MIG 2015:9

Migrationsverket beslutade den 4 november 2010 att avslå A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och statusförklaring samt att utvisa henne ur Sverige. A:s skyddsskäl bedömdes inte vara tillräckliga för att hon skulle anses vara skyddsbehövande. Hennes gångsvårigheter, astma, smärta i ena sidan, benskörhet, lunginfektion, låga blodtryck, hörselbesvär, njurproblem och magkramper bedömdes vidare inte utgöra synnerligen ömmande omständigheter. Beslutet överklagades till migrationsdomstolen. När det gäller hälsoproblem anförde A, i tillägg till tidigare, problem med blodfetter, knäartros och Alzheimers. Migrationsdomstolen avslog överklagandet i dom den 31 oktober 2011och Migrationsverkets beslut vann därefter laga kraft när Migrationsöverdomstolen den 16 mars 2012 beslutade att inte bevilja prövningstillstånd. A har därefter vid två tillfällen anmält verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) på grund av sitt hälsotillstånd utan att Migrationsverket har beviljat uppehållstillstånd.

A har i nu aktuell ansökan anfört att det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen med hänvisning till att hennes hälsotillstånd är så allvarligt att en verkställighet skulle utgöra omänsklig och förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 3 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Migrationsverket ansåg att en verkställighet av utvisningsbeslutet inte skulle utgöra en kränkning av nämnda artikel och beslutade att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Migrationsverket har därefter i ett beslut den 28 oktober 2013 funnit att de anförda omständigheterna inte heller kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1 3 §§ utlänningslagen och därför saknades förutsättningar för att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen.

Det sistnämnda beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2013-11-26, ordförande Gullfeldt), som avslog överklagandet. Som skäl för avgörandet anfördes bl.a. följande. Vid bedömningen av om en ny prövning ska beviljas ska hänsyn inte tas till utlänningens familjeförhållanden, hälsotillstånd och anpassning till Sverige. Det som A har anfört kan i huvudsak härledas till hennes hälsotillstånd. Vad som i övrigt framkommit visar inte att det finns skälig anledning att anta att hon skulle löpa risk att utsättas för behandling som avses i 12 kap. 1 3 §§ utlänningslagen vid ett återvändande till hemlandet.

A yrkade att målet skulle visas åter till Migrationsverket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Till stöd för sin talan framförde hon bl.a. följande. Hon är allvarligt sjuk och behöver omfattande och regelbunden medicinering samt omvårdnad av sina anhöriga i Sverige. Hennes hälsotillstånd har försämrats avsevärt sedan beslutet om utvisning vann laga kraft, vilket innebär att det finns hinder mot verkställighet. Den 16 maj 2014 blev hon tvungen att uppsöka akut sjukvård på grund av en astmaattack med ett livshotande tillstånd som följd. Efter att hon drabbats en av en hjärtinfarkt den 31 januari 2015 vårdades hon återigen på sjukhus. Hon kan inte ta hand om sig själv och behöver hjälp med alla dagliga göromål. Hon är helt beroende av sönernas tillsyn och vård för sin överlevnad. Om hon utvisas till Iran kommer hon inte att få tillgång till nödvändig vård och medicinering. Sanktionerna mot landet har fått allvarliga konsekvenser för sjukvården och tillgången till medicin. I Iran saknar hon dessutom sjukförsäkring och anhöriga som kan hjälpa henne. Om hon utvisas dit kommer hon att bli ensam och sängbunden, vilket kommer att försämra hennes tillstånd ytterligare. Eftersom hon inte kan få nödvändig hjälp eller sina grundläggande behov tillgodosedda finns det en allvarlig risk att hon avlider kort efter ankomsten. Den situation hon kommer att möta vid ett återvändande måste likställas med omänsklig behandling i den mening som avses i artikel 3 i Europakonventionen. Det står även klart att verkställigheten i sig är att anse som sådan omänsklig behandling. Om utvisningen verkställs och hon skiljs från sina anhöriga skulle det innebära fara för hennes liv, eftersom hon med all sannolikhet skulle drabbas av ett svårt ångestanfall med andningssvårigheter och hjärt- och cirkulationspåverkan. Om hennes hälsotillstånd inte beaktas vid en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen får hon inte möjlighet att överklaga prövningen trots att den rör en fundamental rättighet. Hon tillförsäkras då inte heller unionsrättens processuella garantier.

A lämnade in bl.a. läkarintyg, medicinlista och journalblad från Danderyds sjukhus och Rissne vårdcentral.

Migrationsverket ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Den svenska lagstiftaren har inte avsett att hälsotillstånd, oavsett allvarlighetsgrad, ska bedömas enligt de bestämmelser som reglerar utlänningars rätt till skydd. I praxis har man upprätthållit en skarp åtskillnad mellan skyddsskäl och andra skäl för uppehållstillstånd. Trots detta kan det, bl.a. mot bakgrund av Europadomstolens praxis, i exceptionella fall finnas en möjlighet att tillämpa bestämmelserna i 12 kap.1 och 19 §§utlänningslagen på grund av en sökandes hälsotillstånd. Det här målet innehåller dock inte sådana exceptionella omständigheter. Någon ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan därför inte medges.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-03-24 Linder, Silfverhjelm, referent, och Axelsson), yttrade:

1. Frågor i målet

A har ett lagakraftvunnet beslut om utvisning. Hon anför att hon, med hänsyn till sitt hälsotillstånd och förhållandena hon skulle möta i hemlandet vid ett återvändande, riskerar att utsättas för sådan omänsklig och förnedrande behandling som avses i artikel 3 i Europakonventionen och därmed också i 12 kap. 1 § utlänningslagen. Frågan är om de omständigheter som hon fört fram kan beaktas vid en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och om en ny prövning enligt bestämmelsen ska beviljas.

2. Svensk rätt

2.1. Lagstiftning

Om Migrationsverket i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan besluta om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, ska verket med tillämpning av 19 § första stycket samma kapitel ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om vissa där angivna förutsättningar är uppfyllda. Dessa förutsättningar är att utlänningen, efter att ha meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är dessa förutsättningar inte uppfyllda ska Migrationsverket besluta att inte bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd (12 kap. 19 § andra stycket samma lag).

I 12 kap. 1 § utlänningslagen anges bl.a. att avvisning eller utvisning av en utlänning inte får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

2.2. Förarbeten

Bestämmelsen i 12 kap. 1 § utlänningslagen motsvarar i huvudsak 8 kap. 1 § i 1989 års lag. Genom en lagändring 1997 infördes ett tillägg i den bestämmelsen av innebörd att verkställighetshinder också ska anses finnas beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Detta gjordes för att uppnå överensstämmelse med artikel 3 i Europakonventionen (prop. 1996/97:25 s. 290 och 294).

Av förarbetena till den nuvarande ordningen för prövning av verkställighetshinder (prop. 2004/05:170, s. 225 f. och s. 299 f.) framgår bl.a. följande. Bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen samverkar på så sätt att Migrationsverket måste beakta båda paragraferna när utlänningen åberopar nya omständigheter i ett ärende där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Migrationsverket har en skyldighet att ex officio, om det kommer fram nya omständigheter, pröva om dessa medför ett sådant hinder mot verkställigheten att det finns anledning att bevilja uppehållstillstånd. Om det inte har kommit fram sådan anledning har verket under vissa förutsättningar en skyldighet att pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. En sådan skyldighet kan endast aktualiseras i de fall de nya omständigheter som åberopas hänför sig till utlänningens behov av skydd i landet. Om det som åberopas avser praktiska verkställighetshinder, anknytningsskäl eller skäl hänförliga till utlänningens hälsotillstånd, finns inte anledning att medge ny prövning. I en sådan situation ska dock Migrationsverket självmant pröva om de åberopade omständigheterna är sådana att beslutet om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. En särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras kan vara att det i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen blivit så svårt sjuk att det på grund av detta inte går att genomföra en verkställighet. Det är angeläget att möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt framstår som det extraordinära rättsmedel det alltid har varit avsett att vara.

2.3. Praxis

Migrationsöverdomstolen har i tidigare avgöranden uttalat sig om vilka omständigheter som ska beaktas vid en tillämpning av 12 kap. 19 § utlänningslagen och om förhållandet mellan denna bestämmelse och 12 kap. 18 § samma lag.

I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:20 uttalade domstolen bl.a. följande. Möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt. 12 kap. 19 § utlänningslagen är endast tillämplig i de fall de nya omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd från förhållandena på den plats dit han eller hon ska återvända. Mot bakgrund av detta fann domstolen att utlänningen inte kunde beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enbart med hänvisning till sitt hälsotillstånd och sin situation i Sverige.

I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:36 bekräftade domstolen att en prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är begränsad på det sätt som anges i MIG 2008:20. Vidare uttalade domstolen att när en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd har beviljats ska sådana omständigheter som anknytning till Sverige eller skäl av humanitär art inte vägas in. Sådana grunder för uppehållstillstånd får i stället prövas inom ramen för den bedömning som Migrationsverket ska göra enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2011:9 uttalade domstolen bl.a. följande. Med hänsyn till de verkställighetshinder som anges i 12 kap. 19 § utlänningslagen är en ny prövning möjlig när de åberopade omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige men inte om utlänningen åberopar anknytningsskäl eller skäl av humanitär art mot verkställighet. Andra omständigheter som kan ligga till grund för uppehållstillstånd än sådana som utgör skyddsbehov, t.ex. anknytning eller humanitära skäl, ska beaktas av Migrationsverket vid en prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen

3. Europeisk rätt

3.1. Rättsakter

Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

I artikel 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna anges bl.a. att ingen får utvisas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.

I kapitel V i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet) anges förutsättningarna för alternativt (subsidiärt) skydd. Enligt artikel 15 b utgörs allvarlig skada bl.a. av tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet.

3.2. Praxis från Europadomstolen

Av Europadomstolens praxis framgår att en utlänning som ska utvisas i princip inte kan åberopa en rätt att stanna på en stats territorium för att fortsatt få stöd och tjänster av medicinsk, social eller annan art som tillhandahålls av denna stat. Det är sedan länge en etablerad praxis hos domstolen att utvisning till en stat där den enskilde själv måste bekosta vård och läkemedel eller där vården enbart finns tillgänglig i begränsad omfattning, eller är sådan att den skulle leda till en försämring av utlänningens hälsotillstånd, inte i sig strider mot artikel 3 i konventionen (se bl.a. Europadomstolens dom den 27 maj 2008 i mål 26565/05, N mot Storbritannien).

I Europadomstolens dom den 2 maj 1997 i mål 30240/96, D mot Storbritannien, bedömde domstolen dock med hänsyn till de exceptionella omständigheterna i fallet att sökandens dödliga sjukdom medförde att verkställigheten av ett beslut att återsända honom skulle innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen. Sökanden i det målet var i ett långt framskridet stadium av en dödlig och obotlig sjukdom. Vid tiden för förhandlingen i domstolen hade sökandens tillstånd märkbart försämrats och han hade därför lagts in på sjukhus. Han hade fått vägledning om hur han skulle närma sig slutet. Det var ostridigt att en utvisning skulle påskynda hans död. Han kunde inte garanteras någon vård i sitt hemland och hade ingen familj där som ville eller kunde ta hand om honom eller se till att han fick grundläggande behov tillgodosedda avseende mat, skydd eller socialt stöd.

Europadomstolens praxis när det gäller tillämpningen av artikel 3, då det är en utlännings ohälsa som skulle ge upphov till en kränkning av artikeln vid ett återsändande av honom eller henne, har emellertid därefter varit mycket restriktiv. I den ovan nämnda domen i målet N mot Storbritannien uttalade domstolen att den höga tröskel som fastställts i målet D mot Storbritannien, och som tillämpats i senare praxis, ska behållas. Denna princip har bekräftats i senare avgöranden (se bl.a. Europadomstolens dom den 26 februari 2015 i mål 1412/12, M.T. mot Sverige).

3.3. Praxis från EU-domstolen

I EU-domstolens dom den 18 december 2014 i mål C 542/13 tolkade domstolen artikel 15 b i skyddsgrundsdirektivet (Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet). Artikeln har motsvarande lydelse i det nu gällande omarbetade skyddsgrundsdirektivet.

EU-domstolen uttalade bl.a. följande. Det förhållandet att en tredjelandsmedborgare som lider av en allvarlig sjukdom i mycket speciella fall enligt artikel 3 i Europakonventionen, såsom Europadomstolen tolkat denna bestämmelse, inte kan avlägsnas till ett land där det inte finns någon adekvat behandling, innebär likväl inte att denne medborgare ska tillåtas att vistas i en medlemsstat med stöd av det alternativa skydd som ges i direktiv 2004/83. Artikel 15 b i direktivet ska tolkas så, att den allvarliga skada som definieras i artikeln inte omfattar en situation där omänsklig eller förnedrande behandling - såsom den som avses i de aktuella nationella bestämmelserna, som en sökande som lider av allvarlig sjukdom skulle kunna utsättas för vid återkomst till sitt ursprungsland - är följden av att det saknas adekvat behandling i det landet, utan att det då är fråga om att denne tredjelandsmedborgare avsiktligen har berövats vård. Det skulle strida mot den allmänna systematiken i och syftet med direktiv 2004/83 att låta en tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation som helt saknar samband med den logiska grunden för internationellt skydd komma i åtnjutande av den status som direktivet föreskriver.

I ett annat avgörande från EU-domstolen samma dag i mål C 562/13 uttalade sig domstolen även om artikel 3 i förhållande till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

4. Migrationsöverdomstolens bedömning

4.1. Frågan om tillämpligheten av 12 kap. 19 § utlänningslagen

Möjligheten att få ett lagakraftvunnet beslut om utvisning prövat på nytt är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt. För att beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen krävs bl.a., enligt de förarbetsuttalanden och praxis från Migrationsöverdomstolen som redogjorts för ovan, att de nya omständigheter som åberopas hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige. Som utgångspunkt gäller därför att om det som utlänningen åberopar avser t.ex. skäl hänförliga till utlänningens hälsotillstånd, kan en ny prövning inte beviljas med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Om sådana omständigheter kommer fram i ett ärende om verkställighet ska Migrationsverket pröva dessa inom ramen för den bedömning som ska göras enligt ex officio-regeln i 12 kap. 18 § utlänningslagen. Ett sådant beslut kan inte överklagas. Nämnda skiljelinje mellan bestämmelserna bör enligt Migrationsöverdomstolens mening gälla även fortsättningsvis.

Av Europadomstolens praxis följer dock att ett beslut att avlägsna en utlänning som lider av en livshotande sjukdom till hemlandet i exceptionella fall kan anses utgöra omänsklig eller förnedrande behandling och därmed innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen. Vid ett sådant förhållande får omständigheterna närmast anses utgöra skyddsskäl snarare än humanitära skäl. Eftersom motsvarande reglering i utlänningslagen (nuvarande 12 kap. 1 §) infördes i syfte att uppnå överensstämmelse med artikel 3 i Europakonventionen, bör bestämmelsen tolkas i ljuset av denna artikel och Europadomstolens praxis. I de fall en verkställighet av ett avlägsnandebeslut skulle strida mot artikel 3 i nu aktuellt avseende, finns det alltså hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1 § utlänningslagen. Det är då utlänningens behov av skydd från att utsättas för omänsklig behandling som föranleder prövningen. Följden av det blir i sin tur att en ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen kan aktualiseras, om övriga förutsättningar enligt bestämmelsen är uppfyllda.

Migrationsöverdomstolen noterar att i en eventuell situation där ny prövning beviljats av sådana skäl som nu är aktuella och frågan om uppehållstillstånd därefter aktualiseras, måste även EU-domstolens ovan nämnda praxis beaktas.

4.2. Frågan om ny prövning ska beviljas i det nu aktuella målet

Den första förutsättningen för att en åberopad omständighet ska kunna leda till en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är att omständigheten i fråga är ny. Migrationsöverdomstolen konstaterar att A:s olika sjukdoms- och åldersrelaterade problem till stora delar prövats redan i grundärendet. Dessa omständigheter är därför inte att betrakta som nya i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen (se MIG 2008:6 och MIG 2015:2).

De omständigheter som därefter tillkommit är i huvudsak att A lider av kronisk depression och posttraumatiskt stressyndrom, att hennes astmatiska besvär verkar ha försämrats avsevärt och att hon i slutet av januari 2015 drabbats av en mindre hjärtinfarkt. Av utskrivningsmeddelande från Danderyds sjukhus framgår att A behandlas med blodförtunnande läkemedel och att hjärtat har normal storlek, pumpförmåga och hjärtklaffunktion. Dessa nya omständigheter är visserligen allvarliga, men de kan inte jämställas med de exceptionella förhållanden som rådde i målet D mot Storbritannien som redogjorts för i avsnitt 3.2. A:s uppgifter att hon inte skulle kunna få tillgång till nödvändig vård eller sina grundläggande behov tillgodosedda i hemlandet saknar vidare tillräckligt stöd i utredningen och framstår i stor utsträckning som spekulationer. Migrationsöverdomstolen bedömer därmed att det inte har kommit fram sådana omständigheter som innebär att A ska beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Överklagandet ska därför avslås.

Migrationsöverdomstolens avgörande: Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.