MÖD 2005:71
Föreläggande om slipning av betong-----En kommunal nämnd hade utfärdat ett föreläggande i ett tillsynsärende. Sedan miljödomstolen ändrat föreläggandet överklagade nämnden och vidhöll sitt beslut. Under målets handläggning i Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterade nämnden i ett beslut att slutredovisningen av förelagda åtgärder var komplett och förklarade ärendet avslutat. MÖD ansåg att det innebar att nämnden godkänt de åtgärder som vidtagits av föreläggandets adressat och att det inte längre fanns något tillsynsbehov som kunde utgöra skäl för att pröva nämndens överklagande i sak. Domstolen fann alltså att ändamålet med nämndens överklagande hade förfallit och avskrev detta från vidare handläggning.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom den 11 mars 2004 i mål nr M 3077-03, se bilaga
KLAGANDE
Samhällsbyggnadsnämnden i Kalmar kommun
Box 611
391 26 Kalmar
MOTPART
HSB:s Bostadsrättsförening Kungsängen i Kalmar
Box 502
391 55 Kalmar
SAKEN
Föreläggande enligt miljöbalken
___________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avskriver överklagandet från vidare handläggning.
____________________
YRKANDEN M. M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Samhällsbyggnadsnämnden i Kalmar kommun (nämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva den överklagade domen och i stället fastställa nämndens beslut 2003-03-17 (2003:67) med följande ändring. 1. Samtliga betongkanter där fogmassa suttit skall slipas ner minst 3 mm, ytan skall slipas tills betongen är slät och utan fogrester i håligheter eller skrovligheter, dock gäller för elementfogar att dessa skall skäras intill minst 3 mm på sätt HSB:s Bostadsrättsförening Kungsängen i Kalmar (föreningen) föreslagit i en skrivelse till nämnden 2003-03-10.
Föreningen har bestritt ändring.
Av handlingar som inkom från nämnden till Miljööverdomstolen 2005-12-09 framgår bl.a. följande. Sanering av PCB-fogar i de 12 hus som ägs av föreningen i kvarteret Kornet 1 i Kalmar genomfördes under år 2003. Genomförandet skedde i allt väsentligt enligt de krav som nämnden ställde i det aktuella föreläggandet 2003-03-17, dock att elementfogarna sågades i stället för slipades till minst 3 mm. Föreningen slutredovisade saneringen till nämnden 2003-12-16. Efter nämndens begäran om viss komplettering av slutredovisningen inkom föreningen med sådan komplettering 2004-01-07. I beslut 2004-05-24 konstaterade nämnden att slutredovisningen efter kompletteringen var att betrakta som komplett. Samtidigt förklarades ärendet vara avslutat.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS SKÄL
Det föreläggande som avses med överklagandet är ett beslut meddelat med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken i ett tillsynsärende. Då detta ärende avslutats genom nämndens beslut 2004-05-24, vilket beslut får anses innebära att nämnden godkänt den sanering som föreningen genomfört, finns numera inte något tillsynsbehov som kan utgöra skäl för att pröva nämndens överklagande i sak. Miljööverdomstolen finner således att ändamålet med nämndens överklagande förfallit, varför överklagandet skall avskrivas från vidare handläggning.
Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Per Anders Broqvist, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Lars Dirke och f.d. hovrättsrådet Arne Kardell, referent. Enhälligt.
______________________________
BILAGA
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDE
HSB:s Bostadsrättsförening Kungsängen i Kalmar
Box 502
391 25 KALMAR
MOTPART
Samhällsbyggnadsnämnden i Kalmar kommun
Box 611
391 26 KALMAR
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens i Kalmar län beslut den 23 juni 2003, dnr 505-5133-03, se bilaga 1.
SAKEN
Föreläggande enligt miljöbalken
__________
DOMSLUT
Miljödomstolen bifaller överklagandet på så sätt att domstolen föreskriver att punkten 1 i Samhällsbyggnadsnämndens i Kalmar kommun beslut den 17 mars 2003 (2003:67) skall ha följande lydelse:
”Samtliga betongkanter där fogmassa har suttit skall slipas ned minst två mm. Ytan skall slipas tills att betongen är slät och utan fogrester i håligheter eller skrovligheter.”
YRKANDEN M. M.
Bostadsrättsföreningen Kungsängen i Kalmar (föreningen) har yrkat att Samhällsbyggnadsnämndens i Kalmar kommun beslut av den 17 mars 2003 skall ändras på sätt att nedslipning av betongkanter i samband med sanering av PCB-fogar endast skall ske med två mm. Bostadsrättsföreningen har anfört i huvudsak följande. Föreläggandet har handlagts som ett delegationsärende. Enligt kommunallagen får beslutanderätten inte delegeras ”om ärendet rör myndighetsutövning mot enskilda, om det är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, . . .”. Föreningens uppfattning är att detta skall respekteras i all synnerhet när ett ärende går den sökande emot och dessutom har mycket stor betydelse för den enskilde.
Av föreningens inventeringsprotokoll och ”handlingsplan PCB-sanering” framgår att 70 procent av den totala mängden fogar har bytts ut tidigare. PCB-halten i den nya fogmassan är endast fem procent av den vanliga halten i icke utbytt fogmassa. Elva år har nu gått sedan utbytet gjordes. Man bör därför kunna utgå ifrån att PCB-halten i den utbytta fogmassan står i jämvikt med halten i intilliggande betong; PCB-halten i anslutande betong är cirka 5 % av den normala halten. Resterande mängd fogar är utförd mellan trä och betong. Det är ett känt faktum att PCB inte migrerar in i trä tillnärmelsevis lika mycket som i betong. Det finns således inte heller i dessa fall anledning att sanera djupare än de 2 mm som föreningen har planerat.
Innan saneringsarbetet påbörjades gjordes provtagningar på grus från lekplatsen i området. Provet visar att total PCB-halt är mindre än 0,010 mg/kg TS. Luftprov i lägenhet innan sanering visar att summan av total PCB-halt är 0,12 mg (120 nanogram) per m³ luft. Svenska gräns- eller riktvärden finns inte. I Tyskland anges att en halt understigande 300 ng per m³ kan tolereras. Om halten är högre än 3 000 ng per m³ skall åtgärder vidtas.
En rimlighetsbedömning skall alltid göras beträffande skyddsåtgärder och nyttan av desamma. De faktiska kostnaderna för föreningen uppgår till 2 750 000 kr för 45 kg sanerad PCB. Det ger en kostnad på 61 111 kr per kilo. I ovan nämnda rapport görs ett ”försök till uppskattning av totalkostnaden för fogsanering”, varigenom det framgår att minsta kostnad per kilo sanerad PCB uppgår till 4 000 kr och högsta kostnad till 20 000 kr. I uppskattningen har medräknats kostnader för omfogning efter saneringen. Föreningens kalkyl inbegriper inte kostnader för omfogning eftersom sådan inte skall göras. Om sådana kostnader skulle medräknas är föreningens kostnad 3,5 gånger så hög som Naturvårdsverkets högsta beräknade kostnad. Föreningen anser det orimligt att den utöver nämnda kostnader skall betala ytterligare 250 000 kr för att sanera högst 2 kg mer PCB.
Även ur ett ergonomiskt perspektiv anser föreningen att det inte är försvarbart att slipa bort 3 mm. Arbetsmiljöverket har framfört invändningar mot att sanering drivs så långt som till slipning av fogarna; tunga vibrerande maskiner och påfrestande arbetsställningar kan leda till belastningsskador. -Till stöd för sin talan har föreningen åberopat Fou-Väst Rapport 0202 ”Spridning av PCB från fogmassor till angränsande material, Rivning och sanering vid rivning”
Samhällsbyggnadsnämnden i Kalmar kommun har yrkat att överklagandet skall avslås och anfört bl.a. att ärendet varit av sådan art att delegation har varit möjlig. Nämnden har hänvisat till skälen för sitt ursprungliga beslut samt tillagt att slipningen alltid skall utföras så att det inte finns några håligheter i betongen eller synliga rester av fogmassa kvar. Att beräkna en exakt kostnad för slipning är med dessa förutsättningar närmast omöjligt att göra. - Till stöd för sin talan har nämnden åberopat bl.a. ”Slutrapport av projekt PCB-Fria Fogar” (Länsstyrelsen Västra Götaland 1999:15).
Föreningen har tillagt bl.a. följande. Det är ingen svårighet att beräkna kostnaden för de olika slipdjupen. Merkostnaden per meter är 100 kr (exkl. moms som tillkommer med 25 % för bostäder). I föreningens fall blir summan 780 375 kr. Därtill kommer ökade kostnader för transporter och avfallshantering samt större olägenheter för de boende p.g.a. att lägenheterna är stängda en längre tid.
Parterna har fått del av det som har tillförts målet.
DOMSKÄL
Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 34 §.
Enligt 6 kap. 34 §, samma lag, får i följande slag av ärenden beslutanderätten inte delegeras: 1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, 2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats, 3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och 4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.
Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Den formella frågan
Den merkostnad som samhällsbyggnadsnämndens föreläggande skulle innebära för föreningen har inte vitsordats av nämnden och har inte heller verifierats på ett klarläggande sätt. Att det blir fråga om en merkostnad som uppgår till relativt betydande belopp, torde dock vara ofrånkomligt.
Även om föreläggandet inte har förknippats med vite kan, med tanke på merkostnaderna och på föreläggandets rättsverkningar, ifrågasättas att beslutet togs på delegation och inte av nämnden. Beslutet har dock i efterhand bekräftats av nämnden och miljödomstolen anser inte att det nu finns skäl för att upphäva beslutet på formell grund.
Prövning i sak av föreläggandet
Av det som har kommit fram av åberopade forskningsresultat och utvärderingar av PCB-sanering i Sveriges kommuner, är PCB-halten störst mellan 0-2 mm från fogen in i betongen. Omkring 99 procent av förekommande PCB tas bort vid slipning av 2 mm. Vid ytterligare slipning (3 - 4 mm) elimineras risken för återvandring av PCB i den nya fogen eftersom då endast 0,03-01 procent av PCB-mängden lämnas kvar i betongen. Återkontaminering kan vidare ske om inte det PCB-haltiga slipdammet noggrant tas om hand genom särskilda damminfångningskåpor och dammsugare.
I likhet med parterna, anser miljödomstolen att det är viktigt att PCB- haltiga fogar slipas så att betongporer och synliga rester av fogmassa inte finns kvar. Det kan konstateras att efter slipning med två mm, stannar endast en mycket liten del av den ursprungliga PCB-mängden kvar i betongen. Med hänsyn till den ringa mängd som sålunda finns kvar i betongen, måste verkningarna av en eventuell återvandring anses obetydliga. Även om, som tidigare har nämnts, kostnadsfrågorna i detta mål inte har klargjorts på ett entydigt sätt, tyder allt på att marginalnyttan av att sanera till minst tre mm i stället för till två mm inte är sådan att den motiverar ett tvångsvis krav. Överklagandet skall därför bifallas och föreläggandet ändras enligt föreningens förslag.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2
Överklagande senast den 1 april 2004.
Anders Bengtsson Magnus Björkhem
I avgörandet har deltagit rådmannen Anders Bengtsson, ordförande, och miljörådet Magnus Björhem. Föredragande har varit beredningsjuristen Martin Jansson.