MÖD 2015:27
Föreläggande om byte av värmekälla för uppvärmning av byggnad ----- Mark- och miljööverdomstolen fann att miljönämnden haft fog för att förelägga verksamhetsutövaren att byta ut befintlig oljeeldning till en värmekälla med lågt eller inget inslag av ej förnybara energikällor. Trots att det rörde sig om en mindre verksamhet bedömdes miljönyttan av åtgärden vara beaktansvärd. Det konstaterades även att åtgärden skulle innebära en sänkning av värmekostnaderna och återbetala sig över tid, att inga särskilda svårigheter med byte framkommit och då ett byte i detta fall inte heller skulle medföra komplikationer för verksamheten ansågs föreläggandet inte orimligt.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2014-10-06 i mål M 3898-14, se bilaga
KLAGANDEMiljönämnden i Falu kommun 791 83 Falun
MOTPARTS E
Ombud: Advokaten U R
SAKENFöreläggande om byte av värmekälla för uppvärmning av byggnader på fastigheten X i Falu kommun
_____________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen miljönämndens i Falu kommun beslut den 15 april 2014 i ärende nr MNM0513/13.
_____________________
YRKANDEN M.M. I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Miljönämnden i Falu kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut. Som skäl för sitt yrkande har nämnden, utöver det som antecknats i mark- och miljödomstolens dom, framhållit att ett av riksdagens miljömål är att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter, att även mindre användare av oljeeldning behöver vidta åtgärder om miljömålen ska följas, att det inte finns några skäl för att S E fortsättningsvis ska använda olja för uppvärmning av industrilokaler, att den kostnadsberäkning som framtagits delvis bygger på S Es egna uppgifter och inte heller har motsagts av S E, att den lägre förbrukningen av olja år 2014 kan bero på att detta var ett varmare år än normalt, samt att den föreslagna investeringen av värmepumpen är återbetald på kortare tid än anläggningens livslängd och därför är rimlig att installera.
S E har motsatt sig ändring. Han har, utöver det som antecknats i mark- och miljödomstolens dom, framhållit att han inte har godtagit nämndens beräkningar av oljeförbrukning och avskrivningstid på investeringen, att oljeförbrukningen uppgick till 24 kubikmeter år 2014, att avskrivningstiden ska sättas till 1,5 år med hänsyn till att han därefter inte kommer ha någon lokalhyresgäst och alltså ingen hyresintäkt till följd av de hyreshöjningar han måste genomföra med anledning av bytet av värmekälla samt att han inte har någon möjlighet att finansiera investeringen. Han har vidare framhållit att för det fall en ny lokalhyresgäst ska kunna tas in i lokalen behöver denna anpassas på ett sätt som kräver bygglov, vilket inte kommer att kunna medges med hänsyn till nuvarande detaljplan, som endast medger bostäder på området. Även av den anledningen kan investeringen komma att bli onödig.
REMISSYTTRANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Naturvårdsverket har i huvudsak anfört följande. Miljöbalken ska tillämpas på verksamheters energianvändning, även om dess energianvändning och växthusgasutsläpp i sig är ringa i ett globalt perspektiv. Hushållning med energi och övergång till förnybara energikällor är centrala åtgärdsområden för att kunna begränsa växthuseffekten. Att begränsa växthuseffekten är ett prioriterat mål i Sverige. Föreläggandet innebär inte ett generellt förbud mot oljeeldning. Det kan finnas verksamheter där det finns särskilda skäl att använda olja. Kostnaden för verksamhetsutövaren är inte orimliga i förhållande till miljövinsterna. Vid en årsförbrukning av 35 kubikmeter olja blir det ungefärliga koldioxidutsläppet 9 500 kg/år. Miljönyttan vid byte till en värmepump, bestående i minskade koldioxidutsläpp, kan beräknas till 50 000 - 100 000 kr per år. Med hänsyn till den miljönytta åtgärden innebär och med hänsyn till att den initiala kostnaden är låg och lönsam på sikt framstår åtgärden som rimlig.
Energimyndigheten har i huvudsak anfört följande. Oljeeldning som värmekälla för uppvärmning av byggnader i yrkesmässig användningen uppfyller varken kravet på bästa möjliga teknik eller kravet på energihushållning och användning av i första hand förnybara energikällor. Kravet på att i första hand använda förnybara energikällor ska ses som en förpliktande regel och inte ett målsättningsstadgande. Det innebär att miljöbalken i normalfallet ställer krav på att verksamhetsutövaren ska använda förnybara energikällor om så är möjligt. Det saknar betydelse vid tillämpningen av relevanta delar av miljöbalken att ett byte av värmekälla i det enskilda fallet endast leder till försumbart minskade utsläpp och minskad påverkan på människors hälsa och miljön. Kravet på energihushållning och att i första hand använda förnybara energikällor är ett självständigt försiktighetsmått och ska inte ses som en del av bedömningen av frågan om förorening eller störning på hälsa och miljö. Det saknar betydelse om en åtgärd endast leder till försumbart minskade utsläpp jämfört med den totala mängden utsläpp eller minskad skada på människors hälsa eller miljö. Det är tillräckligt att en åtgärd innebär en ökad energieffektivisering eller att användning av icke-förnybar energi byts ut till användning av förnybar energi för att främja resurshushållning och leda mot ett kretsloppssamhälle. Om en åtgärd bedöms vara lönsam ur ett livscykelperspektiv kan åtgärden inte anses orimlig att utföra. Det är både lämpligt och proportionerligt att genom tillsyn implementera de krav som följer av miljöbalken.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
De frågor som Mark- och miljööverdomstolen har att ta ställning till är om nämnden har haft fog för att förelägga S E att byta värmekälla och om nämndens föreläggande har varit tillräckligt preciserat.
Bestämmelserna i miljöbalken syftar enligt 1 kap. 1 § till att främja en hållbar utveckling och ska tillämpas så att bl.a. hushållning med energi främjas. I 2 kap.miljöbalken anges ett antal principer och hänsynsregler vars tillämpning ska möjliggöra att balkens mål uppnås. Dessa principer och hänsynsregler ska tillämpas av alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet och de ska tillämpas även vid bl.a. tillsyn. Hänsynsregeln i 2 kap. 5 § miljöbalken ger uttryck för hushållningsprincipen. Enligt bestämmelsen ska alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas. Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken gäller kraven i bl.a. 2 kap. 5 § i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. Principen gäller även mindre verksamheter, som den nu aktuella. Bedömningen av om en verksamhet är förenlig med hushållningsprincipen och om ett föreläggande är rimligt eller inte måste dock göras från fall till fall med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Verksamhetens storlek är en av flera faktorer som påverkar denna bedömning. Verksamhetens storlek påverkar miljönyttan i det enskilda fallet av till exempel olika uppvärmningsalternativ (jfr prop. 1997/98:45 Del 2 s 20).
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att det inte ens påståtts i målet att den aktuella oljepannan ger upphov till några lokala hälso- eller miljöproblem. Föreläggandet om byte av värmekälla grundar sig istället på ett allmänt behov av att minska på omfattningen av användandet av olja som uppvärmningsmetod. Detta eftersom en fortsatt eldning med olja som är ett fossilt, icke förnybart bränsle, bidrar till utsläpp av växthusgaser vilket inte är förenligt med framför allt hushållningsprincipen. I förarbetena till miljöbalken anges särskilt att tillsynsmyndigheten inte bara kan agera vid direkt miljöpåverkande överträdelser, utan även när t.ex. hushållningsprincipen inte iakttas (prop. 1997/98:45 Del 2, s 273).
Vid skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska miljönyttan som en åtgärd kommer att leda till vägas mot kostnaderna för åtgärden. Verksamhetens storlek är en faktor som bör vägas in i bedömningen av miljönyttan. Det är i detta fall fråga om en mindre verksamhet. Med hänsyn till att även mindre verksamheter bidrar till utsläppet av växthusgaser och med hänsyn till Naturvårdsverkets beräkning av miljönyttan i detta fall kan konstateras att miljönyttan av åtgärden trots verksamhetens storlek ändå är beaktansvärd. Vidare framgår av utredningen att ett byte av värmekälla till den föreslagna lösningen, även om energiåtgången är den som S E angivit i Mark- och miljööverdomstolen, kommer att innebära en sänkning av värmekostnaderna för fastigheten och att åtgärden kommer att återbetala sig över tid. Det har inte heller i målet framkommit att det skulle föreligga några särskilda svårigheter för verksamhetsutövaren i detta fall att byta värmekälla till den av nämnden förordade, eller att det medför några komplikationer för verksamheten att övergå från oljeeldning till uppvärmning med värmepump. Föreläggandet om byte av värmekälla kan således inte anses orimligt och nämnden har haft fog för att utfärda föreläggandet.
Vad gäller frågan om föreläggandet är tillräckligt preciserat så finner Mark- och miljööverdomstolen med hänsyn till den grundliga utredning som ligger bakom nämndens beslut och de överväganden som görs i beslutet att föreläggandet är tillräckligt preciserat. Överklagandet ska därför bifallas och nämndens beslut fastställas.
Avgörandet får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Lars Dirke, hovrättsrådet Roger Wikström, tekniska rådet Yvonne Eklund och tf. hovrättsassessorn Sigrid Malmström, referent.
Föredragande har varit Alexander Häggkvist.
____________________________________
BILAGA
NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDES E
Ombud: Advokat U R
MOTPARTMiljönämnden i Falu kommun Stadskansliet791 83 Falun
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsens i Dalarnas län beslut 2014-06-17 i ärende 505-5504-2014, se domsbilaga 1
SAKENFöreläggande om byte av värmekälla för uppvärmning av byggnader på fastigheten Falun X
____________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen upphäver Länsstyrelsens i Dalarnas län beslut den 17 juni 2014 i ärende nummer 505-5504-2014 samt Miljönämndens i Falu kommun beslut den 15 april 2014 i ärende MNM0513/13.
____________
BAKGRUND
Miljönämnden i Falu kommun förelade den 15 april 2014 S E att inom tre år från det att nämndens beslut vunnit laga kraft, ersätta oljeeldningen på fastigheten X med en värmekälla med lågt eller inget inslag av ej förnybara energikällor.
Föreläggandet tillkom efter ett tillsynsbesök av miljöförvaltningen under 2013, då det konstaterades att uppvärmningen av byggnaderna på fastigheten består av oljepannor med en årlig förbrukning av cirka 35 m³ olja per år.
Som skäl för sitt beslut anförde nämnden huvudsakligen följande. Vid en övergripande bedömning av ärenden konstaterar nämnden att det är skäligt att kräva ett byte från oljeeldning till en värmekälla som baseras på förnybar energi. Vid val av energikälla finns flera möjliga alternativ, t.ex. fjärrvärme, biobränsle och värmepump. Fjärrvärme finns inte framdraget så nära att det med rimliga kostnader skulle gå att ansluta dit. Vid val mellan biobränsle (t.ex. pellets) och värmepump har S E uppgett att han föredrar värmepump då en sådan innebär mindre skötselbehov än en förbränningsanläggning. Det som miljömässigt talar emot en värmepump är att energikällan inte nödvändigtvis är förnybar, men denna lösning skulle ändå ge en betydande minskning av använd mängd icke förnybar energi.
Kravet på förnybarhet i 2 kap 5 § miljöbalken är inte heller ovillkorligt. Nämnden väljer att i detta beslut inte i detalj ta ställning till vilken typ av uppvärmning som väljs, men bedömer att det förslag som S E redovisat, nämligen värmepump, utgör en acceptabel lösning miljömässigt och nämnden förutsätter att det är den lösning som genomförs. Miljöförvaltningens översiktliga utredning av kostnaderna visar att detta val inte är orimligt ekonomiskt sett. Nämnden bedömer att en tidsfrist på tre år är rimlig för att genomföra bytet till en miljömässigt bättre energikälla.
Nämnden har i sitt beslut hänvisat till 2 kap5-7 §§miljöbalken.
S E överklagade nämndens beslut och yrkade att detta skulle undanröjas.
Länsstyrelsen i Dalarnas län avslog i beslut den 17 juni 2014 (domsbilaga 1) S Es överklagande. Som skäl härför anförde länsstyrelsen huvudsakligen följande. Länsstyrelsen gör bedömningen att fortsatt generell oljeeldning bidrar till utsläpp av växthusgaser och i förlängningen medför skada för människors hälsa och miljön. S E har som enskild verksamhetsutövare en skyldighet att utföra de skyddsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön samt att använda bästa möjliga teknik. Han ska vidare hushålla med råvaror och energi, utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning samt i första hand använda förnybara energikällor. Miljönämndens föreläggande är inte otydligt. Nämnden har i skälen för beslutet redogjort för olika möjliga alternativ. Beräkningar gjorda i ärendet, vilka inte bestritts av S E, visar att en värmepump torde kunna betala sig på cirka fem år. Det är därför inte orimligt att uppfylla föreläggandet, som inte heller är mer ingripande än vad som behövs i det enskilda fallet. Länsstyrelsen avslår därför överklagandet.
S E har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
S E har yrkat att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, upphäver Miljönämndens i Falu kommun beslut den 15 april 2014.
Till grund för sin talan har S E uppgett att föreläggandet saknar laglig grund. Han har utvecklat sin talan och därvid anfört huvudsakligen följande. Vad som krävs i fråga om skyddsanordningar, begränsningar i verksamheten och andra försiktighetsåtgärder ska avgöras utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Länsstyrelsens beslut bygger dock på en bedömning av skadligheten av oljeeldning som sådan. Länsstyrelsen har därmed inte gjort någon bedömning av oljeeldningens eventuella skadlighet i S Es enskilda fall. Beslutet framstår som och innebär ett generellt förbud mot oljeeldning. Att elda i oljepanna är emellertid en godkänd och vedertagen metod för uppvärmning och det utsläpp som systemet genererar är av försumbar betydelse i detta fall. Det har i ärendet inte framkommit några skäl för att anta att användandet av det befintliga värmesystemet medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Dessutom så strider länsstyrelsens beslut mot rimlighetskravet i 2 kap 7 § miljöbalken. Mot bakgrund av ett en värmepump inte är förnybar kan ifrågasättas hur stor nyttan blir av ett byte från oljeeldning till värmepump. Föreläggandet innebär inte någon betydande minskning av använd mängd icke förnybar energi. Oaktat att en värmepump skulle ge viss nytta i miljöhänseende står den ekonomiska belastning det skulle innebära för S E att byta ut systemet, inte i proportion till nyttan av åtgärden. S E har inte vitsordat och kan inte vitsorda nämndens beräkningar om att en värmepump torde kunna betala sig på fem år. Att byta ut oljepannan mot en värmepump skulle kosta S E cirka 1 miljon kronor. Kostnaden skulle komma att belasta S Es hyresgäst, vilken motsatt sig förlängning av hyreskontraktet med ett sådant villkor. S E skulle därmed inte ha någon hyresgäst till lokalerna på fastigheten och då inte heller någon finansiering av investeringen för värmepumpen. Slutligen måste nämndens sätt att formulera föreläggandet kontra skälen för beslutet anses vara för oprecist för att vara verkställbart, då det innebär en osäkerhet för S E om vad som egentligen förväntas av honom. Det finns en risk för att om S E väljer en annan lösning än värmepump, att nämnden då anser att den valda lösningen inte varit tillräckligt tillfredsställande och därför framställer ytterligare krav på S E, vilket i sådana fall skulle göra investeringen bortkastad.
DOMSKÄL
Inledningsvis anser mark- och miljödomstolen att miljönämndens föreläggande inte är så otydligt eller oprecist att det bör upphävas på denna grund. Beträffande S Es invändningar i övrigt gör domstolen följande överväganden.
Som framgår av länsstyrelsens beslut ger oljeeldning generellt en nettoökning av halten växthusgaser i atmosfären som i förlängningen bidrar till den globala uppvärmningen. En allmän utfasning av oljeeldning för uppvärmningsändamål är därför utan tvekan angelägen från miljösynpunkt. S Es byte av värmekälla torde emellertid endast ha en helt försumbar betydelse i detta hänseende.
Den aktuella oljeeldningen ger inte heller upphov till någon skada i övrigt för människors hälsa och miljön. Det finns inte anledning att ifrågasätta S Es uppgifter om kostnaderna för ett utbyte. En mer generell utfasning av kvarvarande oljeeldning i kommunen och i landet i stort får förutsättas kunna komma till stånd på andra sätt, exempelvis genom en förstärkning av ekonomiska styrmedel eller ett generellt förbud.
Mot denna bakgrund framstår det varken som lämpligt eller rimligt att förelägga S E med att byta värmekälla på det sättet som kommunen gjort. Länsstyrelsens och miljönämndens beslut ska således upphävas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se domsbilaga 2 (DV 427)
Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, ska ges in till Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, senast den 27 oktober 2014.Prövningstillstånd krävs.
Emilia VirtanenJan-Olof Arvidsson
_______________
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Emilia Virtanen, ordförande, och tekniska rådet Jan-Olof Arvidsson.