Utlänningslagstiftningen är och kommer under ett flertal år framöver att vara föremål för utredningar med anledning av pågående harmoniseringsarbete inom EU (se regeringens skrivelse 2004/05:47 s. 30–39). Det är mot den bakgrunden ofrånkomligt att vissa pågående ärenden inte kan tas om hand i detta lagstiftningsärende.
Regeringen anser med hänsyn till det anförda att det nu bör föreslås en ny utlänningslag som skall ersätta 1989 års utlänningslag. De synpunkter som Lagrådet framfört beträffande lämpligheten att nu föreslå en ny utlänningslag medför mot den angivna bakgrunden ingen annan bedömning från regeringens sida.
7.1. Grundläggande krav på en ny ordning
Regeringens bedömning: Öppenheten i asylprocessen bör öka. Vid överklagande av beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden bör finnas möjligheter till muntlig förhandling. Processen bör vidare vara en tvåpartsprocess. Den nya instans- och processordningen bör utformas så att den kan uppfylla krav på skyndsam handläggning.
NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Instämmer i NIPU:s bedömning.
Skälen för regeringens bedömning
Bakgrund
Beträffande handläggningen i asylprocessen har det i den allmänna debatten påtalats att handläggningen alltför sällan är muntlig och att processen inte i något skede är en tvåpartsprocess. Handläggningen har också kritiserats för att insynen i denna för såväl parter som allmänhet har varit dålig. Förtroendet och tilliten till Utlänningsnämndens beslut har därmed minskat och det har bedömts önskvärt att överprövningen i stället sker i domstol.
Muntlig förhandling och tvåpartsprocess
Kritiken påvisar behovet av att förändra ordningen i framförallt asylprocessen. På en sådan förändrad ordning bör bl.a. ställas krav på att processen skall vara en tvåpartsprocess där det skall finnas möjligheter till muntlig förhandling. Ytterligare ett krav som bör uppställas är att öppenheten i asylprocessen skall öka.
Behovet av en tvåpartsprocess är framförallt att hänföra till kravet att målet eller ärendet blir så utrett som dess egenskaper kräver (jfr 8 § förvaltningsprocesslagen [1971:291, FPL]). I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också ha en hel del att vinna på att de allmänna intressena blir företrädda genom att beslutande myndighet, i detta fallet Migrationsverket, är part i processen. Genom den beslutande myndighetens agerande som part i processen kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattas. Genom att öka möjligheterna till muntlig förhandling i processen skapas bättre möjligheter att i mål som har stor betydelse för den enskilde bedöma en persons trovärdighet. En muntlig förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Den enskilde kan dessutom på ett mer direkt sätt uppleva att han eller hon har kommit till tals i processen. Tvåpartsprocess och möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande är också två viktiga åtgärder för att uppfylla kravet på ökad öppenhet i asylprocessen.
Skyndsamhet i handläggningen
Regeringen har vid flera tillfällen i likhet med ett flertal tidigare utredningar framhållit att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Långa väntetider innebär framförallt psykiskt lidande för den enskilde men även stora kostnader för samhället. I fråga om det psykiska lidandet medför långa väntetider att många kommer att leva under mycket pressade förhållanden. Detta är inte minst för de barn som är berörda en mycket olycklig situation som medför stora risker att barnen drabbas av allvarliga psykiska besvär. De förväntningar som byggs upp under väntetiden om positiva beslut leder också till att de psykiska påfrestningarna vid ett eventuellt beslut om avslag blir större.
Vad särskilt gäller barnens situation uttalade Barnkommittén i sin delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115, s. 52) att kommitténs principiella utgångspunkt är att långa vistelsetider i Sverige för barn i väntan på beslut inte är till barnets bästa. Kommittén anförde vidare att barn i sådana situationer berövas möjligheten att rota sig och de förlorar med tiden sin förmåga att forma sin framtid. Vidare hamnar barnen, enligt kommittén, i ett vakuum där återvändandet upplevs som en omöjlighet när en eventuell avvisning så småningom sker.
Långa väntetider medför vidare, för varje dygn som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan, en kostnad (jfr prop. 2004/05:1 utgiftsområde 8 s. 53). Kostnaderna för en månads vistelse uppgår till ca 6 500 kr per person.
Av det ovan redovisade framgår att väntan på ett beslut för den enskilde på ett mycket destruktivt sätt påverkar honom eller henne. Mot bakgrund av vad väntan på ett beslut innebär i framförallt psykiskt lidande för den enskilde, men också i kostnader för samhället, anser regeringen att förslaget till ny instans- och processordning också måste kunna uppfylla krav på skyndsam handläggning.
Hänvisningar till S7-1
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 7.2.2
7.2. Instansordningen
7.2.1. Bakgrund
I beredningen av detta ärende har det i princip framkommit två olika alternativ till utformning av en ny instans- och processordning. Det första alternativet lades fram av NIPU i februari 1999 i slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Regeringen beslutade i december 1999 att tillsätta en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medborgarskapsrättens område, främst avseende instansordningen. Arbetsgruppens arbete gav det andra alternativet vilket arbetsgruppen i juni 2000 överlämnade till regeringen genom promemorian En specialdomstol för utlänningsärenden, Ds 2000:45.
I NIPU:s slutbetänkande föreslogs en ny instans- och processordning i utlänningsärenden som bl.a. innebar att Migrationsverket beslut skall överprövas i första instans av utlänningsdomstolar, vissa länsrätter, och i andra och sista instans av Utlänningsöverdomstolen, Kammarrätten i Stockholm. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att alternativet till
NIPU:s förslag bör vara att Migrationsverkets beslut i utlänningsärenden överprövas i en instans i form av en specialdomstol, Utlänningsdomstolen.
I riksdagsbeslut har riksdagen tillkännagivit för regeringen som sin mening vad socialförsäkringsutskottet anförde om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ny instans- och processordning i utlänningsärenden (bet. 2001/02:SfU:2, rskr. 2001/02:69–70). Utskottet (bet. s. 31) anförde bl.a. att införandet av en tvåpartsprocess med ökad möjlighet till muntlig förhandling är av avgörande betydelse för tilltron till asylprövningssystemet och att en sådan förändring också leder till ökad rättssäkerhet. Utskottet ansåg därutöver att NIPU:s förslag om att beslut i utlänningsärenden skall kunna överprövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna, utan tvekan ger ett förfarande präglat av en hög grad av rättssäkerhet. Eventuella andra lösningar skulle enligt utskottets mening kunna medföra svårigheter att, kring dessa för samhället såväl som för den enskilde angelägna frågorna, nå en bred parlamentarisk enighet.
7.2.2. Överklagande till allmän förvaltningsdomstol
Regeringens förslag: Migrationsverkets beslut skall normalt kunna överklagas till migrationsdomstolar, som utgörs av de länsrätter som regeringen bestämmer. Domstolarnas beslut skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, som utgörs av Kammarrätten i
Stockholm. Den domstolens beslut skall inte kunna överklagas.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet domstolar och myndigheter förordar att
Migrationsverkets beslut skall kunna överklagas till en specialdomstol. Till dem hör JO, Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt,
Regeringsrätten, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Göteborg, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Utlänningsnämnden, Integrationsverket, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, TCO, SACO, Nämndemännens riksförbund, Riksförbundet för personer som arbetar med integrationsfrämjande verksamhet (RIB) och Brottsförebyggande rådet. Som skäl för att förorda en specialdomstol anför flertalet att behovet av den specialkunskap som krävs i utlänningsärenden bättre tillgodoses i en specialdomstol samt att en ordning med endast en domstolsinstans bör bidra till kortare handläggningstider. Riksrevisionsverket pekar också på att en ordning med en specialdomstol blir ett mindre kostsamt alternativ än en ordning med överklagande till två domstolsinstanser.
Följande remissinstanser instämmer i NIPU:s förslag. Länsrätten i
Skåne län, Migrationsverket, JK, Diskrimineringsombudsmannen, Stockholms stad, Malmö kommun, Sveriges advokatsamfund, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige (SIOS), Riksorganisationen för
kvinnojourer i Sverige (ROKS) och Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL). De remissinstanser som instämmer i NIPU:s förslag anför främst att det innebär en prövning i två domstolsinstanser i stället för bara i en samt att det erbjuder bättre möjligheter till öppenhet och insyn och medverkan av lekmän.
Domstolsverket anser att mycket talar för att de problem som utlänningsrättens särart för med sig bättre finner sin lösning inom ramen för en förvaltningsmyndighet med starka domstolsliknande inslag.
Några remissinstanser anser att det behövs en närmare genomlysning av de brister som finns i den nuvarande ordningen innan ställning kan tas till vilket alternativ som är det bästa, allmän förvaltningsdomstol eller specialdomstol. Dit hör Göteborgs tingsrätt, Statskontoret, Amnesty,
Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, Svenska kyrkans nämnd för kyrkolivets utveckling, Sveriges kristna råd samt Internationella kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF).
Skälen för regeringens förslag
Domstolsprövning
NIPU:s utredning och remissutfallet visar att det finns ett behov av att reformera den nuvarande instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden.
Lagrådet anser att de materiella bestämmelserna i förslaget lämnar ett stort utrymmet för tillämparens avvägningar mellan olika intressen och att det därmed ligger närmast till hands att dra slutsatsen att den materiella lagstiftningen inte blivit tilläckligt anpassad för att den instansordning som föreslås skall vara lämpad för genomförande i detta skede. De ändringar och tillägg som föreslås beträffande bl.a. de materiella bestämmelserna betyder dock enligt Lagrådet att vissa i och för sig angelägna kompletteringar görs i fråga om villkor för tillstånd.
Lagrådet anför vidare att ändringarna och tilläggen innebär en uppstramning av regelverket på en del punkter, men att den i lagförslaget nära nog genomgående utformningen av de materiella bestämmelserna är sådan att förslaget knappast innebär någon större förändring.
Det som regeringen här föreslår utgår från NIPU:s och Översynsutredningens förslag. Därvid skall framhållas att Översynsutredningen särskilt utrett frågan om de materiella bestämmelsernas anpassning till att prövning skall ske i domstol. Med de av Översynsutredningen föreslagna preciseringarna av de viktigaste bedömningsgrunderna i lag, avses enligt utredningen (SOU 2004:74, s. 15) att kraven på rättssäkerhet, enhetlighet och förutsebarhet skall kunna uppfyllas. Regeringen anser mot denna bakgrund att de materiella bestämmelserna är anpassade i tillräcklig utsträckning för att prövning skall kunna ske i domstol.
De grundläggande krav som bör uppställas på processordningen, och som närmare utvecklats i avsnitt 7.1, kommer att uppfyllas genom den ordning som föreslås. Det kan dock inte uteslutas att de beskrivna kraven också kan uppfyllas med andra organisatoriska lösningar än att överprövning skall ske i allmän förvaltningsdomstol, vilket också
påpekats av Lagrådet. Riksdagen har i sitt tillkännagivande ansett att det parlamentariska läget i riksdagen under riksmötet 2001/02 (bet. 2001/02:SfU:2, rskr. 2001/02:69–70) svårligen tillät någon annat förslag än att beslut i utlänningsärenden, i likhet med NIPU:s förslag, skall kunna överprövas i allmän förvaltningsdomstol. Det parlamentariska läget i riksdagen kan i detta hänseende inte anses ha förändrats. Med hänsyn till vad regeringen anfört i stycket ovan om att utformningen av bestämmelserna i förslaget är sådana att de inte hindrar att prövning kan göras av domstolar anser regeringen att det i princip saknas skäl att frångå vad riksdagen tillkännagivit. Det kunde i för sig funnits ett visst värde i att, som Lagrådet anfört, närmare analysera förhållandena kring rådande instansordning och redogöra för argumentation rörande olika tänkbara alternativ till överprövning i domstol. Mot bakgrund av vad regeringen anfört ovan är det dock enligt regeringens uppfattning inte avgörande för detta lagstiftningsärende att det i propositionen mer ingående redogörs för alternativ till den instansordning som föreslås. Därvid beaktar regeringen också att det i lagstiftningsärendet har övervägts andra alternativ vilket framgår av bl.a. NIPU:s och arbetsgruppens utredningar.
Med hänsyn till det anförda anser regeringen att beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall kunna överprövas i allmän förvaltningsdomstol.
Antalet domstolsinstanser
Allmänna förvaltningsdomstolar är enligt 1 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I likhet med NIPU anser dock regeringen att det bör övervägas om instansordningen i den nya ordningen bör avvika från den som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt–kammarrätt– Regeringsrätten.
En aspekt av rättssäkerhet är att det inte får dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande. Ytterligare komplikationer med att det dröjer innan det finns ett slutligt ställningstagande i form av ett lagakraftvunnet avgörande är också dem som redogjorts för i avsnitt 7.1.
En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i utlänningsärenden minskar är en begränsning av antalet domstolsinstanser. Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto längre tid kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Behovet av att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande skulle tillgodoses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. En sådan lösning är dock enligt regeringens bedömning inte lämplig. I de fall överprövningen sprids på flera länsrätter skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om.
Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför, bedömer regeringen, liksom NIPU, att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten. Regeringen bedömer därvid i likhet med NIPU att länsrättens beslut skall
kunna överklagas till kammarrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas. Som framgår ovan bedömer regeringen att ytterligare avvikelser från förvaltningsprocessens normala instansordning inte bör göras. De risker rörande handläggningstiderna som Lagrådet pekat på begränsas enligt regeringens bedömning i tillräcklig utsträckning genom förslaget i denna del sammantaget med vad som övrigt anförs i propositionen, se bl.a. avsnitten 7.5.1, 7.5.3, 8.1.5 och 8.2.1. Som Lagrådet angett beaktas också den beskrivna problematiken inom ramen för det pågående utredningsarbetet beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning, se avsnitten 23.1 och 23.2.1.
Antalet domstolar
De domstolar som skall handlägga de aktuella målen måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. De aktuella domstolarna skall också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna bör således vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De bör också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol.
Regeringen bedömer, liksom NIPU, att de länsrätter som uppfyller dessa behov är de tre största länsrätterna, dvs. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg.
Vad gäller frågan om antalet kammarrätter anser regeringen, mot bakgrund av vad som bl.a. sagts ovan angående bildandet av enhetlig praxis, att länsrätternas avgöranden skall kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i Stockholm är den största domstolen av kammarrätterna och skall därför vara den kammarrätt som prövar de aktuella målen. Kammarrätten blir därmed också högsta instans för den aktuella måltypen.
Lagrådet har framfört vissa synpunkter beträffande kammarrättens funktion som sista instans med ansvar för prejudikatbildningen. De uppgifter som följer av att kammarrätten är sista instans kan enligt regeringens mening med förtroende överlämnas till kammarrätten.
Regeringen anser att vad som föreslås om förstärkt sammansättning, se avsnittet 7.3.3, och det utredningsarbete som pågår beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning, se avsnitten 23.1 och 23.2.1, tillförsäkrar att kammarrätten kommer att ges goda förutsättningar för att fylla funktionen som sista instans.
Allmänt om domstolarna
Bestämmelserna om de domstolar som skall överpröva Migrationsverkets beslut kommer att i viss utsträckning skilja sig från vad som normalt gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen.
Antalet länsrätter och kammarrätter i den nya ordningen blir ett annat än det som gäller för förvaltningsprocessen i allmänhet. Därmed kan
domkretsen för de tre länsrätterna i den nya ordningen inte bli länet, utan i stället får landet delas upp i domkretsar mellan de tre länsrätterna. Den normala ordningen enligt 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. är att länet är länsrättens domkrets. Beslutande förvaltningsmyndigheter och länsrätter som är behöriga att besluta enligt den nya ordningen kommer att höra till domkretsen för den högsta domstolsinstansen i den nya ordningen, Kammarrätten i Stockholm. Domkretsen för Kammarrätten i Stockholm i dess egenskap av högsta instans i den nya ordningen blir således också en annan än den som i allmänhet gäller för kammarrätten (se 1 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). Vidare avviker även instansordningen i den nya ordningen, länsrätt– kammarrätt, från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen, länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten. Närmare bestämmelser om domkretsarna i den nya instans- och processordningen bör föreskrivas i förordningsform.
Det övervägande antalet mål som skall handläggas i den nya ordningen är sådana att de kräver skyndsam handläggning. I flertalet av de mål som kräver skyndsam handläggning kommer det dessutom att hållas muntlig förhandling. I den nya ordningen kommer således domstolarna att handlägga en stor del av målen som förtursmål. Andelen förtursmål i länsrätterna och kammarrätten i den för förvaltningsprocessen normala ordningen är inte tillnärmelsevis lika hög. Det är också nödvändigt att i processordningen för domstolarna i den nya instansordningen föreskriva vissa särregler såvitt gäller bl.a. domförhet.
Flera av de angivna avvikelserna från vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen är enligt regeringens mening sådana att de talar för att det bör klargöras att när länsrätterna och kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen gör domstolarna detta i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande görs lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ordningen har särskilda benämningar, migrationsdomstol och Migrationsöverdomstol. Särskilda benämningar innebär bl.a. att regleringen för domstolarna i den nya ordningen blir tydligare och mer lättillämpad. Vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras med dels tingsrätternas organisation där vissa tingsrätter är fastighetsdomstolar, miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels Svea hovrätt som är miljööverdomstol.
Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som skall pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i Sveriges närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på domstolarna i
den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar.
Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, i likhet med NIPU, att länsrätterna och kammarrätterna när de är verksamma enligt den nya instansordningen skall ha särskilda benämningar, migrationsdomstolar (länsrätter) och Migrationsöverdomstolen (Kammarrätten i Stockholm).
Att särskilda benämningar används på länsrätterna och kammarrätterna ändrar inte på det förhållandet att varje länsrätts och kammarrättens verksamhet består såväl av handläggningen av mål enligt den nya ordningen som av övrig nuvarande verksamhet. Det ändrar inte heller på det förhållandet att chefen för länsrätternas och kammarrätternas verksamhet, inklusive verksamheten i den nya ordningen, är respektive länsrätts lagman och kammarrättens president, med det ansvar som följer av dessa befattningar när det gäller t.ex. indelning av personalen i verksamheten. Det bör också påpekas att de ordinarie domare som skall handlägga mål i den nya ordningen är ordinarie domare i länsrätterna eller kammarrätten.
7.2.3. Allmänt om domstolarna och handläggningen i den nya ordningen
Regeringens förslag: För domstolarna och förfarandet i dessa enligt den nya ordningen skall gälla vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen.
NIPU:s förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot att för domstolarna och förfarandet i dessa skall gälla vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt och att nödvändiga avvikelser bör föreskrivas i den nya utlänningslagen.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om domstolarna och förfarandet i dessa i den nya ordningen bör enligt regeringens mening i så stor utsträckning som möjligt stämma överens med vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt. Det är samtidigt så att det är nödvändigt att beträffande olika frågor ha bestämmelser som avviker från bestämmelserna i bl.a. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen. Vad gäller instansordningen framgår det av skälen för regeringens bedömning i avsnitt 7.2.2 att denna på vissa punkter avviker från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen.
Det förekommer också andra avvikande bestämmelser om bl.a. förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen, se avsnitt 7.3.3. Regeringen bedömer att de avvikande bestämmelserna är sådana att dessa bör regleras i den nya utlänningslagen. Därutöver skall i den nya ordningen gälla de bestämmelser som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen. Sekretesslagstiftningen bör inte ändras med anledning av den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. I domstolarna i den nya ordningen kommer bl.a. 2 kap. 1 § samt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100) att bli tillämpliga.
Hänvisningar till S7-2-3
7.2.4. Överklagande av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet
Regeringens bedömning: Några särskilda begränsningar i möjligheterna att överklaga beslut om avvisning med omedelbar verkställighet bör inte införas.
NIPU:s förslag: NIPU föreslår att beslut i ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet skall få överklagas till endast en domstolsinstans.
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som godtagit ordningen med en särskild snabbprocess har inte framfört några invändningar mot att besvärsrätten i dessa ärenden skärs av efter den första domstolsinstansen. Regeringsrätten framhåller dock att förslaget i denna del innebär att frågan om tillämpningen av ett för asylsökanden mycket viktigt rekvisit inte kan hänskjutas till högre domstols prövning.
Den föreslagna ordningen medför enligt Regeringsrätten att innebörden av uttrycket ”uppenbart ogrundad” inte kan komma att klargöras i viktiga avseenden och att uppkomsten av en enhetlig rättspraxis kan komma att försvåras. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att det bör utredas om frivilligorganisationer kan få en aktiv insyn i ärenden där asylansökan bedöms som uppenbart ogrundad. Det bör då övervägas om företrädare för frivilligorganisationerna skulle kunna ges möjlighet att begära att ett ärende som handläggs inom ramen för snabbprocessen i stället behandlas fullt ut i två domstolsinstanser.
Skälen för regeringens bedömning: De flesta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet verkställs utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. Antalet överklaganden efter verkställighet är få. I de fall de överklagas handlar ärendena dock ofta om en principfråga som det kan vara särskilt värdefullt att få överinstansens bedömning av. Regeringen delar de synpunkter som framförts av Regeringsrätten. Bedömningen av vilka omständigheter som kan medföra att en asylansökan skall anses vara uppenbart ogrundad är av stor betydelse för sökanden. Det är av största vikt att rättspraxis på detta område är enhetlig. Beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet bör därför liksom andra beslut om avvisning kunna överklagas till
Migrationsöverdomstolen, med krav på prövningstillstånd.
7.2.5. Beslut som enligt nuvarande ordning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol
Regeringens förslag: Beslut om förvar och omhändertagande av biljetter skall kunna överklagas enligt den nya ordningen, dvs. migrationsdomstol–Migrationsöverdomstolen. Beslut om kostnadsansvar för transportörer bör, liksom i den nuvarande ordningen, kunna överklagas enligt den för förvaltningsprocessen normala ordningen.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att NIPU föreslår att beslut om kostnadsansvar för transportörer skall kunna överklagas enligt den nya ordningen.
Arbetsgruppens (Ds 2000:45) förslag: Arbetsgruppens förslag innebär bl.a. att specialdomstolens beslut inte får överklagas, om beslutet inte avser förvar. I sådana fall kan specialdomstolens beslut överklagas enligt ordningen kammarrätt–Regeringsrätten.
Remissinstanserna: Regeringsrätten anser att frågor om förvar och transportörs kostnadsansvar bör överklagas till förvaltningsdomstol och att beslut i andra processuella frågor bör överklagas i samma ordning som utlänningsärendena i övrigt. Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter i sitt yttrande över arbetsgruppens förslag en särskild besvärsordning för förvarsärenden.
Länsrätten i Göteborg förordar den ordning som NIPU föreslår. Nämndemännens Riksförbund anför i yttrandet över arbetsgruppens förslag att förbundet helst ser att även andra frågor som t.ex. förvar och placering och behandling av förvarstagna i överklagandehänseenden behandlas i den nya domstolen för att på detta sätt få en enhetlighet i processen.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Vissa beslut enligt utlänningslagen kan i dag överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. enligt ordningen länsrätt–kammarrätt– Regeringsrätten. Enligt utlänningslagen i nuvarande lydelse gäller detta enligt 7 kap. 6 § för beslut om omhändertagande av biljetter, 7 kap. 7 § för beslut om förvar, 7 kap. 7 a § för beslut gällande placeringen och behandlingen av förvarstagna och 7 kap. 10 § för beslut om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer.
Regeringsrätten har i sitt yttrande över NIPU:s förslag framhållit att det förslaget innebär en väsentlig avvikelse från den ordinära handläggningsordningen för förvaltningsmål genom att det till skillnad mot nuvarande ordning inte längre skulle finnas möjlighet att föra upp vissa mål till högsta instans, dvs. Regeringsrätten. Regeringsrätten framhåller i fråga om förvar, som innebär ett administrativt frihetsberövande, att eventuella försvagningar när det gäller möjligheterna att överklaga måste övervägas mycket ingående. När det gäller transportörs kostnadsansvar påpekar Regeringsrätten att förslaget innebär att tredje man får nöja sig med två domstolsinstanser mot normalt tre, trots att målen rör s.k. civila rättigheter.
Regeringsrättens uppfattning om kostnadsansvar för transportörer delades av Lagrådet när det yttrade sig över regeringens lagrådsremiss år 2002 ”Ny instans- och processordning i utlänningsärenden” (Lagrådet, utdrag ur protokoll vid sammanträde den 9 september 2002). Lagrådet ansåg vidare att det kan ifrågasättas om ett sådant betalningsansvar hör hemma i migrationsdomstolarna. Lagrådet påpekade vidare att Regeringsrättens anmärkningar kan få ökad betydelse med anledning av att det i Regeringskansliet vid den tidpunkten bereddes ett förslag om utvidgat ansvar för transportörer.
Den pågående beredningen i Regeringskansliet vartill Lagrådet hänvisade i sitt yttrande har nu lett till bestämmelser som utvidgat ansvaret för transportörer (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). I 10 kap. 9 § UtlL föreskrivs bl.a. att en transportör skall betala en särskild avgift om transportören inte uppfyller den kontrollskyldighet som åläggs transportören enligt 5 kap. 2 a § UtlL. Beslut om särskild avgift för transportörer kan liksom kostnadsansvar för dessa överklagas enligt 7 kap. 10 § UtlL till allmän förvaltningsdomstol.
Förvar och omhändertagande av biljetter
Beslut om förvar har ett nära samband med frågan om en utlänning skall tillåtas stanna här i landet eller inte. Förvarsgrunderna anges i 6 kap. 2 och 3 §§ UtlL. Dessa grunder innebär i princip att beslut om förvar kräver att förvarstagandet är nödvändigt antingen för att utreda utlänningens rätt att stanna här eller för att det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller det är fråga om verkställighet av ett sådant beslut och att det kan antas att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här. Det angivna sambandet mellan frågan om förvar och utlänningens rätt att stanna här i landet talar i sig för att beslut om förvar skall kunna överklagas i den ordning som föreslås för bl.a. beslut om avvisning och utvisning. Det bör samtidigt beaktas att den nya instans- och processordningen innebär att den nuvarande instansordningen beträffande överklagande av beslut om förvar kortas ned med en instans och att högsta instans blir Migrationsöverdomstolen, Kammarrätten i Stockholm, i stället för Regeringsrätten.
Genom den nya instans- och processordningen införs vidare en ordning där beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall kunna överprövas i domstol. Denna ordning innebär bl.a. att domstolarna i den nya ordningen kommer att besluta i förvarsfrågor dels inom ramen för fortlöpande ny prövning av förvarsbeslut, dels, om utlänningen tagits i förvar, i samband med att frågor om avvisning eller utvisning avgörs. Det framstår därvid enligt regeringens mening inte som ändamålsenligt att beträffande överklagande av förvarsbeslut föreskriva en instansordning som avviker från den instansordning som föreslås i övrigt beträffande utlänningsärendena.
De skäl som redovisats är enligt regeringens bedömning sådana att förvar bör prövas enligt den nya ordningen, dvs. migrationsdomstol– Migrationsöverdomstolen, även om instansordningen kortas ned med en instans i förhållande till vad som gäller i dag. Frågor om behandling och placering av förvarstagna utlänningar hänger samman med själva förvarsfrågan och bör därför överklagas i samma ordning som föreslås gälla för förvar.
Beslut om att omhänderta en utlännings biljett bör också kunna överklagas enligt den nya ordningen.
Kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer
Frågor om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer skiljer sig från övriga frågor som behandlas i utlänningslagen. Frågorna om kostnadsansvar och särskild avgift avser förhållanden mellan stat och en part som inte har något egentligt intresse i utlänningsärendet, vilket också Regeringsrätten och Lagrådet påpekat. Den särskilda avgiften utgör vidare en ekonomisk sanktion. Processmaterialet vid ett överklagande i dessa frågor är dock i och för sig ofta av den karaktären som vanligen förekommer i ett utlänningsärende. Med hänsyn till att ansvaret för transportörer numera utvidgats anser dock regeringen att beslut i frågor om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer bör överklagas i den ordning som gäller i dag för dessa frågor, dvs. länsrätt–kammarrätt– Regeringsrätten
7.2.6. Statsråds beslut om förvar
Regeringens förslag: Frågan om ett statsråds beslut om förvar skall bestå skall kunna prövas av Regeringsrätten på framställning av utlänningen.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: När det gäller ett statsråds beslut om förvar föreslår NIPU att besluten liksom i dag skall kunna prövas av
Regeringsrätten. Regeringsrätten kommer, som Lagrådet påpekat, med de förslag som nu läggs fram inte på ordinär väg att komma i kontakt med ärenden rörande förvar. Enligt Lagrådet talar starka skäl för att överprövning i nu aktuellt hänseende bör ske i Migrationsöverdomstolen. Lagrådet pekar därvid på att Migrationsöverdomstolen kommer att ha ansvaret för prejudikatbildningen, bl.a. beträffande förvar, och även kommer att, som enda domstol, svara för handläggning av säkerhetsärenden. Eftersom denna domstol avses bli högsta domstol i den föreslagna instansordningen, är en ordning där bestående av statsråds beslut om förvar prövas av Migrationsöverdomstolen, enligt Lagrådets mening, acceptabel från konstitutionell synpunkt.
Regeringen kan i och för sig instämma i vad Lagrådet nu anfört om att det finns skäl som talar för att överprövning bör ske i Migrationsöverdomstolen. Ett avgörande skäl mot denna lösning är emellertid Migrationsöverdomstolens beslutsbefogenheter i fråga om förvar i säkerhetsärenden. Av 14 kap. 9 och 13 §§ NUtlL framgår att Migrationsöverdomstolen i säkerhetsärenden som första och sista instans prövar överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om förvar. Det följer vidare av bestämmelserna i 10 kap. NUtlL att Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i förvarsfrågan under den tid domstolen handlägger ett säkerhetsärende för yttrande till regeringen och att den därmed har ansvar för bl.a. ny prövning av förvar. Skall statsråds beslut om förvar också kunna prövas av Migrationsöverdomstolen innebär det att domstolen kan komma att pröva
frågan om förvar i ett säkerhetsärende vid två tillfällen i samma ärende, först som handläggande myndighet och därefter genom överprövning av statsråds beslut om förvar. En sådan ordning framstår enligt regeringens mening inte som ändamålsenlig. Mot denna bakgrund anser regeringen att frågan om ett statsråds beslut om förvar skall bestå också fortsättningsvis skall prövas av Regeringsrätten.
7.2.7. Förutsättningar för domstolen att i vissa fall besluta som första instans
Regeringens förslag: Ett ärende där Migrationsverket kan fatta beslut skall inte kunna lämnas över från verket till en domstol.
Bestämmelserna i 1989 års utlänningslag om att beslut beträffande barn under 16 år under vissa förutsättningar får fattas, trots att ingen lägre instans har prövat frågan, skall föras över till den nya utlänningslagen.
NIPU:s förslag: NIPU föreslår att ett ärende skall kunna lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av den högre instansen. En förutsättning för överlämnande skall vara att såväl den ärendet rör som den högre instansen medger det.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. Migrationsverket får således lämna över ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. Migrationsverket skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till
Utlänningsnämnden, och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen.
Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare Migrationsverket och Utlänningsnämnden enligt 7 kap. 5 § UtlL samtidigt meddela sådant beslut angående barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. Detta gäller inte Utlänningsnämnden, om det för barnet åberopas asylskäl, såvida det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Ett motsvarande beslut kan enligt 7 kap. 11 § tredje stycket UtlL meddelas av regeringen.
Metoden att hoppa över instanser genom överlämning och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte helt invändningsfri. Metoden blir än mer diskutabel i en ordning där överprövning sker i domstol. Som också NIPU påpekat kan en sådan ordning anses strida mot kravet i artikel 13 i Europakonventionen på effektivt rättsmedel. Regeringen anser mot denna bakgrund att den nuvarande ordningen där ärenden i vissa fall kan
lämnas över från Migrationsverket till en högre instans inte skall få någon motsvarighet i den nya ordningen där Migrationsverkets beslut skall kunna överklagas till domstol.
Den nuvarande bestämmelsen om att vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning beslut får fattas angående barn under 16 år, även om ingen lägre instans har prövat frågan, bör däremot finnas kvar. Som Lagrådet påpekat, utgör bestämmelsen ett avsteg från instansordningens princip. Bestämmelsen motiveras av att det är angeläget att beslut rörande samtliga familjemedlemmar kan tas samtidigt (jfr prop. 1988/89:86 s. 189). Det är framför allt i de fall där barn föds under den tid handläggningen pågår av föräldrarnas ärende eller mål som bestämmelsen blir aktuell. Det skulle i sådana fall innebära en onödig fördröjning av ärendet, om det då alltid skulle vara uteslutet för den instans som handlägger föräldrarnas ärende eller mål att besluta som första instans beträffande barnet. Möjligheterna att göra avsteg från instansordningens princip bör självfallet utnyttjas med försiktighet (jfr prop. 1988/89:86 s. 189). Lagrådet har uttryckt det så att bestämmelsen bör tillämpas med urskillning. Liksom hittills skall vidare gälla att i ett överklagat ärende beslut inte får fattas om asylskäl åberopas för barnet. Det måste i princip alltid vara möjligt att få en prövning i minst två instanser i asylärenden. Motsvarande skall gälla om övriga skyddsskäl åberopats för barnet.
7.2.8. Överklagande av vissa beslut varigenom myndigheten inte avgör ärendet
Regeringens förslag: Migrationsverkets eller en polismyndighets beslut om offentligt biträde eller ersättning skall kunna överklagas särskilt och då i samma ordning som gäller huvudsaken. Beslut om avvisande av ombud eller biträde eller om jäv av dessa myndigheter skall kunna överklagas enligt den ordning som gäller enligt förvaltningslagen.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att NIPU föreslår att bestämmelserna om jäv skall avvika från förvaltningslagens bestämmelser och att beslut om jäv, precis som gäller i dag, skall kunna överklagas särskilt.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt yttrat sig i denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: I utlänningsärenden fattas också beslut i frågor utöver de som rör en utlännings rätt att vistas här i landet eller hans eller hennes rätt till flyktingstatus (huvudsaken). Besluten är accessoriska till huvudsaken och kan röra frågor om offentligt biträde, ersättning, jäv, avvisande av ombud eller biträde. De nämnda frågorna är enligt regeringens mening sådana att de som regel bör kunna överklagas i den ordning som gäller för huvudsaken. Detta innebär att en polismyndighets beslut i dessa frågor i vissa situationer kan överprövas av Migrationsverket och därefter överklagas till migrationsdomstol.
Dessa situationer torde dock enligt regeringens mening sällan uppkomma. Det finns därför ingen anledning att ha bestämmelser som
avviker från bestämmelsen att besluten skall kunna överklagas i den ordning som gäller huvudsaken.
Beslut i frågor om offentligt biträde, ersättning och avvisande av ombud eller biträde bör precis som enligt nu gällande ordning kunna överklagas särskilt. I fråga om avvisande av ombud eller biträde följer detta redan av 9 § förvaltningslagen (1986:223, FL).
I 12 § FL finns också bestämmelser om överklagande av beslut om jäv. I paragrafen föreskrivs bl.a. att ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Enligt regeringens mening finns det inget skäl att i utlänningslagen ha från förvaltningslagen avvikande bestämmelser i denna fråga. Beslut i jävsfrågor bör därför, till skillnad från nu gällande ordning, inte kunna överklagas särskilt, utan först i samband med huvudsaken.
7.3. Om domstolarna
7.3.1. Domstolens sammansättning
Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör gälla i den nya ordningen. Det innebär att i rätten i migrationsdomstolen bör ingå såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. I
Migrationsöverdomstolen bör endast ingå lagfarna ledamöter.
NIPU:s bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. NIPU bedömer dock att mål som rör avvisning eller utvisning inte bör handläggas av andra domare än ordinarie domare.
NIPU föreslår vidare att nämndemän också skall ingå i rätten i Migrationsöverdomstolen.
Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län ifrågasätter varför färdigutbildade domare i form av assessorer inte skulle anses fullt behöriga och kompetenta att handlägga alla typer av utlänningsmål.
Skälen för regeringens bedömning
Ordinarie domare
En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § LAFD uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.
Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän.
I länsrätt och kammarrätt finns ordinarie domare. Dömande uppgifter utförs emellertid också av andra än ordinarie domare. I länsrätt kan enligt förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion andra än ordinarie
domare döma i vissa mål. Notarier kan således efter viss tids tjänstgöring förordnas att döma i vissa enklare mål, fiskaler kan förordnas att döma i de flesta mål men får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet och assessorer kan i princip avgöra alla typer av mål och ärenden. Likartade bestämmelser finns för tingsrätterna i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. En icke ordinarie domare kan således i länsrätt besluta i mål om exempelvis omhändertagande enligt lagen (1990:52) om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
En ordning som innebär att alla beslut om avvisning och utvisning måste fattas av en ordinarie domare skulle innebära att det för utlänningsärenden skulle gälla andra regler än för andra mål och ärenden i länsrätterna och kammarrätterna. Det skulle också allvarligt äventyra den önskvärda flexibiliteten i domstolen. Fördelningen av målen i domstolarna enligt den nya ordningen bör liksom fördelningen av andra mål vara reglerad i domstolens arbetsordning. Det ankommer därutöver på domstolen att vid fördelningen av mål och ärenden se till att mål som kräver särskild erfarenhet inte handläggs av domare som inte har sådan erfarenhet.
Nämndemän i Migrationsöverdomstolen
Huvudregeln i kammarrätten är att den är domför utan nämndemän. Nämndemän kan emellertid ingå i rätten i kammarrätten, om detta är särskilt föreskrivet. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför utan nämndemän också i de mål för vilka det föreskrivs medverkan av nämndemän.
Särskilda föreskrifter om att nämndemän skall ingå finns beträffande mål om tvångsomhändertagande, vilka inte kräver prövningstillstånd i kammarrätten. I mål som kräver prövningstillstånd finns särskilda föreskrifter beträffande socialförsäkringsmål. Nämndemän ingår inte när frågan om prövningstillstånd avgörs, vilket således innebär att i socialförsäkringsmål blir medverkan av nämndemän aktuell först om prövningstillstånd meddelas. Bland de många måltyper som avgörs utan nämndemannamedverkan i kammarrätten kan nämnas mål om rätt till försörjningsstöd eller äldreboende enligt socialtjänstlagen (2001:453), mål om rätt till insatser för särskilt stöd och särskild service för funktionshindrade enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och skattemål.
I den nya ordningen kommer Migrationsöverdomstolen främst att fungera som prejudikatinstans. Jämförelse bör därför här göras med Regeringsrätten och Högsta domstolen, som utgör prejudikatinstanser i de flesta mål och ärenden. I likhet med vad som gäller för dessa domstolar bör nämndemän inte ingå i rätten i Migrationsöverdomstolen. Det gäller också när Migrationsöverdomstolen handlägger säkerhetsärenden.
7.3.2. Domförhet – allmänna bestämmelser
Regeringens bedömning: De bestämmelser om domförhet enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som gäller i allmänhet för länsrätten och kammarrätten bör gälla också i den nya ordningen.
NIPU:s bedömning: NIPU:s bedömning överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte invänt mot NIPU:s bedömning att bestämmelserna om domförhet i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som regel också bör gälla i den nya ordningen.
Flera remissinstanser tar upp frågan om vad som kan anses vara mål av enkel beskaffenhet och som därmed skulle kunna avgöras av ensamdomare. Göteborgs tingsrätt delar inte utredningens uppfattning att beslut om avvisning i den s.k. snabbprocessen alltid kan anses vara av enkel beskaffenhet. Svenska Röda Korset delar inte uppfattningen att ledning för att bedöma om ett ärende är av enkel beskaffenhet kan hämtas i de riktlinjer som finns för Utlänningsnämnden. Flera av frivilligorganisationerna, Caritas, Rädda Barnen, Rådgivningsbyrån, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Kristna Råd och
Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att begreppet ”enkelt ärende” måste preciseras i utlänningslagens förarbeten. Svenska flyktingrådet anser att begreppet ”mål av enkel beskaffenhet” inte skall förekomma i utlänningsärenden, som ofta är komplexa. Helsingforskommittén anser att underrätten skall vara domför med två lagfarna domare och tre nämndemän.
Skälen för regeringens bedömning: I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om länsrätts och kammarrätts domförhet. Av dessa bestämmelser, 12 och 17 §§ LAFD, framgår bl.a. att länsrätten som regel är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän och att kammarrätten som regel är domför med tre lagfarna domare. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna domare. Dessa bestämmelser bör enligt regeringens mening också tillämpas i den nya ordningen.
De angivna bestämmelserna om domförhet kompletteras med bestämmelser om när länsrätten är domför med en lagfaren domare, ensamdomarbehörighet, i 18 § LAFD. I paragrafen anges bl.a. under vilka förutsättningar en ensamdomare i länsrätten får avgöra mål i sak. Av paragrafen framgår bl.a. att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Motsvarande bestämmelse för tingsrätt finns i 1 kap. 3 a § rättegångsbalken. Av paragrafens tredje stycke framgår bl.a. att vid huvudförhandling i tvistemål är tingsrätten domför med en lagfaren domare, om målet är av enkel beskaffenhet.
Frågan om under vilka förutsättningar rätten, såväl länsrätt som tingsrätt, skall få avgöra ett mål i sak med ensamdomare har varit föremål för ingående överväganden (jfr SOU 1982:26, SOU 1987:46, prop. 1988/89:95, Ds 1996:40 och prop. 1996/97:133). Övervägandena har lett till att det beträffande både länsrätt och tingsrätt föreskrivs att mål av enkel beskaffenhet får avgöras av ensamdomare.
Uttrycket ”mål av enkel beskaffenhet” infördes i 18 § LAFD den 1 september 1997 som ett led i att införa en ordning som ger möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om ett mål skall få avgöras av en ensamdomare eller om nämndemän skall medverka i avgörandet (prop. 1996/97:133, bet. 1996/97:JuU17, rskr. 1996/97:216). Det motsvarande uttrycket ”målet är av enkel beskaffenhet” var vid denna tidpunkt infört i 1 kap. 3 a § rättegångsbalken sedan den 1 september 1989 (prop. 1988/89:95, bet. 1988/89:JuU23, rskr. 1988/89:288). I förarbetena till bestämmelserna framfördes att uttrycket ”enkel beskaffenhet” visserligen lämnar visst utrymme för tolkning men att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren i såväl länsrätt som tingsrätt att, med ledning av en allmänt hållen regel av angiven innebörd, avgöra frågan om rättens sammansättning (prop. 1988/89:95 s. 60 och prop. 1996/97:133 s. 44).
I 18 § LAFD föreskrivs också att ett mål av enkel beskaffenhet skall prövas av fullsutten rätt, om det är påkallat av särskild anledning. Särskild anledning kan bl.a. vara att målet är principiellt viktigt eller betydelsefullt för den enskilde (Bertil Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 4 uppl., Stockholm 2001, s. 66).
Frågan om hur ensamdomarbehörighet skall regleras för länsrätt och tingsrätt har varit föremål för ingående överväganden. Övervägandena har bl.a. resulterat i att begreppet ”enkel beskaffenhet” valts både för länsrätt och tingsrätt för att skilja mellan mål som bör kunna avgöras av ensamdomare och mål som skall avgöras av fullsutten rätt. Det har bedömts att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren att avgöra frågan om rättens sammansättning. Vad gäller länsrätt har en sådan lösning valts, trots att det bland målen i länsrätt finns mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde. Det är vidare så att ordningen tillämpas vid handläggningen av alla de olika typer av mål som förekommer vid en länsrätt. Tillämpningen av ordningen i förvaltningsprocessen har i praxis inte heller lett till några problem. Det saknas enligt regeringens mening anledning att anta att den ordning som i allmänhet gäller i länsrätten inte skulle kunna tillämpas i den nya instans- och processordningen. Det finns heller ingen anledning att anta att den praxis som utvecklats i Utlänningsnämnden beträffande uttrycket ”av enkelt slag” kommer att påverka tillämpningen i den nya ordningen.
Mot denna bakgrund bör enligt regeringens uppfattning frågor om rättens sammansättning i mål i den nya instans- och processordningen kunna överlämnas med förtroende till den enskilde domaren på samma sätt som gäller för länsrättens övriga mål. Regeringen anser således att bestämmelserna om ensamdomare som gäller i allmänhet i länsrätt också bör tillämpas på målen i den nya instans- och processordningen.
7.3.3. Domförhet – förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen
Regeringens förslag: Mål som kan få stor principiell betydelse skall
Migrationsöverdomstolen kunna avgöra i förstärkt sammansättning.
NIPU:s förslag: NIPU har inte tagit upp frågan om möjligheten för
Migrationsöverdomstolen att avgöra ett mål i förstärkt sammansättning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan om möjligheten för Migrationsöverdomstolen att avgöra ett mål i förstärkt sammansättning.
Skälen för regeringens förslag: Med tanke på att
Migrationsöverdomstolen skall vara prejudikatinstans bör det finnas en möjlighet för domstolen att avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning i de fall detta är påkallat för att främja en enhetlig praxisbildning. Syftet med en förstärkt sammansättning kan tillgodoses utan att det behöver införas regler om avgörande i plenum. I lagen bör förutsättningar för den förstärkta sammansättningen uttryckas så att om rätten vid handläggningen av ett mål i Migrationsöverdomstolen finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse, får målet avgöras av Migrationsöverdomstolen med sju lagfarna ledamöter. Det finns inte anledning att i lagtexten särskilt nämna den situationen att rätten finner anledning att frångå en bedömning som har gjorts i ett tidigare avgörande från domstolen. I en sådan situation torde avgörandet ändå kunna anses få stor principiell betydelse. I enstaka fall skall behovet av förstärkt sammansättning kunna begränsas till en viss fråga i målet, t.ex. frågan om en utlänning bör hållas i förvar eller inte eller en viss rättsfråga som uppkommit i ett mål. I ett sådant fall bör rätten kunna begränsa avgörandet i den förstärkta sammansättningen till att avse denna fråga.
Närmare bestämmelser om rättens sammansättning i den förstärkta sammansättningen bör föreskrivas i förordningsform (jfr 22 § förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion). Med anledning av vad Lagrådet anmärkt beträffande en effektiv prejudikatfunktion, se även avsnitt 7.2.2, finns det anledning för regeringen att klargöra att den anser att samtliga ledamöter i den förstärkta sammansättningen bör vara ordinarie domare. Inom ramen för det pågående utredningsarbetet beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning skall vidare övervägas arbetsformer och förslag till eventuella instruktionsändringar, se avsnitten 23.1 och 23.2.1.
Hänvisningar till S7-3-3
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 7.2.3
7.4. Nämndemän
7.4.1. Bakgrund
I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgodoses behovet av insyn och lekmannainflytande genom deltagande av nämndemän. Nämndemän i länsrätt utses genom val av landstingsfullmäktige i respektive län. Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (19 § LAFD). För att vara valbar till nämndeman i länsrätt skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.
Enligt 13 § och 17 § fjärde stycket LAFD skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa hur många nämndemän som skall finnas i respektive domstol.
Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna skall kammarrätterna för varje län inom domstolens domkrets eller, om del av län ingår i domkretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer, liksom Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter, själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter fastställer kammarrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet. Samma ordning gäller för tingsrätt och hovrätt.
7.4.2. Nämndemän i migrationsdomstolarna
Regeringens förslag: De nämndemän som skall medverka i migrationsdomstolens mål skall tas från länsrättens samlade grupp av nämndemän.
NIPU:s förslag: Enligt NIPU:s förslag skall nämndemän utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. Nämndemännen skall vidare enligt
NIPU hämtas från hela migrationsdomstolens domkrets.
Remissinstanserna: Nämndemännens riksförbund stödjer i stort den gemensamma reservationen till NIPU:s förslag. Reservationen innebär bl.a. att nämndemän i migrationsdomstol skall utses särskilt för tjänstgöring i utlänningsmålen. Nämndemännens riksförbund yttrar vidare att de nämndemän som skall döma i dessa mål även skall döma i mål som tillhör länsrättens område.
Skälen för regeringens förslag: Som NIPU redogjort för i sitt slutbetänkande finns det olika alternativ för hur nämndemän i migrationsdomstol skall kunna utses. Den enklaste möjligheten är att använda respektive länsrätts nämndemän som utsetts genom val i landstingsfullmäktige. En annan möjlighet är att nämndemännen – liksom nämndemän i fastighetsdomstol – utses särskilt och hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir migrationsdomstolar. Ett annat alternativ är att de – liksom lekmannaledamöterna i Utlänningsnämnden – utses av regeringen på förslag av riksdagspartierna och de kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av målen i den nya ordningen.
Att använda sig av respektive länsrätts nämndemän är hanteringsmässigt enkelt. En sådan ordning medför vidare att den grupp av lekmän som får insyn i processen i migrationsdomstolarna blir större än om nämndemännen skall utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. Insynen och lekmannainflytandet får därigenom en större bredd. Starka skäl talar således för att nämndemännen inte skall utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. De nämndemän som skall medverka i migrationsdomstolens mål bör därför tas från länsrättens samlade grupp av nämndemän precis på samma sätt som gäller för
nämndemännens medverkan i länsrättens övriga mål. Av ordningen att länsrättens nämndemän skall användas följer att nämndemännen hämtas från länsrättens domkrets och inte från migrationsdomstolens.
De länsrätter som är migrationsdomstolar skall givetvis ta hänsyn till behovet av nämndemän i migrationsdomstolen när de fastställer hur många nämndemän som skall tjänstgöra i länsrätten.
7.5. Förfarandet i domstolen
Hänvisningar till S7-5
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 12.1.2
7.5.1. Skyndsam handläggning
Regeringens förslag: Mål som rör avvisning eller utvisning och mål om förvar skall i domstolarna handläggas skyndsamt.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att NIPU inte föreslår att det beträffande mål om förvar uttryckligen skall anges att de skall handläggas skyndsamt.
Remissinstanserna: Länsrätten i Skåne län framhåller att länsrätterna redan i dag har ett flertal måltyper där olika tidsfrister enligt lag skall hållas. Det finns enligt länsrätten ingen anledning att befara att målen enligt utlänningslagen inte kommer att handläggas skyndsamt – förutsatt att domstolarna tilldelas ytterligare personalresurser. De flesta andra remissinstanser ställer sig skeptiska till att handläggningstiderna kommer att förkortas – även om mål som rör avvisning och utvisning handläggs som förtursmål. Hit hör Stockholms tingsrätt, Regeringsrätten,
Statskontoret, Integrationsverket, Caritas, Rädda Barnen, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR). Sveriges advokatsamfund, Länderkommittén för f.d. Jugoslavien, Svenska flyktingrådet och Helsingforskommittén anser att handläggningstiderna bör regleras i lag. Svenska Röda Korset anser att inte bara avvisnings- och utvisningsärenden utan också anknytningsärenden där barn är inblandade skall utgöra förtursärenden. Amnesty ser en fara i att personer som åberopar flyktingskäl och som får vänta länge på beslut till sist får stanna av humanitära skäl. Det kan enligt Amnesty leda till en underminering av asylrätten.
Skälen för regeringens förslag: Kravet på skyndsamhet bör lämpligen åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och genom noggrann prövning av behovet av anstånd och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och – främst – muntlig förhandling.
Processen i avvisnings- och utvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till en muntlig förhandling. Utevaro från förhandling bör därför inte annat än i undantagsfall vara något hinder för att målet avgörs.
En faktor som ofta förlänger handläggningstiden är att parterna beviljas anstånd för att komma in med kompletterande inlagor. Det är därför av stor betydelse att domstolarna noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas.
I förvaltningsprocessen finns det beträffande vissa mål föreskrifter om tidsfrister som domstolen har att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall handläggas skyndsamt. En sådan föreskrift innebär i praktiken att målet skall handläggas med förtur. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet förekommer också såvitt avser vissa begränsade frågor i målen.
Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet finns normalt intagna i den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I dessa lagar föreskrivs att målen skall handläggas skyndsamt. För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna vilka innebär att domstolen skall avgöra målen inom viss tid.
Yrkanden om inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas alltid med förtur.
I övrigt gäller enligt 17 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion och 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion att mål skall avgöras så snart det kan ske. I nämnda paragrafer föreskrivs vidare att ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål skall handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms enligt samma paragrafer i respektive domstols arbetsordning.
Som exempel på typer av mål som i domstolarnas arbetsordningar föreskrivs vara förtursmål kan nämnas bl.a. följande: mål om tvång mot person, t.ex. mål om tvångsvård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård; mål enligt 21 kap. föräldrabalken, dvs. mål om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge; körkortsmål; mål enligt socialtjänstlagen (2001:453).
Mål som rör frågor om avvisning eller utvisning bör alltid utgöra förtursmål. Detta bör gälla också för mål om förvar, vilket redan i dag gäller genom hänvisningen till mål om tvång mot person. Det skall därför föreskrivas att nämnda mål skall handläggas skyndsamt. Regeringen utgår från att frågor om prövningstillstånd i sådana mål som skall handläggas med förtur avgörs med särskilt stor skyndsamhet. Regeringen är däremot inte nu beredd att som några remissinstanser föreslagit ange vissa tidsfrister i lag.
7.5.2. Muntlighet Bestämmelser om muntlig handläggning
I 11 kap. 1 § andra stycket UtlL finns en bestämmelse med undantag från huvudregeln att förfarandet i Utlänningsnämnden är skriftligt. I bestämmelsen föreskrivs att i ett asylärende vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Det sägs vidare i bestämmelsen att muntlig handläggning även annars skall företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet.
I förvaltningsprocessen är förfarandet enligt 9 § första stycket FPL som huvudregel skriftligt. Enligt andra stycket får i handläggningen ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I tredje stycket föreskrivs att det i kammarrätt och länsrätt skall hållas muntlig förhandling, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Av ordalydelsen i andra stycket framgår att den muntliga förhandlingen skall betraktas som ett komplement till den skriftliga handläggningen. Vad gäller begreppet fördel för utredningen har rätten inte någon skyldighet att hålla muntlig förhandling så snart en sådan kan antas vara till fördel för utredningen. Fördelen med en muntlig förhandling bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att förbereda och deltaga i en muntlig förhandling.
När en enskild part begär muntlig förhandling har rätten att ta ställning till begäran enligt tredje stycket. I specialmotiveringen till nämnda stycke i FPL anförde departementschefen (prop. 1971:30 s. 537) att stor hänsyn bör tas till enskild parts önskemål men att hon eller han knappast kan tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Departementschefen angav vidare att frågan om en muntlig förhandling är obehövlig eller ej i första hand bör bedömas mot bakgrund av utredningen i målet men att också andra faktorer bör tillmätas betydelse, t.ex. att målet är viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det kommande avgörandet. Ett särskilt skäl mot att hålla muntlig förhandling kunde enligt departementschefen vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen är stora i förhållande till värdet på det som tvisten gäller.
Bestämmelserna om muntlig förhandling i 9 § FPL kompletteras av bestämmelser i specialförfattningar. Bestämmelser av aktuellt slag återfinns bl.a. i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). I nämnda författningar finns också bestämmelser som ger rätten en befogenhet att besluta om att enskild part skall hämtas till rätten, om han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen till en muntlig förhandling.
Bestämmelser som under vissa förutsättningar ger den enskilde en rätt till muntlig förhandling finns i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av artikel 6 i konventionen framgår bl.a. att var och en skall vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling. Av konventionen följer att muntlig förhandling i allmänhet skall hållas, om en sådan begärs när fråga är om att avgöra en tvist som rör civila rättigheter och skyldigheter. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör dock som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr Europadomstolens dom i målet Maaouia mot Frankrike
den 5 oktober 2000 och Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., Stockholm 2002, s. 143).
Reformarbete
Enligt NIPU:s slutbetänkande (s. 263) skulle för handläggningen av utlänningsärenden så vanliga sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt gälla. NIPU föreslog därför att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling skall gälla såväl i utlänningsdomstolarna som i Utlänningsöverdomstolen.
I promemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45) redovisade en i Regeringskansliet tillsatt arbetsgrupp ett förslag rörande frågan om muntlig förhandling i mål om avvisning eller utvisning. Förslaget innebar att muntlig förhandling skall ingå i prövningen i dessa mål, om en part begär det och det inte är uppenbart att uppehållstillstånd kommer att beviljas. Arbetsgruppen anförde (Ds 2000:45, s. 94) att muntlig förhandling bör ingå i processen i något större utsträckning än vad som föreslogs i NIPU:s slutbetänkande och att en bestämmelse bör utformas så att muntlig förhandling är obligatorisk i ärenden som rör avvisning och utvisning, om en part begär det och det inte är uppenbart att uppehållstillstånd kommer att beviljas. Bestämmelsen borde enligt arbetsgruppen (s. 94) endast gälla ärenden om avvisning och utvisning som är de ärendetyper som har störst betydelse för den enskilde och som också är de ärendetyper som uppmärksammas i den allmänna debatten.
I 2002 års lagrådsremiss föreslogs ingen annan ordning beträffande muntlig förhandling än den som föreslogs i NIPU:s slutbetänkande. I lagrådsremissen anförde regeringen (s. 141 f.) följande beträffande behovet av att hålla muntlig förhandling i domstol i utlänningsärenden:
Behovet av muntlig förhandling gör sig gällande med olika styrka i de olika ärendetyperna. Det är i avlägsnandeärenden där utlänningen ansöker om asyl och där utgången av ärendet ofta är beroende av en bedömning av trovärdigheten och tillförlitligheten av de uppgifter utlänningen lämnat som behovet av en muntlig förhandling är särskilt framträdande. Önskemålet om muntlig förhandling i så stor utsträckning som möjligt måste emellertid vägas mot önskemålet om en så snabb handläggning som möjligt. I likhet med utredningen bedömer regeringen att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling skall gälla i samtliga typer av utlänningsärenden. Det finns enligt regeringen inte skäl att liksom arbetsgruppen föreslå en i princip obegränsad rätt till muntlig förhandling på begäran av part i ärenden som rör avvisning och utvisning. Förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling innebär en långtgående möjlighet för den enskilde utlänningen att på begäran få till stånd muntlig förhandling i sitt ärende. Förhandling skall ju enligt dessa regler hållas om utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.
I ärenden som inte rör avvisning eller utvisning torde behovet av muntlig förhandling ofta vara mindre framträdande än i avlägsnandeärenden. Det innebär också att det i dessa ärenden i större utsträckning än avlägsnandeärenden torde kunna bedömas att muntlig förhandling är obehövlig även om den begärs av part. Det gäller inte minst verkställighetsärenden, där det endast undantagsvis torde finnas anledning till muntlig förhandling. Medborgarskapsärenden är en annan stor ärendegrupp där det mera sällan torde finnas skäl att hålla muntlig förhandling.
Rätten till muntlig förhandling på begäran av part skall liksom i dag självfallet gälla endast i de fall sökanden befinner sig i Sverige. Det innebär att muntlig förhandling normalt inte kan komma i fråga i ärenden som rör uppehållstillstånd som söks före inresan i Sverige.
I en i Utrikesdepartementet utarbetad promemorian i oktober 2004, Verkställighetsärenden och muntlig förhandling i en ny instans- och processordning i utlänningsärenden, lämnades ytterligare förslag på hur en bestämmelse om muntlig förhandling i en ny instans- och processordning bör utformas. I promemorian föreslogs att muntlig förhandling skall hållas i mål om avvisning och utvisning i frågor om skyddsbehov, om det begärs av en utlänning och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Det föreslogs vidare att muntlig förhandling i övrigt får ingå i handläggningen om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. De beskrivna bestämmelserna skulle enligt promemorian gälla i stället för bestämmelserna i 9 § FPL.
7.5.3. Muntlig förhandling i den nya ordningen
Regeringens förslag: Bestämmelserna om muntlig förhandling i den nya instans- och processordningen skall motsvara bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Att muntlig förhandling under vissa förutsättningar skall hållas om en part begär det skall dock inte gälla för Migrationsöverdomstolen utan endast för migrationsdomstol.
Rätten skall under vissa förutsättningar kunna besluta om att utlänningen skall hämtas till en muntlig förhandling.
NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppens (Ds 2000:45) och promemorians förslag:
Överensstämmer inte med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer i NIPU:s förslag att förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall gälla. Ett antal anser dock att det, till skillnad från NIPU, finns skäl att gå längre när det gäller muntlighet och att införa ett principiellt krav på muntlig förhandling. Dit hör Länsrätten i Göteborg, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Sveriges advokatsamfund, Svenska avdelningen av
Internationella Juristkommissionen och Helsingforskommittén.
I sina yttranden över arbetsgruppens förslag avstyrker några remissinstanser uttryckligen förslaget om ett mera långtgående krav på muntlig förhandling i ärenden som rör avvisning och utvisning. Dit hör
Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län och Migrationsverket. Å andra sidan tillstyrker ytterligare några organisationer – utöver dem som framförde det redan i samband med sina yttranden över NIPU:s förslag – arbetsgruppens förslag om en mer långtgående rätt till muntlig förhandling i ärenden som rör avvisning och utvisning. Dit hör Svenska Röda Korset, Länderkommittén för f.d. Jugoslavien och Riksförbundet för personer som arbetar med integrationsbefrämjande verksamhet (RIB).
Flera remissinstanser instämmer i promemorians förslag. Till dessa hör
JO, Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Skåne län, Justitiekanslern, Domstolsverket,
Migrationsverket, Utlänningsnämnden och de juridiska fakulteterna vid Stockholms och Lunds universitet. JO och Länsrätten i Skåne län påpekar vidare att promemorians förslag inte behandlar frågan om muntlig förhandling i mål om förvar och uppsikt.
Åtskilliga remissinstanser instämmer dock inte i promemorians förslag. Till dessa hör Sveriges advokatsamfund, Rädda Barnen,
Amnesty, Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, Länderkommittén för f.d. Jugoslavien, ECPAT Sverige. Att promemorians förslag begränsar rätten till muntlig förhandling på sådant sätt att processen inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas anförs bl.a. av Sveriges
Advokatsamfund, Rädda Barnen och Amnesty. Caritas anser att ett minimikrav är att muntlig förhandling skall hållas i den utsträckning som anges i förvaltningsprocesslagen. Amnesty anser att muntlig förhandling alltid skall hållas om den asylsökande begär att sådan förhandling skall hållas. Barnombudsmannen och Rädda Barnen påpekar att det i promemorian saknas överväganden beträffande frågan om hur processen skall anpassas när asylsökande barn berörs.
Skälen för regeringens förslag: I den nya instans- och processordningen är det viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. Samtidigt som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas.
Uttryckt med andra ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig förhandling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig handläggning.
Vid avvägningen mellan nämnda aspekter bör beaktas de speciella krav som målen i den nya ordningen ställer på skyndsam handläggning. De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även vid denna avvägning nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt utlänningslagen har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten kan påverka. Den bestämmelse som föreskriver i vilka situationer muntlig förhandling måste hållas skall kunna fungera i tider av såväl låg som hög tillströmning av asylsökande.
9 § FPL får anses uppfylla ovan angivna krav i tillräcklig grad. Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans bör dock i fråga om muntlig förhandling samma bestämmelser gälla för Migrationsöverdomstolen som för Regeringsrätten. Detta innebär att bestämmelsen om när muntlig förhandling skall hållas på parts begäran, i likhet med vad som gäller för Regeringsrätten enligt 9 § tredje stycket FPL, inte skall gälla för Migrationsöverdomstolen. För Migrationsöverdomstolen bör i stället frågan om muntlig förhandling bedömas enligt en bestämmelse som motsvarar 9 § andra stycket FPL. Detta motsvarar den ordning som gäller för Regeringsrätten.
Vad gäller de särskilda krav som finns på processen när den rör barn, så tillgodoses de intressen som i sammanhanget gör sig gällande genom att det i den föreslagna lagens första kapitel slås fast att såvitt avser frågor som rör barn skall särskilt beaktas hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver. Det sägs vidare i samma kapitel att barnet skall höras när frågor om tillstånd skall bedömas och barn berörs av beslutet, om det inte är olämpligt. De domstolar som skall vara migrationsdomstolar respektive Migrationsöverdomstol i den nya ordningen har också vana vid att handlägga mål som rör barn genom att dessa länsrätter och kammarrätten bl.a. prövar mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
Bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL bör föras över till bestämmelsen om muntlig förhandling och därvid anpassas till att prövning skall ske i domstol.
Med hänsyn till det anförda anser regeringen att bestämmelsen om muntlig förhandling i den nya ordningen bör motsvara 9 § FPL med de skillnader som angetts ovan beträffande Migrationsöverdomstolen och nuvarande 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL.
Enligt nuvarande 6 kap. 13 § UtlL har såväl Utlänningsnämnden som Migrationsverket en möjlighet att besluta om att utlänningen skall hämtas till förhandling i ärende om förvar. Nuvarande bestämmelser i detta hänseende avseende förhandling hos förvaltningsmyndighet kommer att föras över oförändrade till den nya utlänningslagen. Domstolarna bör enligt regeringens mening också kunna besluta om hämtning av utlänningen till muntlig förhandling. Hämtningsbestämmelserna bör utformas med motsvarande bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) som förebilder.
7.5.4. Krav på prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen
Regeringens förslag: Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen skall krävas prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall få meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar utan att förvarsfrågan överklagats dit, skall få överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.
NIPU:s förslag: NIPU:s förslag att det skall krävas prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen överensstämmer med regeringens. NIPU föreslår dock att grunderna för att prövningstillstånd skall meddelas i Migrationsöverdomstolen skall vara desamma som gäller enligt 34 a § FPL. Det innebär att prövningstillstånd skall få meddelas, utöver på de grunder som regeringen föreslår, när det
förekommer anledning till ändring i det slut som migrationsdomstolen kommit till (ändringsdispens).
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna redovisar inte några invändningar mot NIPU:s förslag. Kammarrätten i Stockholm anser att möjligheten till ändringsdispens är föga ändamålsenlig, om rätten skall kunna ge någon mer vägledande praxis. Om det ges möjlighet till ändringsdispens, måste det också finnas möjlighet att föra ett ärende vidare till Regeringsrätten. Göteborgs tingsrätt anser att utredningen underskattat behovet av att praxis läggs fast i kammarrätten. Det måste leda till att prövningstillstånd meddelas i ett stort antal fall. Man bör därför överväga att ta bort möjligheten att överklaga till kammarrätten i ärenden där avvisning eller utvisning inte är aktuell. Sveriges advokatsamfund avstyrker krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt.
Skälen för regeringens förslag: Som regeringen anfört i tidigare avsnitt bör instanskedjan vara Migrationsverket–migrationsdomstol–
Migrationsöverdomstolen. I ledet länsrätt–kammarrätt gäller i dag krav på prövningstillstånd för merparten mål. Prövningstillstånd meddelas enligt 34 a § FPL om
– det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), – anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten
kommit (ändringsdispens), eller
– det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet
(extraordinär dispens).
I propositionen om översyn av förvaltningsprocessen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f.) framhöll regeringen inte bara att tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på prövningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel.
I ledet kammarrätt–Regeringsrätten har sedan länge gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan enligt 36 § FPL meddelas som prejudikatdispens eller extraordinär dispens.
Kammarrätten kommer i sin egenskap som Migrationsöverdomstol och högsta instans i den nya ordningen att ha ansvaret för praxisbildningen. Detta ställer krav på kammarrätten att den skall kunna på ett effektivt sätt bidraga till rättsbildningen och tillförsäkra en förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis. För att kammarrätten skall kunna uppfylla detta krav anser regeringen att kammarrätten endast skall kunna meddela prövningstillstånd på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens.
De föreslagna dispensgrunderna i kammarrätten i dess egenskap av Migrationsöverdomstol kommer också starkt att bidraga till att målens totala handläggningstid i instanskedjan kan begränsas. Att handläggningen totalt sett kan ske skyndsamt är, som framhållits tidigare ett grundläggande krav som bör ställas på den nya ordningen.
Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen att prövningstillstånd, i likhet med vad som gäller för högsta instans i förvaltningsprocessen i allmänhet (Regeringsrätten), vid överklagande till Migrationsöverdomstolen inte bör kunna meddelas som ändringsdispens. Det innebär att prövningstillstånd vid överklagande till
Migrationsöverdomstolen skall meddelas på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens.
7.5.5. Överklagande av migrationsdomstolens beslut
Regeringens förslag: Tiden för överklagande av en migrationsdomstols beslut skall vara tre veckor från den dag beslutet meddelades. Om beslutet inte har meddelats vid muntlig förhandling och det inte heller vid en sådan förhandling tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas, skall dock tiden för överklagande för utlänningen räknas från den dag då han eller hon fick del av beslutet.
NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. NIPU föreslår dock inte någon från förvaltningsprocesslagen avvikande bestämmelse när det gäller från vilken tidpunkt överklagandetiden skall räknas.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: De tidsfrister och den ordning som gäller för meddelande och överklagande av allmänna förvaltningsdomstolars beslut passar enligt regeringens mening i huvudsak väl också för de måltyper som kommer att avgöras av migrationsdomstolarna. Det är dock tveksamt om 6 a § FPL, där det framgår att dagen då enskild klagande fick del av domen eller beslutet är utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden, är lämplig för målen i den nya ordningen.
Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är i grunden skriftligt och muntlighet är endast ett komplement till den skriftliga handläggningen. I de måltyper som kommer att avgöras av en migrationsdomstol kan det emellertid enligt regeringens bedömning antas att muntlig förhandling kommer att hållas i större utsträckning än vad som i allmänhet är fallet i länsrätt. Det kan vidare antas att domstolen inte sällan kommer att meddela dom eller beslut genom att avkunna avgörandet vid en muntlig förhandling. Om en migrationsdomstol inte anser det möjligt eller lämpligt att meddela dom eller beslut i anslutning till förhandlingen, bör domstolen dock kunna avsluta förhandlingen med ett tillkännagivande om när dom eller beslut kommer att meddelas.
I de fall en dom eller ett beslut meddelas vid muntlig förhandling anses den närvarande ha tagit del av domen eller beslutet vid denna tidpunkt (se 20 § delgivningslagen [1970:428]). När den muntliga förhandlingen avslutas med ett tillkännagivande om att domen eller beslutet kommer att meddelas en viss dag blir dock situationen en annan. Till skillnad mot vad som gäller för de allmänna domstolarna räknas då tiden för överklagande av domen eller beslutet från den dag då klaganden fick del av domen eller beslutet – på samma sätt som om domen eller beslutet meddelats efter föredragning utan att muntlig förhandling hållits.
Med regler i den nya ordningen som motsvarar rättegångsbalkens regler om överklagande av beslut, 52 kap. 1 § RB, ökar enligt regeringens mening förutsättningarna för en effektiv process. Enligt nämnda paragraf i rättegångsbalken räknas tiden för överklagande av
beslut från det att klaganden fick del av beslutet. Detta gäller enligt samma paragraf dock inte om beslutet har meddelats vid ett sammanträde eller det vid ett sammanträde har tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas. I dessa situationer gäller i stället, liksom för tiden för överklagande av en tingsrätts dom (jfr 50 kap. 1 § och 51 kap. 1 § RB), att tiden för överklagande räknas från beslutets meddelande.
Utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden i målen i den nya ordningen bör således vara dagen för meddelandet av domen eller beslutet. Detta skall gälla såväl när en dom eller ett beslut har meddelats vid en muntlig förhandling som när det vid en sådan förhandling har tillkännagetts vilken dag en dom eller ett beslut kommer att meddelas. I båda fallen har parterna kännedom om innehållet i domen eller beslutet eller i vart fall kännedom om den tidpunkt då dom eller beslut kommer att meddelas.
Att utgångspunkten för överklagandetiden när muntlig förhandling hålls beräknas på samma sätt som enligt rättegångsbalkens regler innebär enligt regeringens uppfattning inte att det uppstår någon rättsförlust för den enskilde parten. Om domen eller beslutet inte har meddelats vid någon förhandling och det heller inte vid en förhandling har tillkännagetts när dom eller beslut kommer att meddelas, skall utgångspunkten för beräkningen av överklagandetiden vara när utlänningen fick del av domen eller beslutet.
Om Migrationsverket överklagar, skall dagen för domen eller beslutet alltid vara utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden, dvs. i enlighet med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen.
Vad som sagts ovan gäller vid överklagande av migrationsdomstolens dom eller beslut. Vid överklagande av Migrationsverkets beslut gäller bestämmelserna i 23 § FL, vilket innebär att utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden är den dag då klaganden fick del av beslutet.
7.5.6. Partsinsyn
Regeringens bedömning: Något undantag bör inte göras hos domstolarna från förvaltningsprocesslagens vanliga regler om partsinsyn och om parts rätt att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv.
NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Göteborgs tingsrätt ställer sig tveksam till antagandet att den som överklagat ett beslut rörande tidsbegränsat uppehållstillstånd eller återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd som regel också har en adress där han eller hon kan nås. Behovet av och möjligheterna att begränsa skyldigheten till kommunikation bör därför belysas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Migrationsverket framhåller att det kan innebära stora praktiska problem och ökade kostnader att tillämpa förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser när det gäller utlänningar som inte finns i Sverige.
Skyldigheten att kommunicera handlingar bör därför begränsas till ärenden där sökanden finns i Sverige.
Skälen för regeringens bedömning: För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller i dag bestämmelserna i 17 § FL och 11 kap. 2 § UtlL, se avsnitt 8.1.2.
För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i 10–12 och 18 §§ FPL. Innan ett mål avgörs, skall parten få kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltningslagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan avsevärt skulle försvåra genomförande av beslut i målet.
Undantaget i nuvarande 11 kap. 2 § UtlL från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i Sverige gäller både Migrationsverket och Utlänningsnämnden.
Bestämmelsen har enligt uppgift från Utlänningsnämnden inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i Sverige som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkallelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktualiserats. När ett sådant beslut av Migrationsverket har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera.
Regeringen anser att starka skäl talar för att det i utlänningsärenden hos domstolarna inte skall finnas några särskilda undantag från huvudregeln att allt material som tillförs ärendet skall kommuniceras med part. Det är en fråga om såväl rättssäkerheten som den principiella inställningen att utlänningsmål i så stor utsträckning som möjligt skall handläggas på samma sätt som andra förvaltningsmål. Huvudregeln bör således gälla även i ärenden om exempelvis återkallelse av permanent uppehållstillstånd. Regeringen är medveten om att en sådan regel kan komma att innebära att något ärende därigenom kan komma att fördröjas. Det kommer emellertid enligt regeringens bedömning sannolikt att bli fråga om endast ett mindre antal ärenden. Den som överklagar ett beslut skall i överklagandet bl.a. uppge sin adress (3 § FPL). Utlänningen kan visserligen därefter ha flyttat men han eller hon torde i allmänhet ha intresse av att hålla domstolen underrättad om sin adress.
Hänvisningar till S7-5-6
7.5.7. Länderkunskap i domstolarna
Regeringens bedömning: Domstolarna bör i utlänningsärenden på samma sätt som i andra mål och ärenden grunda sina avgöranden på vad som kommer fram vid handläggningen i domstolen. Ansvaret för utredning och bevisning bör följa vad som gäller i andra mål och ärenden.
NIPU:s bedömning: Domstolarnas bibliotek och tillgång till informationskällor bör utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya uppgifterna. NIPU framhåller vidare att behov av kompetens i domstolarna främst uppkommer i två hänseenden, utlännings- och
folkrätten samt om förhållanden i andra länder och om bedömningen av uppgifter om sådana förhållanden.
Översynsutredningens bedömning: Aktuell landinformation som överförs till andra instans skulle enligt Översynsutredningen eventuellt kunna sammanställas av något oberoende organ. Översynsutredningen fann dock att det inte fanns möjlighet att inom ramen för kommitténs arbete närmare utreda hur ett sådant organ skulle kunna utformas. Ett annat alternativ för att tillgodose behovet av länderkunskap kunde enligt utredningen vara att höra sakkunniga i domstolen.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser bedömer att en rättssäker handläggning av utlänningsärenden kräver en ingående länderkunskap och anser att NIPU inte tillräckligt beaktat svårigheterna med att bygga upp en sådan länderkunskap på flera ställen. Dit hör Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Domstolsverket, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Utlänningsnämnden och Integrationsverket. Svenska Röda Korset och Amnesty framhåller också vikten av att domstolarna har en god länderkunskap och betonar samtidigt att också parterna måste ha tillgång till samma länderinformation som domstolen. Justitiekanslern ser det som ett rättssäkerhetsproblem om länderinformation som domstolen har tillgång till men som parterna inte fått bemöta ligger till grund för ett avgörande. Innan den föreslagna reformen genomförs bör frågan om hur länderinformation skall dokumenteras och föras in i enskilda ärenden övervägas ytterligare. Migrationsverket anser det ofrånkomligt att domstolarna har viss samlad länderkunskap men att den inte behöver vara av samma omfattning som hos myndigheten. Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att det räcker med att domstolarna har viss baskunskap. Länsrätten i Göteborg ifrågasätter om det är nödvändigt eller ens önskvärt att förvaltningsdomstolarna har någon egen länderkunskap. Det är parterna som skall förebringa utredning och bevisning. Liknande synpunkter framför Svenska flyktingrådet.
Flera remissinstanser framför liknande synpunkter på Översynsutrednings bedömning. Hovrätten för Västra Sverige konstaterar att Översynsutredningen inte innehåller någon lösning på frågan om hur domstolar och parter kontinuerligt skall få del av länderinformationen på ett tillfredsställande sätt. Kammarrätten i
Stockholm anser bl.a. att det även i framtiden torde vara nödvändigt med en central insamling av landinformation. Domstolsverket instämmer inte i
Översynsutredningens bedömning att länderinformation bör sammanställas av ett oberoende organ. Frågan om tillgången till länderinformation bör i stället enligt Domstolsverkets mening lösas inom ramen för det processuella regelsystem som tillämpas i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Skälen för regeringens bedömning: Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömningen av utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier
och om vilken typ av politisk aktivitet eller tillhörighet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra grupper i samhället. För en riktig bedömning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder m.m. För bedömning inte bara av asylärenden utan också av t.ex. ansökningar om familjeåterförening är det vidare många gånger av stort värde med kunskap om sådana förhållanden i hemlandet som t.ex. hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd.
NIPU framhåller att en av fördelarna med prövning i en tvåpartsprocess inför domstol är att uppgifterna om förhållandena i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt än i det nuvarande myndighetsförfarandet. Tanken är således enligt utredningen att Migrationsverket skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden kommer från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara oriktiga.
NIPU och Översynsutredningen framhåller vidare att det inte kan bortses från att domstolarna har en egen skyldighet enligt 8 § FPL att se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolarna behöver enligt båda utredningarna ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder som en bakgrundsorientering för att kunna bedöma de uppgifter som läggs fram av parterna. Domstolarnas bibliotek – innefattande källor av olika slag – kommer därför enligt NIPU att behöva kompletteras. NIPU nämner i det sammanhanget också att domstolarna bör ges direkt tillgång till den öppna delen av Migrationsverkets databaserade länderinformationssystem (men däremot inte till den sekretessbelagda delen).
Regeringen instämmer till att börja med i NIPU:s bedömning om behovet av kompetens i utlännings- och flyktingrätt.
Såväl länsrätterna som kammarrätterna har idag stor erfarenhet av att handlägga mål inom de mest skiftande rättsområden och att snabbt sätta sig in i de juridiska frågeställningar som gäller för dessa områden. Utlänningsmålen innebär i princip en helt ny och tillika stor målgrupp i domstolarna. Det blir således nödvändigt att säkerställa att domstolarna kan upprätthålla erforderlig kompetens också i flyktingrätt, mänskliga rättigheter och internationell rätt. Till stor del måste insatser för att bygga upp kompetensen sättas in redan innan den nya lagstiftningen träder i kraft. Självklart behöver domstolarna även efter ikraftträdandet ha effektiva möjligheter att snabbt och enkelt hålla sig informerade om alla förändringar som fortlöpande sker inom rättsområdet.
Det skall här nämnas att processen med att förbereda för ny instans- och processordning har påbörjats. Regeringen har den 11 november 2004 beslutat att dels tillsätta en särskild utredare som skall förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2004:149), dels uppdra åt Domstolsverket att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden fr.o.m. den 1 januari 2006 (Ju2004/9859/DOM). Domstolsverket skall inom ramen för uppdraget, i samråd med berörda domstolar, bl.a. överväga organisationens närmare utformning och arbetsformerna för
denna, lämna förslag till eventuella instruktionsändringar samt analysera behovet av särskild kompetens och hur det i så fall kan tillgodoses.
När det gäller faktaunderlag i målen bör på samma sätt som i alla andra mål domstolarna styras av principen att det främst är parterna i det enskilda målet som skall svara för utredning och bevisning och att domstolen inte får bygga sitt avgörande på något annat än vad som kommit fram i målet och som parterna skall ha fått kännedom om. Det kan således inte komma i fråga att domstolarna inhämtar eller tillförs utredning på annat sätt än det som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Det tillvägagångssätt som idag tillämpas vid bl.a. Utlänningsnämnden för inhämtning av information om förhållandena i andra länder, se avsnitt 8.1.6, är således inte möjligt att vidmakthålla hos en domstol. Bestämmelsen i 30 § FPL utgör här en garanti för att ett avgörande inte grundas på material som inte hör till målet eller annat material som ligger utanför parternas kännedom. Det finns dock vissa undantag från vad som nu sagts när det gäller relativt enkla och notoriska fakta. Vilka fakta som det i en process inte behöver läggas fram någon utredning om är givetvis beroende av omständigheterna. Avgörande i det enskilda fallet är att de fakta det gäller måste kunna förutsättas vara kända för alla som är inblandade i målet. Även förhållandena i ett främmande land kan givetvis till en viss del ses som notoriska fakta. Det kan därmed effektivisera och påskynda handläggningen av ett mål om rätten redan från början har kunskap om sådant som är allmänt känt i det land det gäller och som parterna därför kan förutsättas känna till. Rätten måste dock på den punkten på samma sätt som i alla andra mål vara försiktig i sin bedömning.
Att det överklagade avgörandet har en utförlig motivering är enligt regeringens mening av stor betydelse när det gäller utlänningens möjligheter att redan i överklagandet kunna koncentrera framställningen till kärnpunkterna i målet.
Som nämnts ovan ankommer det i första hand på Migrationsverket att lägga fram vad som är känt om förhållandena i det aktuella landet och att bemöta utlänningens påståenden i den mån verket bedömer dem vara oriktiga. I vilken form verket bör lägga fram sin utredning kan komma att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan tänkas helt eller delvis ske genom att verket hänvisar till källor som på ett enkelt sätt är tillgängliga även för utlänningen och hans eller hennes biträde. Det regeringen bedömer att Migrationsverket bör genomföra i form av att verkets landinformation allmänt görs mer tillgänglig, se avsnitt 8.2.2, är i detta sammanhang av stor betydelse för domstolarnas tillgång till landinformation. Utredningen skall i princip läggas fram i varje enskilt mål men ingenting hindrar att myndigheten helt eller delvis hänvisar till ett material som är gemensamt för flera mål. Det är vidare när det gäller länderkunskap viktigt att Migrationsverket begränsar sig till kärnfrågorna i målet, så att utlänningens och domstolens arbete med att tillgodogöra sig materialet inte blir onödigt omfattande och därmed kostnadskrävande. En faktor som starkt bidrar till att fokusering kan ske på de väsentliga frågorna är att tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärendena skall ligga i Migrationsverket. I Migrationsverket pågår för närvarande arbete i den riktningen genom den s.k. modellverksamheten. En redogörelse för detta arbete och regeringens bedömning av vilka ytterligare åtgärder som
behöver vidtas för få en effektiv handläggning i första instans (Migrationsverket) finns i avsnitten 8.1.5 och 8.2.1.
Som NIPU påpekat har självfallet också domstolen en utredningsskyldighet låt vara att den i praktiken begränsas kraftigt av det förhållandet att det rör sig om en tvåpartsprocess. Möjligheterna för domstolen att förordna en sakkunnig bör i princip vara densamma som i alla andra mål. När det gäller förhållandena i andra länder torde det dock i regel inte vara möjligt att finna någon sakkunnig som båda parter skulle vara beredda att godta. Det är dock i och för sig inte nödvändigt att en domstolssakkunnig skall godtas av båda parter för att kunna förordnas. Det väsentliga är att den som förordnas rent faktiskt uppfyller kraven på opartiskhet. Om behovet av utredning inte kan tillgodoses på något annat sätt, kan rätten besluta om återförvisning av målet till Migrationsverket. Med hänsyn till den tidsutdräkt som då kan uppstå bör dock en sådan åtgärd tillgripas endast som en sista utväg.
Med hänsyn till det ovan anförda bedömer regeringen att det saknas anledning att, såsom Översynsutredningen övervägt, låta ett oberoende organ sammanställa länderinformation. Domstolarnas behov av länderinformation kommer enligt regeringens mening att kunna tillgodoses på sätt som framgår av det ovan anförda. Ytterligare åtgärder med anledning av detta behov kommer att övervägas och föreslås genom uppdragen till den särskilde utredaren (dir. 2004:149) och till Domstolsverket (Ju/2004/9859/DOM).
Hänvisningar till S7-5-7
8. Migrationsverket
8.1. Gällande ordning
8.1.1. Migrationsverkets organisation och styrning
Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Detta innebär att verket utöver sina egna direkta uppgifter har ett samordningsansvar för ärendeprocesserna. Migrationsverket skall samråda med berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som behövs.
Verkets ledning finns huvudsakligen i Norrköping medan verksamheten bedrivs på lokalkontor runt om i landet. Vanligtvis handlägger dessa enheter ansökningar om asyl eller annat uppehållstillstånd, främlingspass, resedokument och EES-ärenden. Vissa enheter ansvarar också för förvar. Viseringsärenden handläggs vid en enhet i Norrköping.
Migrationsverkets verksamhet regleras primärt genom förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsverket samt verksförordningen (1995:1322). I regleringsbrevet finns årliga mål, uppdrag och finansiella villkor för verksamheten. Migrationsverket har t.ex. i 2005 års regleringsbrev fått i uppdrag att vidta nödvändiga åtgärder inför en ny instans- och processordning.
Verksledningen består av en generaldirektör, en överdirektör samt en chefsjurist. Generaldirektören leder myndigheten och ansvarar för dess verksamhet. Överdirektören är ansvarig för beredningen av strategiska
frågor, leder verksledningsstaben och är ansvarig utgivare för verkets administrativa handböcker. I rättsliga frågor ansvarar chefsjuristen för beredningen av ärenden. Chefsjuristen är även ansvarig utgivare för Migrationsverkets författningssamling och handböcker inom områdena asyl, besök och bosättning samt medborgarskap. En särskild stab har inrättats för omvärldsanalys och prognoser.
Styrelsen, som utses av regeringen, ansvarar för uppföljningen av verksamheten. Generaldirektören är styrelsens ordförande. Styrelsen består av högst tolv ledamöter inklusive generaldirektören. I styrelsens uppgifter ingår att besluta om revisionsplan och att lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen. Styrelsen skall också fastställa viseringspraxis för olika länder. En annan av styrelsens uppgifter är att besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting och som publiceras i Migrationsverkets författningssamling. Styrelsen fattar inte beslut i enskilda ansökningsärenden.
Migrationsverkets indelning i huvudkontor och regioner, som funnits i olika former sedan år 1989, ersattes den 1 januari 2005 av en indelning i fem verksamhetsområden, nämligen asyl, besök och bosättning, medborgarskap, mottagningsplanering och tillsyn samt förvaltning och internationella frågor. Syftet var att få en effektivare och mer enhetlig myndighet. Områdena bildar var sin organisatoriska enhet. Varje verksamhetsområde har en egen chef. Överdirektören har ansvaret för att säkerställa samverkan mellan områdena.
Migrationsverket har en arbetsordning som reglerar myndighetens organisation och formerna för dess verksamhet.
Beslutanderätten hos Migrationsverket finns primärt hos generaldirektören, varifrån beslutanderätt delegeras till olika nivåer beroende på ärendets karaktär. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå, medan beslut i ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas av en tjänsteman på högre nivå, en beslutsfattare, efter föredragning av en handläggare. Enstaka ärenden av principiellt intresse kan föras upp till generaldirektören för beslut.
Enligt 3 § 3 förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsverket skall verket föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten. Migrationsverkets hemsida innehåller årsstatistik rörande bl.a. beviljade uppehållstillstånd, arbetstillstånd och medborgarskap samt månadsstatistik för antalet nya asylsökande.
Migrationsverkets beslut registreras i Centrala utlänningsdatabasen (CUD), som tidigare benämndes stamm-databasen. Ett nytt datasystem, Wilma, har tagits i bruk hos Migrationsverkets tillståndsenheter. Närmare bestämmelser om behandlingen av personuppgifter hos Migrationsverket finns i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen.
8.1.2. Handläggningsfrågor Muntlig handläggning
I asylärenden gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl i Sverige får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Migrationsverkets handläggning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars äga rum på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Är omständigheterna tillräckligt klarlagda för att meddela ett bifallsbeslut, kan alltså ansökan bifallas utan muntlig handläggning. Denna ordning avviker från vad som annars gäller enligt 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL), nämligen att en sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig.
I förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.) till 1989 års utlänningslag påpekades att muntlig handläggning kunde avse såväl informella telefonkontakter och sammanträden som mer formella förhandlingar. Det senare borde komma till användning endast i begränsad omfattning, exempelvis då andra än utlänningen skulle höras. Beträffande sammanträffanden med utlänningen och hans eller hennes biträde anfördes att minst en av de myndighetspersoner som kunde antas komma att delta i det kommande beslutet borde medverka. Sammanträdet skulle koncentreras till särskilda omständigheter som hade ifrågasatts eller som ytterligare kunde belysa utlänningens uppgifter.
Bestämmelsen i 11 kap. 1 § UtlL fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1997. Införandet av bestämmelsen att en utlänning som har ansökt om asyl skall få avvisas endast om det har förekommit muntlig handläggning vid Migrationsverkets handläggning av ärendet syftade till ett ökat inslag av muntlighet i processen (prop. 1996/97:25 s. 195). När det gäller formen för hur den muntliga handläggningen skulle ske påpekade regeringen att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare endast i mindre omfattning träffar den asylsökande.
Migrationsverkets muntliga handläggning i asylärenden har på regeringens uppdrag setts över. Efter en försöksverksamhet (den s.k. modellverksamheten) ändrar Migrationsverket för närvarande arbetsformerna så att sökanden träffar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet (se avsnitt 8.1.5).
Motivering av beslut
Enligt 11 kap. 3 § första stycket UtlL gäller 20 § FL som huvudregel rörande motivering av beslut enligt utlänningslagen. Av 20 § FL följer en skyldighet att till slutliga beslut lämna en motivering med de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte har gått någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska
förhållanden eller något liknande förhållande. Skälen får också utelämnas om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.
Enligt 11 kap. 3 § andra stycket UtlL gäller en specialbestämmelse för ärenden om uppehållstillstånd av innebörd att alla beslut skall vara motiverade, alltså även bifallsbeslut. Denna bestämmelse har gällt sedan år 1997. I förarbetena (prop. 1996/7:25 s. 206) utvecklades synen på beslutsmotiveringar enligt följande:
Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat.
En annan undantagsbestämmelse finns i 11 kap. 3 § tredje stycket UtlL och innebär att beslut om visering och arbetstillstånd inte behöver motiveras. För en utlänning som omfattas av EES-avtalet eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan gäller dock att avslag på visering skall motiveras.
Sekretess hos Migrationsverket
I sekretesslagen finns bestämmelser som gäller till skydd för utlänningar. Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100, SekrL) gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Ett typfall där sekretess bör gälla är att röjande av uppgifter om en politisk flykting som befinner sig i Sverige leder till repressalier mot flyktingen eller hans eller hennes nära anhöriga.
Sekretess gäller också i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 14 § andra stycket SekrL). Vidare gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i andra stycket gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.
Därutöver gäller sekretess hos Migrationsverket i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om
krigsfångar och andra skyddade personer som avses i Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 14 § femte stycket SekrL).
Sekretess gäller också, i den mån riksdagen har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses 7 kap. 14 § första och andra styckena SekrL och som en myndighet fått enligt avtalet (7 kap. 14 § sjätte stycket SekrL). Denna bestämmelse har tillkommit för att säkerställa att uppgifter som Sverige mottagit enligt Dublinkonventionen endast lämnas vidare till avsedda myndigheter.
Vissa begränsningar i sekretessen kan förekomma i enlighet med vad som föreskrivs i 7 kap. 14 § sjunde stycket samt 14 kap. 1–3 §§ SekrL, dock inte vad gäller sjätte stycket i strid med avtalet.
Sekretessbestämmelserna till skydd för utlänningens personliga förhållanden innebär att den huvudsakliga informationen i enskilda ärenden om uppehållstillstånd eller medborgarskap, däribland de grunder som utlänningen åberopat till stöd för sin ansökan, regelmässigt sekretessbeläggs.
En del av de svenska utlandsmyndigheternas rapporter om politiska förhållanden och om hur de mänskliga rättigheterna beaktas i de olika länderna är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § SekrL. Även uppgifter om de källor ambassaden använt sig av för att hämta informationen kan vara sekretessbelagda enligt samma lagrum. Den s.k. utrikessekretessen gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Öppenheten är i dag betydligt större än förr när det gäller utlandsmyndigheternas och Utrikesdepartementets rapporter med information om andra länders förhållanden. Vissa rapporter offentliggörs på Utrikesdepartementets hemsida. En avvägning av vilka uppgifter som kan offentliggöras måste naturligtvis fortfarande göras men numera förekommer också öppen kritik mot andra länder. Utrikesdepartementets allmänna rapporter till Migrationsverket är ofta offentliga. Migrationsverket kan också göra riktade förfrågningar till en ambassad angående förhållanden i landet.
Partsinsyn
Enligt 16 § FL har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § SekrL. I 17 § FL finns en allmän bestämmelse om kommunikation som innebär att ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och har fått
tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av någon annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också bl.a. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.
I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas, enligt 11 kap. 2 § UtlL, regeln i 17 § FL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. I övrigt har några avvikande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen och förvaltningslagens bestämmelser gäller således för handläggningen av utlänningsärenden.
Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas av hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § SekrL. Huvudregeln är att sekretess skall vika för en parts rätt att – genom kommunikation eller på eget initiativ – ta del av material i mål eller ärende. Den begränsning som föreskrivs är att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.
I 14 kap. 5 § SekrL föreskrivs vidare att myndigheten skall, om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs, på annat sätt lämna parten upplysning om vad den innehåller. Sådan upplysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid en förhandling, som skriftligen.
En myndighet får enligt 14 kap. 9 § SekrL ställa upp förbehåll som inskränker en enskilds rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja uppgiften. Så skall ske, om myndigheten finner att en sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild kan undanröjas genom förbehåll. En myndighet får enligt 14 kap. 10 § SekrL också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till en part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant förbehåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde.
Om en enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gäller till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut.
Handböcker och ärendehanteringssystem
Migrationsverkets handböcker, däribland utlänningshandboken och medborgarskapshandboken, som innehåller praktiska anvisningar om handläggningen av olika ärendetyper har i samband med verkets omorganisation fått en annan utformning och status. Handböckernas
innehåll granskas nu av en ansvarig utgivare. Handböckerna finns tillgängliga på det interna datanätverket.
Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas är tillgänglig för vissa utlandsmyndigheter och polismyndigheter med gränskontroll. Där framgår det bl.a. vilken handläggare som har dossiern, där ansökan och andra handlingar i det enskilda ärendet samlas, samt vilka beslut som tidigare har fattats i ärendet och eventuella överklaganden.
Behandlingen av personuppgifter i utlännings- och medborgarskapsärenden har nyligen utretts och det har lämnats förslag om att skapa en särskild utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Det kan här uppmärksammas att även frågan om behandlingen av personuppgifter vid domstolar har utretts och förslag har lämnats om att skapa en domstolsdatalag (SOU 2001:100).
Hänvisningar till S8-1-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 7.5.6
8.1.3. Handläggning av barnärenden
Utöver portalbestämmelsen i 1 kap. UtlL finns ytterligare en bestämmelse som behandlar prövningen i ärenden enligt utlänningslagen som rör barn, nämligen 11 kap. 1 a § UtlL. Denna bestämmelse rör handläggningen av barnärenden och stadgar att det vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt utlänningslagen normalt skall klarläggas vad barnet har att anföra. Barnets synpunkter skall inhämtas om det inte är olämpligt och det skall tas den hänsyn till vad barnet anfört som dess ålder och mognad motiverar.
Bestämmelsen i 11 kap. 1 a § UtlL infördes samtidigt som portalparagrafen år 1997 och grundas på art. 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen). Konventionen kräver att barnet i domstolsförfaranden och administrativa förfaranden skall ges möjlighet att höras, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Konventionen kräver däremot inte att barnet skall höras direkt inför beslutande myndighet. Staterna får i stället självständigt besluta om formerna för hörandet.
Migrationsverket har i en intern utredning föranledd av 2002 års lagrådsremiss pekat på att handläggningen av barnärenden är speciell och skall prioriteras genom särskilda handläggare.
Regeringen har i januari 2004 uppdragit åt Migrationsverket att vidta olika åtgärder för en effektivare asylprocess, där handläggningen av barnärenden ingår som en särskild punkt. I uppdraget anges att den utbildning i att samtala med barn som Migrationsverket tillsammans med Barnombudsmannen bedrivit under år 2003 skall fortsätta och utvidgas. Regeringens målsättning är att det, före den 1 juli 2005, vid samtliga enheter där Migrationsverket utreder asylärenden som omfattar barn, skall finnas handläggare som har särskild kompetens att utreda barn. Migrationsverket skall också vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att deras situation redovisas i ärendena. Enligt 2005 års regleringsbrev skall Migrationsverket redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att höja kompetensen i utredningar rörande barn, samt hur utbildningen i att samtala med barn har genomförts. Verket skall också redovisa vilka effekter den samtalsguide som utarbetats har fått för
asylsökande barns möjlighet att komma till tals, samt redovisa vilka andra åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att barn kommer till tals och att barnets utsaga och situation redovisas i ärendet.
Migrationsverkets handläggningstid för ansökningar om asyl från ensamkommande barn var under år 2004 i genomsnitt 194 dagar. Regeringen har tagit initiativ till att korta handläggningstiderna för utredning av de ensamkommande barnens skäl för uppehållstillstånd. I 2005 års regleringsbrev anges att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning i sådana ärenden skall fattas inom tre månader från det att ansökan gjordes. Fördröjningar i handläggningen beror delvis på svårigheter med identifiering. Endast ett fåtal av de ensamkommande barnen har några identitetshandlingar när de ansöker om asyl. Avsaknaden av identitetshandlingar gör att det i vissa fall också är svårt att avgöra huruvida en person har fyllt 18 år eller inte.
Efterforskningen av det ensamkommande barnets familj inleds omgående i samband med att utredningen påbörjas och är centralt i ärendet under hela handläggningen.
8.1.4. Underlag för Migrationsverkets beslut
Det främsta underlaget för Migrationsverkets beslut är sökandens egen berättelse. Migrationsverket har också i egenskap av förvaltningsmyndighet en utredningsskyldighet. I asylärenden handlar denna skyldighet främst om att utreda förhållanden i andra länder. Därutöver har Migrationsverkets handläggare tillgång till praxis från Migrationsverket, Utlänningsnämnden och regeringen.
Informationskällor
Utlandsmyndigheterna
Utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena i de länder de har att bevaka. Rapporteringen, som samlas på Utrikesdepartementets geografiska enheter, är ibland sekretessbelagd. Den är i första hand avsedd för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika länders förhållanden och är därför inte alltid tillräcklig som kunskapskälla för asylprövningen. Utrikesdepartementet offentliggör på Utrikesdepartementets hemsida vidare årligen rapporter om de mänskliga rättigheterna i världens länder som utlandsmyndigheterna sammanställt.
Utlandsmyndigheterna skall bistå Migrationsverket och Utlänningsnämnden med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla uppgifter om någon för myndigheten okänd oppositionsgrupp, om sökanden åtalats eller dömts för brott i hemlandet eller om en åberopad handling kan bedömas som äkta. Ibland kan utlandsmyndigheter besvara frågan direkt med hjälp av den allmänna kunskap som finns om landet men det kan också förekomma att utlandsmyndigheten själv måste göra förfrågningar genom något ombud eller genom kontakt med andra ambassader. Möjligheterna att få fram uppgifter varierar mellan länderna.
Även i andra länder sammanställer myndigheterna rapporter om politiska förhållanden och om hur mänskliga rättigheter respekteras.
FN:s flyktingkommissarie (UNHCR)
FN:s flyktingkommissarie har en omfattande dokumentation om mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och organisationen är försiktig med uttalanden som skulle kunna påverka möjligheten att arbeta i vissa länder. UNHCR:s information, som i regel inte är sekretessbelagd, anses ha en hög grad av tillförlitlighet. I många fall gör UNHCR i positionspapper och rekommendationer tämligen detaljerade landbedömningar om skyddsbehov. UNHCR ansvarar också för sammanställningen av Refworld, en dokumentsamling med landinformation, rättspraxis, dokument m.m.
EU-samarbetet
För EU-samarbetet med informationsutbyte avseende landinformation svarar den kommissionsledda gruppen EURASIL. Den 5 november 2004 antog det Europeiska rådet Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa som ersätter handlingsprogrammet som antogs i Tammerfors år 1999. I Haagprogrammet anges att det är synnerligen viktigt att stärka insamlingen, tillhandahållandet, utbytet och en effektiv användning av uppdaterade upplysningar och data om all relevant migrationsutveckling. Rådet och kommissionen uppmanas vidare att år 2005 inrätta lämpliga strukturer som inbegriper medlemsstaternas nationella asylmyndigheter för att underlätta praktiskt och aktivt samarbete. Medlemsstaterna kommer således att få bistånd med att bl.a. gemensamt sammanställa, bedöma och använda information om ursprungsländer.
Frivilligorganisationer
Ett flertal frivilligorganisationer, bl.a. Amnesty International – svenska sektionen, Svenska Röda Korset och Rädda Barnen, får löpande information om läget i olika länder när det gäller mänskliga rättigheter. Amnesty International sammanställer årsrapporter och vissa frivilligorganisationer lämnar rapporter från egna resor till skilda länder där förhållandena studerats på plats.
Uppgifterna från frivilligorganisationer är i regel offentliga. Det kan dock uppstå problem för organisationerna på samma sätt som för UNHCR om man låter alla uppgifter komma till allmän kännedom och särskilt till vederbörande stats kännedom. För handlingar och uppgifter som organisationerna lämnar till myndigheter blir reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationerna kan en avvägning mellan olika intressen avgöra om de väljer att lämna ut viss information.
Internet
Viktig information kan inhämtas via Internet. De uppgifter som kan finnas tillgängliga där och vara till hjälp för att få kännedom om situationen i ett land är av ytterst skiftande slag och kan exempelvis utgöras av nationell lagstiftning eller debattartiklar. Bl.a. kan myndigheterna via Internet utan tidsfördröjning ta del av nyhetsrapporteringen i lokala media runt om i världen.
Resor för faktainsamling
Insamlingen av fakta rörande förhållandena i olika länder sker också genom att tjänstemän från de beslutande myndigheterna, Migrationsverket och Utlänningsnämnden, företar resor till landet i fråga. Därigenom kan de få en bredare kunskap om förhållanden i det besökta landet och på plats söka information som är speciellt inriktad på omständigheter som är viktiga för bedömningen i ärendena. Resorna bidrar också till att tjänstemännen får lättare att bedöma den information de får från annat håll om det aktuella landet.
Utlänningsnämndens utredningsresor företas ofta i samarbete med tjänstemän från Migrationsverket. I resorna deltar den landansvarige och en representant för beslutsfattarna hos nämnden.
När Migrationsverket har företagit en resa för faktainsamling skrivs i allmänhet två rapporter. En är öppen och kan spridas medan den andra rapporten är en värderande analysrapport som är belagd med sekretess. I den sistnämnda finns också uppgifter om källor, källkritik, källanalys m.m.
Lagring och spridning av information
Hos Migrationsverket sker lagringen av information till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos. Lifos innehåller både öppet och sekretessbelagt material. Den största delen av materialet är öppen för alla. Det sekretessbelagda materialet är främst rapporter från t.ex. ambassader och andra uppgifter för vilka utrikessekretess råder. Informationen i Lifos omfattar alla relevanta länder. Systemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att, kompletterat med information från andra källor, ge handläggaren en aktuell bild av läget i ett land så att han eller hon skall kunna fatta välgrundade beslut. För de länder varifrån stora flyktingströmmar kommer finns också landöversikter med allmän övergripande information. Ansvaret för Lifos flyttades i och med Migrationsverkets omorganisation till verksamhetsområdet förvaltning och internationella frågor.
Migrationsverket har egna länderexperter som ansvarar för särskilda områden. De samlar in länderinformationen på olika sätt. En stor del av materialet hämtas från utlandsmyndigheter och dagstidningar samt frivilligorganisationer. Länderexperterna gör också egna besök i aktuella länder. Sedan länderinformationen har inhämtats graderar länderexperterna materialet i hemligt respektive öppet. Hemligt material är oftast sådant för vilket utrikessekretess gäller. Innan nya uppgifter
tillförs eller andra ändringar görs i Lifos skall materialet ha kvalitetssäkrats.
Praxis
På Utlänningsnämndens hemsida finns publicerade avgöranden från regeringen och nämnden. Även i databasen Lifos finns beslut från regeringen och nämnden liksom relevanta beslut från Migrationsverket tillsammans med övrig landinformation. Ansvaret för Lifos ligger inom verksamhetsområdet förvaltning och internationella frågor.
Verksledningen har förstärkts bl.a. för att Migrationsverkets beslut i praxisärenden i större utsträckning än tidigare skall kunna tas på denna nivå. Enstaka ärenden av större principiellt intresse kan föras upp till generaldirektören för beslut. Chefsjuristen ansvarar för beredningen av ärenden som rör övergripande rättsliga frågor. Praxisbeslut sprids därefter via nätverk inom Migrationsverket och s.k. samordningsgrupper. Att se till att beslut på lägre nivå fattas i enlighet med praxis är en uppgift för verksamhetsområdescheferna och expertgrupperna. Det pågår för närvarande en översyn av samordningen på asylområdet.
Hänvisningar till S8-1-4
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 8.2.2
8.1.5. Pågående förändringsarbete
Omorganisation av Migrationsverket m.m.
Regeringen gav i oktober 2003 Statskontoret i uppdrag att undersöka och bedöma hur regeringens mål når ut och får genomslag i Migrationsverkets verksamhet och organisation. I uppdraget ingick att redogöra för de styrinstrument och styrprocesser som finns inom Migrationsverket samt att bedöma om dessa bidrar till en effektiv resursanvändning, flexibla arbetsformer och en enhetlig tillämpning av de regler och mål som styr verksamheten. I uppdraget ingick även att lämna förslag på effektivitets- och kvalitetshöjande åtgärder. Statskontoret presenterade sina slutsatser i sin rapport Tydligare styrning av Migrationsverket i augusti 2004, och föreslog bl.a. att Migrationsverket skulle skapa en ansvarsstruktur under generaldirektören med chefer för respektive verksamhetsområde. Statskontoret ansåg vidare att Migrationsverket behöver en tydligare ledning och en mer aktiv kontroll av verksamheten samt att verket bör förstärka kapaciteten för omvärldsanalyser. Migrationsverket har som redan nämnts den 1 januari 2005 i linje med Statskontorets rekommendationer ersatt den regionala indelningen med en indelning i verksamhetsområden och inrättat en särskild stab för att arbeta med omvärldsanalys och prognoser.
Med utgångspunkt från de rapporter som presenterades under år 2004, däribland Statskontorets ovan nämnda rapport, Riksrevisionens rapport
Snabbare asylprövning, och forskaren Marie Bengtssons rapport till socialförsäkringsutskottet, Migrationsverkets resurser, har
Migrationsverket påbörjat ett arbete med att ta fram en strategisk plan med konkreta åtgärder utöver organisationsförändringar. En diskussion om åtgärder av mera strategisk betydelse pågår således i organisationen.
Många av de enklare förslagen har genomförts eller genomförs som en del i det löpande förbättringsarbetet.
Förändrad asylprocess vid Migrationsverket
Migrationsverket påbörjade år 2002 en försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, den s.k. modellverksamheten, i olika regioner inom verket. I januari 2004 beslutade regeringen att förändringen, i den av Region Syd tillämpade modellen, skulle genomföras i hela verksamheten. Det nya arbetssättet skall vara infört av verket senast i juli 2005.
Det nya arbetssättets huvudsakliga syfte är att öka rättssäkerheten i asylprövningen och koncentrera tyngdpunkten av prövningen till första instans. Modellen bygger på att den skriftliga förberedelsen skall utnyttjas så att den muntliga handläggningen blir mer effektiv, mer av en dialog snarare än förhör. Den information som verket avser att lägga till grund för beslutet skall klargöras och redovisas för den sökande i ett så tidigt skede som möjligt och senast under den muntliga handläggningen så att sökanden har möjlighet att ta del av och bemöta materialet. Handläggningsprocessen präglas av större öppenhet och det finns större förutsättningar för att asylärendet blir fullständigt utrett redan vid den första prövningen. I och med att den muntliga genomgången fokuserar på kärnfrågorna i asylansökan kan rätts- och bevisfrågor ges större utrymme i asylprövningen.
Det nya arbetssättet innebär att det efter det inledande skedet i ärendena förordnas ett offentligt biträde, om det föreligger risk för att sökanden skall avvisas eller utvisas. Ärendena skall därefter handläggas enligt följande.
Biträdet får del av Migrationsverkets handlingar från initialprocessen och sammanträffar på egen hand med sökanden. Därefter upprättar biträdet en inlaga där yrkandet, grunderna och omständigheterna anges. Tiden för att komma in med inlaga sätts till tre veckor. Sedan den skriftliga inlagan färdigställts och inkommit till Migrationsverket kallar verket till ett muntligt sammanträde, vanligtvis inom en vecka från det att inlagan inkommit. Till sammanträdet kallas sökanden och hans eller hennes biträde. Vanligtvis närvarar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Båda har i förväg läst in sig på sökandens uppgifter samt aktuell länderinformation och praxis. Eftersom bakgrundsfakta redan tidigare redovisats i den skriftliga inlagan är syftet med sammanträdet att klargöra eventuella tveksamheter i sökandens uppgifter. Frågorna kan därigenom koncentreras till det som är avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte och därmed får sökanden också tydligare information om vad som är viktigt i ärendet. Tiden för sammanträdet varierar beroende på ärendets art; ett ärende där frågan gäller sökandens trovärdighet tar vanligtvis längre tid medan ett ärende där tveksamheten ligger i om sökandens uppgifter är tillräckliga för att nå upp till flyktingstatus kan hållas kortare. Efter sammanträdet upprättas ett protokoll som sökanden och biträdet får yttra sig över, vanligtvis inom en vecka från sammanträdet. Samtidigt bereds sökanden tillfälle att yttra sig slutligt i ärendet. Om yttrandet inte föranleder några
ytterligare kompletteringar, kan beslut ofta fattas inom en vecka efter det att yttrandet har inkommit.
En viktig skillnad gentemot den traditionella muntliga handläggningen i asylärenden är att sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren i ärendet. Beslutsfattaren blir därvid mer involverad i ärendet. Då sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren är det tänkbart att acceptansen för besluten ökar och att antalet överklaganden minskar. Tanken är vidare att ärendet efter den muntliga handläggningen skall vara färdigt för beslut. Migrationsverkets utvärdering visar att handläggarna upplever att det efter den muntliga genomgången går snabbare att upprätta beslut dels på grund av att både beslutsfattare och handläggare deltagit dels på grund av att den muntliga handläggningen fokuserat på de avgörande asylskälen.
En annan viktig skillnad är att sökanden och dennes biträde får en mer aktiv roll. Sökanden skall i ett tidigt skede upplysas om att det ankommer på sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis. Sökanden bör också informeras om den internationellt accepterade principen att den asylsökande har bevisbördan för de påståenden han eller hon åberopar till stöd för att han eller hon är flykting (jfr UNHCR:s handbok par. 196). Migrationsverkets utredningsskyldighet kvarstår även om ett större krav på aktivitet läggs på sökanden och dennes ombud. Den skriftliga inlagan får en central roll. Som Amnesty International påpekar ställer modellverksamheten inledningsvis något större krav på de offentliga biträdena såvitt avser kunskap om situationen i de länder mot vilka de asylsökande anför asylskäl. Vidare utbildningsinsatser för biträdena kan komma att behövas rörande arbetssättet och ansvarsfördelningen i modellverksamheten.
Inte alla ärenden handläggs enligt det nya arbetssättet. Vid en inledande sortering identifieras de ärenden som inte skall handläggas enligt det nya arbetssättet, däribland sådana där det från början står klart att permanent uppehållstillstånd skall beviljas, uppenbart ogrundade ansökningar samt Dublinärenden (se avsnitt 10).
Kvalitetssäkring
Inom Migrationsverket pågår ett utvecklingsarbete för att kvalitetssäkra enhetliga processer inom verket. Efter NIPU:s betänkande tillsattes arbetsgrupper som har avgett rapporter om de förändringar som föreslås till följd därav. Arbetet berör asyl-, besöks- och bosättningsprocesserna (delprojekt 1), landinformation, analyser, sekretess och praxisfrågor (delprojekt 2), kompetens- och rekryteringsfrågor samt yrkesroller (delprojekt 3), barnärenden och verkställighetsärenden.
8.1.6. Utlänningsnämndens handläggning
Utlänningsnämnden startade sin verksamhet år 1992. Dessförinnan hade överklaganden av Migrationsverkets beslut prövats av regeringen.
Utlänningsnämnden är en förvaltningsmyndighet som leds av en generaldirektör. Vid årsskiftet 2004/2005 hade nämnden drygt 200
personer anställda, varav 20 ordförande och cirka 100 föredragande. De flesta ordförandena är ordinarie domare och de flesta föredragandena jurister. Ungefär en tredjedel av juristerna är tingsmeriterade. Övriga anställda är cheferna och biträdande cheferna för var och en av de sju sakenheterna, vilka är uppdelade efter länder eller medborgarskap, assistenter vid sakenheterna samt personal vid stabsenheten, ekonomi- och serviceenheten och personalenheten.
I nämnden ingår också 36 ledamöter, som inte är anställda vid nämnden utan endast deltar i avgörandet av vissa ärenden. Ledamöterna är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. De har vanligtvis lång erfarenhet av politiskt arbete, såväl på kommunal nivå som från riksdagen.
De ärendetyper som handläggs av Utlänningsnämnden är uppehållstillstånd, avvisning och utvisning, ny ansökan om uppehållstillstånd (efter lagakraftvunnet beslut), flyktingförklaring och resedokument samt svenskt medborgarskap. Av nämndens resurser tar s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd en fjärdedel i anspråk.
När ett ärende kommer in till Utlänningsnämnden får nämnden hela Migrationsverkets dossier, dvs. alla handlingar som finns samlade på den enskilda utlänningen, inklusive äldre ärenden. Ärendet överlämnas till en föredragande, som bereder ärendet för avgörande. Ärendet utreds och kompletteras, ibland med hjälp av svensk ambassad. Det föredras därefter för en ordförande, som ensam kan fatta beslut om ärendet är av enkel beskaffenhet. Om ärendet inte är av sådan beskaffenhet, fattas beslutet i stället av en ordförande och två ledamöter. Ledamöterna får före föredragningen möjlighet att komma till nämnden för att läsa in sig på ärendet. Vid föredragningen deltar ofta en tjänsteman som är expert på det land som ärendet gäller. Praxisbildande beslut fattas i s.k. stor nämnd, som består av två ordförande, varav en är generaldirektören och den andre referent och har fått ärendet föredraget för sig, samt fyra ledamöter.
Två av Utlänningsnämndens handläggare är särskilt utsedda att ansvara för frågor som rör barn. Dessa två bevakar, i samråd med stabsenheten, tillämpningen av barnkonventionen och den särskilda bestämmelsen i utlänningslagen om barnets bästa. Barnperspektivet ingår i den bedömning som görs i varje ärende som rör ett barn.
Muntlig handläggning förekommer ett par gånger per vecka i form av sammanträde där ordförande och nämndledamöter samt sökanden och hans eller hennes ombud är närvarande. Sådant sammanträde, som kan hållas både på begäran av sökanden och på Utlänningsnämndens eget initiativ, förekommer i huvudsak i asylärenden. Oftast är skälet att trovärdighetsfrågor behöver belysas. Vid det muntliga sammanträdet penetreras endast de relevanta frågorna och sammanträdet är därför att betrakta som en kompletterande handläggning.
Vid beslutsfattandet i främst asylärenden är kunskap om de olika länderna av avgörande betydelse. Nämndens lagring av landinformation baserar sig på ett system med särskilda landansvariga. Dessa är handläggare som har ett särskilt ansvar för inhämtning och analys av information från olika länder. Varje landansvarig bevakar normalt flera länder i samma region. I de fall ett land förekommer i en stor del av ärendena eller där informationsflödet är mycket stort, bevakar den
landansvarige endast detta land. Ledamöterna får vid särskilda informationsdagar bl.a. del av situationen när det gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen. Utlänningsnämnden samarbetar sedan flera år tillbaka också med Migrationsverket i fråga om informationssystemet Lifos. I första hand går samarbetet ut på att nämnden kompletterar landinformationen i systemet så att materialet blir tillgängligt för berörd personal hos verket och nämnden.
Ändringsfrekvensen hos Utlänningsnämnden varierar beroende på ärendeslag. Under år 2004 biföll Utlänningsnämnden 9 procent av samtliga överklagade ärenden. Av dem som på nytt ansökte om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut fick 8 procent bifall till sin ansökan. År 2003 inkom till Utlänningsnämnden totalt 19 237 ärenden, medan 17 869 ärenden avgjordes. Vid det årets slut fanns 8 983 ärenden i balans. Det följande året inkom till Utlänningsnämnden totalt 23 569 ärenden och 21 554 ärenden avgjordes. Balansen ökade till 10 809 ärenden. Här bör påpekas att ett ärende hos Utlänningsnämnden kan omfatta mer än en person eftersom familjers ansökningar normalt behandlas tillsammans. Ett asylärende omfattade år 2004 i genomsnitt 1,6 personer.
Hänvisningar till S8-1-6
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 7.5.7
8.2. Migrationsverkets handläggning
8.2.1. Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden
Regeringens bedömning: Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ligger i första instans.
Översynsutredningen bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekar särskilt vikten av att tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ligger i första instans, däribland Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR). Kammarrätten i Stockholm instämmer förbehållslöst i utredningens bedömning och tillägger att ärendena måste vara fullständigt utredda och att sökandena redan i första instans måste ha fått tillfälle att föra fram alla omständigheter de vill åberopa. Domstolsverket tillägger att tyngdpunkten inte skall ligga i domstol. Caritas,
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, Svenska kyrkans församlingsnämnd och Sveriges Kristna Råd underströk redan i samband med remissbehandlingen av NIPU:s betänkande vikten av att prövningens tyngdpunkt ligger i första instans.
Skälen för regeringens bedömning: Tyngdpunkten i asylprocessen skall, liksom inom andra rättsområden, ligga i första instans. Ärendena måste vara kompletta, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas skall ha lagts fram när prövningen sker i första instans.
Det är av stor vikt för den enskilde att Migrationsverket får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt. Som redan nämnts leder långa handläggningstider ofta till mänskligt lidande. Om inte alla omständigheter har åberopats och prövats av
Migrationsverket, kan den sökande gå miste om en överprövning i dess riktiga bemärkelse. Beslut av Migrationsverket, som baseras på ett fullständigt beslutsunderlag, underlättar vidare utformningen av ett överklagande. Migrationsverkets beslut bör vara utformade så att det tydligt framgår för den sökande vilken bedömning som legat till grund för beslutet. I sitt beslutsfattande och vid utformningen av besluten är Migrationsverket bunden av bestämmelserna i bl.a. 20 § FL, på samma sätt som förvaltningsmyndigheter i allmänhet, och nuvarande 11 kap. 3 § UtlL, vilken motsvarar 13 kap. 10 § i förslaget till ny utlänningslag. Nämnda bestämmelser ger uttryck för principerna att varje beslut av en myndighet skall grundas på objektivt konstaterbara skäl och att nämnda skäl skall redovisas i beslutet. De beskrivna bestämmelserna om motiveringsskyldighet skall vidare läsas tillsammans med bl.a. bestämmelserna om parters rätt till insyn i utredningsmaterialet, 16 § FL, och om myndigheters kommunikationsplikt, 17 § FL och nuvarande 11 kap. 2 § UtlL, vilken motsvarar 13 kap. 9 § i förslaget till ny utlänningslag.
En rättssäker prövning inom rimlig tid hos överinstansen förutsätter att tyngdpunkten av prövningen ligger i första instans. Överinstansens prövning underlättas om alla omständigheter tidigare utretts. Den kan då inrikta sig på det som är omstritt i ärendet.
Regeringens strävan är och har varit att förstärka rättssäkerheten i prövningen hos Migrationsverket. I januari 2004 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att förstärka rättssäkerheten. Regeringen identifierade fem områden inom vilka åtgärder skulle vidtas, nämligen Migrationsverkets länderinformation, utredningen av barns asylskäl, beslutsfattandet, tolkar och översättare vid asylutredningar samt arbetssättet vid asylutredningar. Migrationsverket har under hösten 2004 i en skrivelse redovisat samtliga uppdrag förutom det gällande barn (UD2004/48211/MAP). Något krav på återrapportering ställdes inte i denna del.
Migrationsverket fick genom rättssäkerhetspaketet bl.a. i uppdrag att utvärdera och därefter utvidga försöksverksamheten med ett nytt arbetssätt vid asylutredningar (avsnitt 8.1.5). Ett syfte med det nya arbetssättet är att koncentrera tyngdpunkten av prövningen till första instans. Den skriftliga förberedelsen skall utnyttjas så att den muntliga handläggningen blir mer effektiv. Handläggningen präglas av stor öppenhet och det finns större förutsättningar för att asylärendet blir fullständigt utrett vid den första prövningen.
En förutsättning för att Migrationsverket skall kunna göra en fullständig prövning är att alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans. Här har sökanden och Migrationsverket ett delat ansvar. Sökanden skall presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt åberopade bevis. Migrationsverket har i egenskap av förvaltningsmyndighet ett utredningsansvar. Flera remissinstanser har uttryckt farhågor för att Migrationsverket frånhänder sig sitt utredningsansvar i samband med det nya arbetssättet, vilket inte varit regeringens avsikt.
Official- eller utredningsprincipen är en allmän förvaltningsrättslig grundsats som gäller hos förvaltningsmyndigheter även om uttryckligt
lagstöd saknas. Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar finns däremot fastslagen i 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) där det anges att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Till viss del innefattas också officialprincipen av regeln om serviceskyldighet i 4 § FL.
Hur långt en myndighets utredningsansvar sträcker sig beror på vilket slag av ärende det gäller. Det är ärendets beskaffenhet som avgör, dvs. utredningsansvaret sträcker sig olika långt beroende på om det är ett ansökningsärende, ett ingripandeärende, ett enpartsärende eller ett ärende med särskilda partsintressen. I gynnande ansökningsärenden åligger det normalt sökanden att förebringa rättsfakta och eventuell bevisning medan det vid ett betungande förvaltningsbeslut åligger det allmänna att bevisa att beslutet behövs. Ett utvidgat utredningsansvar föreligger för förvaltningsmyndigheterna i ärenden där ett starkt skyddsintresse föreligger.
Officialprincipen innebär att myndigheten skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, men inte att det åvilar myndigheten att ombesörja utredningen. Även i sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utredningsansvar ankommer det på sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis.
Myndighetens initiativ i ett ansökningsärende utgörs i normalfallet av att den ger parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets utgång utreds. Däremot har den sökande ett stort inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som sitter inne med svaren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar.
En ansökan om asyl är en något speciell ärendekategori eftersom den dels är ett ansökningsärende dels är ett ärende där ett skyddsbehov kan föreligga. Följaktligen har myndigheten ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden. Enligt en internationellt accepterad princip har en asylsökande bevisbördan för att han eller hon är flykting. I UNHCR:s handbok par. 196 anges att ”Medan bevisbördan sålunda i princip ligger på den sökande, delas skyldigheten att ta reda på och värdera alla relevanta fakta mellan den sökande och utredaren”. I par. 197 anges vidare att beviskravet inte bör tillämpas alltför strikt med tanke på svårigheterna i bevishänseende som följer av den speciella situation den sökande av flyktingskap befinner sig i.
Migrationsverkets utredningsskyldighet kvarstår alltså samtidigt som ett stort ansvar läggs på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning. Det övergripande ansvaret för att den sökandes skäl och grunder har blivit tillräckligt utredda ligger alltjämt hos verket.
Ytterligare ansträngningar för att effektivisera handläggningen och koncentrera prövningen av utlänningsärenden till första instans skulle enligt regeringens uppfattning kunna göras.
Migrationsverket bör ställa upp tydligare regler för handläggningen av asylärenden. Riksrevisionen anger i sin rapport att de inledande
övervägandena och sorteringen av ärenden på transitenheterna inte alltid har fungerat som tänkt. De rekommenderade tiderna för yttranden från biträden hålls ofta inte. En bristfällig inledande utredning kan innebära att ärendet inte sorteras rätt inför den fortsatta handläggningen, medan en alltför omfattande inledande utredning innebär risk för dubbelarbete och onödig tidsutdräkt. Med tydligare processuella regler för vad den inledande utredningen skall omfatta samt inom vilken tid vissa åtgärder eller delmoment skall ha vidtagits, skulle det vara möjligt att uppnå en mer enhetlig handläggning, men också att hålla nere den totala handläggningstiden. Detsamma gäller även i den fortsatta handläggningen för t.ex. tidsfrister och begränsningar i antalet kallelser eller sammanträffanden med sökanden. Genom att ange vilka åtgärder som skall vidtas om resultat inte uppnåtts inom utsatt tid minskar risken för att utredningen fortsätter alltför länge utan att processen förs framåt. Regeringen vill samtidigt betona vikten av att kvalitetssäkra förfarandet där ärendena sorteras. Det är viktigt att särskilt erfarna handläggare är med redan vid sorteringen.
Översynsutredningen anser att Migrationsverkets dossierer bör innehålla ett dagboksblad så att såväl Migrationsverket som domstolen i andra instans lätt kan få en överblick över handlingar och beslut i ärendet. Innehållet i akten bör bl.a. aktbilageras. Med hjälp av dagboksbladet skulle man också få möjlighet att kontrollera att alla handlingar finns med, t.ex. när akten översänds till andra instans. Migrationsverket har tagit fasta på utredningens rekommendationer och infört en ordning med dagboksblad och aktbilagering.
Hänvisningar till S8-2-1
8.2.2. Tillgången till Migrationsverkets landinformation
Regeringens bedömning: Migrationsverkets aktuella landinformation bör finnas tillgänglig på verkets hemsida. Detta kommer att tillgodoses genom pågående arbete inom verket.
Översynsutredningens bedömning: Landinformationen och den landanalys som den beslutande myndighetens handläggare gör i ärendet bör i största möjliga utsträckning kommuniceras med sökanden som bör ges tillfälle att yttra sig över materialet.
Remissinstanserna: Statskontoret anser att det av lagstiftningen bör framgå att alla dokument som en myndighet hänvisar till också skall bifogas beslutet så att parten och domstolarna har tillgång till underlaget för beslutet. Verket bör vidare enligt Statskontoret lägga ut alla dokument som rör praxis på Internet. Enligt Flyktinggruppernas och
Asylkommittéernas Riksråd (FARR) och Länderkommittén för f.d. Jugoslavien bör myndigheterna öppet redovisa sin landinformation med källangivelser och vid analyser ange vilket material som använts.
Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen inom
Migrationsverket för att inhämta och sprida kunskap om förhållanden i olika länder beskrivs i avsnitt 8.1.4. Där framgår att handläggarna på Migrationsverket har tillgång till och i stor utsträckning använder det databaserade länderinformationssystemet Lifos. För allmänheten är dock landinformationen oftast inte tillgänglig.
Översynsutredningen framhåller att en större öppenhet och tillgänglighet när det gäller landinformationen möjligen skulle kunna sprida större förståelse och respekt för Migrationsverkets beslut. Utredningen konstaterar att sökandens möjligheter att få del av den landinformation som myndigheterna använder sig av i ärendet är begränsade då det rör sig om material som inte tillförts akten. Därför förordas att den landinformation och landanalys som den beslutande myndighetens handläggare gör i ärendet i största möjliga utsträckning, dvs. i de delar den inte är sekretessbelagd, bör kommuniceras med sökanden som bör ges tillfälle att yttra sig över materialet. På så sätt skulle en bättre balans uppnås i processen och rättssäkerheten skulle främjas.
Regeringen delar utredningens bedömning att en större öppenhet när det gäller landinformationen kan öka förståelsen och respekten för Migrationsverkets beslut. Däremot skulle den ordning som utredningen förordar tynga processen hos Migrationsverket. Ett mycket omfattande material skulle behöva tillföras varje enskild dossier. Många rapporter används endast för att få en uppfattning om situationen i ett land och inte nödvändigtvis för att avgöra enskilda asylärenden. Flera av de rapporter som Migrationsverket har tillgång till är också upphovsrättsligt skyddade och kan inte spridas utan vidare.
En betydligt mer framkomlig väg är ett system där alla parter – sökande, ombud, m.fl. – har tillgång till Migrationsverkets landinformation på verkets hemsida. Regeringen har genom det tidigare nämnda rättssäkerhetspaketet tagit ett första steg i denna riktning genom att ge Migrationsverket i uppdrag att utreda hur verket på bästa sätt kan se till att en så stor del av verkets aktuella landinformation som möjligt blir allmänt och lätt tillgänglig. Migrationsverket har funnit att allmänheten bör få tillgång till delar av Lifos genom verkets webbplats på nätet och att inriktningen bör vara att minska andelen sekretessbelagda dokument för att göra öppenheten reell. Migrationsverket fortsätter det påbörjade arbetet.
En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför även annars gällande sekretess i mycket stor omfattning. Därvid kan Migrationsverket endast med stöd av 16 § FL jämfört med 14 kap. 5 § SekrL begränsa en utlännings rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Av 14 kap. 5 § SekrL följer att en myndighet, Migrationsverket, kan vägra att lämna ut en handling eller annat material i ett ärende till den som är part i ärendet, utlänningen, om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs. Myndigheten skall dock alltid i ett sådant fall på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.
Hänvisningar till S8-2-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 7.5.7
8.2.3. Särskilda regler för omprövning av Migrationsverkets beslut
Regeringens förslag: Migrationsverket skall vara skyldigt att ompröva beslut i utlänningsärenden som verket på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning finner är oriktiga.
NIPU har inte berört denna fråga. Det har inte heller arbetsgruppen eller Översynsutredningen.
Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län har anfört att alla grundbeslut enligt länsrättens uppfattning skall vara omprövade i beslutsinstansen innan de förs upp till nästa instans. Länsrätten har vidare framfört att det för omprövningsbeslut i avlägsnandeärenden som går den enskilde emot skulle kunna införas ett system med särskilda nämnder.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen bedömer att det är angeläget att undvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöver prövas av domstol. Detta är ännu ett led i strävan att förlägga tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden i första instans. En vidgad skyldighet för Migrationsverket att ompröva sina beslut i samband med att de överklagas skulle minska antalet ärenden hos domstolarna.
Enligt 27 § FL har en myndighet skyldighet att ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Skyldigheten gäller normalt även om beslutet har överklagats men inte om handlingarna i ärendet redan har lämnats över till högre instans.
Bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att ompröva beslut i samband med överklagande infördes med den nya förvaltningslagen den 1 januari 1987. Redan något tidigare, den 1 juli 1986, fördes särskilda regler in i utlänningslagen om Migrationsverkets möjligheter att ompröva sina beslut. Den bestämmelsen (65 b § i 1980 års utlänningslag, 1980:376) innebar att Migrationsverket fick ompröva ett beslut som verket fattat som första instans, om verket fann att beslutet var oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Särregleringen i utlänningslagen innebar därmed större möjligheter för Migrationsverket att ompröva beslut än vad som följde av förvaltningslagen. Samtidigt innebar särregleringen inte någon skyldighet för verket att ändra sina beslut utan en möjlighet att göra det.
Som motiv för de särskilda reglerna om omprövning i utlänningslagen anförde föredragande statsrådet bl.a. följande (prop.1985/86:133 s. 22 f.).
Ungefär 80 % av SIV:s avlägsnandebeslut överklagas till regeringen. Av de överklagade besluten ändras uppemot 50 %. Det bör observeras att i flertalet av de fall, där regeringen ändrar SIV:s beslut, har SIV tillstyrkt att ändring sker. I huvudsak torde den högra ändringsprocenten beträffande besvären i utlänningsärenden bero på att det är mycket vanligt, att omständigheter av stor betydelse anförs först hos regeringen. --- Mot bakgrund av de förhållanden jag redogjort för är det ofta ändamålsenligt att SIV själv omprövar sitt beslut, även sedan beslutet har överklagats.--- För att öka förutsättningarna för att SIV, i de fall där det är lämpligt, kan företa en omprövning, bör SIV också ges möjlighet att begära en komplettering av besvären. SIV bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövning under en kortare tid, förutsatt att den totala handläggningstiden hos SIV och regeringen på så sätt kan väntas bli kortare.
Den särskilda omprövningsregeln i utlänningslagen ändrades på så sätt i 1989 års utlänningslag (1989:529) att det infördes en skyldighet för Migrationsverket att ompröva ett beslut, om verket fann att beslutet var oriktigt (7 kap. 10 §). Den ändringen gjordes efter påpekande av Lagrådet som i sitt yttrande över förslaget till ny utlänningslag ifrågasatte om förvaltningslagen gav utrymme för att omprövningsinstitutet enligt den lagen skulle gälla vid sidan om omprövningsregeln i utlänningslagen. Genom att omprövningen enligt utlänningslagen nu gjordes obligatorisk kom således omprövning av Migrationsverkets beslut att uteslutande regleras i utlänningslagen.
Den särskilda omprövningsregeln i utlänningslagen upphävdes med verkan från den 1 juli 1995. Som motiv för att upphäva bestämmelsen anförde regeringen (prop. 1994/95:179) att bestämmelsen från början tillkommit för att minska antalet besvärsärenden hos regeringen och att detta motiv inte längre fanns sedan Utlänningsnämnden blivit besvärsinstans.
I samband med att överklaganden i utlänningsärenden förs över till migrationsdomstolar bör åter övervägas behovet av en vidgad skyldighet för Migrationsverket att ompröva sina beslut. Som nämnts är det angeläget att i möjligaste mån undvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöver prövas av domstol. En vidgad skyldighet för Migrationsverket att ompröva sina beslut får framför allt betydelse när verkets beslut överklagas eftersom det kan minska antalet överklagandeärenden hos domstolarna. Det innebär också det positiva att ett antal personer snabbare skulle få besked om att de får stanna här i landet. Det är också till fördel såväl för den som för samhället genom att individen snabbare kan komma in i det svenska samhället. Regeringen bedömer därför att den regel om en i förhållande till förvaltningslagen utökad skyldighet för Migrationsverket till omprövning av beslut, som gällde före den 1 juli 1995, bör få en motsvarighet i den nya utlänningslagen.
Vid remissbehandlingen av NIPU har Länsrätten i Stockholms län berört önskvärdheten av att i möjligaste mån minska antalet ärenden som går vidare från Migrationsverket till domstol. Med hänsyn till att det rör sig om att på nytt föra in en bestämmelse i utlänningslagen som tidigare funnits i utlänningslagstiftningen under cirka tio år och som knappast kan anses som kontroversiell, bedömer regeringen att frågan om en vidgad omprövningsskyldighet för Migrationsverket kan tas upp utan ytterligare beredning.
I säkerhetsärenden gäller, till skillnad från vad som ovan sagts, den vanliga omprövningsregeln i 27 § FL.
9. Visering
9.1. Gällande ordning
I utlänningslagen (1989:529, UtlL) fastslås i 1 kap. 3 § att en utlänning, med vissa undantag, skall ha visering för att resa in i och vistas i Sverige.
I 2 kap. 1 § UtlL finns de materiella bestämmelserna om beviljande av visering. Av 9 § i samma kapitel framgår i vilka situationer visering kan återkallas. Om en utlänning saknar visering kan utlänningen enligt 4 kap. 1 § UtlL avvisas. Utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) innehåller närmare bestämmelser om visering, bl.a. en rad undantag från viseringskravet. Utöver viseringsreglerna i utlänningslagen och utlänningsförordningen hör till den i Sverige gällande rätten också EG:s rättsakter på området, liksom Schengenkonventionen och Gemensamma konsulära anvisningar angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat, Schengenländernas s.k. viseringshandbok.
9.1.1. Viseringskravet
Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid. Visering kan ges för turistbesök, för besök hos släktingar, för affärsbesök i Sverige eller för resa genom Sverige till annat land. En utlänning, som har visering, kan resa in i och ut ur landet ett flertal gånger och stanna här sammantaget under så lång tid som visering beviljats.
Enligt 1 kap. 3 § första stycket UtlL skall en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Det tidigare bemyndigandet för regeringen att föreskriva krav på visering ersattes i 1989 års lag med en bestämmelse i lag om skyldighet för utlänningar att ha visering för inresa och vistelse i Sverige.
Viseringskravet har ansetts nödvändigt, framför allt för att den reglerade invandringen skall kunna bibehållas. På så sätt kan invandringen från vissa länder kontrolleras och begränsas. Viseringskravet har också betydelse ur säkerhetspolitiskt perspektiv. Frågan behandlades i prop. 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv. Regeringen anförde då följande (s. 122):
Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför under överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i Sverige skulle ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land.
Enligt 1 kap. 3 § andra stycket UtlL har regeringen bemyndigande att föreskriva undantag från viseringskravet. De undantag som inte har ansetts kunna bli föremål för ändring utan att frågan underställs riksdagen, nämligen utlänningar som har permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd här liksom medborgare i de nordiska länderna, har införts direkt i lagen. Övriga undantag som kan behövas får däremot, så som bemyndigandet är utformat, föreskrivas av regeringen. Dessa kan grunda sig på bilaterala viseringsfrihetsavtal, andra internationella överenskommelser eller ensidiga svenska åtaganden.
Ambitionerna att harmonisera migrationspolitiken i EU har på viseringsområdet i hög grad förverkligats. Det finns nu rättsakter som bestämmer vilka länders medborgare som skall vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i Sverige och det övriga Schengenområdet. Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter har på motsvarande sätt begränsats. Rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 21.3.2001, s. 1, Celex 32001R0539) gäller. Förordningen, som är en utveckling av Schengenregelverket, upptar samtliga världens tredje länder i den gemensamma förteckningen. Undantagna är Liechtenstein, eftersom den fria rörligheten för dess medborgare säkerställs inom ramen för EES-avtalet, Island och Norge, på grund av det avtal som ingåtts mellan EU och dessa länder om deras associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, samt Schweiz, som också har ett avtal med EU och dess medlemsstater om fri rörlighet för personer. Efter ändringar genom rådets förordning (EG) nr 453/2003 (EGT L 69, 13.3.2003, s. 10, Celex 32003R0453), upptar förteckningen 41 viseringsfria länder. Tio av dessa länder har numera blivit medlemmar i EU. För viseringsfria medborgare krävs att de skall ha giltigt pass eller annat resedokument.
De undantag från viseringskravet som regeringen alltjämt kan bestämma upptas i art. 3 och 4 i rådets förordning (EG) nr 539/2001. Undantagen gäller vissa konventionsflyktingar och statslösa personer, innehavare av diplomatpass, tjänstepass och andra officiella pass, civil besättning på luftfartyg och fartyg, besättning och hjälppersonal vid nödhjälps- eller räddningsflygningar och annan hjälppersonal vid katastrofer och olyckor, civil besättning på fartyg som trafikerar internationella vattenvägar samt innehavare av passersedlar som vissa internationella mellanstatliga organisationer utfärdar för sina tjänstemän. Vidare kan regeringen undanta vissa skolelever, när dessa deltar i en organiserad skolresa tillsammans med en lärare, liksom personer som utövar avlönad verksamhet under sin vistelse. Åtskilliga undantag av sådana slag har föreskrivits i utlänningsförordningen.
9.1.2. Förutsättningar för att bevilja visering
I 2 kap. 1 § UtlL anges de materiella bestämmelserna för när visering får beviljas. I paragrafens första stycke sägs att visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. I andra stycket sägs att visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar samt att visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas.
I bestämmelsen anges alltså inte vilka kriterierna är för att visering skall kunna beviljas. Inte heller utlänningsförordningen, som innehåller närmare föreskrifter om de olika slag av viseringar som kan utfärdas och de undantag från viseringskravet som regeringen har föreskrivit, innehåller några sådana kriterier.
Visering skall enligt 2 kap. 1 § UtlF utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna i högst tre månader på det sätt som framgår av viseringen i fråga om tid, resans ändamål och villkor. Denna form av visering är huvudregel sedan Sverige tillträtt Schengenkonventionen och deltar i det operativa Schengensamarbetet. Enligt konventionens artikel 9 förbinder sig de avtalsslutande parterna att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Schengenstaterna har därför i sin lagstiftning infört bestämmelser om en enhetlig visering, vilken kan vara en visering för inresa och vistelse eller transitvisering för genomresa, som gäller för inresa till samtliga Schengenstaters territorium. Enhetlig visering som utfärdats av behörig myndighet i en annan Schengenstat gäller för inresa och vistelse i Sverige på samma sätt som om viseringen hade utfärdats av en svensk myndighet.
För att enhetlig visering skall beviljas krävs att de i Schengenkonventionens artikel 5.1 fastställda inresevillkoren är uppfyllda. Det innebär att den som ansöker om visering avseende vistelse som inte överskrider tre månader skall ha ett giltigt dokument som tillåter gränspassering och vid behov skall kunna uppvisa dokument som styrker syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under vistelsen och för återresan, eller är i stånd att anskaffa dessa medel på laglig väg. En medicinsk reseförsäkring behövs också för vistelsen sedan den 1 juni 2004 enligt ett beslut av Europeiska unionens råd 2004/17/EG; EUT L5, 9.1.2004, s. 79. Han eller hon får vidare inte finnas registrerad på spärrlista eller utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser.
De skäl sökanden har för besöket kan vara av olika slag för att visering skall beviljas. Det kan vara fråga om turistbesök, besök hos släktingar, affärsbesök eller genomresa. Giltiga skäl är också besök för kulturellt utbyte, deltagande i seminarier eller i idrottsturneringar liksom besök för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet.
För det fall att den som ansöker om enhetlig visering inte uppfyller inresevillkoren enligt artikel 5.1 i Schengenkonventionen, kan en nationell visering undantagsvis utfärdas (2 kap. 3 § UtlF). Den ger tillstånd att resa in i och vistas i Sverige men inte i en annan Schengenstat. Förutsättningarna för beviljande av nationell visering är om det är nödvändigt av humanitära skäl på grund av Sveriges internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse. Finns det särskilda skäl, får en sådan visering beviljas för längre tid än tre månader, dock högst ett år. Om en nationell visering utfärdas skall övriga Schengenstater underrättas.
För att visering skall medges krävs, förutom att de formella grunderna för visering är uppfyllda, att utlänningen kan försörja sig här och inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Som framhållits i prop. 1988/89:86 s. 58, kan det sägas att grunderna för att i tillämpningen neka visering i stort överensstämmer med de materiella grunder som i 4 kap. 2 § UtlL föreskrivs för avvisning, nämligen om utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin
vistelse och återresa, kan antas komma att försörja sig på ett oärligt sätt eller arbeta utan att ha arbetstillstånd eller också om han eller hon kan antas komma att begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. I praxis – som bestäms av varje enskilt land – är en viktig förutsättning också att utlänningen inte vid ansökningen kan antas egentligen ha för avsikt att bosätta sig här. I övrigt kan de riktlinjer för viseringspraxis som framfördes i prop. 1983/84:144 (s. 93 f.) alltjämt sägas ha giltighet. Därutöver kan visering, trots att det finns risk för att sökanden inte kommer att lämna landet vid viseringstidens utgång, beviljas om det finns mycket starka humanitära skäl eller om det är fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte eller seriösa affärsbesök med stora ekonomiska intressen.
Det kan i sammanhanget påpekas att en utlänning som har visering när han eller hon kommer till Sverige inte kan avvisas på de i 4 kap. 2 § UtlL angivna materiella grunderna. Utlänningen kan däremot avvisas enligt 1 § samma kapitel, som tidigare innehöll endast formella bestämmelser för inresa. Schengensamarbetet har emellertid medfört att en ny avvisningsgrund införts i bestämmelsen och numera får en utlänning avvisas om han eller hon inte uppfyller inresevillkoren i Schengenkonventionens artikel 5, dvs. att en utlänning numera kan avvisas på materiella grunder trots att han eller hon har visering.
9.1.3. Ansökan och beslut om visering
Enligt 2 kap. 7 § UtlL meddelas beslut om visering av Migrationsverket. Sådana beslut får också meddelas av Utrikesdepartementet. Paragrafen innehåller också bemyndigande för regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Migrationsverket att ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. Vidare får regeringen ge ett organ knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering samt, enligt 2 kap. 7 a § andra stycket UtlL, ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om visering.
I 2 kap. 6 § UtlF finns närmare bestämmelser om rätten att besluta om visering. Där sägs att Migrationsverket får ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Innan en svensk beskickning eller ett konsulat ges rätt att avslå ansökningar om visering, skall Migrationsverket samråda med Utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet får dessutom ge en sådan myndighet rätt att bevilja viseringar inom departementets ansvarsområde. Efter medgivande från Migrationsverket får en polismyndighet besluta om beviljande av nödfallsviseringar. Visering får också beviljas av Sveriges exportråds kontor i Taiwan.
Ansökan om enhetlig visering skall göras utomlands, på svensk beskickning eller svenskt konsulat om Sverige är resans huvudmål. Beslut om visering eller avslag på ansökningen meddelas då av beskickningen eller konsulatet. Om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan om visering bör bedömas eller om praxis kan påverkas av beslutet skall myndigheten lämna över ärendet till Migrationsverket.
Går det inte att fastställa vilken stat som är resans huvudmål, meddelas enhetlig visering av den behöriga myndigheten i den Schengenstat till vilken utlänningen först anländer.
Även ansökan om nationell visering skall göras före inresan och ansökan görs hos svensk beskickning eller svenskt konsulat, som oftast samråder med Migrationsverket innan beslut meddelas i viseringsärendet.
Handläggningen av viseringsansökningar är i huvudsak skriftlig. Ansökningsblanketten för Schengenvisering efterfrågar endast kortfattade uppgifter främst rörande sökandens identitet, ursprung, resväg och syfte med besöket. Enbart detta beslutsunderlag medger alltså inte några långtgående bedömningar av sökandens individuella skäl eller anknytningen till hemlandet jämfört med anknytningen till Sverige, inte heller av sökandens trovärdighet. I bilagor skall sökanden uppge syftet med besöket, t.ex. om det gäller ett affärs- eller konferensbesök, släkt- eller vänbesök, turiständamål eller genomresa eller kanske en medicinsk behandling i Sverige. För släkt- eller vänbesök måste den person som sökanden skall besöka i Sverige lämna uppgifter. Exempelvis skall, vid s.k. vänbesök, sökanden och referenten ange hur länge de känt varandra, avsikten med besöket, vem som skall bekosta resa och uppehälle samt om det finns andra skäl som gör besöket särskilt angeläget.
Visering får enligt 2 kap. 1 § andra stycket UtlL ges för tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Den tid för vilken visering beviljas är normalt högst tre månader, vilket sammanhänger med bestämmelsen i 1 kap. 4 § UtlL att en utomnordisk medborgare – vare sig han eller hon är viseringspliktig eller inte – skall ha uppehållstillstånd för vistelse i Sverige mer än tre månader. Tidsperioden tre månader överensstämmer också med vad som gäller för enhetlig visering enligt Schengenkonventionen och enligt de avtal om viseringsfrihet som Sverige ingått med andra stater.
När det finns särskilda skäl får en nationell visering beviljas för mer än tre månader, dock högst ett år (2 kap. 3 § UtlF). Särskilda skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök längre tid än tre månader eller så kan det vara fråga om affärsbesök (prop. 1996/97:25 s. 124). Särskilda regler gäller för en nationell visering för vistelse som överstiger tre månader (rådets förordning [EG)] nr 1091/2001 artikel 1, EGT L 150, 6.6.2001, s. 4, Celex 32001R1091).
I normala fall skall, som framgår ovan, visering sökas utomlands före inresa. Om emellertid en utlänning som är skyldig att ha visering kommer till Sverige utan att ha visering, kan nödfallsvisering beviljas (2 kap. 10 § UtlF) av Migrationsverket eller, efter medgivande från Migrationsverket, av polisen. En nödfallsvisering kan utfärdas som en enhetlig visering för högst femton dagar och giltig för en inresa. Den får utfärdas vid gränsen om utlänningen på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om visering. I annat fall får nödfallsvisering utfärdas som en nationell visering för högst femton dagar och giltig för en inresa i landet. Sådan visering får beviljas av humanitära skäl, på grund av Sveriges internationella förpliktelser, eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja inresa.
Rådets förordning (EG) nr 415/2003 om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit, gäller för detta område. Enligt artikel 1 får en visering undantagsvis utfärdas vid gränsen för en medborgare i tredje land som måste inneha en visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser under förutsättning att medborgaren uppfyller inresevillkoren i Schengenkonventionens artikel 5.1 a, c–d, att han eller hon inte haft möjlighet att ansöka om visering i förväg, att han eller hon på begäran uppvisar handlingar som styrker att de uppgivna skälen för inresan är oförutsedda och tvingande samt att återresan till ursprungslandet eller genomresan till ett tredje land är garanterad. En sådan visering får inte gälla för mer än en inresa och giltigheten får inte överstiga femton dagar för resevisering och inte överstiga fem dagar för transitvisering.
För handläggningen av viseringsärenden finns en gemensam handbok för utfärdandet av Schengenviseringar, de Gemensamma konsulära anvisningarna (Common Consular Instructions, CCI). Rådets förordning (EG) nr 1683/95 (EGT L 164, 14.7.1995, s. 1, Celex 395R1683) ändrad genom rådets förordning (EG) nr 334/2002 (EGT L 53, 23.2.2002, s. 7, Celex 32002R0334) om en enhetlig utformning av viseringshandlingar gäller här.
Bevis om visering skall införas i utlänningens pass eller någon annan handling (2 kap. 8 § UtlF).
Beslut i viseringsärenden får inte överklagas.
9.1.4. Viseringspraxis
Då avslag på viseringsansökningar enligt gällande rätt inte får överklagas har Migrationsverket, i sin egenskap av central myndighet, en praxisbildande roll i viseringsfrågor. Utöver verkets beslut i överlämnade ärenden sker styrningen av praxis på två sätt: dels generellt, genom verkets allmänna riktlinjer, dels speciellt, genom den praxisinformation som upprättas för enskilda stater. Det förekommer ingen regelmässig publicering eller liknande spridning av Migrationsverkets beslut i enskilda ärenden.
Migrationsverkets styrelse beslutar enligt verkets instruktion om riktlinjer för beslut i ärenden om visering.
Nu gällande riktlinjer bygger på uttalanden av regering och riksdag. I riktlinjerna framhålls att viseringsansökningar skall prövas i en positiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar från att besöka Sverige. En ansökan skall prövas individuellt. Den huvudsakliga bedömningen syftar till att avgöra om den sökandes avsikt är att enbart besöka Sverige. Detta skall bedömas utifrån vunna erfarenheter. En värdering av olika omständigheter görs, såsom förankring i hemlandet och tidigare besök i Sverige samt möjligheterna att återvända, frivilligt eller tvångsmässigt. Andra omständigheter kan vara innehav av dokument som inte ger rätt till återresa efter viss tid, tillhörighet till minoritetsgrupp som är utsatt eller förföljd, tillfällig bosättning i tredje land, politiska förhållanden i hemlandet, skyddsbehov och anknytning till Sverige i förhållande till hemlandet. Sådana omständigheter skall vägas mot hur angeläget besöket är.
Riktlinjerna behandlar vidare de svåra avvägningar som måste göras om det finns risk för att sökanden skall stanna kvar i Sverige efter viseringstidens utgång samtidigt som det finns mycket starka humanitära skäl eller besöket gäller ett kulturellt utbyte. Riktlinjerna behandlar även frågan vilken betydelse eventuella framtida verkställighetshinder skall ha vid viseringsprövningen.
Om de humanitära skälen sägs att det inte är självklart att bevilja visering för t.ex. deltagande i begravning för anhörig, besök hos svårt sjuk släkting eller för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet. Det sägs att viseringsansökningar har avslagits i sådana fall om risken att sökanden inte lämnar landet efter viseringstidens utgång samtidigt har bedömts vara mycket stor. Vidare anges att de hänsyn som hittills har tagits ofta är hänförliga till den person som vistas i Sverige och vilka risker för hälsan ett uteblivet besök skulle innebära för denne.
Av riktlinjerna framgår att visering får beviljas om det i ärendet finns mycket ömmande och starka humanitära skäl, t.ex. svår sjukdom, dödsfall inom familjen eller liknande skäl. Detta gäller även för sökande som kommer från länder dit avvisningsbeslut inte kan verkställas eller till vilka det tidigare varit vanligt förekommande att sökandena inte har återvänt när viseringstiden gått ut. Visering får då beviljas trots att risken för att sökanden kommer att stanna kvar här bedöms vara mycket hög.
Beträffande vikten av kulturellt utbyte, deltagande i seminarier och idrottsturneringar samt affärsbesök anger riktlinjerna att visering får beviljas, även om den sökande är av en nationalitet där tidigare många personer som fått visering sedan inte återvänt självmant. Ytterligare gäller dels att utbytet framstår som seriöst och att affärsbesöken rör stora ekonomiska intressen, dels att syftet med vistelsen framstår som mycket angeläget även för Sveriges del.
Ännu ett fall där viseringsbedömningen kan innebära svåra avvägningar är då sökanden kommer från ett land som i vissa fall inte tar tillbaka sina egna medborgare. Av riktlinjerna framgår att det gjorts såväl kollektiva bedömningar som bedömningar i det enskilda fallet om visering kan ges eller inte. Enligt riktlinjerna får visering beviljas i dessa fall om verket eller utlandsmyndigheten bedömer det som sannolikt att sökanden kommer att lämna Sverige.
Som en allmän hållpunkt anges att möjligheterna att träffas i annat land än Sverige får tillmätas större betydelse för personer som kommer från länder där många av dem som fått visering inte har lämnat Sverige efter viseringstidens utgång. Visering kan då vägras även när mycket starka humanitära skäl finns.
Hänvisningar till S9-1-4
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 17
9.2. Förutsättningar för visering
Regeringens förslag: Förutsättningar för att bevilja enhetlig visering i överensstämmelse med Schengenregelverket respektive nationell visering skall anges i den nya utlänningslagen.
Visering får inte beviljas om det framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna Sverige eller Schengenområdet efter viseringstidens utgång.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har i huvudsak bemötts positivt av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga. Länsrätten i Stockholms län,
Sveriges ambassad i Bangkok och Sveriges ambassad i Moskva tillstyrker att de grundläggande kriterierna för att en visering skall beviljas lagfästs. Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges Kristna Råd har vissa synpunkter på utredningens redovisning av praxis men har inte något att invända mot själva förslaget. Utlänningsnämnden och Sveriges ambassad i Moskva anser att den intresseavvägning som skall göras bör tydliggöras i lagtexten. Nämnden anför vidare att det finns anledning att ge den inledande paragrafen en mer klargörande lydelse. Migrationsverket ifrågasätter om inte bestämmelsen rörande viseringar överstigande tre månader borde utgå.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet avstyrker förslaget samt anser att en av Lagrådet kritiserad brist på precision kommer att bestå. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anför synpunkten att viseringspraxis bör mjukas upp.
Skälen för regeringens förslag: Ett övergripande mål för migrationspolitiken är att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Denna svenska ambition gäller också EU:s gemensamma migrationspolitik, där harmonisering pågår och som på viseringsområdet i hög grad redan har förverkligats. Det finns nu rättsakter som bestämmer vilka länders medborgare som skall vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i Sverige och det övriga Schengenområdet.
De svenska viseringsbestämmelserna bör utformas så att de i största möjliga utsträckning främjar den fria rörligheten över gränserna. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla en reglerad invandring. Utgångspunkten måste dock alltid vara att viseringsansökningar skall prövas snabbt och i en positiv anda. Utlänningar får inte onödigtvis hindras att besöka Sverige.
Förutsättningarna för att en ansökan om visering skall beviljas är inte uttryckligen angivna vare sig i utlänningslagen eller i utlänningsförordningen. Viss ledning kan hämtas i bestämmelserna om avvisning i utlänningslagen. 2002 års lagrådsremiss innehöll inte heller några uttryckliga bestämmelser om förutsättningarna för att bevilja visering.
Lagrådet anförde i sitt yttrande över 2002 års lagrådsremiss att det var anmärkningsvärt att det egentligen inte finns någon materiell bestämmelse i lagen om under vilka förutsättningar visering skall ges, alternativt en huvudregel om att visering skall ges men får vägras i särskilda närmare beskrivna fall. Lagrådet ansåg att en bestämmelse som
är utformad så att den endast anger att visering får förenas med de villkor och begränsningar som behövs ger den beslutande myndigheten en mycket vid, närmast diskretionär prövningsrätt.
Enligt Översynsutredningen är det för en enhetlig och förutsebar tillämpning av bestämmelserna lämpligast att de grundläggande förutsättningarna för enhetlig och nationell visering framgår direkt av lagen. Däremot bör de olika former av enhetlig och nationell visering som finns, liksom transitvisering, fortfarande regleras i förordning eftersom bestämmelserna snabbt kan behöva ändras, bl.a. på grund av det internationella samarbete som pågår. Regeringen delar utredningens bedömning av hur regleringen bör ske.
Som huvudregel ges i dag en enhetlig visering som gäller i alla Schengenländerna. Förutsättningarna för en sådan visering framgår av artikel 5 i Schengenkonventionen. Migrationsverkets riktlinjer och praxis är i enlighet med konventionens krav.
En första förutsättning är att utlänningen har ett gällande pass eller annat giltigt resedokument. Därutöver krävs att utlänningen kan visa syftet med besöket och redogöra för under vilka förutsättningar besöket är planerat att genomföras. Det krävs vidare att utlänningen har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa eller på laglig väg kan skaffa sig sådana medel samt att han eller hon har en medicinsk reseförsäkring för vistelsen. Dessa grundläggande förutsättningar bör föreskrivas i lagen. Därutöver finns sådana förhållanden som gör att visering inte skall beviljas, som att utlänningen meddelats inreseförbud eller att han eller hon kan anses äventyra den allmänna ordningen, statens säkerhet eller Schengenstaternas internationella förbindelser. Också dessa kriterier bör anges i lagen.
Syftet med besöket kan t.ex. vara turism, släktbesök, affärsresa eller genomresa. Den som erhållit visering skall lämna landet och Schengenområdet inom den i viseringen angivna tiden. Om det vid prövningen kan antas att syftet med vistelsen inte är den uppgivna skall visering inte beviljas. Är det t.ex. sannolikt att sökanden har för avsikt att arbeta här utan arbetstillstånd eller om det framstår som sannolikt att han eller hon avser att försörja sig genom brottslig verksamhet, kan dessa omständigheter leda till att utlänningen avvisas. Om det framstår som sannolikt att sökandens avsikt är att komma till Sverige för att härifrån söka uppehållstillstånd för bosättning skall inte heller visering beviljas. Utredningen har föreslagit att dessa förutsättningar skall anges i lagen. Regeringen delar denna uppfattning.
I praxis har risken för att utlänningen inte kommer att lämna Sverige efter viseringstiden utgång vägts mot besökets angelägenhetsgrad. Om en viseringsansökan skulle avslås så snart det kan antas att skälet till besöket är ett annat än det uppgivna skulle detta på ett onödigt vis inkräkta på friheten för rörligheten över gränserna. Om det å andra sidan skulle krävas att det framstår som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att resa tillbaka efter viseringstidens utgång skulle invandringen troligen inte kunna regleras på sätt som nu sker.
Liksom Översynsutredningen anser regeringen att beviskravet skall framgå av lagen. Det bör där föreskrivas att det för att ansökan om enhetlig visering skall avslås skall framstå som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna eller att sökanden inte avser att
lämna Schengenområdet efter viseringstidens utgång. Om det framstår som sannolikt att sökanden kommer att stanna kvar i Schengenområdet, är inte förutsättningarna för enhetlig visering uppfyllda.
När det gäller nationell visering, dvs. visering som endast gäller i Sverige, finns praxis från Migrationsverket med innebörden att en sökande med mycket starka humanitära skäl får avslag endast om det framstår som uppenbart att sökanden har för avsikt att stanna kvar i Sverige. En sökande som har mindre starka humanitära skäl för sitt besök får inte visering om det framstår som sannolikt att sökanden inte tänker lämna landet efter viseringstidens utgång. Enligt Översynsutredningens uppfattning bör det för att vägra visering för en sökande med starka humanitära skäl även i fortsättningen bedömas som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att återvända till hemlandet. Regeringen delar denna uppfattning.
Översynsutredningen har föreslagit att det i utlänningslagen anges att en nationell visering får beviljas för längre tid tre månader om det finns särskilda skäl. Regeringen instämmer i detta förslag.
I utlänningslagen, liksom i 2002 års lagrådsremiss, finns föreskriften att visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas. De villkor det här är fråga om kan gälla syftet med resan, t.ex. affärsresa, släktbesök, turism eller genomresa. De begränsningar som den nuvarande paragrafen tar sikte på avser främst tiden. Särskilda bestämmelser finns redan i utlänningsförordningen om genomresevisering och andra former av viseringar som nödfallsvisering, gemensam visering, transitvisering och sjömansvisering. Att visering kan begränsas i tiden framgår redan av lagens andra bestämmelser. En ordning som den föreslagna får till följd att bemyndigandet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om visering inte kan preciseras till vissa angivna fall utan även fortsättningsvis får vara obestämt till sin omfattning. Regeringens förordningsmakt begränsas givetvis av att vissa kriterier är fastställda i lagen.
10. Dublinärenden
Hänvisningar till S10
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 8.1.5
10.1. Gällande ordning
Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 6 UtlL får uppehållstillstånd vägras en flykting eller en skyddsbehövande i övrigt bl.a. om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen (EGT C 254, 19.8.1997, s. 1) och utlänningen är skyddad i det landet mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Denna punkt infördes med anledning av Sveriges tillträde till Dublinkonventionen den 1 oktober 1997 (SÖ 1997:4).
Dublinkonventionen har ersatts av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra
vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, den s.k. Dublinförordningen (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1, Celex 32003R0343). Förordningen, som är gällande svensk rätt, tillämpas på asylansökningar som lämnats in från och med den 1 september 2003.
I Dublinförordningen fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (artikel 1). Medlemsstaterna skall pröva varje asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare till någon medlemsstat antingen vid gränsen eller inom medlemsstatens territorium. Ansökan skall prövas av en enda medlemsstat, som skall vara den medlemsstat som enligt kriterier i förordningen fastställs som ansvarig. Enligt artikel 3 får dock varje medlemsstat alltid pröva en asylansökan som lämnas in, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt förordningen. I artiklarna 8–14 anges kriterierna enligt vilka medlemsstaterna avgör vilken stat som har ansvaret för att pröva en ansökan. I förordningen finns också bestämmelser om t.ex. överföring av asylsökande liksom om administrativt samarbete.
I enlighet med det förfarande som beskrivs i artikel 4 i avtalet från den 19 januari 2001 som ingåtts mellan Europeiska gemenskapen och Island och Norge om kriterier och mekanismer för att fastställa vilken stat som skall ansvara för handläggningen av en asylansökan som görs i någon av medlemsstaterna eller i Island eller Norge (EGT L 93, 2.4.2001, s. 40, Celex 32001L0093) har Dublinförordningen också gjorts tillämplig gentemot Island och Norge.
Dublinkonventionen är dock fortfarande i kraft mellan Danmark och de medlemsstater som är bundna av förordningen fram till dess att ett avtal som gör det möjligt för Danmark att delta i förordningen har ingåtts. Något sådant avtal har ännu inte ingåtts.
Dublinförordningen tillämpas således av alla EU:s medlemsstater utom Danmark. Även gentemot Island och Norge är förordningen tillämplig. Gentemot Danmark gäller i stället fortfarande Dublinkonventionen.
10.2. Anpassning till Dublinförordningen
Regeringens förslag: Av lagtexten skall det framgå att möjligheten att vägra en utlänning uppehållstillstånd med stöd av Dublinkonventionen skall gälla enbart i förhållande till Danmark. Att Dublinförordningen gäller i förhållande till EU:s övriga medlemsstater, Island och Norge skall tas in i en upplysningsbestämmelse. Av lagtexten skall även framgå att det som föreskrivs om avvisning och utvisning också skall gälla för beslut om överföring enligt Dublinförordningen.
Skälen för regeringens förslag: Dublinförordningen tillämpas som ovan nämnts av alla EU:s medlemsstater utom Danmark. Även gentemot
Island och Norge är förordningen tillämplig. Gentemot Danmark gäller dock fortfarande Dublinkonventionen. Motsvarigheten i den nya utlänningslagen till gällande 3 kap. 4 § andra stycket p 6 UtlL bör därför få en lydelse som avspeglar dessa förhållanden. Vidare är det lämpligt att
det tas in en upplysning om att Dublinförordningen gäller i förhållande till övriga EU-stater samt Island och Norge. Regeringen föreslår således att lagtexten anpassas till dessa omständigheter. Regeringens förslag motsvaras inte av något förslag av NIPU eller Översynsutredningen eller någon annan utredning. Den föreslagna ändringen innebär dock enbart en anpassning av lagtexten till vad som redan gäller. Regeringen anser därför att förslaget kan läggas fram utan ytterligare beredning.
11. Uppehållstillstånd
Hänvisningar till S11
- SOU 2007:34: Avsnitt 1.4.1
11.1. Bakgrund
Enligt utlänningslagen (1989:529) finns två former av skydd, flyktingskap och ställning som skyddsbehövande i övrigt. Därutöver kan uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till Sverige och på grund av humanitära skäl. Uppehållstillstånd får också ges bl.a. på grund av arbetsmarknadsskäl.
Under år 2003 kom det in 31 355 asylansökningar och under år 2004 23 161. År 2004 avgjorde Migrationsverket 35 308 ärenden, av vilka en del hade kommit in redan under tidigare år. Migrationsverket biföll 3 399 bifall ansökningar, avslog 27 876 ansökningar samt avskrev 3 670 ärenden på grund av att utlänningen hade avvikit. I 363 fall avvisades ansökan eller lämnades utan åtgärd. Procentuellt fick alltså 9,6 % av de sökande bifall och 79 % avslag i de avgjorda ärendena.
Ser man till det totala antalet personer som fick bifall på sin ansökan om uppehållstillstånd det året, dvs. efter prövning i Migrationsverket, och i förekommande fall, Utlänningsnämnden uppgick antalet till 50 491 personer, därav 546 som konventionsflyktingar, 729 som skyddsbehövande i övrigt, 1 822 som kvotflyktingar och 3 043 av humanitära skäl. Totalt 22 337 personer beviljades uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Den absoluta merparten av sistnämnda uppehållstillstånd beviljades redan före inresan. Övriga grupper där tillstånd beviljats före inresan var bl.a. adoptivbarn, gäststuderande samt personer som fick uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl.
11.2. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt
11.2.1. Flyktingar
Genèvekonventionens flyktingdefinition
Definitionen av begreppet flykting finns i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, nedan benämnd Genèvekonventionen, ändrad genom 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet.
Artikel 1 (A) 2 i Genèvekonventionen anger att termen ”flykting” används för var och en som:
...i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig
utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit.
Enligt vedertagen internationell praxis vid tillämpningen av Genèvekonventionen blir en person flykting i samma ögonblick som han eller hon lämnar sitt hemland och de rekvisit som anges i konventionen är uppfyllda. Ett senare fastställande av flyktingskapet har enbart en deklarativ funktion.
Det kan i detta sammanhang nämnas att artikel 1, förutom definitionen av begreppet flykting, även innehåller bestämmelser om de fall i vilka en person är utesluten från flyktingskap eller då flyktingskap upphör. Konventionens artikel 28 avhandlar frågan om resedokument för flyktingar. I artikel 32 återfinns ett förbud mot utvisning av flyktingar. I artikel 33 återfinner man principen om ”non-refoulement”, förbudet mot avvisning eller utvisning av en flykting till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar förföljelse.
Sverige har tillträtt såväl konventionen som protokollet och är folkrättsligt bundet av dem. Bestämmelserna i Genèvekonventionen har sålunda direkt betydelse för innehållet i den svenska lagstiftningen.
I motiven till utlänningslagen betonas vikten av att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlighet vid tillämpningen av Genèvekonventionens skyddsbestämmelser och att det inte kan komma i fråga att Sverige tillämpar konventionen på ett sätt som – oavsett i vilken riktning det sker – avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f.). Det är också viktigt att Sverige beaktar det harmoniseringsarbete som sker inom den Europeiska unionen. T.ex. finns Europeiska unionens råds gemensamma ståndpunkt av den 4 mars 1996 om harmoniserad användning av uttrycket ”flykting” i Genèvekonventionen (EGT L 63, 13.3.1996, s. 2, Celex 396FO196). Den 29 april 2004 antog Europeiska unionens råd vidare direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Direktivet behandlas närmare i avsnitt 11.2.3.
Svensk lagstiftning
Den svenska flyktingbestämmelsen finns i 3 kap. 2 § UtlL. Definitionen av flyktingbegreppet motsvarar i princip den som återfinns i artikel 1 (A) 2 i Genèvekonventionen. Flyktingbestämmelsen har följande lydelse.
Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som nu sagts gäller oberoende av om förföljelse utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda.
Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.
Vid tolkningen av bestämmelsen bör man normalt kunna hämta vägledning från de rekommendationer som ges i UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning samt från de slutsatser som utfärdats av UNHCR:s exekutivkommitté (prop. 1996/97:25 s. 97).
För att en utlänning skall anses som flykting krävs, såväl enligt svensk rätt som enligt Genèvekonventionen, att han eller hon uppfyller vissa grundläggande krav för flyktingskap. Personen i fråga måste
– befinna sig utanför sitt hemland, – känna välgrundad fruktan för förföljelse, – på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, och – vara i avsaknad av myndigheternas skydd mot förföljelsen. År 1997 gjordes ett tillägg i 3 kap. 2 § UtlL för att kodifiera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår direkt från staten. Förutom att tillägget innebar en kodifiering av tidigare praxis, innebar det även en nyhet. Före ändringen ansågs flyktingskäl inte föreligga om det helt saknades statsmakt i ett land, något som i flera fall inträffat vid inbördeskrig. I motiven till lagändringen fastslås att flyktingskap kan uppkomma även om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land som utlänningen kommer från och att det väsentliga bör vara om sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår (prop. 1996/97:25 s. 97–98, 289 och 366).
Den som är flykting beviljas asyl, dvs. uppehållstillstånd på grund av sin flyktingstatus enligt 3 kap. 2 och 4 §§ UtlL.
Uteslutande från flyktingskap
Enligt Genèvekonventionen (artikel 1 D, E och F) kan personer under vissa förutsättningar uteslutas från flyktingskap, vilket innebär att konventionen inte blir tillämplig. Detta gäller dem som redan erhåller skydd eller bistånd av FN, de som inte anses vara i behov av internationellt skydd och de kategorier av personer som inte anses vara berättigade till internationellt skydd, t.ex. på grund av krigsförbrytelser. Artikel 1 C i Genèvekonventionen anger vidare i vilka fall konventionen upphör att var tillämplig, dvs. då flyktingstatus upphör (jfr 3 kap. 5 § UtlL).
Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 3–6 UtlL får uppehållstillstånd vägras om utlänningen kan sändas till ett annat land där han eller hon är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett land som inte erbjuder motsvarande skydd. 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL innehåller en skyddsbestämmelse för den som är i fara att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande bestraffning (tortyrbestämmelsen) och när den är tillämplig får utlänningen inte vägras uppehållstillstånd på andra grunder. Förbudet mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i de fall som omnämns i 8 kap. 1 § UtlL är absolut.
I övriga fall, dvs. om förhållandena inte är sådana som sägs i tortyrbestämmelsen, kan flyktingar enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL vägras uppehållstillstånd om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Enligt förarbetena till bestämmelsen tar denna sikte dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels på sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt konventionen (artikel 1 F) (prop. 1954:41 s. 77, LU14, rskr. 155 och prop. 1975/76:18 s. 107, InU24, JuU 24, JuU 15, rskr. 121, 122).
Hänvisningar till S11-2-1
11.2.2. Skyddsbehövande i övrigt
År 1997 infördes regler om skydd för övriga skyddsbehövande i 3 kap. 3 § UtlL (prop. 1996/97:25). Reglerna ersatte tidigare bestämmelser om skydd för s.k. de facto-flyktingar och krigsvägrare. I bestämmelsen anges följande:
Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 2 § lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han
1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,
2. på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och på i första stycket angivna grunder inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.
I 3 kap. 4 § första stycket UtlL föreskrivs att utlänningar som avses i 3 § har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock, enligt andra stycket, vägras skyddsbehövande enligt första stycket 2 och 3 på samma grunder som de som rör flyktingar. Beträffande skyddsbehövande som avses i 3 § första stycket 2 får uppehållstillstånd dessutom vägras, om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.
En utlänning som förföljs eller på annat sätt trakasseras på grund av sin könstillhörighet eller sexuella läggning kan idag, beroende på omständigheterna, beviljas uppehållstillstånd med stöd av flyktingbestämmelsen i 3 kap. 2 § UtlL, som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 eller 3, eller också i vissa fall med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL.
Den särskilda bestämmelsen som gäller förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning är alltså 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (könsbestämmelsen). Bestämmelsen infördes i utlänningslagen år 1997 (prop. 1996/97:25). I samband därmed diskuterades om grupper som förföljs på grund av kön eller homosexualitet kan anses omfattade av flyktingdefinitionen och då närmast på grund av ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp”. Enligt motiven till bestämmelsen bör tolkningen av
begreppet ”välgrundad fruktan för förföljelse” vara densamma för skyddsbehövande i övrigt som enligt flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL. Även graden av förföljelse är avsedd att ha samma räckvidd i de båda bestämmelserna. Vidare anfördes att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder i vissa fall även kan utgöra grund för flyktingskap, även om varje åtgärd för sig inte gör det. En förutsättning är i sådant fall att de till någon del beror på flyktinggrundande skäl.
Utredningen om flyktingstatus för personer som är förföljda på grund av kön eller sexuell läggning (UD 2002:3) har i sitt betänkande SOU 2004:31 föreslagit att bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL tas bort och att de kategorier som nu ingår under denna bestämmelse skall ges flyktingstatus. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
11.2.3. Pågående arbete
Frågan om vilka omständigheter som kan grunda uppehållstillstånd av flyktingskäl eller som skyddsbehövande i övrigt är för närvarande föremål för översyn.
Nyligen presenterades som redan nämnts betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31), i vilket det föreslås att bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL skall tas bort och att de kategorier som nu ingår under denna bestämmelse skall ges flyktingstatus. Utredningens förslag har remissbehandlats och regeringen avser att lägga fram en proposition för riksdagen under våren 2005.
Den Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 ett direktiv (2004/83/EG) om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Det s.k. skyddsgrundsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana endast motiveras av rättsliga skillnader, något som tillnärmning av reglerna om erkännande och innebörd av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande bidrar till. Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i direktivets mening innebär flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Direktivets definition av flykting utgår från den definition som återfinns i Genèvekonventionen, vilken alla medlemsstater är bundna av. Med alternativt skyddsbehövande menas i korthet den som vid ett återsändande till hemlandet skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada i form av bl.a. dödsstraff, tortyr eller allvarligt hot mot liv eller lem vid en internationell eller nationell väpnad konflikt. Direktivet behandlar vidare förutsättningarna för att betraktas
som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Direktivets andra del reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. vilka rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen. I dessa bestämmelser behandlas rätten till uppehållstillstånd och resedokument.
Regeringen tillkallade den 16 september 2004 en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i Sverige (dir. 2004:114). Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Härutöver skall utredaren göra en jämförelse av hur andelen personer som beviljas flyktingstatus eller status som skyddsbehövande i övrigt i Sverige förhåller sig till motsvarande andel i vissa utvalda länder och redovisa en analys av vad eventuella skillnader beror på. Uppdraget skall redovisas senast den 16 september 2005.
Hänvisningar till S11-2-3
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 11.2.1
11.2.4. Tydlig skiljelinje mellan olika tillståndsgrunder
Regeringens förslag: Den nya utlänningslagen skall skilja tydligt mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna skall få en mer framträdande plats. Även den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp skall bedömas som skyddsbehövande i övrigt.
Översynsutredningens förslag: Översynsutredningen har inte särskilt berört frågan.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Amnesty
International – svenska sektionen, Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Sveriges Kristna Råd, efterlyser en analys av dagens system och gränsdragningarna mellan de tre tillståndsgrunderna - flyktingskap, skyddsbehov i övrigt och humanitära skäl. Svenska Röda Korset och Rädda Barnen föreslår att politiskhumanitära skäl förs in som en egen punkt i lagstiftningen skyddsbehövande i övrigt.
Skälen för regeringens förslag: Uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov skall inte förväxlas med uppehållstillstånd som ges på annan grund. Översynsutredningen har gjort en kartläggning av gällande praxis såvitt avser de omständigheter som beaktas vid bedömningen av humanitära skäl. Översynsutredningens kartläggning kan enligt regeringens uppfattning inte leda till en annan slutsats än att det saknas en klar skiljelinje mellan de olika tillståndsgrunderna i praxis.
Skyddsrelaterade skäl prövas uppenbarligen till viss del inom ramen för bestämmelsen om humanitära skäl. I detta sammanhang kan nämnas, att barn kan ha egna skyddsbehov och att dessa skäl inte per definition får hänföras till sfären humanitära skäl
Principiellt bör skyddsgrunder och andra grunder, däribland de nuvarande humanitära skälen, hållas åtskilda. Visserligen pågår som ovan nämnts ett beredningsarbete avseende skyddsbestämmelserna. En utredning om könsrelaterad förföljelse har lagts fram och remissbehandlats. Regeringen avser att förelägga riksdagen en proposition under våren. En annan utredning av stor betydelse pågår om
det s.k. skyddsgrundsdirektivet. Flera remissinstanser har emellertid redan i samband med detta lagstiftningsarbete uttalat farhågor för att fokus vid prövningen av asylärenden i Sverige flyttas från skyddsgrunderna över till humanitära skäl. Svenska Röda Korset och Rädda Barnen har föreslagit att politisk-humanitära skäl, dvs. skäl innebärande att de politiska förhållandena i ett land är så svåra att det framstår som inhumant att tvinga en person att återvända dit, förs in som en egen punkt i bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Regeringen delar den oro som uttryckts av remissinstanserna och är därför inte beredd att helt och hållet avvakta utfallet av utredningen om skyddsgrundsdirektivet. Det skulle innebära att den praxis som utvecklats konfirmeras av den nya utlänningslagen. Gränsdragningen mellan skyddsbestämmelserna som helhet och de humanitära skälen måste klarläggas redan i detta lagstiftningsärende. Bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt bör därför ändras genom att det till denna bestämmelse överförs främst den kategori ärenden som i dag faller in under politisk-humanitära skäl. Däremot låter det sig inte göra att i detta sammanhang ta ställning till flyktingparagrafens utformning.
Översynsutredningens kartläggning visar som nämnts att flera av de faktorer som skall beaktas vid bedömningen av skyddsbehov är sådana som läggs till grund för att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Flera omständigheter kan ha bidragit till en glidning där skyddsskäl lett till uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl. Regeringen avsåg år 1996 att skapa en tydlig uppdelning mellan olika tillståndsgrunder genom att föreslå att möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl skulle utgå. Enligt förarbetena till de ändringar i utlänningslagen som då gjordes skulle personer med politisk-humanitära skäl prövas som skyddsbehövande i övrigt (prop. 1996/97:25 s. 94 ff.). Vid riksdagsbehandlingen framhöll dock socialförsäkringsutskottet att det inte var uteslutet att det även i fortsättningen kunde förekomma fall där uppehållstillstånd på humanitära grunder skulle kunna beviljas den som hade politisk-humanitära skäl (bet. 1996/97:SfU s. 54). Den oprecisa lydelsen av bestämmelsen om humanitära skäl torde i förening med socialförsäkringsutskottets uttalande ha fått till följd att bestämmelsen om humanitära skäl i alltför hög grad använts för skyddsrelaterade situationer.
Sammanfattningsvis anser regeringen att skiljelinjerna mellan de olika tillståndsgrunderna tydligt bör framgå av lagen. Detta har stor betydelse inte bara för rättstillämpningen utan även för den enskilde. I flyktingrättsliga sammanhang tillämpas exempelvis principen om tvivelsmålets fördel. Det finns all anledning att fortsätta strävandena att renodla skyddsbestämmelserna från andra grunder. Ett led i detta arbete är att i den nya utlänningslagen i möjligaste mån särskilja de bestämmelser som möjliggör uppehållstillstånd på andra grunder. I syfte att lägga fokus på prövningen av skyddsbehov, såväl kvinnors som mäns, föreslår regeringen att bestämmelserna om skyddsbehövande skall ges den mest centrala placeringen i den nya utlänningslagen. Dessa bestämmelser skall placeras före de andra, fakultativa bestämmelserna om tillståndsgrunderna i lagtexten.
Som redan nämnts anser regeringen att den otydlighet som nu råder om gränsdragningen mellan skyddsbestämmelserna och de humanitära
skälen också behöver åtgärdas genom en tydligare utformning av skyddsbestämmelserna. Den bestämmelse som behöver kompletteras är enligt regeringens bedömning regeln om väpnad konflikt, som sällan använts. Enligt regeringens uppfattning är regeln för snävt utformad eftersom även andra svåra motsättningar än väpnad konflikt idag leder till uppehållstillstånd, fast då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Utlänningsnämnden har t.ex. i ett vägledande beslut år 1997 beviljat två irakiska medborgare uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl under åberopande av att det vore inhumant mot bakgrund av situationen i Irak och med hänsyn till vad de åberopat om sin egen situation att tvinga dem tillbaka till Irak. Tillstånd av politisk-humanitära skäl har i vissa fall också aktualiserats för somalier och personer från olika delar av Balkan.
Regeringens förslag att genom en omformulering av paragrafen för skyddsbehövande i övrigt överföra grunden politisk-humanitära skäl från bestämmelsen om humanitära skäl innebär att det behov som socialförsäkringsutskottet år 1996 framhöll av att undantagsvis kunna behandla dessa skäl inom ramen för humanitära skäl bortfaller. Förslaget råder även bot på den olyckliga glidning som skett i praxis.
Den nya bestämmelsen bör utformas så att förutom väpnad konflikt omfattas även välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. Regeringen vill framhålla att de särskilda uttryck av allvarliga övergrepp som kvinnor kan utsättas för omfattas av bestämmelsen. Vid bedömningen av om skyddsbehovet är välgrundat kan hänsyn tas till skador till följd av traumatisering. Man bör hålla i minnet att traumatisering kan försvåra för den sökande, oavsett ålder, att lämna fullständiga uppgifter och att objektiva omständigheter som en iakttagbar skada då självfallet kan få betydelse.
Härigenom täcks situationer in som enligt praxis ger uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl och andra skyddsrelaterade skäl som hittills bifallits av humanitära skäl. Det kan röra sig om såväl godtyckliga som systematiska övergrepp som det till följd av maktförhållandena i landet inte finns möjlighet för den enskilde att skydda sig mot eller få rättelse för. Övergreppen behöver inte nödvändigtvis härröra från en myndighet utan kan lika väl ha begåtts av någon enskild aktör. Dessa kan ha formen av oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande, misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning eller andra trakasserier när de är av stor svårighetsgrad men som ändå inte utgör tillräcklig grund för att bevilja uppehållstillstånd enligt flyktingparagrafen eller tortyrbestämmelsen. Avsikten med den ändrade indelningen av grunderna för uppehållstillstånd är inte att inskränka möjligheten för skyddssökande att få uppehållstillstånd i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande lagstiftning och praxis.
Hänvisningar till S11-2-4
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 12.2.1
11.3. Uppehållstillstånd på grund av anknytning
11.3.1. Gällande ordning
I 2 kap. 4 § UtlL regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. Sedan den 1 januari 1997 är de
anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1–3 make/maka och sambo, minderåriga ogifta barn till anknytningspersonen i Sverige, om de är eller har varit hemmavarande hos anknytningspersonen samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd får ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd kan med stöd av den punkten ges bl.a. till anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt de föregående punkterna.
I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) sägs att vissa anhöriga har en principiell rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § är emellertid utformad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att det uppgivna släktskapet inte stämmer. I paragrafens fjärde stycke anges uttryckligen att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
Att ett vuxet barn ingått i föräldrarnas hushåll i hemlandet kan göra att uppehållstillstånd beviljas för ett sådant barn. Motsvarande gäller för föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. För de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap krävs dessutom att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda (prop. 1996/97:25 s. 113). För anhöriga är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd ges direkt. För nyligen etablerade förhållanden tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning (se nedan). Homosexuella förhållanden är jämställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap kan godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster.
Den 1 juli 2000 trädde vissa lagändringar i kraft som rör fall med anknytning genom make/maka eller sambo (prop. 1999/2000:43). En utlänning som vill komma till Sverige för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/make eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. En person som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn under 18 år, ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (2 kap. 4 d § UtlL). Det tidsbegränsade uppehållstillståndet kan efter två år, eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e § UtlL).
Det finns slutligen en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. uppskjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det tillståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen – eller hans eller hennes barn – utsatts för våld eller annan kränkning. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehållstillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta (2 kap. 4 e § tredje stycket 3 UtlL).
En särskild utredare (dir. 2003:181, tilläggsdir. 2004:9) skall ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex. 32003L0086) och direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.1.2004, s. 44, Celex 32003L109) skall genomföras i Sverige. Ett delbetänkande, Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15), presenterades i mars 2005. I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i det förstnämnda direktivet. Sistnämnda fråga skall utredaren redovisa senast den 30 juni 2005 (tilläggsdir. 2004:171).
11.3.2. Uppehållstillstånd för andra nära anhöriga än maka, make, sambo och barn
Regeringens förslag: Ett särskilt beroendeförhållande, som skall ha förelegat redan i hemlandet, skall tillsammans med hushållsgemenskap krävas för att en nära anhörig som inte tillhör kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket och Utlänningsnämnden är positiva till att det särskilda kravet på beroendeförhållande skrivs in i lagtexten. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) anser att det är olyckligt att skriva in denna formulering i lagtexten eftersom formuleringen minskar domstolarnas handlingsutrymme.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om hur Europeiska rådets direktiv om rätt till familjeåterförening skall genomföras i Sverige utreds för närvarande. I detta sammanhang utreds även hur förslagen i
Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Uppdraget har redovisats i ett delbetänkande den 17 mars 2005, Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15), och ett slutbetänkande skall redovisas den 30 juni 2005.
Översynsutredningen har ansett det lämpligt att föra in rekvisitet att det skall föreligga ett särskilt visat beroendeförhållande i lagtexten, för att lagtexten skall vara så tydlig som möjligt inför en övergång till överprövning i domstol. Regeringen delar utredningens bedömning att rekvisitet bör föras in i lagtexten. Lagrådet har i sitt yttrande kommenterat bestämmelsens utformning. Med anledning av vad Lagrådet anfört föreslår regeringen att bestämmelsen får en något annorlunda utformning än vad som föreslagits av Översynsutredningen.
Kravet på att det skall föreligga ett särskilt visat beroendeförhållande finns i förarbeten till nu gällande lagstiftning (prop. 1996/97:25 s. 113 f.) och tillämpas regelmässigt i praxis. Det särskilda beroendeförhållandet kan vara uppfyllt om släktingarna har levt i samma hushållsgemenskap omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och ansökan om familjeåterförening ges in relativt snart efter det att den härvarande har bosatt sig här. Även andra faktorer såsom släktskapet, sökandens civilstånd och sökandens ålder kan vägas in i bedömningen av om ett särskilt beroendeförhållande finns. Hushållsgemenskapen och beroendeförhållandet skall ha förelegat redan i hemlandet. Tidpunkten för den härvarandes bosättning i Sverige skall avse det tillfälle då denne fått permanent uppehållstillstånd. Bevisbördan för att sökanden levt i hushållsgemenskap med den person som är bosatt i Sverige ligger i princip på sökanden. Då det inte alltid är möjligt för sökanden att styrka sina påståenden, skall den beslutande myndigheten fatta beslut med utgångspunkt i vad som med rimlig grad av säkerhet kan bedömas vara de faktiska omständigheterna (prop. 1996/97:25 s. 114).
Hänvisningar till S11-3-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 17
11.3.3. Uppehållstillstånd på grund av s.k. snabb anknytning
Regeringens förslag: Vid prövningen av uppehållstillstånd vid s.k. snabb anknytning skall särskilt beaktas om sökanden eller sökandens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas. Detta skall uttryckligen framgå av lagen. Vidare skall det vara möjligt att avslå en ansökan om uppehållstillstånd vid t.ex. månggifte eller barnäktenskap.
Översynsutredningen: Har inte särskilt berört frågan. Remissinstanserna: Migrationsverket har påpekat att uttrycket särskilda skäl som talar mot att tillstånd ges bl.a. tar sikte på situationer där det finns en påtaglig risk att sökanden skall utsättas för misshandel eller andra övergrepp på grund av att referenspersonen tidigare är dömd för misshandel eller sexuella övergrepp mot någon närstående. Verket anser att möjligheten att avslå en ansökan på grund av påtaglig risk för misshandel m.m., till skillnad från månggifte och underåriga, inte fångas upp inom ramen för seriositetsprövningen och anser att en så pass ingripande åtgärd bör ha ett uttryckligt stöd i lagen. Migrationsverket anser vidare att omständigheter som månggifte och barnäktenskap bör bedömas som sådana särskilda skäl mot uppehållstillstånd och inte beaktas inom ramen för seriositetsprövningen.
Skälen för regeringens förslag: I nu gällande lagstiftning finns bestämmelserna om uppehållstillstånd för maka, make och sambo till en i
Sverige bosatt person dels i 2 kap. 4 § första stycket 1, dels i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. I andra stycket regleras vad som skall gälla för situationer då parterna inte har sammanbott utomlands, s.k. snabb anknytning. För dessa tillkommer ett krav på att förhållandet skall framstå som seriöst och att särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.
Bestämmelsen om snabb anknytning innefattar alltså en prövning av om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja tillstånd. Regleringen syftar till att ge möjlighet att avslå uppehållstillstånd t.ex. vid månggifte,
s.k. barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga och då det finns en påtaglig risk för att den sökanden kommer att utsättas för misshandel eller andra övergrepp i förhållandet.
I praxis ges inte uppehållstillstånd för månggifte och normalt inte heller för s.k. barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga. Sådana förhållanden skyddas inte av den svenska rättsordningen och bör normalt inte grunda rätt till uppehållstillstånd. I det senare fallet, dvs. om någon av parterna är under 18 år, kan uppehållstillstånd likväl beviljas sökanden om det skulle framstå som stötande att vägra uppehållstillstånd. Så kan t.ex. vara fallet om flickan är gravid, parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon tvingades stanna kvar i hemlandet utan sin make (prop. 1999/2000:43 s. 38). Tillstånd bör också kunna beviljas om ett äktenskap där någon av parterna är under 18 år har tillåtits av en svensk domstol.
Enligt det förslag som nu läggs fram anges i 5 kap. 17 § vissa skäl som särskilt skall beaktas mot att bevilja uppehållstillstånd. De skäl mot uppehållstillstånd som anges avser brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Dessutom föreslår regeringen att vid s.k. snabb anknytning skall det i paragrafen uttryckligen anges att det särskilt skall beaktas om sökanden eller sökandens barn kan förväntas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas. Lagrådet har påpekat att det inte finns stöd för att enligt den föreslagna lydelsen av 5 kap. 17 § avslå t.ex. vid månggifte eller barnäktenskap. Lagrådet menar att grunden för att inte ge uppehållstillstånd i dessa fall i stället måste sökas i att 3 § har fakultativ karaktär. Om prövningen skall hänföras till 17 § behöver denna enligt Lagrådet kompletteras med ett generalklausulartat tillägg. Regeringen anser att möjligheten att avslå om särskilda skäl talar emot att tillstånd beviljas, t.ex. vid månggifte och barnäktenskap, bör finnas även i den nya utlänningslagen på liknande sätt som i gällande utlänningslag. Det skall därför i 3 § första stycket punkterna 5 och 6 införas en möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om särskilda skäl talar emot att uppehållstillstånd ges.
Regeringens förslag innebär således ingen ändring i sak.
11.3.4. Uppehållstillstånd för umgänge med barn och till
personer som har svenskt ursprung m.m.
Regeringens förslag: Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av anknytning utökas så att uppehållstillstånd får ges dels till en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i
Sverige bosatt barn, dels till en utlänning som har svenskt ursprung eller som tidigare vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag såtillvida att utredningen föreslagit att det förs in en särskild bestämmelse som slår fast att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som skall utöva umgänge med ett här bosatt barn.
Remissinstanserna: Migrationsverket och Utlänningsnämnden anser att svenskt ursprung och längre tids vistelse i Sverige är vedertagna
tillståndsgrunder och att det därför inte skall krävas synnerliga skäl för att tillstånd skall beviljas. Barnombudsmannen stöder förslaget att en ny punkt rörande umgänge med ett i Sverige bosatt barn läggs till.
Skälen för regeringens förslag: I nuvarande praxis finns det återkommande fall då sökanden vill ha uppehållstillstånd för att kunna utöva umgänge med ett i Sverige bosatt barn. Någon särskild grund för uppehållstillstånd har inte tidigare funnits för dessa fall. Om umgänget har varit av viss omfattning, har uppehållstillstånd dock beviljats med stöd av bestämmelsen om särskild anknytning (2 kap. 4 § första stycket 4
UtlL). Har det rått osäkerhet om sökandens vilja eller förmåga att utnyttja sin umgängesrätt, har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats. I syfte att tydliggöra vad som gäller enligt praxis har Översynsutredningen föreslagit att den nu nämnda situationen anges som en självständig grund under lagbestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag.
Det saknas också en särskild grund för att bevilja uppehållstillstånd till en person som har svenskt ursprung, t.ex. en person som tidigare under en längre tid haft men sedan förlorat sitt svenska medborgarskap, eller som har svenskt påbrå. Motsvarande gäller personer som vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd. Enligt långvarig och fast praxis beviljas uppehållstillstånd i sådana fall. Även dessa situationer bör enligt regeringens bedömning regleras särskilt.
11.3.5. Uppehållstillstånd på grund av annan särskild anknytning
Regeringens förslag: Vissa typsituationer då en utlänning skall beviljas uppehållstillstånd på grund av ”annan särskild anknytning till Sverige” anges i lag. Vidare förtydligas att det i dessa situationer krävs synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen ansåg att det för personer med svenskt ursprung och sådana som tidigare vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd skulle krävas synnerliga skäl.
Remissinstanserna: Migrationsverket och Utlänningsnämnden anför att det inte torde ställas något krav på att det skall föreligga synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall ges när det gäller svenskt ursprung och längre tids vistelse i Sverige.
Skälen för regeringens förslag: Begreppet ”annan särskild anknytning” rymmer enligt hittillsvarande praxis en rad olika fall såsom vuxna adopterade, anhöriga till flyktingar eller skyddsbehövande eller anställning med svensk anknytning. Gemensamt för dessa är att tillståndsprövningen görs inom en snäv ram och att bestämmelsen i dess helhet är avsedd att vara av undantagskaraktär. Av nuvarande lagtext framgår dock varken vilka fall som faller inom begreppet ”annan särskild anknytning” eller anges tydligt bestämmelsens undantagskaraktär.
Översynsutredningen har därför förordat att bestämmelsen utvecklas i ett särskilt stycke. Därigenom kan det tydligare framgå att bestämmelsen är subsidiär till tillståndsgrunderna i första stycket och att det krävs
synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas i de aktuella fallen. Regeringen delar utredningens uppfattning.
I prop. 1996/97:25 (s. 113-114) anfördes följande beträffande anhöriga till skyddsbehövande som inte ingått i familjegemenskapen i hemlandet:
Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att besöka sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående person som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet.
I bestämmelsen bör i förtydligande syfte anges vissa av de situationer som nu anses falla in under tillämpningen. Dit hör anhöriga till skyddsbehövande men också utlänningar som är adopterade i Sverige i vuxen ålder. För att bestämmelsen även fortsättningsvis skall kunna tillämpas som ventil bör den därutöver ha kvar tillståndsgrunden ”annan särskild anknytning” till Sverige.
11.4. Uppehållstillstånd av humanitära skäl
11.4.1. Gällande ordning
En av utlänningslagens grunder för att bevilja uppehållstillstånd är att utlänningen bör få bosätta sig i Sverige av humanitära skäl. Begreppet ”humanitära skäl” som grund för uppehållstillstånd infördes i utlänningsförordningen år 1980 (31 § 2). Bestämmelsen flyttades över till utlänningslagen år 1989 (2 kap. 4 § 2) och återfinns sedan år 1997 i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL. I praxis har dock möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl funnits redan före år 1980. Vad som avses med humanitära skäl har hittills inte preciserats närmare i lagtext utan överlämnats till rättstillämpningen att avgöra. Begreppets innehåll har därigenom kommit att variera något över tiden och definieras främst genom praxis samt uttalanden i förarbeten. Eftersom en sammantagen bedömning skall göras av den sökandes situation, förekommer oftast en sammanvägning av flera olika faktorer vid bedömningen av om det finns humanitära skäl av tillräcklig styrka för att bevilja uppehållstillstånd.
Även då en ursprunglig ansökan om uppehållstillstånd inte har ansetts innefatta tillräckliga humanitära skäl, kan det vid en ny ansökan efter det att beslutet vunnit laga kraft komma fram nya omständigheter som gör att det då skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. I sådana fall får en ansökan om uppehållstillstånd bifallas enligt 2 kap. 5 b § UtlL.
11.4.2. Synnerligen ömmande omständigheter
Regeringens förslag: Begreppet humanitära skäl utmönstras ur utlänningslagen. För de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd skall begreppet synnerligen ömmande omständigheter användas.
Översynsutredningens förslag: Begreppet humanitära skäl behålls som samlingsbegrepp i utlänningslagstiftningen.
Remissinstanserna: Endast Svenska Röda Korset och Rädda Barnen har yttrat sig angående utredningens förslag att behålla samlingsbegreppet humanitära skäl. Röda Korset menar att eftersom frågan om politiskt humanitära skäl bör behandlas i ett annat sammanhang kan uttrycket humanitära skäl mycket väl ersättas med en annan skrivning. Rädda Barnen delar utredningens bedömning att begreppet humanitära skäl skall behållas som samlingsbegrepp i utlänningslagstiftningen. Ett antal remissinstanser – Svenska Röda
Korset, Rädda Barnen, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), Länderkommittén för f.d. Jugoslavien, Riksförbundet för sexuellt likaberättigade (RFSL) – anser att skrivningen ”synnerligen ömmande omständigheter” bör bytas ut mot ”särskilt ömmande omständigheter”.
Skälen för regeringens förslag: I utlänningslagstiftningen används såväl uttrycket ”humanitära skäl” som uttrycket ”stridande mot humanitetens krav”. Dessa begrepp är oprecisa. Lagrådet anför i sitt yttrande över 2002 års lagrådsremiss bl.a. att det överlåts till den beslutande myndigheten/domstolen att avgöra vad som skall anses vara tillräckliga humanitära skäl, vilket innebär att en närmast diskretionär prövning överlåts till migrationsdomstolarna.
Regeringen anser att det för tydlighetens skull är angeläget att begreppet humanitära skäl utmönstras ur utlänningslagen. Begreppet synnerligen ömmande omständigheter, som bättre svarar mot karaktären av undantagsbestämmelse, bör i stället användas.
Vad gäller frågan om uttrycket synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter skall användas anser regeringen att det uttryck som Översynsutredningen använde i sitt lagförslag, dvs. synnerligen ömmande omständigheter, bör användas. Härigenom markeras att bestämmelsen är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd.
Hänvisningar till S11-4-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 24.1
11.4.3. Behov av förändring och precisering
Regeringens förslag: En särskild bestämmelse skall införas som tydligt anger de situationer där en person som inte kan få tillstånd på någon av huvudgrunderna kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Översynsutredningens förslag: Utredningen föreslog, liksom regeringen, att bestämmelsen skulle tas in i en särskild paragraf.
Utredningen valde dock en annan lagteknisk lösning och använde som
nämnts begreppet humanitära skäl. Utredningen konstaterade att en fakultativ reglering av uppehållstillstånd av humanitära skäl kan markera att bestämmelsen är avsedd som en undantagsreglering att användas för särskilt ömmande fall.
Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Amnesty International – svenska sektionen, Caritas,
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Sveriges Kristna Råd avstyrker utredningens förslag. De anser att fokus vid prövningen i
Sverige än mer flyttas från skyddsbehov till humanitära skäl i och med förslaget.
Rädda Barnen samt Flyktinggruppernas och
asylkommittéernas riksråd (FARR) tillstyrker utredningens förslag att införa en särskild paragraf som reglerar humanitära skäl för uppehållstillstånd.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl i 2002 års lagrådsremiss definierade inte vad som skall anses vara humanitära skäl. Lagrådet ansåg att reglerna inte var utformade så att de gav tillräcklig vägledning för tillämpande myndigheter och domstolar.
Nu gällande utlänningslag innehåller en uppräkning av de fall där utlänningar får ges uppehållstillstånd (2 kap. 4 § UtlL). Bestämmelsen rör många olika situationer såsom familjeanknytning, annan särskild anknytning, barn i vissa fall samt utlänningar som har arbetstillstånd eller försörjning ordnad på annat sätt. Även humanitära skäl finns med bland de uppräknade fallen. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL är svår att överblicka redan nu. Att i den bestämmelsen också förtydliga vad som avses med synnerligen ömmande omständigheter, skulle göra den ännu svårare att överblicka. Enligt Översynsutredningens mening borde bestämmelsen därför delas upp i olika paragrafer i den nya lagen. Detta är också regeringens bedömning. Som ovan anförts anser regeringen emellertid att begreppet humanitära skäl inte längre skall användas.
Flera remissinstanser har framhållit att Översynsutredningens förslag att i detalj reglera innebörden av humanitära skäl innebär att fokus flyttas från bestämmelserna om skyddsbehov till de humanitära skälen. Regeringen instämmer i denna remisskritik. Som Lagrådet förordat behövs ett förtydligande av när uppehållstillstånd får beviljas men bestämmelsen bör inte utformas på ett sätt som underminerar skyddsbestämmelsernas betydelse. Till viss del är den risken undanröjd genom den föreslagna utvidgningen av skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt men även bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter måste utformas med beaktande av att generellt bibehålla fokus på skyddsbestämmelserna.
Självfallet skall huvudgrunderna för uppehållstillstånd prövas innan bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras. Detta bör framgå av lagtexten. Som Översynsutredningen konstaterade kan en fakultativ reglering markera att bestämmelsen är avsedd som en undantagsreglering. För att betona att frågan om skyddsbehov måste prövas innan ställning kan tas till denna typ av uppehållstillstånd bör direkt i lagtexten anges att uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter får ges endast om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Åberopat behov av skydd är alltså inte en sådan synnerligen ömmande omständighet som kan ge
grund för uppehållstillstånd. En kompromiss måste göras mellan Översynsutredningens mycket detaljerade utformning av bestämmelsen och remissinstansernas kritik. Samtidigt bör det av Lagrådet påtalade behovet av precisering tillgodoses. Detta kan uppnås genom en bestämmelse som, liksom i Översynsutredningens lagförslag, anger att uppehållstillstånd får beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Därutöver bör övergripande anges vad som särskilt skall beaktas vid bedömningen om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.
11.4.4. Behovet av en samlad bedömning
Regeringens förslag: Vid prövningen av om det föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att utlänningen bör tillåtas stanna i
Sverige skall en samlad bedömning göras av omständigheterna i ärendet.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en mer detaljerad bestämmelse än regeringen.
Remissinstanserna: Migrationsverket tillstyrker förslaget att det av lagtexten skall framgå att regleringen om humanitära skäl gäller för utlänningar som befinner sig i Sverige.
Skälen för regeringens förslag
En samlad bedömning av sökandens situation
Vid bedömningen om det föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter som nämns i regeringens förslag skall de olika omständigheter som finns i ärendet vägas samman; omständigheter som kanske inte var för sig, men sammantagna, är tillräckliga för att uppehållstillstånd bör beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. De skäl som sökanden kan ha för att få stanna skall vara av personlig art, exempelvis fysisk eller psykisk sjukdom, och gälla situationen i Sverige i relation till personens situation i hemlandet.
Situationen kan också vara den att sökanden har en anpassning till svenska förhållanden som tillsammans med sjukdom i det enskilda fallet kan anses tillräcklig för uppehållstillstånd på denna grund. Personens situation och upplevelser i hemlandet ingår självfallet också i bedömningen. Det går inte att uttömmande att ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna samlade prövning.
Prövningen avser personer som vistas i Sverige
Även om det är möjligt att ge in en ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl från utlandet, är det i realiteten så att alla uppehållstillstånd grundade på humanitära skäl ges personer som redan är inresta. I detta sammanhang bortses från personer som vidarebosätts
på den s.k. flyktingkvoten. Den kategorins möjligheter att få uppehållstillstånd regleras i en särskild bestämmelse i den föreslagna utlänningslagen.
Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det av lagtexten bör framgå under vilka förutsättningar en sökande bör få stanna kvar i Sverige, vilket innebär att personen i fråga vistas i Sverige och härifrån söker om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
För att uppehållstillstånd skall kunna ges t.ex. på grund av en utlännings sjukdom eller vårdbehov krävs att utlänningen vistas i Sverige. I vissa fall där den vårdbehövande befinner sig utomlands och den beräknade vistelsetiden i Sverige är tämligen kort kan inresa och vistelse möjliggöras genom visering för t.ex. barn som kommer hit för att opereras. En förutsättning för att vård i dessa situationer skall erbjudas är normalt att vården inte bekostas av det svenska samhället. Om utlänningen i dessa fall behöver vistas här för längre tid kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges.
11.4.5. Omständigheter som särskilt skall beaktas vid den samlade bedömningen
Regeringens förslag: Vid den samlade bedömningen skall särskilt beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.
Översynsutredningens förslag: Vissa typsituationer när uppehållstillstånd får beviljas av humanitära skäl regleras i lagtexten: sjukdom och vårdbehov, anknytning till Sverige som uppstått i väntan på den slutliga prövningen av ärendet samt bestående verkställighetshinder.
Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Amnesty International – svenska sektionen, Caritas,
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Sveriges Kristna Råd avstyrker utredningens förslag såvitt avser den nya lydelsen av bestämmelserna rörande humanitära skäl och motsätter sig en kodifiering av gällande praxis. De anser även att fokus bör ligga på skyddsbehov och inte på humanitära skäl. Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges Kristna Råd avråder från att i lagtext detaljreglera när humanitära skäl skall anses föreligga. Svenska Röda Korset anser att paragrafen bör utformas betydligt mer klargörande. Sveriges advokatsamfund anser att utredningen valt en skrivning som synes innebära en skärpning av nuvarande praxis. Svenska psykiatriska föreningen är positiv till den lagfästa preciseringen.
Svenska Läkaresällskapet påpekar att utredningens föreslagna lagtexter riskerar att bidra till fördjupad sjukdomsutveckling. Handikappombudsmannen påpekar att det kan finnas exempel där social utstötning på grund av funktionshinder kan bli så långtgående att det kan vägas in som en omständighet som gör att en samlad bedömning innebär sådana humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påpekar att kategorin social utstötning snarare hör hemma under flyktingkategorin än under kategorin
för humanitära skäl. Svenska Röda Korset och Rädda Barnen föreslår att politisk-humanitära skäl förs in som en egen punkt i lagstiftningen skyddsbehövande i övrigt. Röda Korset anser även att verkställighetshinder skall föras in som en egen bestämmelse för att göra lagstiftningen än mer tydlig. Länsrätten i Stockholms län påpekar att för att inte annan praxis skall uppkomma hos Migrationsverket vid verkställighetsprövningen än hos förvaltningsdomstolarna vid tillståndsprövningen krävs kongruens mellan de humanitära skäl som direkt kan leda till uppehållstillstånd och de som skall kunna förhindra en verkställighet.
Skälen för regeringens förslag
Den föreslagna bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tar, liksom den nuvarande bestämmelsen om humanitära skäl, sikte på omständigheter som är hänförliga till utlänningens person.
Översynsutredningen har ansett att vissa kriterier där praxis är entydig bör kunna anses tillräckliga för att självständigt utgöra humanitära skäl i utlänningslagens mening. Utredningen har föreslagit att dessa så långt möjligt anges på sådant sätt att tydliga anvisningar ges åt rättstillämparen. Utredningens förslag har kritiserats starkt av flera remissinstanser. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms Universitet anser att bestämmelsen om humanitära skäl genom den föreslagna ändringen ändras till en portalparagraf. Fakultetsnämnden påpekar vidare att om humanitära skäl även fortsättningsvis skall användas som en huvudsaklig grund för flyktingars rätt till uppehållstillstånd i Sverige och humanitära skäl främst definieras efter vissa sakliga kriterier kommer också lagen att vara kontraproduktiv. Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges Kristna Råd skriver att varje tillfälle måste tas för att återskapa förutsättningar för att sätta behovet av skydd i främsta rummet. Även Svenska Läkaresällskapet varnar för att utredningens förslag bidrar till fördjupad sjukdomsutveckling.
Regeringen ser, liksom remissinstanserna, en fara med att i alltför stor utsträckning fokusera på de humanitära skälen. Denna risk motverkas genom att skyddsbestämmelserna ges en mer central placering i lagen och genom den föreslagna vidgningen av skyddsbehövande i övrigt. En ytterligare åtgärd i samma riktning är att utmönstra begreppet humanitära skäl ur lagen. Bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter bör i samma syfte lagtekniskt placeras efter de bestämmelser som reglerar huvudgrunderna.
Med beaktande av vad remissinstanserna anfört anser regeringen att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter skall ges en mer generell och allmänt hållen prägel än vad Översynsutredningen föreslagit.
Sökandens hälsotillstånd
Översynsutredningens uppdrag var att utforma bestämmelsen om humanitära skäl utifrån den praxis som finns. Utredningen har avseende vårdbehov föreslagit att det särskilt skall anges i bestämmelsen att
humanitära skäl alltid skall anses föreligga om en sjukdom är av livshotande karaktär och om ett funktionshinder är synnerligen allvarligt. Utredningen föreslår vidare att avvägningen mellan de humanitära aspekterna och hänsynen till Sveriges begränsade vårdresurser skall lagfästas i enlighet med den praxis som innebär att det inte anses tillräckligt att det är fråga om livshotande sjukdom eller synnerligen allvarlig funktionshinder utan att det också krävs att vården här kan leda till en påtaglig förbättring av utlänningens tillstånd eller är livsnödvändig och att han eller hon inte skulle ha möjlighet att få motsvarande vård i sitt hemland. Praxis innebär också att de ekonomiska åtaganden som direkt eller indirekt kan följa av att uppehållstillstånd ges skall beaktas.
Regeringen anser att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter bör få en mer allmänt hållen prägel. Att i lag reglera i detalj när sjukdom och vårdbehov kan utgöra grund för uppehållstillstånd gör att det framstår som om detta utgör en huvudgrund för att kunna få uppehållstillstånd i Sverige. Svenska Läkaresällskapet anser t.o.m. att det kan bidra till fördjupad sjukdomsutveckling. Regeringen anser att man bör använda en mer neutral terminologi än den utredningen föreslagit. Ett lämpligt begrepp i detta hänseende är hälsotillstånd. Detta begrepp tillåter beaktande av hela hälsoskalan – graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmågan.
Regeringen föreslår därför att sökandens hälsotillstånd särskilt skall beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Ett uppehållstillstånd kan sålunda komma i fråga om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Det skall då också beaktas om det är rimligt att vård ges i Sverige. Flera remissinstanser, däribland Länsrätten i Stockholms län, Stockholms tingsrätt och SACO genom Jusek, har vidare ifrågasatt att det i lag skall anges att de ekonomiska åtaganden som kan följa av att ett uppehållstillstånd ges skall beaktas vid bedömningen av humanitära skäl. Regeringen instämmer i att detta slags hänsynstagande vid tillståndsprövningen inte hör hemma i lagtexten. En annan sak är att det måste vägas in om vård över huvud taget kan ges i Sverige i det enskilda fallet. Vården måste också förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig. För att det skall vara rimligt att Sverige skall erbjuda vård i det enskilda fallet måste, såsom ovan nämnts, även beaktas förutsättningarna för att utlänningen skall kunna få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Även om Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kan enbart detta inte motivera att ge uppehållstillstånd i Sverige. För sjukdomar där det i Sverige finns tillgång till vård kan de sammantagna ekonomiska konsekvenserna vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras. I det enskilda fallet medför den avvägning som skall ske mellan hälsotillståndet och utlänningens situation i såväl Sverige som hemlandet att det inte kommer att ställas samma krav på hur sjuk eller hur frisk en utlänning måste vara för att det skall vara rimligt att sända honom eller henne till ett visst land.
En annan situation där uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning är om verkställigheten som sådan av avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle medföra en allvarlig risk för utlänningens liv eller hälsa.
Utlänningens hälsotillstånd kan vara sådant att resan i sig kan innebära sådan risk.
I fall då sjukdomen eller vårdbehovet är av övergående natur kan det bli aktuellt att bevilja ett tidsbegränsat tillstånd t.ex. för att utlänningen skall kunna genomgå en operation som inte kan utföras i hemlandet. Det är varaktigheten och utvecklingen av hälsotillståndet som måste ligga till grund för bedömningen av längden på ett eventuellt uppehållstillstånd. Ju längre varaktighet, ju starkare talar detta för att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.
Sökandens anpassning till Sverige
I fall då sökanden, i väntan på ett slutligt besked i uppehållstillståndsfrågan, har vistats i Sverige lång tid och under sådana förhållanden som medfört att sökanden fått en särskild anknytning till landet, kan anknytningen enligt praxis ha stor betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas. Speciellt gäller detta i ärenden som rör barn. Anknytningen kan ha uppkommit på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. De allra flesta fall gäller barn som har anpassat sig till det svenska samhället genom att t.ex. ha gått i svensk skola.
För att vuxna personer skall få stanna här på grund av anknytning krävs skäl med stor tyngd, t.ex. social etablering under mycket långvarig vistelse. I praxis har vuxna personer endast i sällsynta undantagsfall beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl.
Översynsutredningen har föreslagit att vistelsetiden och anpassning till svenska förhållanden skall föras upp som ett särskilt rekvisit vid bedömningen av humanitära skäl.
Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Den anpassning i Sverige som bör ha betydelse är normalt endast sådan som uppkommit under laglig vistelse här. Detta avser i princip vistelsen från dagen för asylansökan fram till dess frågan slutligt prövats. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i Sverige skall kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd krävs att den utdragna handläggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Om sökanden avsiktligt har fördröjt handläggningen, t.ex. genom att undanhålla uppgifter eller handlingar och inte medverkat i utredningen, skall uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Uppehållstillstånd bör dock även fortsättningsvis kunna beviljas då barn, som gömts av andra under lång tid, är berörda. I detta sammanhang bör framhållas vikten av att barn inte kommer att utnyttjas när önskan att bosätta sig i Sverige är stark men skyddsskälen är otillräckliga.
Det är viktigt att betona att tiden i sig, dvs. räknat i månader eller år, inte har någon självständig relevans vid bedömningen. Tiden har endast betydelse som orsak till att en person har hunnit få särskild anknytning till landet. Det ligger i sakens natur att det krävs viss vistelsetid för att det skall vara möjligt att få sådan anknytning till landet att uppehållstillstånd av det skälet kan beviljas. Men det går självfallet inte att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd.
Andra omständigheter som kan beaktas vid den samlade bedömningen
Översynsutredningen har belyst ett antal omständigheter som enligt utredningen vid en samlad bedömning kan vägas in som skäl för uppehållstillstånd på humanitär grund. Dit hör social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel. Andra skäl som nämns är kön eller sexuell läggning och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden.
Regeringen vill i detta sammanhang starkt betona betydelsen av att frågor om behov av asyl eller skydd i övrigt liksom andra huvudgrunder för uppehållstillstånd noggrant prövas innan frågan om tillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt prövas. Regeringen har ovan föreslagit att skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt skall få ett vidgat tillämpningsområde bl.a. för att komma till rätta med den glidning mot att i ökad utsträckning ge tillstånd på grund av humanitära skäl som huvudsakligen är skyddsrelaterade.
Det är naturligtvis möjligt att väga in omständigheter av de slag som Översynsutredningen nämnt vid den samlade bedömningen av om uppehållstillstånd skall ges. Humanitära skäl för någon annan än sökanden hör självfallet hemma i detta sammanhang. Även traumatisering, som under vissa omständigheter i värsta fall kan leda till ett livshotande tillstånd, faller inom också denna bestämmelses tillämpningsområde liksom vissa fall av social utstötning. Det går inte att generellt uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till den ena eller andra grunden. I det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Exempelvis kan förföljelse eller trakasserier leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Detta kan dock enbart komma ifråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt skall kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpningsområdet för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Som Handikappsombudsmannen anfört kan social utstötning på grund av funktionshinder i vissa fall vara en omständighet som bör vägas in i den samlade bedömningen.
Särskilt om verkställighetshinder
Något beslut om avvisning bör liksom hittills inte fattas då det redan inför ett beslut över en ansökan om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa.
Det finns för närvarande inte någon särskild tillståndsgrund i utlänningslagen för de situationer där verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut inte skulle kunna ske av praktiska skäl. Avsaknaden av en särskild tillståndsgrund kan i vissa fall innebära att en utlänning först måste få avslag på sin ursprungliga ansökan om uppehållstillstånd innan
frågan om uppehållstillstånd tas upp på nytt i samband med verkställighet av avvisningsbeslutet. Översynsutredningen har, bl.a. för att komma tillrätta med detta, föreslagit att en lagreglering av uppehållstillstånd vid verkställighetshinder införs.
Verkställighetshinder av nu nämnt slag utgör inte alltid en sådan omständighet som är hänförlig till utlänningens person. Regeringen delar ändå Översynsutredningens bedömning att denna form av hinder även fortsättningsvis skall beaktas, men anser att det bör göras inom ramen för en samlad bedömning av huruvida det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.
I vissa fall uppkommer hindret eller blir känt först efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. Till exempel kan det land dit utlänningen skulle sändas vägra att ta emot honom eller henne. I 8 kap. UtlL anges för närvarande inte konsekvenserna av att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. Enligt praxis har dock uppehållstillstånd kunnat beviljas för viss tid eller permanent i dessa fall och då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl.
Hinder mot verkställighet som utlänningen själv har förorsakat, och som kan undanröjas genom utlänningens medverkan, utgör i praxis inte ett sådant verkställighetshinder som medför rätt att stanna i Sverige (Utlänningslagen – Vägledande beslut reg. 53-94). Ett exempel på en sådan situation är att utlänningen har avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös. Ett annat exempel på bristande medverkan från utlänningens sida, som blir aktuellt först då det har meddelats ett avlägsnandebeslut, är att utlänningen inte medverkar till att skaffa resedokument. I de fall då det föreligger verkställighetshinder som beror på utlänningens eget agerande bör dessa generellt kunna bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan.
Hänvisningar till S11-4-5
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 17
11.4.6. Barn
Regeringens förslag: I bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tydliggörs att de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att bestämmelsen om barn skulle föras in i en särskild paragraf.
Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till den av utredningen föreslagna barnbestämmelsen. Länsrätten i Stockholms län framhåller dock samtidigt ”risken för att ett fokuserande på barnets humanitära skäl kan medföra att barnet av sina föräldrar utnyttjas i deras strävan att få uppehållstillstånd”. Juridiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet vänder sig mot tanken på en särskild barnparagraf och menar att kravet bl.a. förstärker ”risken att flyktingföräldrar och handläggare ser barnens ohälsa som en biljett till Sverige”. SACO genom Jusek uttrycker oro för att ”barnen kan komma att utnyttjas när önskan att bosätta sig i Sverige är stark men skyddsskälen är otillräckliga”.
Barnombudsmannen anser att det kunde ha gjorts en analys av vilka omständigheter som bör ligga till grund för humanitära skäl för barn utan att det nödvändigtvis gör det för en vuxen asylsökande. Rädda Barnen anser också att den särskilda paragrafen avseende barn för att få praktisk betydelse bör vara tydligare avseende barnspecifika skäl. Svenska Röda Korset, Rädda Barnen och Länderkommittén för f.d. Jugoslavien är tveksamma till om bestämmelsen i större utsträckning kommer att leda till en generösare tillämpning. Malmö kommun anser att förslaget är otydligt. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att barnbestämmelsen inte är tillräckligt kraftfullt utformad. Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Sveriges Kristna Råd och Statskontoret anser att nu gällande anvisning om hänsynstagande till barns bästa i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL tillräckligt poängterar behovet av lyhördhet vid handläggningen och bedömningen av barns ansökningar.
Skälen för regeringens förslag: Vid prövningen av ärenden som berör barn skall alltid den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa beaktas (1 kap. 1 § andra stycket UtlL och 1 kap. 10 § NUtlL). Enligt denna bestämmelse gäller att, i fall som berör ett barn, det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. För barn liksom för vuxna gäller att huvudgrunderna för uppehållstillstånd först skall prövas innan uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt kan komma i fråga. Barn kan självfallet vara flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Detta har kommit bort i den allmänna debatten som fokuserats på humanitära skäl.
När portalbestämmelsen infördes år 1997 betonade regeringen att den bedömdes få en särskild betydelse vid prövningen av humanitära skäl och att de humanitära skälen borde kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skulle beviljas ett barn Översynsutredningen har dock bedömt att portalparagrafen inte fullt ut fått avsett genomslag vid prövningen av humanitära skäl. Regeringen anser mot denna bakgrund att ett förtydligande bör ske av hur portalparagrafen skall beaktas vid prövningen av synnerligen ömmande omständigheter. Lagrådet har framfört att en erinran om portalparagrafen endast i detta sammanhang kan leda till att paragrafens betydelse urholkas i andra sammanhang. Någon sådan risk kan inte regeringen se. Tvärtom är det viktigt att framhålla att omständigheterna när barn berörs inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer.
Såväl myndigheter som frivilligorganisationer har fört fram det önskvärda i att tydligare markera hänsynen till barnen och barnens egna skäl i prövningen av de humanitära skälen. Det finns i detta sammanhang skäl att påminna om att barn skall uppmärksammas som individer som kan ha egna skäl för uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 81
)
. Vid införandet av portalbestämmelsen anfördes dock att prövningen av barnets bästa inte kan gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken skulle i sådant fall finnas att det blev frestande att utnyttja barnen när önskan att bosätta sig i ett visst land är stark men skyddsskälen otillräckliga (prop. 1996/97:25 s. 247).
Den föreslagna bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter för uppehållstillstånd gäller både barn och vuxna. I syfte att klargöra att kraven kan ställas lägre i fall där barn är berörda, har Översynsutredningen föreslagit en särskild barnparagraf. Detta innebär t.ex. att situationen för barnet kan vara mindre allvarlig än vad som krävs för att en vuxen person skall beviljas uppehållstillstånd. Länsrätten i Stockholms län, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och SACO genom Jusek har framhållit att det också finns risker med att i lagen starkt betona barnens humanitära situation som särskild grund för uppehållstillstånd. Det kan enligt dessa remissinstanser leda till att barn upplever en stark press och kanske till och med utnyttjas av sina föräldrar. Regeringen anser att det ligger åtskilligt i denna uppfattning. Det kan finnas en risk för att den särskilda barnbestämmelse som föreslagits av Översynsutredningen ger en överdriven bild av barns möjligheter att få uppehållstillstånd och att en sådan bestämmelse kan bidra till att barnen sätts under en sådan press som remissinstanserna beskrivit. Barnet kan uttryckt med andra ord uppleva att familjens möjligheter till uppehållstillstånd hänger på barnet och barnets förmåga att leva upp till kraven i utlänningslagen.
Regeringen delar utredningens uppfattning att det behövs ett tydliggörande av portalbestämmelsens betydelse. Samtidigt måste remissinstansernas synpunkter tillvaratas. Detta leder regeringen till uppfattningen att det inte är lämpligt med en särskild undantagsparagraf för barn. En särskild paragraf skulle kunna ge utrymme för en sådan tolkning som remissinstanserna varnat för.
Även om bestämmelsen också när det gäller barn endast skall användas i undantagssituationer behöver barnets situation dock inte vara lika allvarlig som för att en vuxen skulle kunna få uppehållstillstånd. Det kan t.ex. finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömning som skall göras. Detta innebär alltså samtidigt att barns anpassning till svenska förhållanden inte ensamt kan tillmätas avgörande betydelse. Det finns många barn som tillsammans med sina föräldrar vistas i Sverige under en begränsad tid där det inte är rimligt att med stöd av denna undantagsbestämmelse bevilja uppehållstillstånd. Det finns också anledning att understryka, att det inte i sig kan anses negativt för ett barn att tillsammans med sina föräldrar och eventuella syskon återvända till familjens hemland (se vidare prop. 1996/97:25 s. 249).
När det gäller barn med funktionshinder bör det likaså vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl Sverige som i hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. Avgörande är även här den samlade bedömningen.
Regeringen föreslår att förutsättningarna för att ge uppehållstillstånd skall framgå av lagen och att omständigheterna då inte behöver vara av samma allvar och tyngd som om det gällt vuxna personer.
Barnbestämmelsen är också avsedd att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Att så skett bör självfallet framgå av beslutet.
11.5. Uppehållstillståndets varaktighet
11.5.1. Gällande ordning
Uppehållstillstånd beviljas för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Sedan år 1985 gäller att permanent uppehållstillstånd normalt beviljas direkt för de utlänningar som avser och tillåts att bosätta sig i Sverige. Redan då uttalade regeringen att tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall kunde beviljas även en utlänning som avsåg att bosätta sig här. Som exempel angavs tveksamhet beträffande utlänningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen i Sverige avsågs bli tidsbegränsad eller att utlänningen hade uttryckt ett önskemål om att endast få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 88). Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen gjordes samma ställningstagande (prop. 1988/89:86 s. 60 och s. 146).
Utlänningslagen innehåller inte någon närmare reglering av när tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall väljas. Särskilda bestämmelser har dock införts när det gäller vissa situationer då ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges. På ansökan av förundersökningsledaren får enligt 2 kap. 4 a § UtlL ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som vistas i Sverige, om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Enligt 2 kap. 4 b § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd över huvud taget bör beviljas. Detsamma gäller enligt 2 kap. 4 c § UtlL beträffande bl.a. barn under 18 år som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Enligt 2 kap. 4 d § UtlL skall dessutom en utlänning som – i andra fall än familjeåterförening – beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, vid det första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat tillstånd.
En särskild form av tidsbegränsade uppehållstillstånd – uppehållstillstånd med tillfälligt skydd – skall vidare beviljas utlänningar med stöd av det s.k. massflyktsdirektivet (EGT L 212, 7.8.2001, s. 12, Celex 32001L0055 ), se 2 a kap. UtlL.
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också ges av humanitära skäl, t.ex. om verkställigheten har fördröjts under en lång tid utan att detta har berott på utlänningen (prop. 1988/89:86 s. 149 f.).
11.5.2. Tidsbegränsat uppehållstillstånd
Regeringens förslag: I den nya utlänningslagen skall det anges i vilka situationer tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas. Utöver de situationer som anges i 1989 års utlänningslag skall anges att sådana tillstånd får beviljas för tidsbegränsade vistelser för arbete, studier eller besök, när det finns ett verkställighetshinder som inte är bestående och när uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ges då utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag med den huvudsakliga skillnaden att utredningen också föreslår att det förs in en bestämmelse som anger att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas enligt vissa särskilt angivna bestämmelser, men i övrigt endast om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd.
Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige anser att det bland de undantag som anger när tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas även skall räknas upp uppehållstillstånd till följd av umgänge med barn samt uppehållstillstånd på grund av arbete, studier och besök. Att uttryckligen i författningstexten göra alla tidsbegränsade uppehållstillstånd till undantag svarar dåligt mot de faktiska förhållandena anser Migrationsverket. Utlänningsnämnden påpekar att det inte kan sägas att det skall föreligga särskilda skäl för att tidsbegränsa ett uppehållstillstånd, t.ex. då någon endast önskar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, såsom vid besök eller annan tidsbegränsad vistelse.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning finns inte valmöjligheten mellan tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd reglerad i lag annat än för speciella fall, bl.a. vid s.k. snabb anknytning för anhöriga. Av förarbetsuttalanden och praxis framgår dock att permanent uppehållstillstånd beviljas omedelbart om utlänningen avser att bosätta sig här och det inte finns särskilda skäl som talar emot permanent uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 86 ff.). Skäl för att redan från början bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara att det råder tveksamhet om utlänningens vandel och försörjningsförmåga, att vistelsen avses bli begränsad till viss tid eller att utlänningen själv har begärt att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (a. prop. s. 86 ff.).
För vissa typfall finns en praxis att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas. Detta gäller bl.a. då uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl, dels i vårdbehovsfall, om sjukdomen eller vårdbehovet är övergående, dels då det råder tillfälligt hinder mot att verkställa ett avvisningsbeslut. För att i lagtexten klargöra hur dessa fall skall bedömas anser regeringen liksom Översynsutredningen att det behövs särskilda bestämmelser om detta. I övrigt bör de nuvarande bestämmelserna om tidsbegränsat uppehållstillstånd vid bl.a. s.k. snabb anknytning, vård enligt lagen (1990:252) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt uppehållstillstånd för ett barn eller en man i anledning av faderskapsutredning föras över till den nya utlänningslagen.
I lagen bör det också anges att tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas för typiskt sett tidsbegränsade vistelser för arbete, studier och besök.
Översynsutredningen föreslog en övergripande bestämmelse med innebörden att tidsbegränsat tillstånd får ges endast om det särskilt anges i lagen eller om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. När det gäller en inledande generell bestämmelse har både Migrationsverket och Utlänningsnämnden påtalat att utredningens förslag inte helt speglar de verkliga förhållandena. Regeringen bedömer för sin del att det inte är lämpligt att i lag söka ge en heltäckande beskrivning av när ett permanent respektive tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas. Det är knappast möjligt att förutse alla
de olika situationer som kan uppkomma. Ett visst utrymme måste därför lämnas för de tillståndsgivande myndigheternas bedömning. Någon inledande bestämmelse som utredningen föreslagit bör därför inte komma i fråga.
I detta sammanhang kan nämnas att Dokumentlöshetsutredningen (dir. 2004:20 och 2004:109) i sitt betänkande SOU 2004:132 bl.a. har föreslagit att asylsökande och skyddsbehövande i övrigt som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg – om de bedöms ha andra, tillräckliga skäl för uppehållstillstånd – beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
12. Vägran och återkallelse av uppehållstillstånd
12.1. Gällande ordning
12.1.1. Vägran av uppehållstillstånd
Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras i vissa fall. Detta framgår av 3 kap. 4 § UtlL.
Bland annat får en skyddsbehövande som flyr undan väpnad konflikt eller miljökatastrof vägras uppehållstillstånd, om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Dessutom får den skyddsbehövande vägras uppehållstillstånd av hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. I förarbetena till 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (prop. 1994/95:179 s. 46 f., bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401) uttalas bl.a. följande beträffande ”brottslighet eller någon annan omständighet”. Uppehållstillstånd bör kunna vägras när det föreligger allvarliga anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet. I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen fängelsedom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas. Allvarlig eller upprepad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom bör inte ensamt kunna leda till avslag. Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Vad som sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsamhet i Sverige. Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra anmärkningar i fråga om skötsamheten i annat land. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige. Gärningar som inte är straffbelagda i Sverige bör normalt inte vägas in även om de i ett annat land föranlett ett fängelsestraff av avsevärd längd.
Andra än skyddsbehövande får beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § UtlL. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas bl.a. om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen fördes in efter förslag i prop. 1994/95:179. Som motiv för bestämmelsen anförde regeringen i propositionen (s. 48 f.) i huvudsak följande. Samma principer bör gälla i tillämpliga delar som i fråga om asylberättigade utlänningar. Det innebär att – förutom lagakraftvunna domar – endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. Det kan exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste också bli beroende av en bedömning i det enskilda fallet.
12.1.2. Återkallelse av uppehållstillstånd
Enligt 2 kap. 9 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Enligt samma paragraf får återkallelse även ske om det finns särskilda skäl, om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Om utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, får beslut om återkallelse också fattas, dock endast om det finns synnerliga skäl. Vidare får återkallelse ske om utlänningen har registrerats på spärrlista i Schengens informationssystem och om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse (2 kap. 10 § UtlL). Dessutom kan ett uppehållstillstånd återkallas enligt 2 kap. 11 § UtlL om utlänningen har rest in i landet och han utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver sådant tillstånd eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Vidare får ett permanent uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige (2 kap. 12 § UtlL).
Enligt 2 kap. 11 § UtlL kan ett uppehållstillstånd även återkallas om utlänningen har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt. Denna återkallelsegrund fick sin nuvarande lydelse efter förslag i prop. 1994/95:179. Ändringen innebar att möjligheterna vidgades också när det gäller att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som inte lever skötsamt och hederligt. Det skedde genom att den tidigare återkallelsegrunden i 2 kap. 11 § UtlL, som innebar att uppehållstillstånd fick återkallas för en utlänning som på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i Sverige, ändrades till att avse en utlänning som handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Tidsfristen inom vilken frågan om återkallelse måste tas upp utsträcktes vidare från två till tre år. Som motiv för skärpningen anförde regeringen i den nämnda propositionen (s. 51 f.) bl.a. följande.
De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det är enligt regeringens
bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet.
Består anmärkningarna enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte återkallas. Det skulle kunna te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer regeringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning bör dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen föreligger andra allvarliga anmärkningar.
Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 regeringens förslag.
Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet, skall enligt 2 kap. 9 § UtlL hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Om utlänningen vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd får beslut om återkallelse endast fattas om det finns synnerliga skäl.
Hänvisningar till S12-1-2
12.2. Vägran av uppehållstillstånd vid brottslighet
12.2.1. Utlänningar som flyr undan väpnad konflikt, andra svåra motsättningar eller miljökatastrof
Regeringens förslag: Utlänningar som behöver skydd på grund av väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i ett land skall kunna vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Detsamma gäller personer som inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.
NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens frånsett att regeringen beaktat den nya skyddsgrund som föreslås i avsnitt 11.2.4.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna fråga. Sveriges advokatsamfund delar NIPU:s uppfattning att det inte längre bör vara möjligt att på annan grund än brottslighet vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan en väpnad konflikt.
Samfundet anser vidare att uppehållstillstånd bör få vägras endast om
allmän domstol meddelat ett beslut om utvisning på grund av brott.
Svenska Röda Korset hälsar med tillfredsställelse att enligt NIPU:s förslag endast brottslighet skall kunna ligga till grund för avslag för den som flytt undan krig eller en miljökatastrof.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning får uppehållstillstånd vägras skyddsbehövande som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller miljökatastrof behöver skydd, om det på grund av brottslighet eller ”någon annan omständighet” som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet (3 kap. 4 § andra stycket 1 och 2 UtlL).
Varken av lagtexten eller av förarbetena framgår vad som skall avses med ”någon annan omständighet”. Dessutom är utrymmet för att väga in någon annan omständighet med de uttalanden som gjorts i förarbeten utomordentligt litet. Regeringen anser, liksom NIPU, att det inte finns någon anledning att behålla denna grund för att vägra uppehållstillstånd. Inte heller vid remissbehandlingen har någon annan uppfattning kommit fram. Uttrycket någon annan omständighet bör således tas bort så att endast brottslighet kan utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras. Förslaget innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet. Regeringen anser således att uppehållstillstånd i fortsättningen skall kunna vägras den som flytt undan väpnad konflikt eller en miljökatastrof om det finns särskilda skäl som brottslighet. Detsamma gäller personer som behöver skydd på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet (se avsnitt 11.2.4). Dessutom skall liksom i dag uppehållstillstånd kunna vägras om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller rikets säkerhet föreligger synnerliga skäl.
Hänvisningar till S12-2-1
12.2.2. Annan än skyddsbehövande – brottslighet i förening med annan omständighet
Regeringens förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd från annan än skyddsbehövande skall det särskilt beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan misskötsamhet. En avvägning skall göras mot de skäl som talar för att ett uppehållstillstånd skall beviljas.
NIPU:s och Översynsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund har yttrat sig särskilt i denna fråga. Samfundet anser att de motivuttalanden som finns i NIPU:s förslag såvitt avser andra tillståndssökande än skyddsbehövande är alltför vaga för att tillfredsställa rättssäkerhetens krav.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL gäller att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd av annan än skyddsbehövande skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Regeringen anser att dessa grunder för att vägra uppehållstillstånd för andra sökande än skyddsbehövande bör finnas även i den nya utlänningslagen. Uttalanden i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen är inte helt klara när det gäller om uppehållstillstånd kan vägras med hänvisning till förutom lagakraftvunna domar enbart otvetydigt konstaterad misskötsamhet eller om det skall vara fråga om antingen brottslighet eller en kombination av brottslighet och annan misskötsamhet (prop. 1994/95:179 s. 47 f.). Regeringen anser att detta bör förtydligas så att det av lagtexten klart framgår att annan misskötsamhet än brottslighet får vägas in endast om utlänningen gjort sig skyldig till brott.
För att uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet skall kunna vägras bör det av rättssäkerhetsskäl finnas en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte allt för kort varaktighet. Som
Lagrådet påpekat bör dock även en överklagad dom i ett mål om grovt brott som inte vunnit laga kraft kunna utgöra ett särskilt skäl mot att – åtminstone för tillfället – bevilja uppehållstillstånd. Detta kan bli aktuellt exempelvis i de fall som utlänningen söker uppehållstillstånd före inresan enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket. Vid bedömningen skall ses till straffets längd och gärningens art. När uppgifter om brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder.
Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige.
Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt kan hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då var fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.
Liksom hittills bör de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras skall alltså bli beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Vid bedömningen skall hänsyn tas till de skäl som utlänningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd. Det kan exempelvis å ena sidan röra sig om utlänningar där det finns ömmande skäl för uppehållstillstånd av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det finns sådana motsvarande skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Å andra sidan kan det vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning i någon form och anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja uppehållstillstånd. I sådana fall kan det räcka med en lägre grad av brottslighet och misskötsamhet för att ansökan skall avslås – givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna.
Regeringen föreslår således att det vid prövningen av uppehållstillstånd för annan än skyddsbehövande skall särskilt beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet.
12.3. Återkallelse av uppehållstillstånd
12.3.1. Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av anmärkningar mot levnadssättet
Regeringens förslag: Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd om utlänningen har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt skall tas bort.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen avstyrker utredningens förslag att ta bort möjligheten att återkalla uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 11 § första stycket 2
UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas under vissa förutsättningar om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt.
Möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av levnadssättet är utomordentligt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i förarbetena. Bestämmelsen har såvitt känt heller aldrig tillämpats. En ändrad ordning är därför påkallad. Den ändring som NIPU föreslagit är att ta bort möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt. Regeringen instämmer i förslaget och föreslår att möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt inte längre skall finnas kvar.
Hänvisningar till S12-3-1
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 24.1
12.3.2. Återkallelse av permanent uppehållstillstånd
Regeringens förslag: Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige. För en utlänning som vistats här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får dock uppehållstillståndet återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon tidigare har varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket delar NIPU:s bedömning men anser att det bör krävas att utlänningen på förhand till behöriga myndigheter har anmält sin avsikt att undersöka förutsättningarna för bosättning i hemlandet. Svenska Röda Korset anser att förslaget är för snävt. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig i frågan.
Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lydelse av 2 kap. 12 §
UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens
bosättning i Sverige upphör. Enligt regeringen skall denna bestämmelse överföras till den nu föreslagna utlänningslagen utan någon saklig ändring.
Vetskapen om att ett uppehållstillstånd kan återkallas när bosättningen upphört kan i vissa fall motverka återvändande till hemlandet. Det förekommer att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt sedan situationen i hemlandet förbättrats vill försöka återvända dit. Vetskapen om att uppehållstillståndet då kan återkallas kan medverka till att en del inte vågar ta den risk som ett återvändande kan innebära. Sannolikt skulle en något större andel vilja försöka återvända, om de visste att de inom ett par år skulle kunna bosätta sig i Sverige på nytt, om försöket till bosättning i det gamla landet inte skulle lyckas. För att öka möjligheten att återvända för att undersöka förutsättningar för bosättning i hemlandet föreslår regeringen att ett permanent uppehållstillstånd skall få återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde. Bestämmelsen skall omfatta flyktingar och skyddsbehövande i övrigt.
12.3.3. Hänsyn till anknytning till Sverige vid återkallelse av uppehållstillstånd
Regeringens förslag: Vid återkallelse av uppehållstillstånd därför att utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter eller arbetat utan arbetstillstånd eller på grund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Vidare skall vid bedömningen särskilt beaktas om utlänningen har barn i Sverige och barnets behov av kontakt med föräldern.
NIPU:s förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks i dessa delar av
Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR).
Skälen för regeringens förslag: NIPU har föreslagit att det vid återkallelse av uppehållstillstånd, när utlänningen har arbetat utan arbetstillstånd och på grund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet, samma hänsyn skall tas och samma omständigheter beaktas som vid återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter. Ingen remissinstans har framfört någon invändning mot förslaget. Regeringen ansluter sig till denna uppfattning.
Bestämmelsen om utvisning på grund av brott har ändrats efter det att NIPU:s slutbetänkande överlämnades till regeringen. Efter förslag i propositionen Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av brott (prop. 2003/04:113) har paragrafen fått sin gällande lydelse. Enligt den
skall en domstol när den överväger om en utlänning bör utvisas enligt 4 kap. 7 § UtlL ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta bl.a. om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. I propositionen (prop. 2003/04:113 s. 14) uttalar regeringen bl.a. följande. I mål om utvisning på grund av brott framgår att det ofta råder brist på upplysningar om förekomsten av barn till en utvisningshotad person och hur dessa kommer att påverkas av utvisningen. Domstolarna saknar därför ofta förutsättningar för att uppfylla sina skyldigheter när det gäller att beakta konsekvenser för sådana barn inför ett beslut om utvisning. Principen om barnets bästa som den kommer till uttryck i 1 kap. 1 § UtlL kan därmed riskera att få mindre genomslag än som varit avsett. Bestämmelsen i 4 kap. 10 § UtlL bör därför förtydligas så att det uttryckligen framgår att domstolarna är skyldiga att särskilt beakta hur ett barn till en utvisningshotad förälder drabbas av en utvisning.
Även när det gäller vilka hänsyn som skall tas vid återkallelse av uppehållstillstånd framhålls i förarbetena (prop. 1997/98:36 s. 19) att portalparagrafen i 1 kap. 1 § UtlL bör ges stor betydelse vid bedömningen. I detta lagstiftningsärende anser regeringen att det av bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd uttryckligen bör framgå att särskild hänsyn skall tas till barns behov. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om återkallelse i detta avseende får en liknande lydelse som utvisningsbestämmelsen. Detta förslag fanns inte med i NIPU:s betänkande. Det innebär dock ingen förändring i sak, varför det kan behandlas i detta lagstiftningsärende utan ytterligare beredning.
Hänvisningar till S12-3-3
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 24.1
13. Tillstånd på grund av arbete
13.1. Bakgrund
13.1.1. Gällande ordning
En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge (1 kap. 5 § första stycket UtlL). Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra stycket UtlL). Varken utlänningslagen eller utlänningsförordningen innehåller några bestämmelser som anger förutsättningarna för att arbetstillstånd skall beviljas eller avslås.
Skyldigheten att ha arbetstillstånd omfattar arbetstagare. Uppdragstagare räknas som självständiga företagare och omfattas inte av kravet på arbetstillstånd. Vid bedömningen av vem som är att betrakta som arbetstagare respektive uppdragstagare utgår man vid tillämpningen av utlänningslagen från det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. För utlänningar som vill bedriva egen näringsverksamhet i Sverige gäller inte krav på arbetstillstånd. Utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare skall dock registreras för att få driva
näringsverksamhet här. Undantag gäller för medborgare i EES-länder, som om de har uppehållstillstånd får bedriva näringsverksamhet här enligt samma regler som gäller för svenskar.
Av 1 kap. 5 § UtlL följer att utlänningar som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha arbetstillstånd. Det kan t.ex. vara fråga om personer som beviljas sådant tillstånd på grund av familjeanknytning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Vanligtvis beviljas arbetstillstånd i dessa fall utan någon särskild prövning, närmast som en direkt följd av att uppehållstillstånd beviljas.
Personer som deltar i internationellt utbyte och säsongsarbetare kan beviljas tidsbegränsat arbetstillstånd utan att ha någon anknytning till Sverige. Tidsbegränsade arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist av arbetskraft ges också inom sådana yrken där arbetsgivarna har svårigheter att hitta arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning och erfarenhet.
Med stöd av bemyndigandet i 1 kap. 5 § andra stycket UtlL har regeringen föreskrivit undantag från kravet på arbetstillstånd. Som ett exempel kan nämnas att enligt 4 kap. 1 § UtlF krävs inte arbetstillstånd för medborgare i ett EES-land eller i Schweiz. Undantaget gäller också, oavsett medborgarskap, dessa personers make/maka eller sambo och deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning. Likaså är t.ex. en utlänning som, på grund av anställning utomlands, arbetar i Sverige som representant för ett företag eller som medlem av personalen på järnvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik undantagna från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 a § UtlF). Vidare ges vissa grupper rätt att arbeta här utan krav på arbetstillstånd under kortare perioder enligt 4 kap. 2 § UtlF. De som omfattas av detta undantag är bl.a. besättningsmän på turistbussar, utländsk vårdare som följt med en person hit för vård eller rekreation och forskare eller lärare som kallats hit för föreläsningsverksamhet eller liknande. Ytterligare undantag finns föreskrivna i 4 kap. UtlF.
Under år 2002 beslöt Migrationsverket i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att slopa kravet på arbetstillstånd för att arbeta med plockning av vilda bär. För att plocka odlade bär krävs dock alltjämt arbetstillstånd. Inom trädgårdsnäringen fastställer länsarbetsnämnden allt efter behov en årlig kvot av arbetstillstånd för säsongsarbetare.
Enligt 4 kap. 6 § UtlF skall AMS utfärda riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. AMS har den 22 november 2004 (ärende nr 04-1421-01) fastställt nya riktlinjer för bedömning av förutsättningarna för att bevilja arbetstillstånd. Enligt riktlinjerna är de allmänna utgångspunkterna för prövningen av arbetstillstånd för medborgare i annat land än EES-land och Schweiz att arbetstillstånd inte får koncentreras till arbetsplatser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samma med faktorer som lönesättning, arbetsmiljö, lokala förhållanden etc. Vidare skall arbetstiden vara av sådan omfattning att arbetstagaren får en tillräcklig försörjning under vistelsen i Sverige. Dessutom skall bostad vara ordnad. Vidare skall nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor lägst motsvara kollektivavtal eller vad som är svensk praxis inom yrket och branschen. I riktlinjerna finns även anvisningar för bedömningen av när permanent
uppehållstillstånd kan beviljas av arbetsmarknadsskäl och för bedömningen av när tidsbegränsade arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist kan beviljas. Riktlinjerna innehåller också ett generellt yttrande om när Migrationsverket inte behöver samråda med Länsarbetsnämnden vad gäller internationellt utbyte och arbetstillstånd för anhöriga.
Arbetstillstånd skall enligt 2 kap. 6 § UtlL ges för viss tid. Tillståndet får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. I praktiken används möjligheten att förena tillståndet med villkor så att det i beslutet anges vilket yrke tillståndet gäller samt vilken arbetsgivare sökanden skall arbeta hos. I vissa fall anges dock inte någon arbetsgivare. Så är fallet främst vid arbetstillstånd som grundas på uppskjuten invandringsprövning i anknytningssituationer. Säsongsarbetstillstånd är knutet till bransch eller yrkesområde men inte till viss arbetsgivare. Några speciella villkor utöver arbetsgivare förekommer vanligtvis inte i tillståndsbesluten. Faktorer som lönenivå och arbetsförhållanden skall framgå av ansökningshandlingarna och beaktas redan vid prövningen av om tillstånd överhuvudtaget skall meddelas.
När sökanden får permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl, begränsas inte tillståndet till ett visst yrke och inte heller till någon viss arbetsgivare. Vid anställningar som är ett led i ett internationellt utbyte däremot, där arbetstillståndet är tidsbegränsat, är det normalt knutet till anställning inom ett visst yrke hos en viss arbetsgivare. Utlänningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning eller liknande beviljas arbetstillstånd utan begränsning till speciellt arbete eller speciell arbetsgivare.
Arbetstillstånd skall enligt huvudregeln sökas före inresan i Sverige. Ansökan skall ges in till ambassad eller konsulat i sökandens hemland eller det land där han eller hon är stadigvarande bosatt. En ansökan om arbetstillstånd av en utlänning som vistas i Sverige ges in till Migrationsverket (4 kap. 10 § UtlF). Om sökanden befinner sig i Sverige vid ansökningstillfället, får den inte bifallas om inte särskilda undantag är för handen (2 kap. 6 § UtlL). Undantagen, som anges i 2 kap. 5 § och 5 a § UtlL, gäller bl.a. utlänningar som kan beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande och deras nära anhöriga, utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig här, ansökning som gäller förlängning av tillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning eller utlänningar som kan åberopa vägande skäl för förlängning av ett arbetstillstånd eller om det annars finns synnerliga skäl.
Beslut om arbetstillstånd meddelas av Migrationsverket. Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Migrationsverket får dock ge andra myndigheter rätt att besluta om arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL). Regeringens bemyndigande härvidlag har utnyttjats på så sätt att det i 4 kap. 4, 4 a och 5 §§ UtlF föreskrivits att en polismyndighet får ge arbetstillstånd i den omfattning Migrationsverket bestämmer efter samråd med AMS och Rikspolisstyrelsen. På samma sätt får en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat bevilja arbetstillstånd i den omfattning som Migrationsverket bestämmer efter samråd med AMS och Utrikesdepartementet. Vidare får AMS och länsarbetsnämnden besluta
om arbetstillstånd i den omfattning Migrationsverket bestämmer efter samråd med AMS.
Enligt huvudregeln i 4 kap. 7 § UtlF skall Migrationsverket samråda med länsarbetsnämnden innan en ansökan om arbetstillstånd får beviljas. Sådant samråd skall anses ha skett om Migrationsverket vid prövningen av ansökan följer de av AMS utfärdade riktlinjerna. Har Migrationsverket samrått med en länsarbetsnämnd och är ärendet av principiell betydelse eller annars av större vikt, skall länsarbetsnämnden lämna sammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare inom det verksamhetsområde som tillståndet avser tillfälle att yttra sig (4 kap. 7 § tredje stycket UtlF). Migrationsverket har dock bemyndigande att självständigt bevilja arbetstillstånd i vissa fall. Två sådana situationer regleras i 4 kap. 8 § UtlF, nämligen tillstånd under högst en månad för konstnärliga yrkesutövare som besöker landet för gästspel samt då det finns särskilda skäl med hänsyn till längden av den tid utlänningen har vistats här, hans eller hennes personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt. Därutöver kan Migrationsverkets rätt att bevilja arbetstillstånd utan samråd med länsarbetsnämnden också följa av generella yttranden från AMS.
13.1.2. Reformarbete
Nu gällande utlänningslag och utlänningsförordning innehåller inga bestämmelser där förutsättningarna för att få arbetstillstånd framgår. I 2002 års lagrådsremiss fördes nuvarande bestämmelser i princip oförändrade över till det lagförslaget. Lagrådet framförde kritik mot förslaget och menade att en konstruktion av regelsystemet avseende arbetstillstånd enligt nuvarande modell inte var godtagbar. Detta ansågs särskilt påtagligt eftersom prövningen i överinstans enligt remissens förslag skulle övergå från förvaltningsmyndighet till domstol. I stället måste åtminstone vissa kriterier för meddelande av beslut i fråga om arbetstillstånd framgå av lagen. Översynsutredningen fick därför i uppgift att föreslå hur förutsättningarna för arbetstillstånd skulle preciseras i lag.
Översynsutredningen har föreslagit att förutsättningarna för beviljande av arbetstillstånd detaljregleras i utlänningslagen. Utredningen föreslår bl.a. en bestämmelse med innebörd att arbetstillstånd får, om inte arbetskraftsbehovet kan fyllas inom landet eller genom rekrytering från ett EES-land eller Schweiz, ges till en utlänning som erbjudits anställning inom ett yrkesområde där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som erbjudits säsongsarbete. Vidare föreslår utredningen att tillstånd får ges till en utlänning som deltar i internationellt utbyte. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om arbetsavtalets anställningsvillkor överensstämmer med villkoren på den svenska arbetsmarknaden inom branschen, om arbetstiden är av sådan omfattning att arbetstagaren får en tillräcklig försörjning under vistelsen i landet och om bostadsfrågan är löst. Vidare föreslår utredningen att permanent uppehållstillstånd under vissa förutsättningar får ges till en utlänning som har särskilda kvalifikationer och som har erbjudits långsiktig anställning i Sverige.
Nuvarande regelverk är föremål för en utredning. Den 19 februari 2004 beslöt regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté som skall se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES (dir. 2004:21). Kommittén skall också utreda behovet av arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som ytterligare sådan invandring kan få på arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder. Kommittén skall beakta pågående arbete inom EU av relevans för uppdraget liksom konsekvenser för den svenska arbetsmarknaden av EU:s utvidgning. Sambandet mellan regelverket för arbetskraftsinvandring och regelverket för asyl och skyddsbehövande i övrigt skall studeras med utgångspunkten att asylrätten inte skall urholkas. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga. Kommittén har antagit namnet Kommittén för arbetskraftsinvandring; KAKI (N2004:09). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande senast den 15 juni 2005 och i ett slutbetänkande senast den 1 mars 2006.
13.2. Förutsättningar för arbetstillstånd
Regeringens förslag: Arbetstillstånd skall få ges till en utlänning som erbjudits säsongsarbete, anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i internationellt utbyte. Tillstånd skall även få ges om det följer av internationellt avtal eller bilateralt avtal med annat land. Den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd skall få beviljas arbetstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en mer detaljerad bestämmelse än regeringen.
Remissinstanserna:
Länsrätten i Stockholms län och
Landsorganisationen i Sverige (LO) är positiva till att lagfästa de grundläggande förutsättningarna för att arbetstillstånd skall kunna beviljas och framhåller att detta kommer att öka rättsäkerheten och förutsebarheten. Utlänningsnämnden anser att det behövs ett förtydligande i lagen så att det framgår att de som i dag inte beviljas arbetstillstånd när de beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd inte heller i framtiden skall beviljas arbetstillstånd. Migrationsverket anser att lagtexten bör ändras för att bättre motsvara de faktiska förhållandena. Statskontoret och Föreningen Svenskt Näringsliv anser mot bakgrund av det pågående utredningsarbetet att förslaget inte bör genomföras.
Skälen för regeringens förslag: Varken i utlänningslagen eller i utlänningsförordningen anges några kriterier för att arbetstillstånd skall kunna beviljas. Förutsättningar för tillstånd återfinns i stället i praxis och i de riktlinjer som AMS utfärdar med stöd av 4 kap. 6 § UtlF.
När det gäller personer som har ett erbjudande om anställning är det i huvudsak två kategorier arbetstagare som i dag i enlighet med AMS riktlinjer får tillstånd, nämligen arbetstagare inom områden där det råder tillfällig brist på arbetskraft och personer som deltar i internationellt
utbyte. För den förstnämnda kategorin gäller att arbetstillstånd endast beviljas om arbetskraftsbehovet inte kan fyllas inom landet eller från ett annat EES-land eller Schweiz. Till denna kategori räknas även säsongsarbetare. För samtliga gäller att anställningsvillkoren – lön, försäkringsskydd och övriga villkor – skall överensstämma med vad som allmänt gäller på den svenska arbetsmarknaden, vilket skall framgå av arbetserbjudandet. Arbetskraft från länder utanför EES-området skall inte tillåtas att bli koncentrerad till arbetsplatser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samman med lönesättning, arbetsmiljö, lokala förhållanden eller liknande faktorer. Arbetstiden skall vara av en sådan omfattning att arbetstagaren kan försörja sig på sin lön och bostad skall vara ordnad före inresan till Sverige.
AMS riktlinjer bygger på de uttalanden som regeringen har gjort i propositionen 1983/84:144 s. 61 ff. Regeringen uttalar där att det är angeläget att här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när arbetstillfällen finns. Arbetskraftsinvandring skall i fortsättningen tillåtas endast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Arbetskraftinvandring skall förekomma bara i undantagsfall; främst beträffande nyckelpersoner inom industrin, näringslivet och det kulturella området. Vidare uttalas i propositionen att det då bedömdes sakna anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid.
Regeringen tillsatte den 19 februari 2004 en parlamentarisk kommitté som skall se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21). Kommittén skall ta fram förslag till ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Kommittén skall i sammanhanget också utreda behovet av arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som ytterligare sådan invandring kan få på arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder.
Remissinstanserna Föreningen Svenskt Näringsliv och Statskontoret har avstyrkt Översynsutredningens förslag med hänvisning till att en parlamentarisk kommitté ser över regelverket. Regeringen kan hålla med remissinstanserna om att det nu inte är det bästa tillfället att lägga fram förslag till detaljerade regler. Som Lagrådet påpekat bör dock vissa kriterier för meddelande av beslut om arbetstillstånd läggas fast i lagen. Regeringen föreslår därför att grundläggande förutsättningar för beviljande av arbetstillstånd skall anges i lagen. Vidare skall anges när permanent uppehållstillstånd kan ges i stället för arbetstillstånd. Utgångspunkten för förslaget är att bestämmelserna om arbetstillstånd så långt som möjligt skall säkerställa en enhetlig och förutsebar tillämpning samt en effektiv handläggning.
När det gäller områden där det råder tillfällig brist på arbetskraft, står möjligheten att få arbete här, enligt AMS riktlinjer och praxis, i princip bara öppen för kvalificerad eller erfaren arbetskraft inom sådana yrkesområden där arbetsgivarna har svårt att rekrytera arbetskraft inom landet eller något annat EES-land eller Schweiz. Regeringen anser att det av lagtexten bör framgå att arbetstillstånd skall få ges till en utlänning som erbjudits anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på
arbetskraft. Lagrådet har ställt sig frågan, varför det inte finns än starkare skäl att bevilja arbets- och uppehållstillstånd ifall bristen på arbetskraft inom ett yrke förefaller bli permanent. Lagrådet anser att ordet ”tillfällig” framför brist bör strykas. Tidsbegränsat arbetstillstånd bör enligt Lagrådets mening således ges ”när det råder brist på arbetskraft”. Regeringen anser dock att det för närvarande med tanke på det pågående utredningsarbetet inte finns anledning att reglera annat än tillfällig brist på arbetskraft.
När det gäller säsongsarbetare tillämpas sedan början av 1990-talet en speciell handläggningsordning. Länsarbetsnämnderna fastställer årligen kvoter för antalet s.k. säsongsarbetstillstånd som får beviljas. De senaste åren har kvoterna legat kring 8 000 tillstånd. En ansökan om säsongsarbetstillstånd ges in till en svensk utlandsmyndighet, varefter prövningen sker hos länsarbetsnämnden. Migrationsverket har med stöd av 4 kap. 5 § UtlF bemyndigat länsarbetsnämnderna att bevilja arbetstillstånd för säsongsarbete (MIGRFS 2001:2). Om det är tveksamt om tillstånd skall beviljas eller om ansökan bör avslås skall ärendet överlämnas till Migrationsverket. Enligt Lagrådets mening kan det inte gärna påstås att det alltid råder tillfällig brist på säsongsarbete. Saken borde enligt Lagrådet få prövas från fall till fall. Om avsikten är att säsongsarbete alltid skall få tidsbegränsat arbets- och uppehållstillstånd, bör paragrafen formuleras om. Med hänsyn till vad Lagrådet har framfört anser regeringen att den föreslagna paragrafen i förtydligande syfte skall kompletteras på så sätt att säsongsarbetare uttryckligen omnämns i bestämmelsen.
Arbetstillstånd ges i dag också till utlänningar som deltar i internationellt utbyte. Enligt AMS riktlinjer är det här fråga om sådana anställningar som inte förekommer på den öppna arbetsmarknaden. Till denna kategori räknas bl.a. lednings- och specialistpersonal inom internationella koncerner och personer som sysslar med forskning, undervisning, kultur eller idrott. Även praktikanter inom ramen för internationella praktikantutbytesavtal och au-pairer räknas hit. Inom ramen för internationellt utbyte är arbetstillstånden i dag begränsade, inte bara till tiden utan också till yrket och en bestämd arbetsgivare. Regeringen anser att det i lagtexten bör läggas fast att arbetstillstånd får ges till utlänningar som deltar i internationellt utbyte.
Det finns ett associeringsavtal mellan Turkiet och EU som bl.a. rör frågan om arbetstillstånd. Det undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan. Avtalet godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685). Associeringsavtalet syftar till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan Europeiska gemenskapen och Turkiet. Genom avtalet inrättades bl.a. Associeringsrådet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet. Associeringsrådet antog inledningsvis beslut nr 2/76 av den 20 december 1976, vilket utgjorde en första etapp och i vilket arbetstagare stegvis gavs rätt att ta anställning i värdmedlemsstaten. Associeringsrådet antog därefter beslut nr 1/80, vilket syftar till att förbättra den rättsliga situationen på det sociala
området för arbetstagare och deras familjer i förhållande till det system som inrättades genom beslut nr 2/76.
Det turkiska associeringsavtalet har genomförts på myndighetsnivå. Avtalet medför bl.a. att turkiska medborgare som har arbetat här i ett år under vissa förutsättningar har rätt till förlängt arbetstillstånd. Vidare har Sverige ingått avtal med Australien och Nya Zeeland om s.k. ferietillstånd (SÖ 2001:1, SÖ 2001:15) i syfte att främja samarbetet sinsemellan och öka möjligheterna för unga människor att lära känna kulturen och samhällslivet i varandras länder. Avtalen ger ungdomar från dessa länder rätt att under vissa förutsättningar arbeta i Sverige. Dessa avtal måste beaktas. Nya avtal kan tillkomma, företrädesvis inom EU:s område. Att arbetstillstånd får beviljas även när det följer av internationellt avtal eller avtal med annat land bör också framgå av lagtexten.
Redan nu gäller i praxis att den som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ofta också får ett arbetstillstånd. Detta framgår dock inte av lagtexten. Regeringen anser att en särskild paragraf bör införas för dessa fall. Det skall således framgå av lagtexten att den som redan har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, vilket kan vara fallet t.ex. vid uppskjuten invandringsprövning, skall kunna beviljas arbetstillstånd. Enligt Utlänningsnämnden bör det vid utformningen av bestämmelsen tas hänsyn till att det finns flera former av tidsbegränsade uppehållstillstånd då arbetstillstånd inte beviljas, t.ex. vid besök och studier. Enligt nämndens mening bör bestämmelsen förtydligas så att det framgår att de som i dag inte beviljas arbetstillstånd när de beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd inte heller i framtiden skall beviljas arbetstillstånd. Enligt regeringens uppfattning bör det i förtydligande syfte införas en bestämmelse enligt vilken det framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd skall dock inte ges om skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Två exempel på fall då detta skulle tala emot att bevilja arbetstillstånd är då ett uppehållstillstånd för tillfälligt besök av släktingar eller för studier meddelas.
Hänvisningar till S13-2
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 24.1
13.3. Permanent uppehållstillstånd för personer med särskilda kvalifikationer
Regeringens förslag: Permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har erbjudits en tillsvidareanställning i landet om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat land inom EES eller Schweiz. Om permanent uppehållstillstånd beviljas behövs inget arbetstillstånd.
Översynsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Statskontoret och Föreningen Svenskt Näringsliv anser mot bakgrund av det pågående utredningsarbetet att förslaget inte bör genomföras.
Skälen för regeringens förslag: KAKI, den parlamentariska kommitté som skall se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21), skall ta fram förslag till ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför
EU/EES. Kommittén skall i sammanhanget också utreda behovet av arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som ytterligare sådan invandring kan få på arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder.
Det finns skäl, såsom Lagrådet påpekat i yttrandet över 2002 års lagrådsremiss, att i lagtexten ange de kriterier som skall gälla för bl.a. permanent uppehållstillstånd. Som några av remissinstanserna påpekat bör dock KAKI:s arbete inte föregripas. I avvaktan på kommitténs förslag och beredningen av dem bör därför regleringen tills vidare motsvara den praxis som tidigare gällt men som inte framgått direkt av lagen. Det innebär att bestämmelserna nu bör utformas så att permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har erbjudits en tillsvidareanställning i landet om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller inom EES eller Schweiz. Av författningskommentaren framgår vad som avses med särskilda kvalifikationer.
Enligt 2 kap. 8 § NUtlL krävs inte arbetstillstånd för den som beviljats permanent uppehållstillstånd.
13.4. Möjlighet att överklaga beslut rörande arbetstillstånd
Regeringens bedömning: Någon ändring beträffande möjligheterna att överklaga ett beslut rörande arbetstillstånd föreslås inte för närvarande.
Översynsutredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund tar upp frågan om inte ärenden som rör arbetstillstånd skall kunna prövas i mer än en instans.
Även om det är oklart huruvida frågan om arbetstillstånd är en civil rättighet i den mening som avses i Europakonventionen för mänskliga rättigheter anser samfundet att ett beslut ändå kan vara av avgörande betydelse för enskilda. Detta, samt behovet av vägledande praxis, talar enligt samfundet för att överprövning bör vara möjlig.
Skälen för regeringens bedömning: För närvarande kan beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd endast överklagas i samband med ett beslut om utvisning eller avvisning. Beslutet kan endast överklagas av sökanden. Med nuvarande ordning prövas alltså sådana beslut som inte innefattar förordnande om utvisning eller avvisning endast av en instans.
EU-kommissionen presenterade den 11 januari 2005 en grönbok om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU (KOM [2004] 811 slutlig). Grönbokens syfte är att inleda en fördjupad diskussion om den lämpligaste utformningen av gemenskapsregler för att ta emot ekonomiska migranter och om mervärdet av att anta ett sådant gemensamt ramverk. I denna diskussion skall EU-institutionerna,
medlemsstaternas regeringar och det civila samhället delta. Grönboken behandlar bl.a. vilken grad av harmonisering EU bör eftersträva, förfaranden för inresa och vistelse för avlönat arbete och för egenföretagare, hur rätten till inresa skall regleras, praktiska procedurfrågor och den invandrade arbetskraftens rättigheter. Ett antal frågeställningar och alternativa vägval presenteras. EU-kommissionen har av Europeiska rådet uppmanats att före slutet av år 2005 lägga fram en handlingsplan för laglig migration.
Den parlamentariska kommitté som fått i uppdrag att göra en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring skall enligt direktiven (dir. 2004:21) se över procedurreglerna för arbetstillstånd och överväga hur överprövning av negativa beslut i sådana ärenden skall regleras.
Regeringen finner med hänsyn till det pågående arbetet på området och då Översynsutredningen inte föreslagit någon ändring inte anledning att nu föreslå någon ändring av reglerna i fråga om möjlighet att överklaga beslut om avslag på ansökan om arbetstillstånd.
14. Uppenbart ogrundade ansökningar
Regeringens förslag: Migrationsverket skall även i fortsättningen ha möjligheten att förordna att ett beslut om avvisning får verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft. Den möjligheten skall finnas när det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller kan beviljas på någon annan grund.
NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, t.ex. Länsrätten i
Stockholms län, Länsrätten i Göteborg, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Caritas, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen och Sveriges Kristna Råd, bedömer att det behövs någon form av snabbprocess för vissa fall där det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Domstolsverket, Malmö kommun, Svenska Röda Korset och Amnesty International – svenska sektionen anser dock att alla asylsökande bör få stanna i Sverige medan det överklagade beslutet prövas i sin helhet.
Skälen för regeringens förslag: Polismyndigheten skall enligt den föreslagna nya utlänningslagen – i likhet med vad som gäller i dag – fatta beslut om avvisning i sådana fall då utlänningen saknar erforderliga tillstånd för inresan eller kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen eller för hemresan, inte komma att försörja sig ärligt, komma att bedriva brottslig verksamhet av visst slag eller omfång m.m. Om en utlänning som i och för sig skulle kunna avvisas på någon av dessa grunder ansöker om asyl, skall Migrationsverket såväl enligt gällande utlänningslag som enligt den föreslagna bedöma dessa skäl och fatta beslut i avvisningsfrågan. Enligt 8 kap. 7 § UtlL och 12 kap. 6 § NUtlL gäller polismyndighetens beslut omedelbart.
Enligt 8 kap. 8 § UtlL kan Migrationsverket förordna att dess beslut skall verkställas omedelbart om det är uppenbart att grund för asyl eller uppehållstillstånd på annan grund inte föreligger. Det måste således vara
helt klart att utlänningen inte genom att avvisas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. En bedömning måste dock alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet.
Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i landet kan stanna kvar i Sverige i avvaktan på att ett avvisningsbeslut efter överklagande genom instanserna blir definitivt. Det kan ta lång tid innan ett ärende är slutligt avgjort. Dessutom kan det förorsaka problem för den enskilde samtidigt som det blir en ekonomisk belastning för det svenska samhället. En ordning där ett avvisningsbeslut meddelat av Migrationsverket i vissa fall kan verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft behövs därför finnas även i fortsättningen. Enligt regeringens uppfattning bör Migrationsverket även i den nya utlänningslagen ges möjlighet att förordna att beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för uppehållstillstånd. Denna ordning ligger i linje med den av Europarådet år 1981 utfärdade rekommendationen angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16. Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att saken prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad.
Regeringen föreslår således att Migrationsverket även i fortsättningen skall kunna förordna att dess beslut skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Migrationsverket har dock möjlighet att besluta om inhibition av verkställigheten. Om utlänningen har överklagat beslutet om avvisning till migrationsdomstolen har även domstolen möjlighet att besluta om inhibition, med eller utan särskilt yrkande om detta. Ansökningar om inhibition måste självfallet behandlas med högsta prioritet.
15. Verkställighetshinder i ärenden där beslutet vunnit laga kraft
Hänvisningar till S15
- Prop. 2004/05:170: Avsnitt 23.1
15.1. Bakgrund
15.1.1. Gällande ordning Ny ansökan
Genom 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:86) infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skall verkställas.
Tidigare gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställighet av ett avlägsnandebeslut till Migrationsverket dels om utlänningen på
verkställighetsstadiet åberopade nya politiska skäl (85 § i 1980 års utlänningslag [1980:376]), dels om det uppstod hinder mot eller svårighet att verkställa beslutet eller om det annars uppkom tveksamhet om eller hur beslutet skulle verkställas (86 § i 1980 års utlänningslag). Överlämnande till Migrationsverket på grund av nya politiska skäl behövde inte ske, om polisen bedömde att utlänningens uppgifter var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett verkställighetsärende kunde överklagas till Migrationsverket. Migrationsverkets beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra verkställighetsärenden inte kunde överklagas.
Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till Migrationsverket hindrade i och för sig inte verkställighet av beslutet såvida verket inte beslutat om inhibition av verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröjning av många ärenden. I prop. 1988/89:86 (s. 114) anförde föredragande statsrådet bl.a. att ”ett handläggningssystem som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom skapar rättsosäkerhet”.
Föredraganden anförde i den nämnda propositionen bl.a. att det var olämpligt att ha kvar tidigare bestämmelser som det var lätt att missbruka. Samtidigt måste ändå regler finnas som gjorde det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de nya regler som infördes genom 1989 års utlänningslag (nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL) fick en ansökan om uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd, som tidigare avgjordes av Migrationsverket, prövas från den 1 juli 1994 av Utlänningsnämnden.
Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i den nämnda propositionen bl.a. följande (s. 119 f.):
För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. ---
Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.
Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om
uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.
Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så lång tid att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.
Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fortfarande är kvar i Sverige. Detta skall gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes.
Regeringen återkom till frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529). Regeringen erinrade där om att väsentliga motiv för de nya bestämmelserna i 1989 års lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden. Regeringen framhöll att det var en mycket angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter (s. 44 f.):
Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och under denna tid får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En ny möjlighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. ---
Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det samtidigt är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. Riksdagens framställning är ett uttryck för detta.
Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd.
– Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där.
– Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa.
– Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda under den tid det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst inom kort eller nyligen har fått barn.
– Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekonomiska möjligheter att resa fram och tillbaka.
Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl.
Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall
verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan.
Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än för närvarande. Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna under lång tid hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den
härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet.
Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan skulle ändras från ”det annars finns synnerliga skäl av humanitär art” till ”det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning”. En sådan lagreglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det samtidigt skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande utläsas när det gäller vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av en ansökan som görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i form av anknytning.
– Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i Sverige efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig under avsevärd tid. Någon gräns för hur lång tid som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanvägning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall.
– En ansökan bör inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse – såvida inte nya omständigheter kommer fram som innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet.
– Om sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och utresetillstånd och det beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter, bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas om det rör sig om en man som inte kan få pass innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd.
– Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person under lång tid – på annan grund än problem med att få pass – skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna
fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd.
– Att parterna inte vill vara åtskilda under den tid det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av ekonomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan, bör normalt inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan. Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge in en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett