MÖD 2005:57

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom den 31 mars 2004 i mål nr M 3092-03,

se bilaga

KLAGANDE

Tillsynsnämnden i Aneby kommun, Box 53, 578 22 Aneby

MOTPART

Banverket, 781 85 Borlänge

SAKEN

Försiktighetsmått vid besprutning av banvallar

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Tillsynsnämnden i Aneby kommun (nämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen med upphävande av miljödomstolens dom skall fastställa länsstyrelsens beslut.

Banverket har bestritt ändring.

Målet har tagits till avgörande utan förhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Nämnden

Banverket har inte på ett godtagbart sätt kunnat styrka att risken för spridning av bekämpningsmedlet eller dess skadliga nedbrytningsprodukter utanför banvallen är mycket liten och därmed acceptabel. Då man har påträffat spår av kemikalien en längre tid efter spridningstillfället anser nämnden att man bör vidta ytterligare försiktighetsmått än man gör idag, t.ex. skyddsavstånd.

Nämnden hänvisar till försiktighetsprincipen, 26 kap. 19 § miljöbalken, förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll samt Naturvårdsverkets allmänna råd 97:3 om spridning av kemiska bekämpningsmedel. Nämnden menar att dessa bestämmelser medför att Banverket skall utföra nödvändiga kontroller för att kemisk bekämpning sker utan risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Nämnden anser att detta i praktiken innebär att Banverket även skall kontrollera var längs järnvägssträckan det finns känsliga objekt där besprutning skall begränsas eller inte alls ske. Nämnden har uppgift om vissa, men långt ifrån alla, känsliga objekt. De objekt som tillsynsmyndigheten inte kan lämna uppgift om måste Banverket själv, med hänsyn till miljöbalkens kunskapskrav, skaffa kunskap om på annat sätt.

Med en detaljerad spridningskarta kan nämnden kontrollera att kemisk bekämpning inte har skett på olämpliga ställen. De spridningskartor som Banverket har lämnat in i samband med anmälan om kemisk bekämpning är otillräckliga som beslutsunderlag eftersom de enbart visar den del av järnvägssträckan som ligger inom vattenskyddsområde och som inte kommer att besprutas. Någon tydlig redovisning av var besprutning kommer att utföras längs järnvägssträckan i övrigt görs inte. För att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt anser nämnden att Banverket skall lämna in spridningskartor för hela järnvägssträckan som tydligt redovisar var besprutning inte kommer att utföras. Efter utförd besprutning skall en motsvarande detaljerad karta lämnas in som redovisar var besprutning faktiskt har utförts. Inte heller Banverkets nya version av spridningskarta är tillräcklig.

Banverket

Ogräs på banvallar och bangårdar måste bekämpas för att Banverket skall kunna upprätthålla säkerheten på järnvägen. Efter många års arbete med ogräsbekämpning, i kombination med den kunskap Banverket erhållit genom studier av bekämpningsmedels påverkan i banvallsmiljö i samarbete med Statens lantbruksuniversitet (SLU), besitter Banverket stor kunskap om bekämpning av ogräs på banvallar och bangårdar. Besprutning sker dessutom med en teknisk utrustning som möjliggör att bekämpningsmedlet inte sprids på andra platser än de avsedda.

De omfattande studier som gjorts pekar på att de bekämpningsmedel Banverket använder binds och bryts ned redan i banvallen. Risken för spridning till omgivningen är därmed ytterst liten och några fynd av bekämpningsmedel som spridits från banvallen till omgivningen har inte heller gjorts. Därför utgör banvallen i sig ett tillräckligt skyddsområde mot omgivningen.

Sedan år 2001 används ett specialbyggt tåg med besprutningsutrustning, vilket har tagits fram i samarbete med SLU. Doseringen av bekämpningsmedlet görs automatiskt och hur mycket bekämpningsmedel som läggs ut registreras kontinuerligt. Tåget är dessutom utrustat med positionssystem för att ogräsbekämpningen skall vara så exakt som möjligt. Besprutningståget har testats utförligt med avseende på vindavdrift. Resultaten innebär att skyddsobjekt, t.ex. en brunn, i princip måste ligga i diket bredvid järnvägen för att nås av bekämpningsmedlet. Risken är således liten, vid normal användning av bekämpningsmedel, att medlet hamnar utanför banvallen. Banvallen utgör i sig ett filter med flera olika skikt, vilka fångar upp det utlagda bekämpningsmedlet. Risken att bekämpningsmedel sprids till omgivningen genom vindavdrift i samband med besprutningen är i det närmaste försumbar.

Banverket har i samband med anmälan till nämnden lämnat in en spridningskarta över de områden och sträckor som är tänkta att bekämpas. Banverket har numera även förbättrat sina spridningskartor och av dessa framgår nu tydligare vilka sträckor som utgör restriktionsytor. En detaljerad spridningskarta som exakt visar var spridning kommer att ske skulle kräva ytterst ingående undersökningar av järnvägssträckan. Det kan inte anses rimligt att kräva sådana undersökningar mot bakgrund av de försiktighetsmått Banverket redan iakttar för att tillse att enbart ogräset på banvallen påverkas av bekämpningen. Ogräsbekämpning utförs därtill enbart inom området för banvallen och enbart där ogräs förekommer och det är i praktiken omöjligt att på förhand veta var på järnvägssträckan ogräs förväntas komma upp. Banverket avser dessutom att efter genomförd bekämpning lämna in en spridningskarta över den bekämpning som faktiskt utförts. En redovisning i efterhand bör rimligen vara tillfyllest.

Banverket anser att det med tydlighet framgår att Banverket vidtar de skyddsåtgärder, iakttar de begränsningar och vidtar de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att bekämpningen medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Krav på ytterligare skyddsåtgärder i enlighet med föreläggandet kan således inte rimligen krävas.

REMISSINSTANSER I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket ser inte något omedelbart skäl till att föreskriva speciella skyddsavstånd för vissa typer av odlingar. Det är Banverkets ansvar att anpassa ogräsbekämpningen till rådande väderförhållanden samt att använda den skyddsutrustning på besprutningståget som fordras för att enbart ogräset på banvallen skall påverkas av bekämpningen och att inget utanför banvallen kommer till skada.

När det gäller skyddsavstånd till skyddade områden kan det däremot i vissa fall finnas ett behov av extra försiktighetsåtgärder. Spridningsrisken av Roundup från banvallen är störst till vatten. Genom banvallens konstruktion och dess belägenhet, som ofta är på åsar och genomsläpplig mark, är det alltså viktigt att besprutning av banvallar inte sker i eller nära skyddsområden för vattentäkter eller i närheten av sjöar, vattendrag eller känsliga områden. Det är svårt att generellt ange ett fast skyddsavstånd då det bör vara de speciella förhållandena i det enskilda fallet som bör avgöra detta med beaktande av Naturvårdsverkets allmänna råd 1997:3 och 2000:7.

Av 12 § SNFS 1997:2 framgår att en anmälan om spridning av bekämpningsmedel på banvall bl.a. skall innehålla spridningsområdets läge och storlek. Naturvårdsverket anser att detta företrädesvis bör ske i form av en karta över de områden och sträckor som är tänkta att bekämpas. Tillsynsmyndigheten skall då kunna reagera om skyddade områden eller vattenskyddsområden berörs för att undvika skador samt ange särskilda försiktighetsmått. Naturvårdsverket anser således att nämnden har haft fog för att ange krav om att spridningskartor skall inlämnas av Banverket.

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen anser i likhet med miljödomstolen att situationen inte är sådan att de yrkade förordnandena om försiktighetsmått behövs.

Vid spridning av bekämpningsmedel är det angeläget att så långt möjligt begränsa riskerna för att medlet hamnar på fel ställe. Detta uppnås i de flesta fall genom att den som sprider medlet noggrant tillämpar gällande föreskrifter om spridning av bekämpningsmedel. Spridningssättet, det använda medlets egenskaper, skyddsobjektens känslighet och verksamhetsutövarens förmåga till efterlevnad, kan dock föranleda att tillsynsmyndigheten i enskilda fall behöver förordna om andra försiktighetsmått än de som följer av gällande föreskrifter.

Spridningen med Roundup bio mot vegetation på banvallar uppges ske med utrustning som är särskilt utvecklad för detta ändamål. Roundup Bio är godkänt av Kemikalieinspektionen med följande användningsområde såvitt här är av intresse: Mot icke önskvärd vegetation utom i sjöar, vattendrag och andra vattensamlingar.

Sättet att göra avgränsningen mot sjöar m.m. indikerar att inspektionen i vart fall inte hittills har funnit något behov av andra skyddsavstånd till vatten än de som följer av gällande föreskrifter. Inte heller är medlets inneboende egenskaper sådana att de motiverar andra skyddsavstånd. De skyddsobjekt som är aktuella i målet är inte andra eller känsligare än de som avses i gällande föreskrifter. Inspektionen bedömer i likhet med Naturvårdsverket att de gällande föreskrifterna om skyddsavstånd är tillräckliga så länge inget tyder på att Banverket inte efterlever dem.

Spridningskartor synes vara tillgängliga för tillsynsmyndigheterna redan när anmälan om spridningen görs. Inspektionen har förståelse för Banverkets argument att spridningskartor som mera i detalj redovisar var spridningen sker endast kan upprättas i efterhand.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Vad som förekommit i Miljööverdomstolen föranleder inte någon annan bedömning än den miljödomstolen gjort. Miljödomstolens dom skall därför stå fast.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anders Holmstrand och Eva Wagner, miljörådet Rolf Svedberg och hovrättsrådet Henrik Runeson, referent. Enhälligt.

________________________

BILAGA

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Banverket

781 85 BORLÄNGE

MOTPART

Tillsynsnämnden i Aneby kommun

Box 53

578 22 ANEBY

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut den 26 juni 2003, se bilaga 1

SAKEN

Försiktighetsmått vid besprutning av banvallar

__________

DOMSLUT

Miljödomstolen bifaller överklagandet och upphäver länsstyrelsens beslut i de delar det överklagats samt punkterna 1 och 3 i tillsynsnämndens beslut den 31 mars 2003.

YRKANDE M. M.

Banverket yrkar att länsstyrelsens och tillsynsnämndens beslut att förelägga Banverket utöver de restriktionsytor som anges i anmälan till tillsynsnämnden att inte kemisk ogräsbekämpning får ske på järnvägssträcka som ligger inom 25 meter från KRAV-odling, lekplats, vattendrag och enskild vattentäkt undanröjs. Vidare yrkar Banverket att föreläggandet att ge in en spridningskarta som visar var spridning kommer att ske likaså undanröjs. Till stöd härför anför Banverket. Det är en viktig säkerhetsfråga för Banverket att få bort ogräs från banvallar och bangårdar. Ogräs är ett säkerhetsproblem både för tågtrafiken och för den personal som utför arbeten på bangårdar och längs spåren. Oönskad vegetation innebär bristfällig sikt, dolda ljussignaler, halkrisk samt brandfara vid torka. Vid ogräsbekämpning använder Banverket numera Roundup Bio. Detta bekämpningsmedel har valts ut i samarbete med Sveriges Lantbruksuniversitet och är dessutom godkänt av Kemikalieinspektionen för bekämpning av ogräs på banvallar. Kemikalieinspektionen godkänner inte preparat för användning som innebär oacceptabla risker för påverkan av människors hälsa. Roundup Bio är klassificerad av Kemikalieinspektionen att vara av lägsta farlighetsklass. Vid ogräsbekämpning vidtar Banverket omfattande försiktighetsmått. Spridningen av bekämpningsmedel utförs inte vid järnvägsövergångar eller andra platser där allmänheten passerar järnvägen. Inte heller sker någon besprutning vid skyddsområden för vattentäkter och vid järnvägssträckor i närheten av brunnar, sjöar eller vattendrag. Stora delar av tätorter utgör ej speciellt känsliga områden, vilket innebär att ytterligare försiktighetsmått inte rimligen kan krävas vid ogräsbekämpning inom berörda tätorter. Är förhållandena sådana att det vid tiden för den planerade besprutningen regnar eller blåser mer än 5 m/sek skjuts besprutningen upp till ett senare tillfälle när förhållandena åter är normala. Banverket har tillsammans med Sveriges Lantbruksuniversitet utfört tester som visar att Roundup Bio normalt tränger ner 20 - 30 cm i banvallen. Studier visar att ogräsbekämpningsmedlet binds hårt till järn, vilket finns i banvallar. Bekämpningsmedlet är således i väldigt liten grad rörligt i banvallsmiljö. Risken för att bekämpningsmedlet sprids till omgivningen genom transport med markvatten i banvallen är också liten. Transport av bekämpningsmedel med markvatten i banvallen till sidoområden har inte kunnat konstateras vid de undersökningar Sveriges Lantbruksuniversitet har gjort. Halveringstiden av Roundup Bio är 2 - 6 månader och ämnena är nästan helt nedbrutna inom ett år. Sammanfattningsvis kan sägas att järnvägen i sig och tillhörande banvall utgör tillräckligt skyddsområde. Det saknas således grund för misstanke om att bekämpningsmedlet kan spridas till omgivningen. I länsstyrelsens beslut anges särskilt att ogräsbekämpning inte får göras på järnvägssträcka som ligger inom 25 meter från KRAV-odling. Banverket anser att denna del av föreläggandet är onödigt långtgående. Den är dessutom irrelevant eftersom det enligt regler som framtagits av KRAV-odlarnas förening inte är tillåtet att bruka åkermark som är belägen inom 25 meter från kanten av väg, där trafikintensiteten överstiger i genomsnitt 3 000 fordon per dygn, räknat på årsbasis, att användas för grödor avsedda till människoföda. Skyddszonen bör vara densamma för järnvägen. Detta innebär nämligen att en KRAV-odlare har en skyldighet att inte bedriva KRAV-odling inom ett område närmare än 25 meter från järnvägen. Denna regel kan inte påverka Banverkets ålägganden vad avser ogräsbekämpning längs järnvägen. Framför allt kan denna regel inte innebära att ytterligare krav om försiktighetsmått ställs på Banverket än de som uppställs i miljöbalken. I vart fall måste föreläggandet vad avser KRAV-odling undanröjas. Vad beträffar den spridningskarta, vilken skall vara nämnden tillhanda senast två veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, anser Banverket att spridningskartan inte rimligen skall omfatta hela det område som anmälan avser utan enbart känsliga områden inom berörda tätorter. Till den anmälan Banverket tidigare gjort avseende ogräsbekämpning i Aneby kommun har bifogats kartor där skyddsområden finns markerade längs den järnvägssträcka som berörs. Utöver dessa kartor har nämnden tillgång till de ekonomiska kartorna över berörda områden, där även diken och mindre vattendrag finns markerade. Banverket anser det inte rimligt att, utöver de kartor nämnden har tillgång till, upprätta ytterligare en spridningskarta som detaljerat anger varje enskild vattentäkt, vattendrag, lekplats och KRAV-odling. Med de försiktighetsmått som Banverket iakttar uppfyller verket miljöbalkens allmänna hänsynsregler och de krav i övrigt som miljöbalken ställer vid spridning av kemiska bekämpningsmedel. - Banverket åberopar en artikel av L T vid Statens Lantbruksuniversitet om bekämpning av ogräs på banvallar.

Tillsynsnämnden i Aneby kommun motsätter sig bifall till överklagandet och anför. Banverket har inte hänvisat till någon dokumentation som styrker påståendena om bekämpningsmedlets miljöpåverkan. Tillsynsnämnden vidhåller att det finns skäl för ytterligare försiktighetsmått utöver vad Banverket angivit i den ursprungliga anmälan för att uppfylla miljöbalkens mål, dess hänsynsregler samt miljökvalitetsmålet giftfri miljö. Banverket motsätter sig att inkomma med föreskrivna spridningskartor (se 12 § Naturvårdsverkets föreskrifter (1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel). Det betyder att Banverket efter utförd spridning inte kan lämna redovisning av vilka skyddsavstånd som hållits till känsliga objekt i omgivningen. Banverket hävdar att nämnden redan har tillgång till ekonomiska kartor där även diken och mindre vattendrag finns markerade. Detta är givetvis riktigt, men poängen med spridningskartor är att verksamhetsutövaren själv skall redovisa var han avser sprida bekämpningsmedel och vilka skyddsavstånd till känsliga objekt som han avser tillämpa. Information är alltså nödvändig för att den lokala myndigheten skall kunna avgöra om spridningen är tillåtlig eller inte. Av den ursprungliga anmälan framgår dessutom att Banverket, med undantag från av länsstyrelsen fastställda skyddsområden för större vattentäkter, helt saknar kännedom om var känsliga objekt finns.

DOMSKÄL

Banverkets anmälan i mars 2003 till nämnden avser besprutning av banvallar under försommaren 2003. Fråga uppkommer därför om Banverkets överklagande skall prövas i sak trots att den tid som omfattas av anmälan har löpt ut. Det får därvid hållas för sannolikt att Banverket även för kommande sommarsäsong kommer att anmäla avsikten att bespruta banvallar. Vid sådant förhållande anser miljödomstolen att Banverket har ett befogat intresse av att få det aktuella överklagandet prövat i sak.

Den för sakfrågan i målet tillämpliga lagstiftningen framgår av länsstyrelsens beslut.

Utgångspunkten för miljödomstolens prövning är att det är en nödvändig åtgärd att bekämpa ogräs på banvallar och bangårdar. Banverket utför sådan bekämpning genom besprutning med ett kemiskt medel. Besprutningen sker från ett specialbyggt tåg.

Banverket har i mars 2003 anmält till tillsynsnämnden att verket avser att under försommaren samma år bekämpa ogräs genom besprutning på banvallar och bangårdar samt att bekämpningen sker inom spårområdet som enligt lag inte får beträdas av allmänheten. Banverket har vidare i sin anmälan uppgivit att besprutning inte får ske vid järnvägsövergångar eller andra platser där allmänheten passerar järnvägen. Besprutning får inte heller ske vid regn, risk för regn eller vid vindstyrkor över 5 m/s. Banverket har till anmälan fogat en förteckning över för verket kända områden som inte skall besprutas och hemställt att nämnden skall kontrollera förteckningen. Banverket har uttryckt viljan att försäkra sig om att besprutning inte sker där järnvägen går genom eller nära skyddsområden för vattentäkter, brunnar, sjöar, vattendrag eller känsliga områden.

Tillsynsnämnden har därefter meddelat föreläggande om försiktighetsmått, varav de två som överklagats återgivits i länsstyrelsens beslut. Därutöver har tillsynsnämnden bl.a. beslutat att på järnvägssträcka genom Aneby och Frinnaryds tätort får endast bestrykning eller mekanisk bekämpning ske och att Banverket senast två månader efter slutförd bekämpning skall till nämnden lämna en spridningskarta, som visar var spridning har skett samt att kartan skall omfatta hela det område som anmälan avser.

Frågan i målet är om det varit påkallat att tillsynsnämnden meddelat de nu överklagade försiktighetsmåtten mot bakgrund av vad Banverket uppgivit i sin anmälan bl.a. om den i bekämpningsmedlet aktiva substansen glyfosat samt - om så varit fallet om dessa varit rimliga och skäliga.

Det är ostridigt att besprutning inte skall ske där järnvägen går genom eller nära skyddsområden för vattentäkter eller i närheten av brunnar, sjöar, vattendrag eller känsliga områden. Även om spridningsrisken av glyfosat från banvallen är störst till vatten framstår det mot bakgrund av vad som framkommit om spridningsrisken utanför banvallen med beaktande av banvallens bredd i botten av vallen som obehövligt att som ytterligare försiktighetsmått föreskriva att kemisk bekämpning inte får ske på järnvägssträcka inom efter länsstyrelsens ändring ett avstånd om 25 meter från vattendrag eller enskild vattentäkt.

Med lekplatser får förutsättas att det avses särskilt anordnade utrymmen. Sådana lekplatser torde endast finnas inom tätorter för vilka föreskrivits att endast bestrykning eller mekanisk bekämpning av banvallen får ske. Med hänsyn härtill och då vindavdrift vid ogräsbekämpningen får anses utesluten, kan mot bakgrund av vad som framkommit om spridningsrisken utanför banvallen med beaktande av banvallens bredd i botten av vallen enligt miljödomstolens uppfattning försiktighetsmåttet angående besprutning vid lekplatser inte anses behövligt.

Vad gäller förbudet att använda kemisk bekämpning på järnvägssträcka inom 25 meter från KRAV-odling är att märka att risken för att glyfosat sprider sig utanför banvallen under normala spridningsförhållanden med beaktande av banvallens bredd i botten av vallen är mycket liten samt att nedbrytningstiden av glyfosat i jord är inskränkt till några dagar. Dessa omständigheter i förening med vad Banverket utfäst sig att iaktta vid regn eller kraftig blåst eller i känsliga områden gör att även detta försiktighetsmått får anses obehövligt.

Sammanfattningsvis finner miljödomstolen att de under punkten 1 i tillsynsnämndens beslut föreskrivna försiktighetsmåtten skall upphävas.

Det råder inte delade meningar om att någon form av spridningskarta skall lämnas till tillsynsnämnden innan besprutning av banvallarna påbörjas. Banverket har även lämnat en sådan karta. Frågan är hur detaljerad spridningskartan skall vara. Kartan fyller den viktiga funktionen att den ligger till grund för nämndens beslut om försiktighetsmått. Det får dock anses ogörligt med en så ingående undersökning av järnvägssträckan att det därefter går att på en karta i detalj ange var spridning kommer att ske. Med utgångspunkt i de försiktighetsmått som Banverket åtagit sig att iaktta vid besprutningen och som till viss del märkts ut på den ingivna kartan kan motsatsvis den slutsatsen dras att banvallen kommer att besprutas på övriga delar, även om till följd av försiktighetsmåtten vissa sträckor som inte finns inlagda på kartan lämnas obesprutade. Enligt Banverkets uppgifter dokumenterar den utrustning som används för besprutning var medlet läggs ut. Eftersom det är ostridigt att Banverket efter slutförd bekämpning till tillsynsnämnden skall lämna en spridningskarta som visar var spridning skett, finns i vart fall efter besprutning ett underlag som kan användas av Banverket för att visa var spridning kommer att ske framledes. Mot bakgrund härav och med hänsyn till vad som kommit fram om risken för spridning av bekämpningsmedlet utanför banvallen i förening med de försiktighetsmått som Banverket åtagit sig anser miljödomstolen att det inte framstår som skäligt av tillsynsnämnden att såsom skett påkalla att Banverket senast den 25 april 2003 skulle komplettera anmälan med en spridningskarta som visar var spridning kommer att ske. Även försiktighetsmåtten under punkten 3 i tillsynsnämndens beslut skall därför upphävas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2

Överklagande senast den 21 april 2004

Håkan Nordling Magnus Björkhem

I avgörandet har deltagit lagmannen Håkan Nordling, ordförande, och miljörådet Magnus Björkhem.