MIG 2015:20

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-10-27, Linder, Edwardsson, referent, och Odung), yttrade:

1. Vad målet gäller

NK har haft arbetstillstånd i Sverige under sammanlagt fyra år. Frågan i målet är om han nu kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd eller om det föreligger särskilda skäl att förlänga hans arbetstillstånd i ytterligare högst två år.

2. Lagstiftning

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren har haft uppehållstillstånd för arbete (5 kap. 5 § utlänningslagen [2005:716]).

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits anställning om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och, lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket 1 och 2 utlänningslagen). Ett sådant tillstånd får inte ges för längre tid än två år och den sammanlagda tillståndstiden för ett sådant arbetstillstånd får vara högst fyra år. Om det finns särskilda skäl får dock den sammanlagda tillståndstiden vara högst sex år. (Se 6 kap. 2 a § första-tredje styckena utlänningslagen.)

3. Förarbeten

3.1 Reglerna om arbetskraftsinvandring till Sverige från länder utanför EU

När de nuvarande reglerna om arbetskraftsinvandring från länder utanför EU (tredjeländer) infördes i Sverige från den 15 december 2008 innebar de att den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen avskaffades. Istället är arbetsgivarens bedömning i det enskilda fallet om behov finns att rekrytera arbetskraft från tredjeland utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vissa grundläggande villkor måste dock vara uppfyllda. Till dessa räknas bl.a. att tidsbegränsade arbetstillstånd endast kan beviljas en utlänning som har fått ett erbjudande om anställning som han eller hon kan försörja sig på (försörjningskravet). Vidare gäller att tillståndet ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete. (Se prop. 2007/08:147 s. 25 f. och 59-60.)

I sin konsekvensanalys av de nya bestämmelserna anförde regeringen att de reformerade reglerna för arbetskraftsinvandring kunde förväntas medföra positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Regeringen lyfte också fram att ett ökat arbetskraftsutbud är en mycket viktig faktor för att öka den ekonomiska tillväxten på kort och lång sikt, vilket förväntas ske genom att personer i arbetsför ålder bidrar till att öka det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. En större andel i arbetsför ålder innebär att försörjningsbördan minskar, viket skapar förutsättningar att upprätthålla välfärden. (A. prop. s. 52-53.)

Reglerna har därefter justerats något för att ytterligare underlätta personers ökade rörlighet till och från Sverige och att främja rörlighetens positiva inverkan på utveckling (prop. 2013/14:213 s. 1.). Regeringen anförde i detta sammanhang att migration kan spela en viktig roll för utvecklingen i både ursprungs- och destinationslandet och att migration även kan främja handel och investeringar mellan länder, vilket skapar arbetstillfällen och skatteintäkter på båda håll (a. prop. s. 17-18.). Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2014.

3.2 Permanent uppehållstillstånd efter fyra års arbete de senaste sju åren

När möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd efter fyra års arbete infördes anförde regeringen bl.a. följande. En utlänning som under de senaste fem åren har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt fyra år kan beviljas permanent uppehållstillstånd om de grundläggande villkoren för uppehållstillstånd fortfarande är uppfyllda. Arbetstillstånd bör från början beviljas för en kortare tid men tillståndet ska kunna övergå till ett permanent tillstånd att vistas och arbeta i Sverige. Förlängning av tidsbegränsade arbetstillstånd bör kunna ske vid ett eller flera tillfällen men den sammanlagda tillståndstiden för utlänningen bör inte överstiga fyra år. Då bör istället frågan om permanent uppehållstillstånd aktualiseras. Genom arbetet har arbetstagaren visat sig bidra till samhällsutvecklingen och fått en stark koppling till Sverige. Sammantaget bör detta berättiga till ett permanent uppehållstillstånd om inte vissa i lagen angivna särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd föreligger. De fyra åren med uppehållstillstånd för arbete bör normalt vara sammanhängande, dvs. utan avbrott. Efter fyra sammanhängande år med uppehållstillstånd för arbete kan utlänningen beviljas permanent uppehållstillstånd. Om permanent uppehållstillstånd inte beviljas, ska utlänningen lämna Sverige. (Se prop. 2007/08:147 s. 28-30.)

När kvalificeringstiden för fyra års arbete förlängdes från fem till sju år redovisade regeringen Migrationsverkets praxis angående hur anknytningen till den svenska arbetsmarknaden under tillståndstiden bedömdes. Av denna framgick att kortare perioder av bortovaro från den svenska arbetsmarknaden (t.ex. ett fåtal månader under fyraårsperioden) inte borde påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd borde ges. Detsamma gällde bortovaro från arbetsmarknaden på grund av t.ex. sjukskrivning eller föräldraledighet. Om det under tillståndstiden däremot inträffat längre perioder av vistelser utanför Sverige, under vilka utlänningen inte heller arbetat i landet, borde detta påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör ges. Likaså bör längre perioder då utlänningen inte har arbetat påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör beviljas, om detta beror på arbetslöshet eller annan anledning än vad som angetts ovan. I de fallen kan utlänningen inte anses ha bidragit till samhällsutvecklingen och fått en sådan stark koppling till den svenska arbetsmarknaden som anges i förarbetena. Regeringen anförde vidare att genom att förlänga den tid under vilken utlänningen kan kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd skapas ökade möjligheter för utlänningen att röra sig mellan Sverige och andra länder. Syftet med de ändrade reglerna är att öka rörligheten mellan Sverige och andra länder. (Prop. 2013/14:213 s. 27 f.)

3.3 Tidsbegränsade arbetstillstånd i sammanlagt fyra år och högst sex år om det finns särskilda skäl

Till den nya ordningen för arbetskraftsinvandring från tredjeländer hörde redan från början gränser för hur lång tid tillstånden skulle gälla (se 6 kap. 2 a § utlänningslagen). I förarbetena till bestämmelsen anfördes att arbetstillstånd från början bör beviljas för en kortare tid. En förlängning bör föregås av en ny prövning av om de grundläggande villkoren för arbetstillstånd fortfarande är uppfyllda. Om det vid prövningen av en förlängningsansökan visar sig att anställningen upphört och något annat arbetserbjudande inte finns, ska inget nytt arbetstillstånd beviljas. (Prop. 2007/08:147 s. 28-29.)

När bestämmelsen ändrades så att den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd skulle vara fyra år eller högst sex år om det fanns särskilda skäl uttalades att syftet var att göra reglerna om permanent uppehållstillstånd mer flexibla. Ett sätt att åstadkomma ökad flexibilitet i tillståndsgivningen skulle kunna vara att en obegränsad möjlighet att förlänga de tidsbegränsade arbetstillstånden infördes. Regeringen fann dock att utgångspunkten alltjämt skulle vara att de tidsbegränsade arbetstillstånden, efter en tillståndstid om fyra år, i regel skulle kunna övergå till permanenta tillstånd. (Prop. 2013/14:213 s. 26 f. och 30 f.)

Vidare uttalades att möjligheten att i undantagsfall bevilja förlängt arbetstillstånd efter fyra år borde gälla endast om det förelåg särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en utlänning som inte har för avsikt att bosätta sig i Sverige och därför inte kan beviljas permanent uppehållstillstånd, men som under en kortare tid behöver ytterligare tillstånd att arbeta i Sverige för att slutföra en arbetsuppgift. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft uppehållstillstånd på grund av arbete i fyra år, men som på grund av flera korta arbetslöshetsperioder under denna tid stått utanför arbetsmarknaden på ett sådant sätt att permanent uppehållstillstånd inte kan påräknas. Ytterligare arbetstillstånd bör då kunna ges, om övriga förutsättningar för att beviljas tillstånd är uppfyllda. För att motverka godtycke och för att upprätthålla skiljelinjen mellan tidsbegränsade och permanenta tillstånd bör denna möjlighet dock inte vara obegränsad i tiden. Som en yttersta gräns bör därför gälla att den sammanlagda tillståndstiden i dessa fall får vara högst sex år. (Prop. 2013/14:213 s. 29-30.)

4. Praxis

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2015:11 uttalat att en förlängningsansökan av ett arbetstillstånd inte bör beviljas om det framkommer att förutsättningarna för arbetstillståndet inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Uttalandet gjordes mot bakgrund av att 7 kap. 7 e § utlänningslagen föreskriver att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillstånd inte längre är uppfyllda. Migrationsöverdomstolen instämde också i Migrationsverkets bedömning att kravet på att en anställd ska kunna försörja sig medför att bruttolönen bör uppgå till minst 13 000 kr i månaden. I målet avslogs därför en ansökan om förlängning av arbetstillstånd mot bakgrund av att utlänningens månadsinkomst inte hade nått upp till försörjningskravet. Utlänningen ansågs därför inte ha uppfyllt förutsättningarna för arbetstillståndet.

5. Migrationsöverdomstolens bedömning

5.1 Permanent uppehållstillstånd

Som framgår av förarbetena har den förändring av reglerna för arbetskraftsinvandring som skett syftat till att göra det lättare att få uppehållstillstånd på grund av arbete och att öka rörligheten mellan Sverige och andra länder. I fråga om möjligheten att få permanent uppehållstillstånd för en utlänning som haft uppehållstillstånd för arbete här är det anknytningen till den svenska arbetsmarknaden som är avgörande. Någon ovillkorlig rätt att få permanent uppehållstillstånd finns inte.

I MIG 2015:11 har Migrationsöverdomstolen slagit fast att en ansökan om förlängning av ett arbetstillstånd inte kan beviljas om förutsättningarna inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Migrationsöverdomstolen anser att detsamma bör gälla när frågan gäller om permanent uppehållstillstånd kan beviljas en tredjelandsmedborgare som haft uppehållstillstånd på grund av arbete.

Det är den enskilde som har bevisbördan för att han eller hon har arbetat fyra år under de senaste sju åren och uppfyller villkoren för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Detta kan ske genom att arbetstagaren lämnar in lönespecifikationer för den åberopade tiden, sina självdeklarationer eller liknande.

De intyg som NK åberopar är motstridiga, och får anses ha lågt bevisvärde om i vilken omfattning han har arbetat under de åberopade fyra åren i Sverige. Han har hänvisat till ett anställningsavtal daterat den 15 april 2013 där det anges att han arbetat heltid, 38-40 timmar per vecka, från den 2 juli 2009 till den 30 september 2013. Lönen anges vara 90 kr per timme. Han har även lämnat ett annat intyg daterat den 19 september 2014 från samma arbetsgivare att vilket framgår att han inte kunde erbjudas mer än halvtid under åren 2009-2013. NK:s taxerade inkomster visar att hans inkomster under halva år 2009 och de därpå följande åren har varit mycket låga. Hans faktiska inkomster under tillståndsperioderna juli 2009 till juli 2013 har understigit 13 000 kr i månaden.

Migrationsöverdomstolen anser i likhet med migrationsdomstolen att NK med de låga inkomster han haft och att han under långa perioder endast har arbetat i begränsad omfattning inte har bidragit till samhällsutvecklingen och inte fått den starka anknytning till den svenska arbetsmarknaden som bör krävas för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas. Det förhållandet att NK idag har en tillsvidareanställning med för sin bransch normal inkomst ändrar inte denna bedömning. Här bör även framhållas att den förlängda kvalificeringsperioden som infördes under 2014 för att ge ökade möjligheter för utlänningar att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd i första hand syftade till att ge ökade möjligheter för utlänningar att röra sig mellan Sverige och andra länder, inte att kunna arbeta endast i begränsad omfattning. NK ska därför inte beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

5.2 Fortsatt tidsbegränsat uppehållstillstånd

Bestämmelsen i 6 kap. 2 a § andra stycket utlänningslagen att bevilja ett tidsbegränsat arbetstillstånd i sammanlagt högst sex år förutsätter att det finns särskilda skäl. Huvudregeln är att en utlänning som arbetat i Sverige i fyra år antingen ska beviljas permanent uppehållstillstånd eller utvisas.

Som Migrationsöverdomstolen har funnit i MIG 2015:11 bör en ansökning om förlängning av ett arbetstillstånd upp till den sammanlagda tillståndstiden om högst fyra år inte beviljas om förutsättningarna för tillståndet inte har varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Motsvarande bör gälla även då frågan gäller förlängning av särskilda skäl för längre tid än fyra år.

NK:s tidigare arbetstillstånd gällde till och med den 3 juli 2013. Som framgår av redogörelsen ovan har NK under lång tid haft inkomster som understigit 13 000 kr i månaden. Han har därmed inte uppfyllt försörjningskravet och inte heller förutsättningarna för arbetstillstånd under tidigare tillståndstid. Det förhållandet att han sedan den 1 maj 2013 har en anställning där villkoren för arbetstillstånd är uppfyllda kan inte anses tillräckligt för att det ska föreligga särskilda skäl att bevilja en förlängning av tillståndet.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.