MÖD 2002:74

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Stockholms tingsrätts, miljödomstolen, deldom 2001-06-18 i mål nr M 129-00 och nr M 11-01, se bilaga A

KLAGANDE

Länsstyrelsen i Stockholms län, Box 22067, 104 22 STOCKHOLM

MOTPART

AstraZeneca Aktiebolag, 556011-7482, 151 85 SÖDERTÄLJE

Ombud

Advokaten MB

SAKEN

Ansökningar om tillstånd till verksamheten vid läkemedelsfabrik, Snäckvikenanläggningen, Södertälje kommun, Stockholms län

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljöverdomstolen avslår överklagandet

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen har i första hand yrkat att deldomen upphävs och att målet visas åter till miljödomstolen för ny handläggning och i andra hand, så som talan slutligt bestämts, att deldomen förtydligas så att det klart framgår att tillståndet att installera en fjärde ångpanna gäller längst till utgången av år 2006.

AstraZeneca AB (bolaget) har bestritt bifall till förstahandsyrkandet, och beträffande andrahandsyrkandet överlåtit åt Miljööverdomstolen att avgöra behovet av ett klarläggande.

Miljööverdomstolen, som den 12 juli 2001 avslog länsstyrelsens yrkande om inhibition av miljödomstolens verkställighetsförordnande, har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjort målet utan huvudförhandling.

UTVECKLING AV TALAN OCH YTTRANDEN

Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.

Vid genomgång av riskerna har bolaget tillämpat en metod som innebär att endast risker bedöms för de verksamheter där det hanteras mer än 5 % av tröskelvärdet för förtecknade kemikalier enligt bilaga VI till Seveso II-direktivet. Bolaget har vid sin beskrivning av skadehändelser (olycksscenarier) begränsat sig till att redovisa dimensionerande skadefallsberäkningar. Länsstyrelsen anser att den av bolaget tillämpade metoden inte räcker för att uppmärksamma alla delar av verksamheten som kan innebära förutsättningar för en allvarlig olyckshändelse enligt riktlinjerna ovan eller uppfyller kravet på en detaljerad beskrivning av möjliga scenarier för allvarliga kemikalieolyckor i 7 § i Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1999:5). Potentialen för katastrofala händelser skall alltid belysas i en riskanalys, för att det skall vara möjligt att bedöma om verksamheten med dess risker är tillåtlig ur säkerhetssynpunkt. Detta saknas i bolagets redovisning.

De nya krav som tillkommit till följd av miljöbalkens ikraftträdande och de ändringar i svensk lagstiftning som Seveso II-direktivet medfört kräver en mer omfattande prövning av tillåtligheten ur säkerhetssynpunkt än den som gjordes med stöd av miljöskyddslagen. Säkerhetsrapporten måste därför kompletteras med en detaljerad beskrivning av möjliga scenarier för allvarliga kemikalieolyckor och sannolikheter för sådana och under vilka omständigheter de skulle kunna inträffa, i enlighet med 7 § i Räddningsverkets föreskrifter. Detta för att täcka in de risker för allvarliga kemikalieolyckor som bolaget kan ha bortsett ifrån genom att tillämpa den ovan angivna metoden.

Tillåtligheten ur säkerhetssynpunkt för den nya ångcentralen, inklusive tank för mellanlagring av lösningsmedel, kan inte bedömas utifrån befintligt material i ärendet. Förutom ovan nämnda komplettering skall beskrivningen omfatta hur ångcentralen kan påverka säkerheten hos andra verksamheter och täcka in alla lokaliseringsalternativ.

Beträffande andrahandsyrkandet har länsstyrelsen anfört sammanfattningsvis följande.

Miljödomstolen har föreskrivit att tillståndet förfaller vid utgången av år 2006 i de delar som inte tagits i anspråk. Länsstyrelsen tolkar detta som att tillståndet till hela ångcentralen kommer att anses vara taget i anspråk i och med att ångcentralen börjar byggas. Bolaget kan då installera den fjärde ångpannan någon gång i framtiden, d.v.s. även efter utgången av år 2006. Härigenom finns risk för att pannan inte kommer att svara mot vad som då är bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken och motsvarande bestämmelse i IPPC-direktivet. Länsstyrelsen anser att miljödomstolens deldom i denna del strider mot de angivna bestämmelserna och inte uppfyller Sveriges ambition att ha en striktare tillämpning av vilken teknik som kan krävas för miljöfarlig verksamhet.

Bolaget har anfört bl.a. följande.

Säkerhetshänsynen utgör inte något självständigt moment vid tillåtlighetsprövningen. Säkerheten är en av flera faktorer som skall vägas in vid bedömningen av verksamhetens tillåtlighet enligt miljöbalkens olika allmänna hänsynsregler. Säkerhetsaspekter är främst av betydelse vad gäller lokaliseringen av ångcentralen, eftersom denna är den enda i målet aktuella nybyggnaden. Miljödomstolen har noterat att länsstyrelsen såväl i sitt yttrande den 7 maj 2001 som vid huvudförhandlingen uttalat, att någon riskanalys inte behöver genomföras för den utökade produktionen, eftersom endast befintlig utrustning kommer att användas. Länsstyrelsen har således inte angivit något som helst skäl för att upphäva deldomen vad gäller tillståndet till tillfälligt utökad produktion, ehuru länsstyrelsens förstahandsyrkande uppenbarligen avser upphävande och återförvisning även i den delen.

I miljökonsekvensbeskrivningen med gjorda kompletteringar har visats att ingen risk för allvarliga kemikalieolyckor har identifierats i verksamheter där mindre än 5 procent av tröskelvärdet hanteras. I säkerhetsrapporten har särskilt beträffande ångcentralen angetts att dess placering är fördelaktig från säkerhetssynpunkt.

Detaljeringsgraden i en säkerhetsrapport regleras inte i miljöbalken. Rapportens funktion vid prövning av tillåtligheten av en verksamhet enligt 9 kap.miljöbalken är att ge tillräckligt underlag för bedömning av tillåtlighet och behov av villkor. Vad gäller ångcentralen har visats att några risker som medför att tillåtligheten kan ifrågasättas eller ger behov av särskilda villkor inte uppkommer.

Säkerhetsredovisningen uppfyller de krav som miljöbalken ställer. Seveso-lagens syfte är att generellt förebygga och begränsa allvarliga kemikalieolyckor och den tar inte i första hand sikte på tillståndsprövning enligt miljöbalken. I det löpande säkerhetsarbetet som bolaget liksom alla andra som omfattas av Seveso-lagen har att bedriva skall bolaget upprätta de olika beskrivningar som erfordras enligt lagen. Detta innebär dock inte att samma detaljeringsgrad erfordras vid tillstånds- och villkorsprövning enligt balken. Ångcentralen är en ny verksamhet och har därför särskilt belysts i den säkerhetsrapport som bolaget gett in.

Vad gäller andrahandsyrkandet kan länsstyrelsens tolkning av miljödomstolens dom kan inte vara riktig. Om ångcentralen i initialskedet byggs med endast tre pannor har tillståndet att bygga den fjärde inte tagits i anspråk. Detta måste dock ske före utgången av år 2006 vid äventyr att tillståndet till denna panna eljest förfaller.

Länsstyrelsen har till bemötande av vad bolaget anfört ovan anfört bl.a. följande.

Vid prövningen av den nya ångcentralen enligt miljöbalken ansågs den innebära en större ändring av verksamheten. Detta medförde att hela verksamheten prövades. Detta kom att bli den första prövningen enligt miljöbalken av hela verksamheten vid Snäckvikenanläggningen.

Bolaget inte har redovisat hur riskbedömningen har utförts i verksamheter där mindre än 5 % av tröskelvärdet hanteras. Bolaget har inte heller motiverat varför en allvarlig kemikalieolycka inte kan inträffa i en verksamhet som hanterar mindre än 5 % av tröskelvärdet, t.ex. den nya ångcentralen. En sådan motivering bör utgå från den definition av allvarlig kemikalieolycka som återfinns i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Såvitt avser andrahandsyrkandet har länsstyrelsen inte tolkat miljödomstolens deldom på samma sätt som bolaget. Länsstyrelsen kan dock godta att den fjärde pannan installeras senare än övriga pannor om detta sker före utgången av 2006. Länsstyrelsen anser därför att deldomen skall förtydligas så att det klart framgår att tillståndet att installera en fjärde panna gäller längst till utgången av 2006.

Bolaget har som kommentar till vad länsstyrelsen nu anfört bl.a. framfört följande.

7 § i SRVFS 1999:5 anger vilka krav som ställs på en säkerhetsrapport enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Den "säkerhetsrapport" som skall ges in med ansökan om tillstånd enligt miljöbalken skall enligt 22 kap. 1 § 1 st. 6 p miljöbalken utgöra ett underlag för prövningen av tillåtligheten av och villkoren för den sökta verksamheten, vilket innebär att den inte nödvändigtvis behöver uppfylla samtliga de detaljerade krav som anges i Sevesolagen.

Om 7 § i SRVFS 1999:5 över huvud taget skall tillmätas betydelse vid prövningen av den i målet aktuella säkerhetsrapporten, bör begreppet "möjliga scenarier" inte tolkas så att det omfattar samtliga teoretiskt möjliga scenarier. Någon form av avgränsning måste rimligtvis göras. De avgränsningar som AstraZeneca gjort i den ingivna säkerhetsrapporten får anses rimliga, särskilt med utgångspunkt från att rapporten skall tjäna som underlag för prövning av tillstånd och villkor för den sökta verksamheten.

AstraZeneca har bedömt risker även för verksamheter där det hanteras en mindre mängd än den av länsstyrelsen angivna femprocentsgränsen. Så har skett och sker genom det arbete som AstraZeneca bedriver inom ramen för bolagets system för hantering av risker för säkerhet, hälsa och miljö (SHM-risker), vilket redovisats i säkerhetsrapporten. I detta arbete har det i verksamhetsdelar där det hanteras kemikalier under femprocentsgränsen inte gått att konstatera några risker av sådan art att de skulle kunna orsaka en allvarlig kemikalieolycka.

Att AstraZeneca valt att begränsa den mer detaljerade redovisningen av sina riskbedömningar till verksamhetsdelar där det hanteras större mängder kemikalier än femprocentsgränsen hänger samman med att säkerhetsrapporten annars skulle bli alltför otymplig. En detaljerad redovisning av riskbedömningar för verksamhetsdelar där det hanteras små mängder kemikalier eller inga kemikalier alls kan inte vara rimligt, särskilt när det är fråga om att bedöma riskerna för allvarliga kemikalieolyckor.

Som tidigare framhållits utgör två av de tre dimensionerande skadefall som AstraZeneca redovisat samtidigt "värsta fall". Vad beträffar det tredje skadefallet bedöms ett värre fall - samma fall fast med mer långtgående konsekvenser - vara "möjligt" om än ej sannolikt. Därutöver har bolaget svårt att se något "möjligt" olycksfall, i den meningen att det bör beaktas i tillåtlighetsprövningen eller föranleda villkor. Inte heller Länsstyrelsen har kunnat ge något uppslag härom.

Som Länsstyrelsen riktigt angivit avser AstraZenecas ansökan hela verksamheten vid Snäckviken, vilket innebär att en prövning skall ske av lokaliseringen av hela verksamheten, inte endast aktuella nybyggnationer. Vid lokaliseringsprövningen skall bl.a. - som ett av flera moment - säkerhetsaspekter beaktas. Tillverkningen av läkemedel vid AstraZenecas anläggningar i Snäckviken är en sedan lång tid tillbaka befintlig verksamhet. För att en omlokalisering av denna verksamhet skall bli aktuell krävs mycket starka skäl. Sådana skäl kan inte anses föreligga, vare sig med hänsyn till säkerhetsaspekter eller från annan synpunkt. Mot den bakgrunden anser AstraZeneca att säkerhetsaspekter är av betydelse främst vad gäller lokaliseringen av ångcentralen, som är den enda i målet aktuella nybyggnaden.

Länsstyrelsen har uttryckligen godtagit att någon riskanalys inte genomförs för den tidsbegränsade produktionsökningen. Länsstyrelsen har inte heller framfört några erinringar mot den planerade produktionsökningen från säkerhetssynpunkt.

Naturvårdsverket har beträffande andrahandsyrkandet anfört att deldomen skall tolkas så att installationen av en fjärde panna gäller längst till utgången av år 2006. Eftersom bolaget gör samma tolkning finns det inget skäl att förtydliga domen.

Räddningsverket har anfört bl.a. följande.

Bolaget och Länsstyrelsen har olika uppfattningar om vilka krav som skall ställas på säkerhetsrapportens innehåll. Bolaget framhåller att detaljeringsgraden i en säkerhetsrapport inte regleras i miljöbalken och att det för prövningen av tillåtligheten av och villkoren för den planerade verksamheten inte är nödvändigt att säkerhetsrapporten uppfyller alla de krav som följer av Sevesolagen, Sevesoförordningen och SRVFS 1999:5. Länsstyrelsen å sin sida anser att säkerhetsrapporten skall uppfylla alla formella krav som ställs på en säkerhetsrapport. Räddningsverket delar här Länsstyrelsens uppfattning.

Av förarbetena till Sevesolagen (prop. 1998/99:64 s. 51-52) framgår följande:

"Den särskilda kopplingen till den nu föreslagna lagen avseende de verksamheter som enligt nämnda lag omfattas av kravet på säkerhetsrapport och samtidigt omfattas av kravet på tillståndsprövning enligt miljöbalken, bör göras i bestämmelserna om tillståndsansökans innehåll enligt 22 kap. 1 § miljöbalken. Underlaget för denna prövning utgörs av säkerhetsrapporten. I nämnda bestämmelse bör anges att en säkerhetsrapport skall ingå i ansökan. Den nu föreslagna lagens krav är att se som en precisering av underlaget för miljödomstolens prövning, en fördjupad säkerhetsprövning, av vissa verksamheter där hanteringen av farliga ämnen är särskilt omfattande."

En säkerhetsrapport som ingår i tillståndsansökan enligt miljöbalken skall således uppfylla de krav på en säkerhetsrapport som följer av Sevesolagstiftningen. Det kan också vara värt att erinra om att den fördjupade säkerhetsprövningen enligt miljöbalken är avsedd att tillgodose det krav på granskning av säkerhetsrapporterna som följer av bakomliggande EG-direktiv (96/82/EG) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.

Kravet på redovisning av att olycksrisker identifierats och analyserats begränsas, enligt 7 § SRVFS 1999:5, till att omfatta möjliga scenarier för allvarliga kemikalieolyckor eller händelser som kan leda till att dessa scenarier uppkommer. Sådana scenarier redovisas i bolagets säkerhetsrapport och i kompletteringarna. Denna redovisning kan godtas förutsatt, vilket Räddningsverket utgått ifrån, att de scenarier som redovisas baseras på vedertagna metoder för riskidentifiering och riskbedömning och inte på schablonmässiga värden för mängden av farliga ämnen.

Värsta tänkbara skadehändelse ("worst case") kan definieras på ett antal olika sätt. I de flesta fall avses den teoretiskt mest omfattande skadehändelse som kan inträffa. Denna kommer att vara en mycket allvarlig och osannolik händelse. Det är emellertid inte lätt att bestämma vad som är värsta tänkbara scenario. Det går ofta att beskriva en ännu mer allvarlig olycka som är ännu mer osannolik än det scenario man valt.

Räddningsverket bedömer att ytterligare scenarier av nu nämnda slag inte skulle få någon avgörande betydelse för säkerhetsprövningen.

Bolaget har slutfört sin talan och anfört bl.a. följande.

Den säkerhetsrapport som AstraZeneca upprättat och ingivit till Miljödomstolen uppfyller väl de krav som ställs enligt Seveso- lagstiftningen. Samma säkerhetsrapport, med vissa uppdateringar, har ingivits till Länsstyrelsen enligt 11 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Bolaget har vid sin riskgranskning av samtliga segment och delar av verksamheten vid Snäckvikenanläggningen använt sig av vedertagna metoder för riskidentifiering och riskbedömning. Den av Räddningsverket angivna förutsättningen är därmed uppfylld. Det är endast i redovisningen av utförda riskgranskningar som bolaget gjort en viss begränsning. Verksamhetsdelar där det hanteras större mängder kemikalier har beskrivits i detalj, liksom de riskgranskningar som utförts i nämnda delar. För verksamhetsdelar där det hanteras mycket små mängder kemikalier har i stället en mer övergripande beskrivning lämnats av det sätt på vilket riskgranskningarna har utförts. Vid de riskgranskningar som skett och kontinuerligt sker av verksamhetsdelar där det hanteras mycket små mängder kemikalier har några risker för allvarliga kemikalieolyckor inte identifierats. Om sådana risker skulle ha identifierats, hade verksamhetsdelen och riskgranskningen i fråga givetvis redovisats på det mer detaljerade sättet

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Innehållet i en säkerhetsrapport regleras genom bestämmelser i Sevesolagen, Sevesoförordningen och Räddningsverkets föreskrifter SRVFS 1999:5. En första fråga som uppkommit är om kraven på en säkerhetsrapport är olika vad gäller detaljeringsgrad om rapporten skall användas antingen som underlag - tillsammans med annan information - vid tillståndsprövning eller i det fortlöpande säkerhetsarbete som Sevesolagen föreskriver. Med hänvisning till vad som i denna fråga finns uttalat i förarbetena till Sevesolagen (prop. 1998/99:64 s. 51-52) finner Miljööverdomstolen i likhet med Räddningsverket att de krav som skall ställas på säkerhetsrapporten är lika i de bägge fallen.

De tillstånd som har meddelats i deldomen omfattar dels ett nytt tillstånd till befintlig verksamhet, dels ett tillstånd till uppförande och drift av en ny ångcentral och dels ett tidsbegränsat tillstånd till viss produktion. Den säkerhetsrapport som bolaget har att upprätta måste omfatta hela den verksamhet som ansökan avser. Miljööverdomstolen bedömer att den säkerhetsrapport med de kompletteringar som bolaget gett in kan godtas i detta hänseende.

När det gäller identifiering av värsta tänkbara skadehändelse gör Miljööverdomstolen samma bedömning som Räddningsverket, d.v.s. att redovisningen kan godtas, förutsatt att arbetet baseras på vedertagna metoder. Sådana metoder har också använts enligt vad bolaget uppger här och det finns inte anledning att ifrågasätta denna uppgift.

Beträffande riskgranskningen av verksamhetsdelar under "femprocentsgränsen” är nu utrett att det endast är i redovisningen som bolaget har gjort en begränsning och att, om risker hade identifierats, skulle granskningen ha redovisats mer i detalj.

Avslutningsvis vill Miljööverdomstolen framhålla att arbetet med att identifiera och förebygga risker inte kan göras en gång för alla utan måste pågå kontinuerligt, vilket också är Sevesolagens intention. Med hänvisning till vad som nu har anförts skall länsstyrelsens överklagande avslås.

Beträffande förordnandet om tidpunkt för ianspråktagande av tillståndet gör Miljööverdomstolen samma tolkning som bolaget och Naturvårdsverket och finner inte skäl att införa något förtydligande i domen. Även länsstyrelsens andrahandsyrkande skall därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast 2002-12-05

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, hovrättsrådet Roland Halvorsen, referent, miljörådet Rolf Svedberg och hovrättsrådet Liselotte Rågmark. Enhälligt.