MÖD 2012:2
Föreläggande avseende genomförande av MIFO fas 1 inventering ----- Fråga om genomförandet av en inventering av potentiellt förorenade områden skulle ske enligt den metodik som tillsynsmyndigheten föreskrivit eller om den inventering bolaget redan utfört med annan metodik kunde godtas. Det ansågs rimligt att kräva att uppgifterna sammanställdes enligt den metodik som tillsynsmyndigheten bestämt.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2011-04-07 i mål nr M 4591-10, se bilaga
KLAGANDEMiljö- och byggnämnden i Ludvika kommun771 82 Ludvika
MOTPARTSvenska Statoil AB118 88 Stockholm
Ombud: C.H.
SAKENFöreläggande avseende genomförande av MIFO fas 1 inventering på fastigheten Laritstorp 6:46 i Ludvika kommun
___________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMed ändring av Nacka tingsrätt, miljödomstolens, dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Miljö- och byggnämndens i Ludvika kommun föreläggande av den 10 juli 2007, § M 437, med den ändringen att åtgärderna ska vara vidtagna senast den 31 mars 2012.
___________________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Miljö- och byggnämnden i Ludvika kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut.
Statoil (bolaget) har bestritt nämndens yrkande.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Nämnden har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. MIFO-inventeringar genomförs för att kartlägga verksamheters historik och ge en bild av eventuella föroreningsrisker. Skälet till att tillsynsmyndigheterna tillämpar MIFO-metodiken, som tagits fram av Naturvårdsverket, är att verksamhetsutövare ska behandlas från ett likställighetsperspektiv i både kommunalrättslig och miljörättslig mening och för att få en enhetlig rikstäckande statistik. Inventeringarna utgör en viktig del i det arbete som pågår för att uppnå miljökvalitetsmålet ”Giftfri miljö”. Den aktuella truckdiesel-anläggningen övertogs av Statoil den 19 november 2009. Den inventering som bolaget utfört under åren 1996 - 2002 har således inte omfattat den nu aktuella anläggningen. Den inventering som genomförts under våren 2011 är inte komplett och måste kompletteras för att motsvara MIFO fas 1. Det är av vikt att inventeringar görs då tankanläggningar, oavsett storlek, leder till spill. Den kostnad som uppkommer är skälig i förhållande till miljönyttan.
Bolaget har som grund för sitt bestridande anfört i huvudsak följande. Bolaget övertog den aktuella fastigheten den 19 november 2009 genom en fusion med Norsk Hydro Olje AB. Till följd av otydlighet har en viss förvirring uppstått hos Miljö- och byggnämnden huruvida den aktuella fastigheten inventerats eller inte. Hydro genomförde en inventering och klassificering av sina fastigheter under perioden 2000 - 2002, snarlik den som bolaget utförde under perioden 1996 - 2002. En ny inventering genomfördes i maj 2011. Inventeringarna har genomförts i enlighet med det s.k. LeGrand-systemet (A Standardized System for Evaluating Waste Disposal Sites). Detta är en metodik som inte i något avseende överträffas av MIFO-metodiken när det gäller miljörisker på fastigheter med drivmedelsverksamhet i drift. MIFO-metodiken är i själva verket ett mycket trubbigt instrument som inte på något sätt är särskilt väl lämpat för den aktuella typen av verksamhet, utan som tagits fram av Naturvårdsverket för att passa alla typer av miljöfarlig verksamhet. Det är inte skäligt att kräva att bolaget ska genomföra en MIFO-undersökning på den aktuella fastigheten eftersom en sådan undersökning inte skulle tillföra någon relevant information och eftersom verksamheten på anläggningen är begränsad. Kostnaden för att utföra MIFO-undersökningar på Statoils samtliga anläggningar i Sverige skulle uppgå till mångmiljonbelopp. Dessa resurser skulle annars kunna användas till sanering på de fastigheter som behöver det.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Mark- och miljööverdomstolen meddelar denna dag även dom i mål nr M 3661-11 beträffande samma parter men en annan truckdieselanläggning.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att bolaget förelagts, enligt 26 kap. 21 § miljöbalken, att genomföra en inventering av den aktuella fastigheten och att redovisa resultatet i en viss form. Av såväl bolagets som nämndens talan i målet framgår att de uppgifter som efterfrågas finns lätt tillgängliga för bolaget. Mark- och miljööverdomstolen finner att de efterfrågade uppgifterna behövs för tillsynen samt att det är rimligt att de sammanställs enligt den metodik som nämnden bestämt. Den olägenhet som uppkommer för bolaget är inte oproportionerlig i förhållande till nyttan med inventeringen. Miljödomstolens dom ska därför upphävas och nämndens beslut fastställas, förutom avseende tiden för föreläggandets fullgörelse.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Liselotte Rågmark och Henrik Runeson, tekniska rådet Anna-Lena Rosengardten samt tf. hovrättsassessorn Catharina Adlercreutz, referent. Domen är enhällig. Föredragande har varit Karl Göransson.
________________________________
BILAGA
NACKA TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDESvenska Statoil AB118 88 Stockholm
Ombud: A.K.
MOTPARTMiljö- och byggnämnden i Ludvika kommun771 82 Ludvika
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsens i Dalarnas län beslut den 23 juli 2010 i ärende nr 505-9309-09, se domsbilaga 1
SAKENFöreläggande avseende genomförande av MIFO fas 1 inventering på fastigheten Ludvika Laritstorp 6:46
_____________
DOMSLUTMiljödomstolen undanröjer underinstansernas beslut och återförvisar ärendet till Miljö- och byggnämnden i Ludvika kommun för vidare handläggning.
_____________
BAKGRUNDMiljö- och byggnämnden i Ludvika kommun (miljönämnden) beslutade den 10 juli 2009 att förelägga Svenska Statoil AB (bolaget), med stöd av 26 kap. 19 och 21 §§ och med hänvisning till 2 kap. 2 § miljöbalken, att utföra inventering och riskklassning av fastigheten Ludvika Laritstorp 6:46 där bolaget bedriver verksamhet. Inventering och riskklassning ska enlig föreläggandet utföras i enlighet med följande punkter.
1. Inventering och riskklassning ska utföras i enlighet med Naturvårdsverkets MIFO-metodik, Metod för Inventering av Förorenade områden.
2. Blanketterna A, B och E samt riskklassningsdiagrammet ska fyllas i. Har undersökningar av mark eller vatten genomförts på fastigheten ska även C- och D-blanketterna fyllas i.
3. Har verksamheten tidigare bedrivits på annan/andra fastigheter ska en karta bifogas på vilken verksamhetsplatsen är markerad. Uppgift om aktuell fastighetsbeteckning ska finnas med.
4. Har det tidigare legat någon annan verksamhet på platsen som verksamhets-utövaren har kännedom om ska inventeringen även innehålla uppgifter om denna.
Uppgifterna skulle enligt föreläggandet vara kommunen tillhanda senast den 1 oktober 2009.
Bolaget överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Dalarnas län (länsstyrelsen) som ändrade tidpunkten för föreläggandets fullgörande och avslog överklagandet i övrigt.
YRKANDEN M.M.
Bolaget har överklagat länsstyrelsens beslut till miljödomstolen och har, som dess talan får förstås, i första hand yrkat att miljönämndens beslut upphävs i sin helhet. I andra hand har bolaget yrkat att miljönämndens beslut ändras så att de uppgifter som begärs in anpassas till vad som är relevant för att göra en riskbedömning av risken för mark- och vattenföroreningar från en truckdieselanläggning som är i drift.
Till stöd för sin talan har bolaget anfört i huvudsak följande.
Som bolaget uppfattat saken ingår föreläggandet från miljönämnden som en del i ett länsöverskridande projekt som syftar till att öka kunskapen om förorenade områden.
Då bolaget i dagsläget driver verksamhet på ca 700 anläggningar över hela landet fordras att resurserna prioriteras till de anläggningar som har störst behov. Sedan några år pågår en kraftig omstrukturering av hela branschen där stora resurser läggs på utredningar, markundersökningar och sanering av bensinstationer och truckdieselanläggningar som läggs ned. Bolaget har inte resurser att genomföra alla åtgärder samtidigt utan prioriterar i dagsläget stationer där föroreningsriskerna är stora samt stationer som läggs ned. Den aktuella anläggningen är en truckdieselanläggning som tidigare drevs av Norsk Hydro men som nu ägs och drivs av Svenska Statoil AB.
De uppgifter som miljönämnden begärt in baseras på en standardmall (NV Rapport 4918) som främst är utarbetad för att gälla äldre föroreningar i mark och vattenområden. Uppgifterna som begärs in är mycket detaljerade och förutsätter att bolaget lägger egna och inköpta resurser för att kunna besvaras. Kostnaden bedöms av bolaget till ca 20 000 kr.
Verksamheten (och därmed föroreningsrisken) på anläggningen är begränsad, försäljningen av drivmedel uppgick under 2009 till 890 000 liter drivmedel. Anläggningen är därmed inte anmälningspliktig i enlighet med SFS 1999:899.
Bolaget anser att miljönämndens beslut liksom länsstyrelsens beslut inte är skäligt i enlighet med 2 kap. 7 § miljöbalken, d.v.s. nyttan med att göra en inventering på just denna station är inte förenlig med den kostnad som krävs. Vidare anser bolaget det som orimligt att kräva in uppgifter i enlighet med en generell mall, ursprungligen framtagen för annat ändamål och dåligt anpassad för att bedöma risken från en pågående branschspecifik verksamhet.
Miljönämnden, som vidhållit sitt beslut, har i yttrande anfört i huvudsak följande.
Kostnaden som bolaget har angivet för en MIFO fas 1 inventering är förhållandevis låg. Föroreningar kring tankanläggningar är oftast omfattande. Miljönämnden bedömer att kostnaden är skälig i förhållande till nyttan av kartläggningen.
Uppgift enligt standardmall är något mer betungande än en riskbedömning för verksamheter i drift. Miljönämnden anser att en MIFO fas 1 inventering är motiverad eftersom det erfarenhetsmässigt ofta förekommer föroreningar kring tankanläggningar.
DOMSKÄLTillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet. Miljödomstolen gör följande tillägg.
I 26 kap. 22 § miljöbalken anges bl.a. att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa en olägenhet från sådan verksamhet är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om det är lämpligare får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen.
Av motiven till bestämmelsen framgår att den som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenhet för människors hälsa eller påverkan på miljön kan föreläggas att utföra de undersökningar av verksamheten eller åtgärden och dess verkningar som behövs för att tillsynsmyndigheten på ett riktigt sätt ska kunna utföra sina tillsynsuppgifter. Verksamhetsutövaren ska själv svara för kostnaderna för undersökningarna. Undersökningspliktens omfattning ska bedömas med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet, se prop. 1997:98/45 del 2 s. 282 f.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Bestämmelsen om verksamhetsutövarens egenkontroll i 26 kap. 19 § miljöbalken bygger på antagandet att verksamhetsutövaren själv har den bästa kunskapen om sin verksamhet och dess effekter på miljön. Genom bestämmelsen ges således verksamhetsutövaren själv det primära ansvaret för att miljölagstiftningen efterlevs. Det ankommer därför på verksamhetsutövaren att, enligt de allmänna hänsynsbestämmelserna i 2 kap.1 och 2 §§miljöbalken, aktivt hålla sig informerad om verksamhetens påverkan på miljön genom att exempelvis utföra mätningar och provtagningar. Det är enligt motiven till miljöbalken dock inte fråga om att ersätta den offentliga tillsynen utan bara om att komplettera denna, se prop. 1997/98:45, del 1, s. 513. Bestämmelserna om egenkontroll innebär alltså inte något hinder mot att utfärda t.ex. ett föreläggande om undersökning för att identifiera förorenade områden.
Ett föreläggande får vidare grundas på de allmänna hänsynsbestämmelserna i 2 kap.miljöbalken eftersom dessa är rättsligt bindande. Av motiven till 2 kap. 2 § miljöbalken framgår att kraven på kunskap måste variera med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdernas art. Av betydelse blir då framför allt hur pass sannolikt det är att handlandet får konsekvenser för människors hälsa eller miljön och hur pass allvarliga dessa konsekvenser kan bli, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 211 f. Miljödomstolen anser, med hänsyn tagen till arten av ifrågavarande verksamhet och den potentiella risken för allvarliga miljökonsekvenser, att kraven på kunskap kan ställas relativt högt.
Med stöd av 26 kap. 21 § miljöbalken kan tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten kan t.ex. begära uppgifter som den behöver för övergripande, samordnande och uppföljande strategiskt miljöarbete. Tillsynsmyndigheten kan med stöd av denna bestämmelse endast begära sådana uppgifter och handlingar som inte förutsätter närmare utredning, t.ex. dokumentation som redan finns hos verksamhetsutövaren, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 282. Bestämmelser om verksamhetsutövares utredningsplikt finns i 26 kap. 22 § miljöbalken. Tillämpningen av dessa bestämmelser grundas på att det finns fog för att kräva undersökningar av visst slag och omfattning. I den bedömningen ingår även att kostnaderna för och olägenheterna med undersökningen ska stå i rimlig proportion till behovet och nyttan med densamma.
Det framgår inte av motiven till miljöbalken hur förhållandet mellan bestäm-melserna i 26 kap.miljöbalken och 2 kap. 2 § miljöbalken är tänkt. Av kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken framgår dock att bestämmelserna i 26 kap.miljöbalken mera tar sikte på miljöriskerna i den speciella verksamheten men att kunskapskraven knappast är strängare i 2 kap. 2 § miljöbalken, se Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, En kommentar, del I, supplement 7, juli 2008, sid 2:12.
Att ett föreläggande eller förbud ska vara riktat mot viss angiven adressat som blir föremål för en individuell bedömning innebär enligt miljödomstolen inget hinder mot att utfärda liknande förelägganden avseende liknande verksamheter. Det ligger i sakens natur att behoven av exempelvis undersökningar för att identifiera förorenade områden överensstämmer när det rör sig om liknande verksamheter. Det bakomliggande syftet med de likartade föreläggandena är att inhämta kunskap om verksamhetens påverkan på miljön.
Av utredningen i målet framgår att bolaget tidigare företagit vissa utredningar, bl.a. har en inventering av bolagets stationsnät med efterföljande riskklassning genomförts under åren 1996-2002. Det har inte framkommit att någon förorening konstaterats på fastigheten. Med hänsyn till detta och till den aktuella verksamhetens omfattning anser miljödomstolen att de efterfrågade uppgifterna går utöver vad som kan anses skäligt. Samtliga efterfrågade uppgifter bedöms inte heller kunna vara av betydelse för tillsynen i förevarande fall. Miljödomstolen finner att underinstansernas beslut ska undanröjas och ärendet återförvisas till miljönämnden för vidare handläggning.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)
Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen ska ha inkommit till Nacka tingsrätt, miljödomstolen senast den 28 april 2011. Prövningstillstånd krävs.
Anders EnrothStaffan Ljung
_____________
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anders Enroth, ordförande, och miljörådet Staffan Ljung. Enhälligt. Föredragande har varit beredningsjuristen Katrin Strömberg.