MÖD 2004:69

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom 2002-08-23 i mål nr M 134-01,

se bilaga

KLAGANDE

1. JT

2. HO

3. RN

4. CGN

Ombud för 1-2

JT

Ombud för 3-4

BB

MOTPARTER

1. Länsstyrelsen i Västernorrlands län, 871 86 HÄRNÖSAND

2. Höga Kusten Fisk Handelsbolag, Kustvägen 4, 870 31 MJÄLLOM

Ombud för 2

SÅC

SAKEN

Tillstånd enligt miljöbalken till kassodling av regnbåge

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1. Miljööverdomstolen, som inte finner skäl att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen, ändrar miljödomstolens domslut endast på det sättet att tillståndet begränsas till att gälla till och med den 31 oktober 2014 och att den tid inom vilken verksamheten skall ha satts i gång bestäms till den 30 september 2006.

2. Miljööverdomstolen förklarar att detta tillstånd ersätter tidigare meddelat tillstånd när det tas i anspråk.

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

JT, HO, RN och CGN har yrkat att Miljööverdomstolen avslår ansökan om tillstånd till odling av regnbåge. RN och CGN har även hemställt att Miljööverdomstolen inhämtar förhandsbesked från EG-domstolen.

Höga Kusten Fisk Handelsbolag (bolaget) och Länsstyrelsen i Västernorrlands län har bestritt ändring.

Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Vattenbrukarnas riksförbund har yttrat sig till Miljööverdomstolen.

Miljööverdomstolen har tagit målet till avgörande utan förhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

JT, HO, RN och CGN har åberopat ett omfattande utredningsmaterial. De har utvecklats sin talan i enlighet med vad som antecknats i miljödomstolens dom samt anfört att domen strider mot miljöbalkens bestämmelser, HELCOM-konventionen och riksdagens miljömål. De har därutöver gjort bl.a. följande tillägg och förtydliganden.

Verksamheten är inte förenlig med bestämmelserna i 4 kap.miljöbalken eftersom den kan ha en bestående negativ inverkan på områdets kultur- och naturvärden. Verksamheten skadar också turism och friluftsliv i området. UNESCO har i december 2000 utpekat området till världsarv. Som världsarv skall området skyddas till förmån för friluftsliv samt natur- och kulturvärlden. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har också planer på att utpeka Omnefjärden som marint reservat. Området är således av både nationellt och internationellt intresse och därmed särskilt skyddsvärt.

SMHI grundar sin vattenutbytesstudie på delvis felaktiga uppgifter om vattendjup, lösa antaganden om vindförhållanden m.m. Risken för uppvällning är större än vad som anges i studien. Det finns också en osäkerhet kring resultaten av studier om sjunkhastigheten hos fekalier. Detta sammantaget medför att det finns en uppenbar risk för ett stort påslag av näringsämnen i grunda vikar där det finns gott om permanentbostäder och fritidshus.

En fiskodling av den aktuella storleken medför ett fosforutsläpp som motsvarar utsläppet från ett reningsverk för 25 000 personekvivalenter. Prövningsmyndigheterna har inte ställt krav på att bolaget skall utföra kompensationsåtgärder. Verksamheten kommer att medföra ett betydande tillskott av närningsämnen till Östersjön, främst fosfor. Detta strider mot HELCOM-konventionen och riksdagens miljömål.

Länsstyrelsen i Västra Götaland har genom ett beslut den 28 mars 2000 lämnat tillstånd till fiskodling i Tanums kommun. För det tillståndet gäller att en teknik täta kassar skall användas. Med en sådan teknik kan fekalier och foderspill samlas upp för behandling och rening på land. Därigenom minskar utsläppet av fosfor och kväve avsevärt. De kanadensiska tillverkarna har meddelat att den tekniken tillämpas vid ett antal odlingar. En sådan teknik torde därmed utgöra bästa tillgängliga teknik för kassodling av matfisk.

Det går åt ca fyra kilo fisk som fångas i världshaven för att producera ett kilo odlad matfisk. Från ekologiskt perspektiv är odling av matfisk ett slöseri med naturresurser. Utfiskning av världshaven utgör ett globalt miljöhot samt strider mot internationella och nationella bestämmelser på miljöområdet. Verksamheten kan därför inte anses främja en hållbar utveckling.

Fiske med fasta redskap och laxfiske i Omnefjärden är samfällt för bl.a. Öhns bysamhällighet. Det krävs därför att upplåtelse sker från samtliga delägare i samfälligheten för att bolaget skall kunna etablera en fiskodling vid Brattberget. Verksamheten kan också påverka möjligheterna att bedriva strömmingsfiske vid Brattberget.

Om verksamheten etableras på platsen finns risk för att fisksjukdomar, bl.a. sjukdomen VHS, sprids till bestånd av vild lax i området.

Verksamhetens betydelse för sysselsättningen på orten är kraftigt överdriven. De utlovade arbetstillfällena torde inte förverkligas.

Bolaget har hänvisat till bl.a. en utredning om fosforinnehållet i fiskfoder och fekalier samt anfört bl.a. följande.

Det har genomförts ett antal försök att lösa frågan om reningsteknik för kassodling av matfisk. Sådana försök har genomförts i Sverige sedan mitten av 1980-talet med reningskassar under odlingskassarna. Försök har också gjorts med landbaserad matfiskodling. Försöken har genomförts med ekonomiskt bidrag från Naturvårdsverket. Inte något av dessa har överlevt de kommersiella villkor som ställs på verksamheten.

JT m.fl. har hänvisat till ett tillstånd till fiskodling i Tanums kommun. Och de har gjort gällande att den teknik som tillämpas där utgör bästa tillgängliga teknik. Patentet för den tekniken ägs av norska intressenter. Bolaget tog redan 2002 kontakt med tillverkaren för att erhålla information om den tekniken. Trots flera påstötningar har någon information ännu inte erhållits. Bolaget har också erfarit att anläggningen i Tanum ännu inte har tagits i drift.

Kostnaden för att tillämpa den tekniken i en kommersiell anläggning kommer sannolikt att bli så hög att tekniken inte kan anses tillgänglig. Det är i och för sig möjligt att i villkor föreskriva att den tekniken skall användas när den blir kommersiellt tillgänglig. Det är även möjligt att i samband med omprövning av tillståndet ställa krav på att den tekniken skall användas. Tekniken med täta kassar är kan dock i dagslägen inte anses tillgänglig. Och det är bolagets uppfattning att odling i öppna kassar fortfarande utgör bästa tillgängliga teknik.

När det gäller kompensationsåtgärder har det för fiskodlingar handlat om att reducera tillförseln av kväve. Den första anläggningen för detta ändamål togs i bruk i Mellerud kommun som kompensation för kvävebelastning från Foxens fiskodling i Årjängs kommun. När det gäller Omnefjärden har Miljöprövningsdelegationen understrukit att det är tillförsel av fosfor som kan utgöra ett problem. Det är därför inte aktuellt att ställa några krav på kompensationsåtgärder i detta fall.

Resultaten från en nyligen utförd studie (”Fosfor från fiskfoder och fekalier”, Vattenresurs, 2003) visar att mängden ekologiskt tillgänglig fosfor från den sökta verksamheten uppgår till endast ca ett kilo fosfor per ton producerad fisk. Detta innebär att risken för påverkan i närområdet minskar ytterligare jämfört med vad som angetts i miljökonsekvensbeskrivningen. Studien avser Biomars foder Aqulife 23. Det fodret används i bolagets befintliga odling i Mjällom och skall också användas i odlingen vid Brattberget.

Eftersom odling i öppna kassar alltjämt utgör bästa tillgängliga teknik är lokalisering av en fiskodling avgörande för att minimera påverkan från denna. En enskild fiskodling utgör en punktkälla för utsläpp av näringsämnen. Och det krävs god vattenomsättning för att man inte skall få en lokal påverkan. I egentliga Östersjöns kustområden är kväve begränsande för tillväxt av alger. Kvävutsläpp från en fiskodling tillförs vattenmassan i huvudsak i de övre lagren av vattenmassan ned till fem meters djup, medan fosfor i huvudsak sedimenteras och förs upp från bottenvattnet under senhösten när temperaturskiktningen bryts. I Omnefjärden är vattenomsättningen mycket god och där är fosfor begränsande för tillväxt av alger. Detta är ett av skälen för att det måste göras olika bedömningar för lokaliseringar på Västkusten jämfört med Omnefjärden.

Den totala närsaltbelastningen till Bottenhavet och Bottenviken uppgår till 5 600 000 ton kväve och 2-3 000 ton fosfor per år (se Naturvårdsverkets hemsida). Bidrag från fiskodling i detta område uppgår till några promille av totala tillförda mängder. Odlingen vid Brattberget kommer att ge ett tillskott om totalt 2,2 ton fosfor och ca 20 ton kväve. Mängden fosfor har också villkorats i miljöprövningsdelegationens beslut och får inte överskridas. Miljöprövningsdelegationen har också föreskrivit en foderkoefficient om 1,15 vilket indirekt ger en övre gräns för den mängd kväve som tillförs recipienten.

Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.

Höga kusten är utpekat som världsarv med avseende på de geologiska bildningarna i området. Utpekandet motiverar därför inte restriktioner när gäller fiskodling. Området är också utpekat som riksintresse för det rörliga friluftslivet. Länsstyrelsen anser att reglerna i 4 kap.miljöbalken har beaktats vid den prövning som miljöprövningsdelegationens gjort, bl.a. genom att verksamheten har begränsats till ett odlingsläge och tillståndet har förenats med bullervillkor. Omnefjärden är inte längre aktuellt som marint reservat eftersom endast Gaviksfjärden planeras ingå i ett sådant. Enligt länsstyrelsens bedömning strider det meddelade tillståndet inte på någon punkt mot rekommendationerna i HELCOM-konventionen.

Miljöprövningsdelegationen har begränsat odlingsvolymen och tiden för tillståndet har begränsats till tio år. Verksamheten har lokaliserats till ett odlingsläge med god vattenomsättning. Detta medför att en eventuell inverkan från odlingsverksamheten kan följas upp och vid behov begränsas. Miljöprövningsdelegationen har ingående behandlat frågorna om fodersammansättning, fiskfekaliers sjunkhastighet, uppvällning, vattenutbyte och djupprofiler. Fosforinnehållet i foder har reglerats i villkor och kan därmed kontrolleras inom ramen för tillsynen över verksamheten. Genom att tillståndet är tidsbegränsat kan effekter på miljön mätas och frågan om eventuellt förnyat tillstånd kan baseras på faktiska och lokala förhållanden. Kassodlingen är också flyttbar. Verksamheten kan därför omlokaliseras utan betydande ekonomiska konsekvenser för utövaren.

Vid utformningen av kontrollprogram för verksamheten kan fastställas att denna skall föregås av mätningar. Länsstyrelsen bedömer att det är möjligt att kontrollera verksamheten så att eventuella effekter av verksamheten kan följas. Det är också angeläget att det sker.

JT m.fl. har argumenterat för att det skall föreskrivas kompensationsåtgärder och hänvisat till ett tillstånd till fiskodling i Tanums kommun. Det tillståndet avser verksamhet lokaliserad till Västkusten där det finns stora problem med utsläpp av kväve. Det råder olika situationer på Västkusten och i Omnefjärden när det gäller närsaltbelastning. Tillståndet till fiskodling i Tanums kommun kan därför inte jämföras med den sökta verksamheten när det gäller frågan om kompensationsåtgärder. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det i detta ärende mer skäligt att tidsbegränsa tillståndet än att ställa krav på kompensationsåtgärder.

Frågan om odling i täta kassar har i ett tidigare skede av handläggningen av ärendet behandlats men avfärdats av bolaget. Länsstyrelsen instämmer i Naturvårdsverkets bedömning att odling i täta kassar bör kunna betraktas som bästa tillgängliga teknik för kassodling av matfisk, men först då denna teknik är beprövad och goda erfarenheter av denna har vunnits.

YTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har anfört bl.a. följande.

Miljöbelastningen, främst utsläpp av närsalter, från en traditionell kassodling kan egentligen inte mätas. Utsläppen måste i stället beräknas utifrån tillväxten i besättningen, förbrukad fodermängd, halten totalfosfor och totalkväve i fisk respektive foder. Det är sedan början av 1990-talet praxis att exempelvis för fosfor räkna med den totalfosforhalt som tillverkaren anger i innehållsdeklarationen till foder. Enligt gällande regler (SJVFS 1993:177) är toleranserna för sådana uppgifter relativt stora. Den miljöbelastning på 5,5 kg totalfosfor per ton producerad fisk som kan beräknas utifrån de villkor som miljöprövningsdelegationens beslutat, stämmer väl överens med vad som sedan mitten av 1990-talet varit normalt belastning från väl fungerande odlingar av den aktuella typen.

Effekterna av en viss miljöbelastning är ytterst svåra att förutsäga. Varje vattenområde är unikt och det finns inte standardiserade metoder för att göra sådana förutsägelser. Det finns däremot relativt goda metoder för att registrera förändringar och negativ miljöpåverkan. Det medför också betydande svårigheter att härleda enskilda utsläppskällor till en allmän övergödningssymtom i ett vattenområde. De uppgifter som verket tagit del av bedöms inte som övertygande när det gäller att förutsäga att miljöeffekterna av den planerade odlingen inte skulle komma att bli större än vad som skäligen skulle kunna godtas. Uppgifter i ansökan om sjunkhastigheten hos fekalier och foderrester utgör en avgörande uppgift enligt referatet av dessa beräkningar. JT och HO har gjort gällande att dessa beräkningar grundar sig på någon form av provrörsförsök. Om det påståendet är korrekt så finns det anledning att ifrågasätta uppgifterna om sjunkhastighet. Underlaget för SMHI:s vattenutbytesstudie förefaller även det att bygga på ett flertal generella och osäkra antaganden.

Den utfordrings- och odlingsteknik med öppna nätkassar som sökanden skall tillämpa är traditionell för kommersiell svensk matfiskodling, främst odling av regnbåge. I den typen av odling är det inte möjligt att avskilja föroreningar eller på annat sätt rena vattnet. Foderkvalitet, utfodringsteknik och framförallt odlarens skicklighet är avgörande för den direkta miljöbelastningen som odlingen ger upphov till. Den angivna fodersammansättningen som stämmer överens med vad som varit ”standard” sedan senare delen av 1990-talet, beräknad foderåtgång (foderkoefficient) och maximal fisktäthet i odlingen har också betydelse.

Landbaserad odling i tråg, bassänger eller dammar där genomströmmande vatten kan kontrolleras och renas utgör sannolikt den teknik som skulle ge upphov till minst miljöpåverkan. Sådana anläggningar för laxfisk drivs på flera håll i landet, men endast för kläckning av rom och produktion av smolt. Uppfödning av regnbåge för slakt och konsumtion i sådana anläggningar förekommer inte i kommersiell skala i Sverige. Försöksanläggningar har förekommit, men kostnaderna har varit för höga för att kommersiell produktion skall kunna vara möjlig. Det skulle enligt verkets mening inte vara rimligt att ställa krav på användning av sådan teknik i detta fall.

Genom ett beslut den 28 mars 2000 har miljöprövningsdelegationen i Västra Götaland lämnat tillstånd till fiskodling i täta kassar. Under mitten av 1980-talet pågick ett omfattande arbete med att utveckla sådan teknik. Det visade sig att de tekniska problemen var stora och att det inte skulle vara möjligt att driva sådana anläggningar kommersiellt. Enligt uppgift från länsstyrelsen och Tanums kommun har tillståndet ännu i augusti 2003 inte tagits i anspråk. Länsstyrelsen har meddelat beslut om förlängning av igångsättningstiden till den 31 december 2005. Som skäl för ansökan om förlängd tid angav verksamhetsutövaren svårigheter med finansiering. I slutet av 1990-talet har en liten försöksanläggning med en kasse funnits på Västkusten. Verket har dock inte tillgång till någon utvärdering av verksamheten vid den anläggningen.

Enligt verkets uppfattning skulle odling i täta kassar kunna betraktas som bästa möjliga teknik för kommersiellt matfiskodling av laxfisk. Det bör dock framhållas att det fortfarande saknas erfarenhet och kunskap om alternativ teknik och de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva fiskodling med sådan teknik.

Verket vill också erinra om möjligheten att kompensera för den miljöbelastning som en odling i den här aktuella typen och omfattningen medför genom att vidta kompensationsåtgärder som kan föreskrivas med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken. Krav på kompensationsåtgärder har i några fall föreskrivits i tillstånd för fiskodling. Verket kan inte bedöma möjligheten att föreskriva sådana åtgärder i detta fall. Av de handlingar som verket tagit del av framgår inte heller att den frågan har utretts.

När det gäller frågan om lokalisering verksamheten har verket hänvisat till ett yttrande i ett ärende gällande fiskodling i Nätrafjärden i Örnsköldsviks kommun. I yttrandet angavs bl.a. följande. Området är mycket känsligt för ökad belastning av organiskt material som kan leda till syretäring i bottenvattnet. En ökad närsaltbelastning kan också leda till ökad primärproduktion och därmed ökad organisk belastning på djupområden. Tillståndet bör förenas med kontrollerbara villkor som minimerar utsläppen från den tillståndsgivna verksamheten. Detta kan således leda till en minskning av utsläppen i förhållande till gällande tillstånd. Det får dock inte sättas så snäva att de kan leda till villkorsbrott vid normala variationer i odlingsförutsättningarna. Vidare bör ett omfattande kontrollprogram för kontroll av recipienten föreskrivas.

Fiskeriverket har anfört bl.a. följande.

Sveriges lantbruksuniversitet har på uppdrag av Fiskeriverket genomfört ett forskningsprojekt rörande miljöeffekter av fiskodling. Projektet slutrapporterades år 2000.

En av slutsatserna i forskningsrapporten är att problem med övergödning nästan uteslutande finns i egentliga Östersjön och Västerhavet. Däremot ses inga eller små tecken på övergödning i Bottenviken och Bottenhavet, dvs. det område som den aktuella ansökan avser. Fiskodlingens roll i Östersjöns totala övergödningsproblematik är dessutom för närvarande liten. Belastningen av närsalter från fiskodling står för mindre än en procent. av den totala belastningen till havet.

Av rapporten framgår också att lokalisering av fiskodlingar bör ske till områden med så hög vattenomsättning som möjligt. Vid lokalisering i kustområden bör i första hand vattenomsättningen vara styrande för valet av plats. En god lokalisering av en fiskodling medför i allmänhet små och lokala effekter. Men det sker ett generellt tillskott av närsalter till havet.

Mot bakgrund av slutsatserna i rapporten bör fiskodling kunna bedrivas i Höga Kusten-området utan nämnvärd negativ miljöpåverkan. Verket vill dock framhålla att det även i Bottenhavet kan finnas risk för lokal eutrofieringspåverkan i kustområdena. Varje beslut om lokalisering av en fiskodling måste därför bedömas utifrån verksamhetens omfattning och lokala förhållanden.

Verket bedömer att utsläppen från den sökta verksamheten inte kommer att ge några negativa effekter för de naturliga, lokala fiskbestånden. Det kan dock inte uteslutas att en viss påverkan på växtlighet och vattenlevande organismer kan komma att ske lokalt. Det har också anförts att en lokalisering till Brattberget kan komma att utgöra ett viss hinder för allmänt fiske.

Med hänsyn till det ovan anförda, verksamhetens omfattning, osäkerheten i bedömningen av påverkansgraden samt recipientens relativa opåverkade karaktär, har verket inte något att erinra mot underinstansernas avgöranden. Verksamheten kan bedrivas enligt de begränsningar och villkor som miljöprövningsdelegationen beslutat och miljödomstolen fastställt. Verket vill dock understryka vikten av att de lokala miljöeffekterna dokumenteras och att ett kontrollprogram upprättas.

Miljöbalken saknar bestämmelser med avseende på frågor om risken för spridning av smittsamma fisksjukdomar. Verkets uppfattning är att sådana frågor inte bör beaktas i miljöprövningen utan istället skall tillgodoses inom ramen för fiskerilagstiftningen.

Vattenbrukarnas riksförbund har anfört bl.a. följande.

Tillståndet för odling i Tanums kommun har ännu inte tagit i anspråk. Det beror på att det inte är möjligt att odla matfisk i täta kassar och samtidigt konkurrera på marknaden. För att den tekniken skall bli kommersiellt tillgänglig måste priset i konsumentledet stiga avsevärt. Det finns inte någon utredning som visar att konsumenterna är villiga att betala den merkostnaden. Det är inte heller klarlagt att tekniken kan användas i svenska vatten med hänsyn till bl.a. påväxt av alger.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen finner inte skäl att hämta in ett förhandsbesked från EG-domstolen.

Mot bakgrund av vad Naturvårdsverket, Länsstyrelsen och Vattenbrukarnas riksförbund anfört i fråga om val av teknik, kommer Miljööverdomstolen fram till att odling i s.k. öppna kassar utgör bästa tillgängliga teknik för den sökta verksamheten.

Verksamheten är, med de begränsningar i fråga om tillståndets giltighetstid och odlingsvolym som underinstanserna beslutat om, tillåtlig. Det finns inte skäl att ändra de villkor som miljöprövningsdelegationen beslutat om eller meddela ytterligare villkor för verksamheten. Miljödomstolens dom skall följaktligen fastställas. Tiden för tillståndets giltighet och tiden för när verksamheten senast skall påbörjas bör dock flyttas fram.

Det bör klargöras vad som gäller i fråga om tidpunkten för när tillståndet enligt denna dom ersätter tidigare meddelat tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Anders Holmstrand, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Henrik Runeson, referent, och hovrättsassessorn Inge Karlström. Enhälligt.

______________________

BILAGA

ÖSTERSUNDS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER

Klagande

1. Höga Kusten Fisk HB, 916587-0503

Kustvägen 4

870 31 MJÄLLOM

2. Klagande sakägare, se bilaga 1 (privatpersoner)

Motpart

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

871 86 HÄRNÖSAND

Överklagat beslut

Länsstyrelsens i Västernorrlands län beslut 2001-09-17, dnr 244-4681-00 och 244-10206-01, angående tillstånd enligt miljöbalken att bedriva kassodling av regnbåge i Omnefjärden, Kramfors kommun, bilaga 2.

DOMSLUT